时间：2022-04-06 16:12:40
序论：在您撰写执法检查论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
[论文摘要]在国家加大宏观调控力度的背景下，土地作为宏观调控的“闸门”，其重要性日渐明显，国土资源管理在国民经济中的地位日渐突出，国土资源执法监察作为国土资源的一个重要组成部分，承担着规范管理秩序，保障资源可持续利用的重要职责。从坚持科学发展观出发，就加强我区国土资源执法监察工作进行全面论述。
国土资源执法监察是国土资源管理的重要组成部分和重要环节，是国土资源法律法规顺利实施的重要保障，对促进和维护经济社会可持续发展，推进依法行政，确保社会稳定有着十分重要的作用。
结合我们宁夏国土资源管理现状，客观论述了目前宁夏回族自治区国土资源管理面临形势和存在的困难，进行了深刻而详实的分析和探讨。并从存在问题入手，采取摆事实讲道理等手法，阐述了我区目前国土资源执法监察工作存在的问题及原因。提出了相应的对策建议，论述了在执法监察中的一些具体方法和措施。对进一步加强全区国土资源执法监察工作将具有一定的借鉴和指导意义。
一、我区国土资源执法监察的现状及存在的问题及特点
当前，我区国土资源执法监察工作既面临着前后未有的好机遇，又面临着十分严峻的新挑战。
一是从案件发生情况看。土地方面，2002年发案362件，比2001年494件减少132件，比2000年742件减少380件，分别减少26.7%和51.2%；矿产方面，2002年违法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分别增加21.5%和70.5%，呈上升趋势。
二是从违法案件种类看。在查处的土地违法案件中，未经批准占地居首，共1073件，占立案总数的67.1%；在查处的矿产违法案件中，违法开采居多，共194件，占查处案件总数的98%，其中无证开采130件，占65.7%。
三是从违法主体看。个人违法用地、采矿多于集体和企事业单位，个人违法用地1427件，占89.3%，个人违法采矿156件，占78.8%；企事业单位违法用地97件，占6.1%；县级机关违法用地23件，占1.4%。
四是从违法案件发生的区域看。农村违法占地问题多于城市，但城市个案违法占地面积大大高于农村。
五是以“建设城市新区”、“调整农业内部结构搞养殖业”、“发展旅游业”为名，无限制的扩大城市外延，大量占用耕地和国有未利用土地的现象屡见不鲜。
这种状况，不仅使大量国土资源流失，也给国土资源和生态环境造成严重破坏，给经济和社会的可持续发展带来不利影响。
二、执法难的集中表现
“执法难”的问题一直是困扰国土资源执法监察的一大难题，也是国土资源管理需要解决的重要问题。主要集中表现为以下“五难”：
违法行为发现难。就全区而言，在有限人员编制下，既要监管土地，又要监管矿山，面广量大，加之基本装备缺乏，交通工具等保障条件较差，全覆盖、高频率动态巡查力所不及，致使有些违法案件很难及时发现。
违法行为制止难。表现为土地违法者常常是突击占地施工、矿产违法者常常是突击开采抢运，制止起来非常困难。
违法案件调查取证难。在实际工作中，有些违法者拒不配合，或者借故拖延，而执法人员没有强制调查取证的手段，导致调查工作陷入僵局。
违法案件处理难。由于当前法制环境较差，致使查处案件面临着“严格执法”和“法不责众”的两难境地，特别是对违法责任人的处理更是难上加难。
违法案件执行难。现行法律没有赋予国土资源部门强制执行的权力，实践中种种原因而使案件在执行环节受阻或搁浅。
三、我区国土资源执法监察存在问题的原因分析
存在问题的原因可以概括为以下几个方面：
一是法制观念不强。一些市（县）领导以发展县域经济，调整产业结构为借口，违法批地、违法用地、非法出让和转让土地，以权代法、以言代法等违法行为不断发生；
二是监察体制不顺。目前这种管理体制，是各级国土资源部门只对本级政府负责的“单向”体制，难以形成上级国土资源部门对下级政府及国土资源部门强有力的制约机制。
三是执法手段不硬。现行法律没有赋予国土资源部门以必要的查封、扣押、拆除等强制措施的权力。违法行为不能及时和有效地制止。
四是执法力度不够。普遍存在着重审批发证，轻监督检查的倾向；没有形成自上而下的有效的监督制约机制，执法监察不够经常有力。
四、强化国土资源执法监察的对策及建议
（一）以科学发展观为指导，不断提高土地节约集约利用水平
必须从我国人多地少、土地供需矛盾突出的基本国情出发，使各级干部牢固树立科学发展观，通过学习宣传法律，使群众特别是各级领导干部做到明白合理保护、利用土地资源是对子孙后代负责任的一项长期的战略措施。运用行政的手段，建立一套节约集约用地机制，管住总量、控制增量、盘活存量，提高土地容积率和利用率；运用经济的手段，一方面全面推行“招、拍、挂”等市场化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、滥用和浪费土地现象。
（二）以贯彻国务院《决定》和《通知》为契机，始终保持执法监察高压氛围
以卫星遥感执法检查为抓手，突出严肃查处新发生违法用地与政府违法用地两个重点，切实解决基层政府依法用地意识不强和顶风违法问题；建立健全协作办案制度为契机，借助兄弟部门力量，形成国土资源大执法格局；进一步加大执法力度，坚持查人与处事相结合，继续保持严肃查处违法用地的高压态势。
（三）以切实加强执法巡查为载体，努力把土地违法抑制在萌芽状态
违法者的利益有多大，执法的阻力就有多大。查处违法用地只是手段，目的是维护正常的土地管理秩序。因此要坚持预防为主、预防与查处相结合的原则，加强土地动态巡查，进一步狠抓源头防范。构建完整的执法监察网络体系。要做到防范关口前移、预防重心下移，逐步建立“上有卫星，下有百姓”、“纵向到底，横向到边”立体防范监管体系，提高案件发现率、制止率和立案率，降低执法成本，提高执法效率。
（四）以严肃查处违法案件为重点，着力提高执法监察效力
论文内容摘要：检察机关执法中的利益驱动，不仅损害了当事人的合法权益，而且严重影响了检察机关的权威和形象，损害了法律监督的公正性，从根本上削弱了检察权的权威。得不偿失。对检察机关执法过程中的利益驱动现象进行一番深入分析，不仅有助于厘清现象背后的原因，更重要的是，为检察机关减少和防止为自身利益而执法提供行之有效的解决之道。
