时间：2022-11-26 15:25:09
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1、民办高等教育政策的发展
《中华人民共和国宪法》第十九条、1995年实施的《中华人民共和国教育法》2004年4月1日实施的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《中华人民共和国教师法》第三十二条等法律都对民办教育做出了法律合法化还有办学规范的法律规定，鼓励提倡社会各方面的民资力量参与到教育体系中。在法律上没有得到具体办学指引后，民资办学组织、团体就从相关的规章和政策上进行参考，从民办高等教育被法律允许到现在，已经颁布了不少相关的国家指示、通知、决定、规定等反面规章和政策文件，这些规章和政策在对民办高等教育的规范上做到了具体化。例如，《关于社会力量办学的若干暂时规定》、《关于大量发展职业教育的决定》、《中国教育改革与发展纲要》等都具体规定了民资办学组织、团体办学的停办、变更、申请、办学宗旨、办学方向等，其中还对国家的教育系统进行了规定，明确了国家出资进行教育建设为主体，社会民资力量办学共同发展的教育模式，改变传统的国家独立办学对教育发展的限制瓶颈，《民办高等学校设置暂时规定》就对民办教育在国民教育事业中的地位，并且对民办高等教育的开展程序的有详细的规定。
2、民办高等教育法规的发展
自《社会力量办学条例》的颁布标准了我国民办高等教育进入发展阶段，对公民个人、社会组织、企业事业单位的民资办学中的法律责任、机构解散、财务管理等方面都做出了规定。在一定程度上弥补了先前宪法上对民办高等教育规范的缺陷，并且在民办高等教学上具体规定了民办高等教育办学原则、管理在行政上的体制。民办高等教育法规由改革开放前的空白到改革开放后的出现，到2002年后的完善。2002《中国人共和国民办教育促进法》的通过对民办高等教育在法规上得到了进一步的完善，对民办高等教育有很大的现实意义。在法律上对民办高等教育进行了支持和鼓励，确立了民办高等教育的法律地位，把民办教育的办学、管理进行规范化。为了更进一步完善民办教育系统，国家在2003年还实施了《中国人共和国中外合作办学条例》，把民办高等教育资源进行国际化，把民办高等教育限制进一步进行开放，国家根据社会发展的需求和民办高等教育的规范发展做出了相关的完善措施，保障和规范了民办高等教育飞发展。但是民办高等教育政策法规的版本完善过程中对民办高等教育发展有促进效果，同时也有限制作用，例如1997年实施的《社会力量办学条例》就明文规定了“国家严格控制社会力量举办高等教育机构，”对高等民办教育办学的申请提高了难道。
二、民办高等教育和相关政策法规中存在的问题
民办高等教育是以民间集资的一种形式进行国民教育的，很多是以营利性质存在的，尽管为我国教育事业做出了不少贡献，但是民办高等教育发展过程中还是存在不少问题。民办高等教育存在办学本末倒置，教学宗旨不明确，我国的《管理办法法》第四十三条中明文允许了民办高等教育的盈利模式的发展，很多民办高等学院都是以营利为目的，不重视学生的教育质量问题，同时还存在弄虚作假的行为，为了对付相关的国家单位的检查，在教学设施、教学项目上存在作假行为，同时相关的政策法规还不够完善，让很多民办教育有空子可钻，对相关的规定和出发不够完善，监管机制配套工作不到位。
三、政策法规在民办高等教育中的意义
国家的民办高等教育政策法规根据不同时期的民办教学中的问题，做出相应的政策法规制定或者完善，对民办教学规范和指导具有时段性的意义，在我国的民办高等教育发展过程中具有很大历史和现实指导意义的三大政策分别是《中华人民共和国民办教育存进法》、《社会力量办学条例》、《关于社会力量办学的若干规定》，这三大政策对民办教育的发展见证，促使民办教育的兴起、发展、完善。政策法规的出台和完善对民办高等教育在办学前、办学中两个环节上都有很的办学指导、办学保障、办学规范化都有很大的现实意义，让民办高等教育的办学、管理做到有法可依，首先在办学前，对办学的方案确认上，相关法律法规对民办高等教育的机构对办学的硬件和软件投入都有指导作用；在办学的过程中，民办高等教育学院可以根据相关的政策法规进行教育管理规范化，及时调整教学方向，端正民资办学的宗旨。