一般认为，所谓检察机关执法中的利益驱动，是指检察机关在执法活动中以获取小集体或个人的利益为动力。以自己的职权换取财物及其他物质利益的行为。笔者文中指称的利益驱动，即是这个意义上的。
一、检察机关执法中的利益驱动现象的主要表现
从每年开展的执法质量和效果考评结果看，检察机关执法中的利益驱动主要表现在以下五个方面：
(一)越位司法，越权办案
在经济利益的驱动下，少数检察院超管辖权限办案，对本不属于检察机关管辖的案件争着办、抢着办。本来按刑事诉讼法规定应当属公安机关立案侦查管辖范围的案件，有的检察院和检察人员无视法律，越权介人侦查，在收取款项后再以看似合法的形式结案。如某基层检察院就曾经以涉嫌行贿的罪名办理了一起本该由公安机关办理的涉嫌合同诈骗案。虽然立案罪名是行贿罪。但所有的侦查活动却全部是围绕合同诈骗来进行，各种文书材料中根本看不到嫌疑人有涉嫌行贿的任何记载。最终，该案以存疑不而结案，而该院则在缺乏法律依据的情况下追缴了该嫌疑人及其他相关人员违法所得。
(二)超越分工，争办“油水案”
在一些检察院内部，各个部门超越分工，争相受理、查办职务犯罪案件，尤其是争办有“油水”的经济犯罪案件。检察院内，各部门不论是否具有办案职能、办案人员不论是否具有办案资格，都争相参与或直接办理自侦案件，以便在财政追缴返还款中予以分成。在个别检察院，政工、纪检、法警等部门为了得到分成，也参与职务犯罪案件的侦查。执法检查中还发现，部分检察院内部存在的争夺管辖权问题非常严重，同一个案件，不仅反贪部门查，反渎部门查，而且监所查，民行查，由于政出多门，证据方面问题不断，导致案件侦查后期互相推诿扯皮。
(三)利用检察职权，谋取非法利益
这主要表现在两个方面：一是违规行使检察处分权，收钱结案。在一些检察院。无论职侦部门还是审查部门，对案件经常不是作深入调查和审查，而是违法收取各种明目的保证金。收取之后以撤案、不等形式结案。甚至以不了了之，大部分所办案件既不上报表，也找不到案卷。二是违规操纵匿名举报，为钱编案。极个别检察院。极个别检察部门、极个别检察人员为了达到收受钱财的目的。甚至编造匿名犯罪举报。然后到有关单位和企业进行所谓调查，收不到钱就绝不罢休。
(四)违法追缴，挪用赃款赃物
违法追缴主要表现在案件未终结前就对涉案款物直接实施追缴。个别的甚至在初查阶段就违法实施扣押、冻结和追缴。另外。一些检察院在扣押、冻结、追缴中经常法律手续不全。在发现扣押、冻结、追缴措施适用不当的情况下，该返还的款物不依法返还。依照相关法律规定，赃款赃物既是刑事证据，又是公共财物，任何人不得动用、挪用，更不允许据为己有。但在利益驱动下，个别检察院，个别检察部门，个别检察干部随意动用赃款，坐支、挪用、擅自动用扣押款物的情况时有发生。一些检察院甚至直接将赃款变成了自己的小金库，赃物特别是扣押的车辆、电脑等贵重物品。检察部门很少移交行装部门，都是谁扣谁用，谁用归谁，以致于有的案件早已终结，也被长期占用，该处理的不处理。
(五)检令不畅，唯地方利益是从
检察权是国家权力的重要组成部分，最高人民检察院以及地方各级人民检察院之间虽然级别或者所在地域不同，但都是代表国家行使检察权，各地方检察院也并非是地方的检察院。然而，在当前“分级负责、分级管理”的检察经费保障体制下。检察经费由地方财政负担，检察机关命脉受制于地方政府，因为“就人类天性之一般情况而言。对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”。检察机关受制于地方政府，也就只能依靠地方政府，听命于地方政府，无形之中成为地方政府的下属部门。而检察权也逐渐地方化。检察权地方化带来的最直接表现，即是下级检察院屈从于地方政府，为地方利益抗拒上级检察院指令。从近几年执法质量检查的情况来看，有相当部分基层检察院在职务犯罪侦查过程中检察权地方化、抗拒上级检令方面问题突出，检察院在查谁、不查谁、怎么查、查到何种程度的问题上都要听取地方政府的意见，甚至将地方政府的意见作为办案的指导思想，完全置上级检察院的指令于不顾，检令不畅通在这些检察院成了严重问题。
二、检察机关执法中的利益驱动现象久治不愈的成因分析
检察机关执法过程中出现的利益驱动问题，并不是一朝一夕就能产生的，同时，造成检察机关为自身利益、局部利益而执法的具体原因，也不是单方面而是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，既有体制原因，也有现实原因。具体而言，这些原因主要体现在：
(一)对利益驱动存在认识误区
市场经济是竞争经济，也是效益经济，价值规律和商品等价交换原则是推动市场经济发展的动力。但其趋利原则也带来了不可避免的负面影响。利益驱动既能激发市场竞争热情，也会诱发唯利与唯我的价值趋向。这种唯利和唯我价值趋向的结合，就产生了为内容的利益驱动。利益驱动向执法行为渗透，成为权力寻租、权钱交易产生的重要思想根据。使少数检察干警执法观念偏斜，思想错位，最终导致执法过程唯利益是从。从调查中发现，部分检察干警特别是一些领导和骨干不是没有看到执法中的利益驱动带来的负面影响，而是没有站在全局角度，没有从依法治国和社会和谐的战略高度来认识问题，对利益驱动的危害性缺乏清醒的认识，有的甚至把它当成检察机关实现自我保障的有效途径。认为上级有关解决利益驱动的纪律规定不符合基层检察院的实际，捆住了自己的手脚，约束了自身的发展，因而，对本单位、本部门出现的利益驱动问题，视而不见、麻木不仁。更有甚者，个别单位暗下创收指标，嘴上喊的是办案，眼里盯的是捞钱，助推利益驱动问题的滋长和蔓延。
(二)法治观念淡薄，缺乏程序意识
从现实来看，检察机关之所以执法中呈现利益驱动，敢于越位办案、越权办案，敢于利用检察职权牟取非法利益，一个重要的原因便是部分检察人员法治观念淡薄，程序意识缺失。社会主义社会是法治社会，建设社会主义法治社会是我们党的不懈追求，检察机关作为在党的领导下的法律监督机关，负有监督所有国家机关、团体、个人。维护社会主义法制统一的神圣职责，坚持依法治国是检察机关履行检察职能的基本出发点。《刑事诉讼法》、《检察院组织法》、《检察官法》等法律对检察机关的职权范围、检察权行使方式、检察院内部部门分工、检察人员的资质等问题做了详细的规范，是检察机关履行检察职能时必须遵循。但是由于部分检察人员法治观念淡薄、法律程序意识缺失，对以上法律规范视而不见，不是僭越法定职权，越权司法，就是违反法定程序，争办油水案件，甚至杜撰、虚构事实，一合法手段掩盖非法目的，亵渎法律权威。
(三)查究处理存在着软区和盲区
利益趋动的问题为什么会年年讲年年犯?笔者认为，其中一个很重要的原因，就是对搞利益趋动的人和事查究处理不到位，迁就情绪比较严重，错误的认为，检察机关搞利益驱动是为了弥补办案、办公经费不足，情有可原，无论是单位还是个人出了问题，都有人特别是领导出面说情，都能找出很多大事化小、小事化了的原因和理由。因而，在多次的专项检查和执法质量考核中上级检察院虽然发现利益驱动的具体问题不少，但真正深入调查、较真处理的却不多。此外，检察机关执法过程中的利益驱动覆盖的面比较广，从职务犯罪侦查到审查批捕，从审查到三大诉讼监督，几乎检察权力涉及到的地方就有利益驱动，但从当前查究处理机制涵盖的范围来看，主要还是集中于职务犯罪侦查，对检察权作用的其余领域虽然部分有所涉及。总体而言尚未全面纳入。
(四)检察经费保障力度薄弱
我国生产力水平低，经济基础薄弱。导致执法环境与办案保障水平较低。我国是一个发展中国家，经济基础较为薄弱，国家财政收入底子不厚，拨给检察机关的经费不仅基数小，而且增长缓慢。检察机关靠财政拨款远远不能满足检察业务工作的需要。办案经费严重不足，办案手段与技术装备差，成为当前全国检察机关最现实的问题。特别是基层检察院，经费短缺问题尤其严重。因而有些基层检察机关的领导不得不花精力、想法子、拉赞助、搞创收、争创收，甚至违心地搞灰色收入，助长了利益驱动思想的蔓延。
三、检察机关防治执法中的利益驱动现象的皮对措施
首先，加强思想教育，认识利益驱动的危害性。产生利益驱动问题的根源在于思想认识，应当采取多种形式，有重点、有针对性地开展思想教育，深刻认识利益驱动的危害性，使全体检察人员特别是每个领导真正在思想上提高认识。从观念上纠正偏差。努力夯实防治利益驱动问题的思想基础。
其次，加强法治，树立程序观念。检察机关加强法治不仅是维护检察权威的需要。更是维护社会主义法制统一的需要，检察机关听命于地方政府，致使检令不畅，极大损害了法制统一，与依法治国格格不入，应当坚决予以纠正。此外。作为法治的重要组成部分。程序正义要求防止利益与偏见。检察机关执法中的利益驱动，许多情形都违背了程序正义，检察机关应当树立程序观念，自觉遵守法律程序，既不脱离程序处理案件，也不利用程序处理越权案件。再次。实行检察经费区域最低保障制度，保障检察工作顺利开展。检察机关执法过程中出现利益驱动，最根本的原因是检察经费不足，特别是广大基层检察机关，并非没有认识到利益驱动带来的严重危害，但由于经费奇缺，只能以案养案，否则整个检察工作检面临瘫痪。要防止利益驱动，首先就应当保证检察机关特别是基层检察机关正常工作的开展。考虑到区域经济差距，可以在省级范围内实行统一的最低检察经费保障制度，将办案经费、机关正常运转经费作为最低保障项目，由省级检察院计财部门统筹，按月拨付给下级检察机关。从现实来看。这种制度应当是可行的。当前，各省级检察院已经在职务犯罪侦查等方面基本实现了一体化，侦查过程挽回的经济损失一般都由省级检察院上交财政，再由财政按一定比例返还，因此只要财政政策允许，省级检察院计财部门是完全可以保证这个最低保障标准的。
（1）坚持立足省情
持续推进煤矿安全监察规章建设，为矿井有序生产提供了重要制度保障。结合江苏煤矿灾害特点和防治重点，积极探索，先后制定了一系列的重要部门规章。针对江苏均为国有煤矿的实际，为落实煤矿企业主体责任，加大对煤矿企业主要负责人安全责任考核力度，会同省财政厅制定印发了《江苏省煤矿企业主要负责人安全生产风险抵押金管理及安全目标考核奖罚办法》，由省政府对煤矿企业主要负责人实行安全目标考核。
（2）坚持实践，严格执法
不断推进煤矿企业安全主体责任的落实。一是不断创新工作思路和方式方法，在监察实践中创立了解剖式监察。二是坚持做好生产系统安全审查制度。三是坚持“三有三察”，始终把消除大隐患、防止大事故、强化源头治理作为煤矿安全监察执法的立足点。
（3）坚持整顿攻坚，关闭淘汰落后的生产方式
铲除事故根源。积极开展全省煤矿两个阶段的整顿关闭攻坚战：一是以事故教训推进安全工作。2001年“7.22”事故发生后，煤监局深刻汲取教训，开展乡镇煤矿的整顿关闭工作，做到研究关闭方案、制定关闭政策、区别对待给予补偿。2002年果断关闭162处乡镇煤矿，结束了全省乡镇办煤矿的历史，奠定好江苏煤矿安全生产持续发展的基础。二是以根治安全隐患推进安全工作。2011年，认真贯彻落实省委省政府工作部署，全力以赴开展徐矿集团旗山煤矿水害治理工作，积极配合有关市县政府，认真抓好徐州东部矿区6对安全隐患多、治理难度大的国有煤矿的整体关闭工作。深入调查、稳妥推进，积极争取省财政预算外资金1.8亿元，使7600名职工得到较为妥善的安置，没有出现一起群访事件和突发事件，实现了省政府要求的安全平稳关闭。从这个意义上说，解放思想就是实事求是，不断研究新情况，解决新问题。没有思想的真正解放，就做不到实事求是。
（4）坚持尊重实际
强化煤矿安全基础管理，安全管理水平得到明显提升。针对全省煤矿基础薄弱现状，大力推进煤矿安全质量标准化建设，全省所有煤矿实现达标。
（5）坚持办实事
为企业安全生产排忧解难。安全监察执法的最高境界是服务，江苏煤监局做到监察与服务相结合，在严格监察执法的同时，对煤矿安全隐患整改、安全措施的制定和安全技术方案的形成及时给予指导和帮助。有的监察员在矿上蹲点过程中，跟小班、下夜班，根治了大隐患。2012年，江苏煤监局主动与省国土厅、经信委沟通，解决了华润天能大刘煤矿的生产接续问题，使该矿1600多名职工摆脱了困境。
（6）坚持以事实为根据
严厉打击非法生产。严厉打击越界开采行为，敢于碰硬，敢于动真，从重从快地查处了违法越界开采煤矿，2008年一年就处罚100万元以上的矿井3处，使全省煤矿采矿秩序步入健康发展的轨道。
2当前江苏煤矿安全生产工作中存在的守摊子、不务实问题突出表现在以下方面：
（1）因循守旧
表现为遇事畏难悲观,无所作为,如贯彻上级文件左顾右盼，制定实施细则忙于观看兄弟单位、兄弟省份煤矿怎么做的，照胡芦画瓢，规避风险。安全生产相关制度顶层设计针对性不强，搬文本、墨守成规，没有担当意识。安全理念不接地气，思想停滞僵化，不能客观面对形势。
（2）经验主义