四、民办高等教育政策法规的评价
我国明白高等教育政策法规的不断发展完善，根据民办高等教育的社会需求不断调整，改革开放以来民办高等教育政策法规对于民办高等教育的发展都有很大的促进作用，民办高等教育政策法规对于民办高等教育的影响具有时段性，不同时期的民办高等教育政策法规的版本都具有针对性，其中对民办高等教育影响最大的是《中华人民共和国民办教育促进法》、《社会力量办学条例》、《关于社会力量办学的若干规定》这三大政策，这三大政策在不同时期对民办高等教育的发展做出了现实的指导和规范，例如2002年通过，2004年实施的《中华人民共和国民办教育促进法》适应了民办高等教育的需求，是民办高等教育发展上的一个里程碑，把民办高等教育进行法律化、规范化发展。同时民办高等教育政策规范中对民办高等教育的盈利性的允许，促使了民资社会力量的办学热情，例如第一部民办教育专门法《中华人民共和国民办教育促进法》就规定了民资办学团体、机构、组织在预留民办教育的必须经费和发展资本外，以相关的法律法规的标准，民办高等教育的出资方可以从中收取利润。
五、小结
高等教育政策法规主要探讨了教育法学的原理、高等学校法律的重要性、高等学校教师的法律地位以及权利与义务、学生的法律地位以及基本权利等，下面就我所学到的《高等教育政策法规》，谈谈我自己的心得体会。
我所任职的*****学院是一所民办高校，我国的高等学校按举办主体可划分为公立高等学校和民办高等学校两个类别。公立高等学校由中央或地方政府举办并由公共财政经费维持发展，区别于以社会力量而非用国家公共财政经费办学的民办或私立高等学校。民办高校管理从本质上与一般教育管理并无二致，只是管理活动聚焦到了民办高等学校这一特定对象，但民办高校管理在实践中又应与公办高校有所区别，因为办学主体的非官方性，办学经费的自筹性，法人地位的特殊性，管理决策的自主性以及人员聘任的灵活性，办学目的的多样性等原因。按办学形式又可分为普通高等教育和成人高等教育即普通高等学校和成人高等学校。普通高等教育是在完全中等教育的基础上进行的专业教育，是培养高级专门人才的主要社会活动，成人高等教育则是我国高等教育的重要组成部分。按办学层次划分可以根据实施学历教育的层次分为本科层次院校和专科层次院校。高等学校的设立也要遵循以下几个原则：1. 符合国家高等教育发展规划；2. 符合国家利益和社会公共利益；3. 不得以盈利为目的； 除此之外，高等学校的设立还需满足有组织机构和章程、有合格的教师、有符合规定标准的教学场所及设施设备、有必备的办学资金和稳定的经费来源等条件，通过申请和审批成功后才得以成立。学校作为依法成立的实施教育教学活动的专门机构，为完成其基本职能，必须拥有相应的权利，如自主管理权、教育教学权、招生权、学籍管理权、颁发证书权、聘任权、财产管理权、拒绝干涉权等。高等学校也应承担相应的义务包括遵纪守法、贯彻方针、维护权益、提供情况、合理收费及接受监督等。
一、高等学校的法律地位。主要是指高等学校在法律上所享有的权利能力、行为能力及社会责任能力。主要体现在：（1）高等学校在民事法律关系中的地位，主要体现在高等学校教育的法人地位，高等教育一定要经审批机关审批。（2）高等学校在行政法律关系中的地位，高等教育作为社会活动的参与者，有义务接逐级行政管理机关的监督和管理。高等学校是以行政复议申请人的身份进入行政复议程序或是以原告的身份提起行政诉讼。但高等学校同时作为行政主体，在依法享有并行使国家行政权力的同时，也要承担由此产生的相应法律责任的行政机关或法律、法规授权组织。