表现为满足并夸大个人感性经验的作用,有的煤矿技术人员多年不学习，吃老本，用老观念看新问题，有的煤矿领导不重视煤矿新技术的运用，凭过去的经验来处理新问题；有的煤矿干部自负，坐井观天,满足于一孔之见,用片面的经验指导实践，其结果往往是在煤矿重大事故面前，在复杂情况下陷入主观盲目性中，在新的不断变化的实践中碰壁。
（3）急功近利
一些煤矿企业集团投资异地办矿热情高涨，在资金和人力两种资源上、在安全投入与安全管理两种方式上向外地集中倾斜，弱化了本部煤矿安全管理。出现外地战线过长，本部管理短板，外地矿井难以为继，本地矿井难以支撑的发展困局，造成外地事故接二连三，本部事故接连不断。一些煤矿企业不顾所属煤矿安全情况的具体差别和条件差异，建设“井下六大系统”爱搞“一律化”，都是犯把现象当本质、把个性当共性，舍本逐末的错误。
（4）弄虚作假
不是从事物发展的客观需要出发，而是为了迎合或满足某种主观的需要行事。为了追求煤矿死亡率不超标，有的煤矿出了伤亡事故弄虚作假，20多岁的人说是脑溢血病亡。有的存有“报喜得喜,报忧得忧”心理,安全隐患长期不报，得不到解决。还有企业制定安全生产各项指标重数量、贪多求快,脱离实际需要与可能,逼得煤矿作假蛮干,赶产量,酿成事故。可以看出,无论煤矿安全生产方面不实事求是的具体表现如何,其本质特征都是主观与客观相分裂,理论与实践相脱离，使企业受损。
3牢固树立践行解放思想、实事求是的科学态度开展煤矿安全监察工作
促进江苏煤矿在新的起点上更好更快地发展站在新的历史起点上，审视煤矿安全监察工作面临的新课题、新挑战，可清醒地认识到，影响江苏煤矿安全生产的一些深层次矛盾和突出问题尚未得到根本解决，经济社会全面发展和推动经济发展方式的转变、经济结构调整的目标任务对煤矿安全工作也提出了更高的要求。当前，煤矿安全生产要在解放思想中坚持实事求是，关键要立足于江苏煤矿安全管理基础薄弱的状况没有变、开采的技术条件差的实际没有变、煤矿安全的严峻形势没有变。立足于这“三个没有变”来解放思想，探寻江苏煤矿安全生产发展的客观规律，江苏煤矿安全发展才有可能做到实事求是。
（1）树立正确的省情观
江苏煤矿虽然只有18个，但埋藏深，是全国著名的深部开采集中区，平均采深-800m以下，最深达-1230m。生产条件恶劣，灾害严重，整体安全度不高，出大事故的风险高，历史上发生过多起重特大事故，2001年徐州岗子五副井煤尘爆炸事故一次就死亡92人，发生塌方式的大事故的风险依然存在。必须从实际出发，把握江苏煤矿现实情况,认识灾害的规律特点，科学地制定政策规划。认真做好灾害治理、隐蔽致灾因素普查和安全管理工作。
（2）树立系统的法治观
要坚定法治精神，强化法治思维，加强煤矿安全监察内部执法权的规范和约束，加快煤矿安全执法监督的法治化进程，推动煤矿安全监察执法监督的制度构建。坚持权责法定，健全与现代治理能力相适应的煤矿安全监察执法监督职能；坚持以公开为常态，建立健全监察执法权的制约和监督机制，根本上杜绝法外权限；坚持法治引导，有效防止和控制执法权力的异化；坚持规范监督，实现监督重点前移；坚持有权必有责，健全执法过错问责机制，既要避免责任追究泛化，也要避免责任追究不当收缩，造成追责不公和放纵违法的后果；坚持以人为本，进一步培育法治认同，提升法治化水平。
（3）树立制度化的执法观
要把坚持发扬执法监察的首创精神和坚持科学务实的态度统一起来,既发挥主观能动性，又严格按客观规律办事，坚决反对煤矿事故方面的弄虚作假，也绝不能提不切实际的安全指标。在执法手段上也要实事求是，要慎用安全生产“专项治理”。“专项治理”在短期内能够达到执法的效果，然而它往往以短期显著成效掩盖了常态化管理的缺失和安全生产法治化的不足，要从短暂的“专项治理”走向长效的“制度治理”，即做到“集、上、剖、督”。“集”即以集中执法行动坚持问题导向，紧紧抓实现场中存在的重大隐蔽致灾因素和客观上可能形成的重大隐患，突出重点，解决突出问题“；上”则是开展对煤矿的上级企业或主管部门进行监察，高层沟通解决深层次问题，使企业安全管理的顶层设计上更加注重深接地气；“剖”即坚持并完善解剖式监察，做到全覆盖，废除管理死角，杜绝监察盲区。“督”即强化对分局的执法监督，建立执法业务水平考核机制，提升执法监督水平。
（4）树立可为的战略观
在煤矿安全发展上坚持统筹兼顾，以淘汰资源萎缩、安全生产条件差、自然灾害严重、经济长期扭亏无望的煤矿为重点，加快江苏煤矿收缩力度，尽快制定新一轮煤矿关闭计划。徐矿集团要对徐州东部旗山煤矿、西部夹河、张集、张小楼煤矿实施战略性的关闭方案。与此关联，与上述大矿相邻的煤矿因井下水文联系，应当做好同步关闭的准备。还有的煤矿因煤质差、长期因矿乡问题制约其发展，长痛不如短痛，也应当一并整体关闭。
（5）树立自觉的实践观
在安全监察工作中会经常遇到新情况、新问题,对这些问题要运用法律法规、安全制度规范和技术支撑及管理推进来破解，要勇于实践，江苏煤监局创立的解剖式监察就是实践的产物。理论实践创新无止境，分析事物的方式方法也在不断改进，如冲击地压是江苏煤矿面临的一个重大灾害，同样要在实践中不断探索，寻求预防与治理方法。
（6）树立亲善的为民观
广大矿工是煤矿存在的跋涉者，是安全生产一切制度和措施的最终实施者，他们用勤劳和责任守护着煤矿的安全，也应当是整个社会值得尊敬的职业。要把为煤矿办实事、为矿工谋利益放在一切工作的首位。务求实效,是一切工作的落脚点。当前,煤炭行业深层次矛盾日益凸现，经济下行压力进一步增大，煤价持续走低，煤矿效益全面下滑，群众迫切需要实实在在地帮助他们解决生产生活中的实际困难。要带着深厚感情去监察，实实在在地为广大矿工办事。
（7）树立务实的作风观
各区县党委、政府，对档案工作的重视程度逐渐增强，不断加大投入，将档案馆库建设纳入地区发展规划，档案事业专项经费列入同级财政预算并逐年递增；市属单位的领导，为档案工作解决工作用房，配备必需的设施设备，有效地保障了区县档案局馆和市属单位档案工作的顺利开展。
二、形式多样，积极开展《处分规定》的宣传教育工作
各区县档案局（馆）和市属单位采取召开会议、组织培训、举办专题讲座、制发或转发文件、发放宣传材料或宣传视频、张贴宣传挂图以及利用各种媒体和平台等不同形式，在本地区、本单位、本系统开展《处分规定》的宣传教育工作，使公职人员贯彻落实《处分规定》的意识全面增强。部分区县档案局要求所属各单位把对《处分规定》的学习列入领导议事日程，并作为干部普法学习的重要内容之一；部分市属单位将《处分规定》的内容及相关文件电子版，加载到单位内网上供大家学习，为每一位同志能够及时学习、贯彻《处分规定》精神创造了条件。
三、采取措施，依法提高档案管理工作水平
（一）各区县档案局围绕《处分规定》及时开展档案行政执法检查
各区县档案局围绕《处分规定》精神开展行政执法检查工作，针对检查中发现的问题，加强对相关单位整改落实情况的监督检查，有效地杜绝了档案管理违法违纪行为的发生。同时要求执法人员明确检查标准，严格检查程序、规范检查行为。大兴区档案局将档案行政执法检查评分结果纳入全区绩效考核体系，真正树立了档案执法主体和权威的地位，有力提高了区属各单位依法做好档案工作的自觉性。
（二）各区县档案馆基础业务建设
进一步深化一是各区县档案馆的安全管理设施设备齐全完备，各项规章制度健全完善并得到有效落实，确保了档案实体及信息的安全；二是按计划做好档案接收、征集和政府公开信息的接收工作，馆藏资源不断丰富；三是档案开放鉴定工作有序开展，档案管理公共服务能力全面增强。此外，区县档案馆信息化工作发展较快，馆藏纸质档案数字化率已很高，为满足社会公众的需求提供保障。
（三）市属单位依法管理档案工作水平有所提升
关键词：民事执行检察监督工作机制
基于目前立法、司法等方面的因素，对民事执行进行检察监督的规范、有效的制度和程序远未建立，尚不能真正发挥民事执行检察监督的功效，需要根据我国民事检察监督的基本理论和民事执行的运行规律加以分析思考，逐步加以完善。
一、民事执行检察监督的原则
我国民事检察制度是在民事诉讼制度背景中运行的，民事检察制度理应遵循民事诉讼原则。与此同时，民事检察制度也是检察制度的重要组成部分，具有诉讼监督的本质属性，民事检察制度有其自身特有的制度运行规律，因此，民事检察制度除了遵守民事诉讼原则外，还应遵循自身所特有的原则。
（一）全面监督原则
民事检察监督应为全方位的监督，监督的对象包括法院和诉讼当事人，监督的方式包括提诉监督、参诉监督、抗诉监督、执行监督。设立民事检察制度的目的，就是为了维护司法公正。法院及诉讼当事人有违司法公正的行为可能存在于民事诉讼的整个过程，而不只限于裁判发生效力后。因此作为国家法律监督机关的检察机关应该对民事诉讼进行全方位的监督，进而维护司法公正。所以，我们一方面要坚持目前民事诉讼法规定的抗诉监督方式，并进一步将之完善；另一方面应结合我国国情，创造新的监督方式，与抗诉方式相互配合，建立起全方位的民事检察监督体系。
（二）有限监督原则
由于我国民事检察制度运行环境的限制，检察机关的监督应有合理的边界范围。检察机关所进行的民事检察监督在理论上涉及案件的合法性和合理性监督两个方而，但在司法实践中，应把监督重点放在案件合法性监督上。从法院的角度来看，如果检察机关对案件的合理性进行监督，将与法院的自由裁量权发生冲突，有干涉审判独立之嫌。从当事人的角度而言，检察机关过多关注案件合理性问题将与当事人处分权发生冲突，有违私法自治。此外，民事检察制度的启动，必然要进行相应司法资源的投入，在我国现有司法资源相对缺乏的情况下，检察机关的民事监督应放在对案件的合法性监督上。
（三）依当事人申诉原则
为了避免造成对当事人处分权的不当干预以及妨碍民事执行程序的高效运行，民事执行活动的检察监督应当以当事人提出申请为前提，检察机关不应主动启动监督程序。检察机关的监督应当视为对当事人的权利救济，应遵循民事诉讼的意思自治原则。因此，检察机关启动民事执行监督程序应当以当事人提出申请为前提。
（四）事后监督原则
检察监督是执行程序结束或某一法律文书（如中止执行、变更被执行人裁定等）作出之后，而不应是程序进行之中。程序结束是指某一阶段程序，如受理、准备程序之后，而不是全部执行完毕。
二、民事执行检察监督的范围与方式
（一）民事执行监督的审查范围
现阶段应重点对以下几类情况进行审查监督：
1、人民法院在执行过程中所作出的生效的裁定、决定违反法律规定。
2、强制执行行为违法。
3、执行人员徇私枉法的行为。
（二）民事执行检察监督的方式
1、纠正意见。对象为确有错误的裁定。执行法院的同级人民检察院发现法院在执行中所作出的裁定确有错误的，应当向法院提出书面纠正意见。上级检察院发现下级法院在执行中所作的裁定确有错误，指令执行法院的同级检察院进行监督。
2、检察建议。检察建议的对象可以有以下几类情形：（1）在执行程序中所作出的通知（包括协助执行通知）、决定有瑕疵的；（2）发现生效裁判确有错误的，准备启动审判监督程序的，可以建议法院暂缓执行；（3）对执行人员存在严重的违法行为或者涉嫌犯罪的，建议法院更换执行人员；（4）对于执行管理中需要改进的问题，建议法院完善。
3、纠正违法通知书。对执行人员有严重违法的，检察机关向法院发出纠正违法通知书，要求法院纠正违法行为，并追究当事人的纪律责任。
4、刑事调查。发现执行人员徇私枉法、索贿受贿、截留侵占执行款物或执行费、、等严重损害当事人合法权益，涉嫌犯罪的行为，可以进行初查和立案侦查，追究相关人员的刑事责任。
三、民事执行检察监督工作机制
（一）民事执行申诉案件的受理审查机制
民事执行申诉案件的受理审查机制包括了申诉案件的管辖、审查及审查终结等机制。
1、申诉案件的受理。可以由民检部门行使民事执行的检察监督权。从案件的来源看主要是检察机关或其他国家机关发现提出的。当事人及其法定人或案外人认为执行中作出的裁定、决定错误、以及法院的执行侵害其合法权益提出申诉或者控告的，检察机关应当受理。另外，对于民事执行行为损害国家利益的、社会公共利益以及执行人员徇私枉法的行为，检察机关发现后应当一起查处。
2、案件管辖。对于民事执行活动通过同级检察院的监督从时间上更为及时。民事案件的检察监督工作已开展多年，已形成一支高素质的民事检察队伍，办案质量已得到保证。因此，在民事执行检察监督的级别管辖上应采取同级检察院对同级法院的执行活动进行监督的原则。在特殊情况下，如上级检察院认为必要，可主动对下级法院的执行活动进行监督，下级检察院认为需要的，也可提请上级检察院进行监督。
在地域管辖上，采取执行法院所在地检察院管辖原则。民事执行活动主要就在执行法院所在地进行，因此，由执行法院所在地的检察院进行监督有利于及时发现问题和解决问题。另外，执行法院和当地的同级检察院因为地域关系，开展工作时能更好地进行沟通和协调，监督效果更为明显。
3、案件的审查。民检部门受理民事执行案件的申诉之后，应当及时进行审查。首先是从程序上进行审查，包括申诉主体的适格、申诉的材料等。其次是从实体上审查执行行为是否错误有且属于检察机关监督范围之内的。提起申诉的民事主体必须符合形式上的要件和实质上的要件：