高等学校教师的法律地位。教师的法律地位，是指依照法律规定，教师在各种社会关系中的位置。这主要涉及到教师的法定身份，以教师为主体的法律关系的特征以及法律规定的教师的权利义务等问题。教师的法律地位是教师社会地位的具体体现。要加强教师队伍建设，提高教师的社会地位，就要依法确定和保护教师的法律地位。高等学校教师的法律地位，具体来说是通过教师所享有的法定权利与义务表现的，而法定的权力与义务直接来源于法律对教师身份的确定和相关的具体法律制度。由于目前我国高校教师的身份与地位，法律上尚未明确规定，加之处于转型期的高教体制，都对教师的权利义务有直接的影响。高等学校教师既不是特殊公务员，也不是自由职业者，在现阶段是从事高等教育事业的专业人员，拥有独特的权利义务，其职业具有公益性质。国家应弱化对教师的人事管理性，增强行业自律性管理。对高校教师的救济保障主要是通过教师申诉制度解决，维护教师的合法权益。
学生的法律地位。从法律意义上讲，高等学校是受教育者中的一个群体。根据我国《高等教育法》规定，高等教育是指“在完成高级中等教育基础上实施的教育”，因此，高等学校学生就是在我国高等学校接受高等学校教育的学生。高等学校的学生也有参加教育活动权，获得学金权，获得公正评价权，申诉诉讼权，参加社会服务和勤工助学活动权，组强和参加学生团体团等。同时，高校学生基本都是已满18周岁的公民，应该承担相应的法律责任。如寻衅滋事，严重破学校教育秩序，剽窃他人研究成果等，都应该承担相应的法律责任。此外，高等学校也实施了一些管理制度，如高校学籍管理制度、高校奖惩制度、高校毕业生就业制度，对高校学生进行管理，切实努力为提前学生素质服务。
民办高等教育法律制度。民办高等学校的界定即非国家机构举办、非国家财政性经费来源、是面向社会的。一般分为民办普通高等院校、独立学院、国有民营民办高校。民办高等学校的举办需要符合一定的标准及遵循法律法规所规定的申请程序，而内部管理体制主要有校长负责制、主办单位领导下的校长负责制及董事会领导下的校长负责制。
我们****学院作为一所民办高校。也是国家教育体系的一部分，是不以盈利为目的的，是实现高等教育大众化的必由之路，也是实现高等教育多样化的重要途径。
［关键词］民办高等教育教育政策政策体系
［作者简介］张晓红（1976- ），女，河南商丘人，黄河科技学院，副教授，硕士，研究方向为教育法学。（河南郑州450006）
［课题项目］本文系河南省教育科学“十一五”规划2010年度重点课题“民办高校法人治理机构研究”的阶段性成果。（课题编号：［2010］-JKGHAG-0338）
［中图分类号］G649.20［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2014）15-0023-02
民办高等教育是我国教育事业体系中不可缺少的重要组成部分。民办高等教育机构的发展需要多种条件的配合，其中，政策法规是最重要的条件保障。民办高等教育政策的合理性、科学性及相关政策环境的优劣，对民办高等教育机构的发展会产生明显的推动或阻碍作用。认真研究我国陆续出台的有关民办高等教育发展的政策，对梳理并完善我国民办高等教育政策、推动民办高等教育机构的健康发展，具有重要的理论研究意义与实践价值。为落实“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，真正贯彻国家发展民办高等教育的要求和指导思想，本文主要针对我国民办高等教育政策法规发展的特点和趋势，借鉴国外先进的民办高等教育管理经验，对未来民办高等教育的政策发展、法制保障提出相关建议。
一、端正认识，准确认识民办高等教育的地位和作用