可以提起申诉的主体为执行当事人、利害关系人以及案外人。执行当事人包括了申请执行的当事人和被执行人，原则上是依照民事判决书判决的内容来确定，即为生效法律文书所记载的债权人和债务人。另外，在执行过程中，可能发生债权债务主体的变更，即由执行当事人以外的人继受判决书中所确认的债权债务，此时，继受了债权债务的人就成为执行当事人，这种当事人称为继受人。
执行当事人以外的第三人也可以作为申诉的主体。这里的第三人是指主张其合法权益受执行行为侵害的案外人。提起申诉的主体必须是主张自己合法权益受到执行行为侵害且与执行行为有法律上利害关系的人。除了符合形式上的要件外，提起申诉的主体还需具备实质上的要件。其一，提起申诉的主体必须是主张自己的合法权益受到执行行为侵害的人。如果认为执行行为侵害的是他人的权益，则无权提起。其二，提起申诉的主体必须是与执行行为有法律上利害关系的人。也就是说其合法权益受到执行行为发生法律效力直接影响的人。
申诉的材料。申诉人向检察机关提出申诉，应当提交申诉书、人民法院的执行文书，以及证明其申诉主张的证据材料。
4、审查终结后的处理。办案人员应当在规定的期间内进行审查，需要延长审查期限的，按规定的手续办理。审查终结后，区分情况及时作出决定。民事执行行为没有错误的或虽有瑕疵但并不影响申诉人实体上的权益的，应做好申诉人的息诉工作。法院的执行确有错误的，根据具体情况向法院提出纠正意见、检察建议、纠正通知书等。
比照在审判监督程序中的抗诉案件办案期间，执行监督案件宜在3个月内审查终结。如果需要刑事调查的，适用刑事诉讼程序的相关规定。
（二）监督保障机制
1、必要的调查权。为了取得民事执行检察监督的效果，应该赋予检察机关在办案过程中相应的调查权。
（1）调查执行文书的权力。执行人员在从事执行活动时必须依照相关程序进行，执行文书是执行人员活动轨迹的书面记载。执行文书包括法院在执行中做出的裁定、决定、通知等。检察机关对执行活动的合法性审查首先应是对执行文书进行审查。
对于已经终结执行程序的案件，执行人员已将案卷归还档案室的情况下，检察机关可以直接调阅案卷。对于执行程序尚未终结，申诉人提出申诉的,相关资料未装订成案卷,或执行程序虽终结但执行人员在规定的期限内未归档的,检察人员可以直接向执行人员借阅案卷或复制相关材料,法院执行人员不得拒绝。
（2）调查执行中相关事项的权力。申诉人在提出申诉时应当提供相应的证据来证明自己的主张，申诉人向检察机关提出申请并阐明理由的，检察机关可以依职权进行调查。
检察机关认为确有需要进行调查的，也可依职权主动调查。对于一些执行申诉案件中，申诉人并没有向检察机关提出调查申请的，检察机关认为确需调查的，也可调查。执行人员在执行过程中违法对当事人采取拘留、罚款的强制措施或其他滥用强制措施的，该行为对当事人的财产和人身都造成了极大的侵害，影响较大，检察机关都可依职权主动进行调查监督。
（3）刑事调查权力。对于执行人员严重违法或者涉嫌犯罪的，检察机关可以直接依据刑事诉讼法的有关规定进行调查、侦查等。
【摘要】法史学论文：检察机关“初查制度”探究怎么写呢，请看求学网小编为大家整理的范文。
初查制度，是检察机关制定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查，确认有犯罪事实后再立案的一种办案制度。初查，过去也称预查，是近十几年检察立案的必经程序。这里需要说明的是，司法实践中，为了确定管辖分工或举报材料的某些内容(如案发单位和嫌疑人是否存在等)，需要到有关单位了解情况。但这类活动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是否实施了犯罪，因而本文所讨论的初查制度问题无关。
一、初查制度的提出和形成
检察机关是于80年代中期开始进行自侦案件的初查活动的。产生这一活动背景，主要是基于对刑事立案的误解和对客观环境变化的不适应。
首先，检察机关开始进行自侦案件的客观条件导致了检察机关对立案标准的误解。
70年代末，我国颁布的刑事诉讼法，要求对控告、举报和自首材料进行审查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案。法律规定的立案标准是“主观标准”立案时检察机关通过对立案材料的审查，“主观”上认为有犯罪事实存在即应当立案。至于客观上是否发生了犯罪，是谁犯罪，应当通过侦查解决[注1]。我国检察机关在80年代初开始直接受理侦查经济罪案时，立案材料通常是由发案单位通过调查取得并提供的，且已能证明有犯罪事实存在，需要追究刑事责任。检察机关通过审查材料即行立案并直接进入预审。接受举报时已具备相当的犯罪证据，是这一时期经济罪案立案工作的一个突出特点。由于立案前已有足够的证据证明有犯罪事实存在，逐渐使检察机关对立法原义产生了误解认为只有客观上实际存在犯罪事实才能立案。但是，80年代中期以后，检察机关受理经济罪案的线索来源发生了重大变化：一是，在办案中发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案线索来源的首位，由于在办案中即可查明线索，确认犯罪，更加强化的对立案必需客观存在犯罪事实的观念;二是，线索不清的举报、匿名举报也开始增多，根据这类线索进行立案，显然是缺少了以往发案单位在移交线索前的查证过程。检察机关为了解决立案后? 摹俺钒浮蔽侍猓岢隽恕疤岣吡钢柿浚押昧腹亍钡目诤牛欢ㄒ啡嫌蟹缸锸率荡嬖诓拍芰浮6跃俦ā⒓炀俸妥允椎牟牧纤从车奈侍饨辛盖暗牡鞑槌醪椋槊饔蟹缸锸率岛蟛拍苎芯苛浮?BR> 其次，检察机关管辖的自侦案件的特点导致了检察机关对刑事立案对象的误解。
刑事立案，是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活动。立案的对象应当是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。检察机关管辖的自侦案件通常为职务犯罪或与职务有关的犯罪。犯罪与其犯罪主体履行职务有关，是检察机关管辖的自侦案件一大特点。这一特点导致检察机关对刑事立案对象的的误解，即认为检察机关立案的对象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在检察机关的《立案决定书》及有关侦查材料中常见的“对×××进行立案侦查”，便是这一误解的体现。因存在这一误解，往往即使举报材料已证实客观上发生了犯罪事实[注2]，也不能通过立案侦破案件，却仍需要通过案前调查，确认犯罪嫌疑人后才能立案。这是初查活动产生的另一个原因。
初查制度的提出，最早见于1986年最高人民检察院《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》。该文件第六条三项规定“经审查认为控告、检举的犯罪事实不清，需要补充材料才能确定立案或不立案的，可以通知控告、检举单位补充材料，人民检察院也可以派人直接调查，或者配合有关部门联合调查”。这是检察机关首次对有关初查问题作出规定，也是近十几年来对自侦案件进行初查的制度依据。但从这一规定的内容不难看出，传统的办案模式及立案观念对立案制度的影响。
1996年刑事诉讼法修改后，高检院起草了《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》。该规则前几稿中尚规定在必要的时候可以进行初查，但最后定稿时即明确将初查规定为立案的一个环节，且具体规定了初查的程序。这标志的初查制度的正式确立。
初查制度被正式确立，还有一个重要的背景是：由于各种原因，检察机关在80年代中后期展开了立案竞赛。这一竞赛所产生的一个明显恶果是导致了自侦案件侦查工作质量的下降，如：不应当立案的立了案;本可以侦破的案件侦破不了;本可以办出大案的仅够立案标准即结案。这些问题出现表现在办案结果上就是立案数与起诉数之间具有较大的差额。这一现象在90年代逐渐引起了全国人民代表的注意，进而产生了强烈反映。检察机关的一些同志将人民代表的这些反映归结为立案质量不高所至，因而反复强调立案前要搞好初查，并最终将初查规定为立案制度之一。
二、初查制度的违法性
只要查一下刑事诉讼法有关立案的规定就不难发现，初查是没有法律依据的。
这里首先需要阐明的是，刑事诉讼法在立案规范中为何未规定初查制度。笔者认为：
第一，刑事诉讼法未规定初查制度，是与刑事诉讼法的任务有关。根据刑事诉讼法第二条规定，保证准确、及时地查明犯罪事实，是该法的任务之一。而初查的任务则是确认有无犯罪事实，即查明犯罪事实，这与刑事诉讼法规定的刑事侦查的任务是相同的。因此，如果刑事诉讼法规定了初查(且通过初查已可以查明犯罪事实)，整个刑事诉讼法中有关侦查的规定也就失去了必要。根据刑事诉讼法的规定，立案是进行侦查的前提，只有立案以后，检察机关、公安机关才能实施“依照法律进行的进行“专门调查工作和有关的强制性措施”[注4]。根据这一立法思想，刑事诉讼法不可能规定也不会允许在立案前进行刑事诉讼活动初查。
第二，刑事诉讼法未规定初查制度，是与刑事侦查的工作规律有关。刑事侦查的基本活动过程是：立案→侦破→预审→侦查终结。实际工作中，除侦查机关直接发现的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在发案前自首的)都需要经过上述侦查过程。这里有一个如何认识法律规定的事实(证据)标准问题。我国刑事诉讼法对此作了科学的规定。①只要“认为有犯罪事实需要追究刑事责任”[注5]，即应当立案侦破;②对“经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审”[注6];③侦查终结时“应当做到犯罪事实清楚，证据确凿、充分”[注7]。刑事诉讼法的上述规定概括起来就是，立案时，侦查机关对案件事实的确认允许是主观的，即实际是否发生了犯罪不影响立案与侦破，笔者称其谓“主观标准”;预审时，必需要有证据证明有犯罪事实，此时也只是要求有一定的证据证明发生了犯罪，但还需要通过预审“对收集、调取的证据材料予以核实”[注8]，笔者称其谓“准客观标准”;侦查终结时，则必须做到犯罪事实清楚，证据确凿、充分，笔者称其谓“客观标准”。达到“客观标准”是整个侦查活动的结果。但制定初查制度的目的，则是在立案时即达到“客观标准”，这显然是违反侦查工作规律的。因此，刑事诉讼法不可能规定初查制度。
从上述论述可以明确，从依法治国和科学诉讼的角度看，刑事诉讼法不能也不会制定初查制度。而高检院制定的初查制度，其违法性就在于允许进行诉前调查，即非法进行侦查活动。
检察机关的有些同志认为，刑事诉讼法的立法者在制定立案法规时，未考虑到检察机关自侦案件具有作案隐蔽性和举报不确定性的特点。未规定初查制度是立法上的疏漏。这一认识的偏差之处在于，持这一观点的同志没有实际研究一下刑事案件的侦查规律。事实上，从刑法规定的犯罪类型看，大部分刑事案件都会出现隐蔽作案和举报不确定(甚至错报)的情形。
初查制度，是检察机关制定的在自行侦查案件的立案前都必需进行初查，确认有犯罪事实后再立案的一种办案制度。初查，过去也称预查，是近十几年检察立案的必经程序。这里需要说明的是，司法实践中，为了确定管辖分工或举报材料的某些内容(如案发单位和嫌疑人是否存在等)，需要到有关单位了解情况。但这类活动的目的不是为了确认犯罪嫌疑人是否实施了犯罪，因而本文所讨论的初查制度问题无关。
一、初查制度的提出和形成
检察机关是于80年代中期开始进行自侦案件的初查活动的。产生这一活动背景，主要是基于对刑事立案的误解和对客观环境变化的不适应。
首先，检察机关开始进行自侦案件的客观条件导致了检察机关对立案标准的误解。
70年代末，我国颁布的刑事诉讼法，要求对控告、举报和自首材料进行审查后，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的应当立案。法律规定的立案标准是主观标准立案时检察机关通过对立案材料的审查，主观上认为有犯罪事实存在即应当立案。至于客观上是否发生了犯罪，是谁犯罪，应当通过侦查解决[注1]。我国检察机关在80年代初开始直接受理侦查经济罪案时，立案材料通常是由发案单位通过调查取得并提供的，且已能证明有犯罪事实存在，需要追究刑事责任。检察机关通过审查材料即行立案并直接进入预审。接受举报时已具备相当的犯罪证据，是这一时期经济罪案立案工作的一个突出特点。由于立案前已有足够的证据证明有犯罪事实存在，逐渐使检察机关对立法原义产生了误解认为只有客观上实际存在犯罪事实才能立案。但是，80年代中期以后，检察机关受理经济罪案的线索来源发生了重大变化：一是，在办案中发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的情形增加，并一度居立案线索来源的首位，由于在办案中即可查明线索，确认犯罪，更加强化的对立案必需客观存在犯罪事实的观念;二是，线索不清的举报、匿名举报也开始增多，根据这类线索进行立案，显然是缺少了以往发案单位在移交线索前的查证过程。检察机关为了解决立案后? 摹俺钒浮蔽侍猓岢隽恕疤岣吡钢柿浚押昧腹亍钡目诤牛欢ㄒ啡嫌蟹缸锸率荡嬖诓拍芰浮6跃俦ā⒓炀俸妥允椎牟牧纤从车奈侍饨辛盖暗牡鞑槌醪椋槊饔蟹缸锸率岛蟛拍苎芯苛浮?BR 其次，检察机关管辖的自侦案件的特点导致了检察机关对刑事立案对象的误解。
刑事立案，是指将犯罪或者可能为犯罪的事件列为刑事诉讼内容的诉讼活动。立案的对象应当是犯罪事件或可能存在犯罪的事件。检察机关管辖的自侦案件通常为职务犯罪或与职务有关的犯罪。犯罪与其犯罪主体履行职务有关，是检察机关管辖的自侦案件一大特点。这一特点导致检察机关对刑事立案对象的的误解，即认为检察机关立案的对象是犯罪嫌疑人而不是事件。例如：在检察机关的《立案决定书》及有关侦查材料中常见的对进行立案侦查，便是这一误解的体现。因存在这一误解，往往即使举报材料已证实客观上发生了犯罪事实[注2]，也不能通过立案侦破案件，却仍需要通过案前调查，确认犯罪嫌疑人后才能立案。这是初查活动产生的另一个原因。
初查制度的提出，最早见于1986年最高人民检察院《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》。该文件第六条三项规定经审查认为控告、检举的犯罪事实不清，需要补充材料才能确定立案或不立案的，可以通知控告、检举单位补充材料，人民检察院也可以派人直接调查，或者配合有关部门联合调查。这是检察机关首次对有关初查问题作出规定，也是近十几年来对自侦案件进行初查的制度依据。但从这一规定的内容不难看出，传统的办案模式及立案观念对立案制度的影响。
1996年刑事诉讼法修改后，高检院起草了《人民检察院实施〈中华人民共和国刑事诉讼法〉规则(试行)》。该规则前几稿中尚规定在必要的时候可以进行初查，但最后定稿时即明确将初查规定为立案的一个环节，且具体规定了初查的程序。这标志的初查制度的正式确立。
初查制度被正式确立，还有一个重要的背景是：由于各种原因，检察机关在80年代中后期展开了立案竞赛。这一竞赛所产生的一个明显恶果是导致了自侦案件侦查工作质量的下降，如：不应当立案的立了案;本可以侦破的案件侦破不了;本可以办出大案的仅够立案标准即结案。这些问题出现表现在办案结果上就是立案数与起诉数之间具有较大的差额。这一现象在90年代逐渐引起了全国人民代表的注意，进而产生了强烈反映。检察机关的一些同志将人民代表的这些反映归结为立案质量不高所至，因而反复强调立案前要搞好初查，并最终将初查规定为立案制度之一。
二、初查制度的违法性
只要查一下刑事诉讼法有关立案的规定就不难发现，初查是没有法律依据的。
这里首先需要阐明的是，刑事诉讼法在立案规范中为何未规定初查制度。笔者认为：
第一，刑事诉讼法未规定初查制度，是与刑事诉讼法的任务有关。根据刑事诉讼法第二条规定，保证准确、及时地查明犯罪事实，是该法的任务之一。而初查的任务则是确认有无犯罪事实，即查明犯罪事实，这与刑事诉讼法规定的刑事侦查的任务是相同的。因此，如果刑事诉讼法规定了初查(且通过初查已可以查明犯罪事实)，整个刑事诉讼法中有关侦查的规定也就失去了必要。根据刑事诉讼法的规定，立案是进行侦查的前提，只有立案以后，检察机关、公安机关才能实施依照法律进行的进行专门调查工作和有关的强制性措施[注4]。根据这一立法思想，刑事诉讼法不可能规定也不会允许在立案前进行刑事诉讼活动初查。
第二，刑事诉讼法未规定初查制度，是与刑事侦查的工作规律有关。刑事侦查的基本活动过程是：立案侦破预审侦查终结。实际工作中，除侦查机关直接发现的犯罪案件以外，其它任何犯罪案件(含作案人在发案前自首的)都需要经过上述侦查过程。这里有一个如何认识法律规定的事实(证据)标准问题。我国刑事诉讼法对此作了科学的规定。①只要认为有犯罪事实需要追究刑事责任[注5]，即应当立案侦破;②对经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审[注6];③侦查终结时应当做到犯罪事实清楚，证据确凿、充分[注7]。刑事诉讼法的上述规定概括起来就是，立案时，侦查机关对案件事实的确认允许是主观的，即实际是否发生了犯罪不影响立案与侦破，笔者称其谓主观标准预审时，必需要有证据证明有犯罪事实，此时也只是要求有一定的证据证明发生了犯罪，但还需要通过预审对收集、调取的证据材料予以核实[注8]，笔者称其谓准客观标准侦查终结时，则必须做到犯罪事实清楚，证据确凿、充分，笔者称其谓客观标准。达到客观标准是整个侦查活动的结果。但制定初查制度的目的，则是在立案时即达到客观标准，这显然是违反侦查工作规律的。因此，刑事诉讼法不可能规定初查制度。
从上述论述可以明确，从依法治国和科学诉讼的角度看，刑事诉讼法不能也不会制定初查制度。而高检院制定的初查制度，其违法性就在于允许进行诉前调查，即非法进行侦查活动。
检察机关的有些同志认为，刑事诉讼法的立法者在制定立案法规时，未考虑到检察机关自侦案件具有作案隐蔽性和举报不确定性的特点。未规定初查制度是立法上的疏漏。这一认识的偏差之处在于，持这一观点的同志没有实际研究一下刑事案件的侦查规律。事实上，从刑法规定的犯罪类型看，大部分刑事案件都会出现隐蔽作案和举报不确定(甚至错报)的情形。
也有的同志认为，初查是有法律依据的。这些同志引用刑事诉讼法第86条对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案中的审查一词作为初查的法律依据。强调汉语中的审查一词包括调查的意思，进而说明刑事诉讼法是允许进行初查的。笔者认为，这一解释有些牵强附会。首先，从语法上讲，86条规定的审查对象是材料，而不是事实和证据。其次，刑事诉讼法并未规定审查所可以采取的调查手段。
上述看法和观念的存在，也是建立初查制度的一种理论依据。如果不加以纠正，即是高检院将来取消了初查制度，也势必会影响刑事诉讼法的贯彻执行。
三、初查制度的危害性
无论是从法理还是从仅十几年的诉讼实践看，初查制度的实施对正确地实施刑事诉讼法已产生了实际的危害后果。