在我国，公办高等教育长期占据绝对的优势地位，加之传统观念的影响，民办高等教育一开始就被贴上各种“标签”，受到种种非议和责难，即使在民办高等教育大发展的今天，仍有不少人提到民办高等教育就摇头、讥讽，甚至“谈民色变”。有人认为，“政府认识不足是导致中国民办高等教育发展缓慢的最重要原因之一。”①在这样的大环境下，我们必须为民办高等教育营造一个公平、和谐的发展环境，彻底端正认识，准确定位，从思想根源、立法源头上解决问题。
中国民办高等教育发展之初，就碰上了姓“私”还是姓“民”的问题，公众和学界对此众说纷纭、莫衷一是。由于受传统文化和公众固有偏见的影响，民办高等教育长期处于公办高等教育的阴影下，在不公平的环境中艰难生存发展，“唯公性”成为一贯坚持的教育政策理念。在教育政策的制定上，也或多或少地受了“唯公性”影响，甚至以公办高等教育为范本，凡事先考虑公办高校的利益，使民办高等教育丧失了与公办高等教育公平竞争、发展的政策基础。在未来的发展中，我们应首先端正教育政策理念，树立“教育没有公私之分，只有好坏之别”的思想，在教育政策的制定中，不以“公”“私”来划分教育的高低、好坏，因为民办高等教育首先姓“教”。同时，也要切实认识到“发展民办高等教育首先是政府的需要，投资者、办学者帮助政府分担高等教育供给的责任，应该得到褒扬和支持”②。如果做到了，民办高等教育才能真正成为国民教育体系的重要组成部分，才能真正做到与公办高等教育的公平发展、公平竞争，从而形成公办、民办和谐发展的格局。
二、完善政策内容，明晰民办高等教育发展的核心问题
1.落实民办高校办学自政策。民办高校作为独立的办学实体和法人单位，享有充分的办学自，这是由民办高校本身的性质和特点决定的。从目前所颁布的《民办高等教育促进法》来看，民办高校主要享有有限的教师聘任权（第二十四条）、自主招生权（第二十五条），但缺少自主决定专业设置权，这些自对民办高校的存在与发展至关重要，但现在法律仅赋予民办高校部分的办学自。应该指出，《教育法》第二十八条规定的学校应享有的权利，对民办高校也是适用的。落实这些权利，不但可以充分调动办学的积极性，而且可以增强民办高等教育的成本意识和自我管理能力。
2.落实减免税收的相关政策。民办高等教育是一个非企业单位，应当在收入和税收方面按照非企业单位进行管理。在国际上，通常的做法是“减免学校税收”。是否执行税收优惠政策及执行结果，对于民办高等教育的发展至关重要。我们应尽快进行改革，主要围绕民办高等教育，出台相应的标准和要求，确保民办高等教育享有与公办学校同等的优惠政策。
3.明细并落实“合理回报度”。分析民办高等教育机构的资金来源，中国的民办高等教育机构基本上是“投资学校”，通过资本运作获得回报成为民办高等教育界的共同愿望和自然驱动。同时，投资者的回报也是解决高等教育资金来源的重要途径。《民办高等教育促进法》在“合理回报”方面进行了规定，但没有明确“合理回报”的具体措施，也没有明确“回报的合理程度”，更没有配套的政策法规。我国应尽快修改完善相关政策，出台细化的具体措施，使立法原则得到贯彻。
4.明晰并落实产权政策。我国民办高等教育机构所面临的一个大问题就是产权政策。如何看待和界定民办高等教育机构的资产，关系到民办高校的生死，也影响民办高等教育事业甚至整个高等教育事业的发展。笔者所在的课题组建议，我们应借鉴其他国家私立高等教育发展的经验，将民办高等教育进行分类管理，即区分“营利性”和“非营利性”，在此基础上建立较为合理的法人产权制度，以明晰举办者（投资者）与学校法人的产权界限，保护民办高等教育举办者和民办高等教育法人各自的合法权益。同时，我国政府应尽快建立民办高校资产监督与管理制度，切实履行监管责任，保障民办高等教育法人的财产权。
5.增加评估政策。长期以来，国家对民办高等教育的评估都参照公办高校的模式和标准，没有制定单独针对民办高校的标准，也没有考虑民办高等教育的特殊性和现实状况，造成评估工作的信度不够、效度不高。因此，民办高等教育评估应建立质量的多元概念，确立满足社会需求的质量理念，注重整体质量和差异化的质量需求，以及不同层次和类型民办高等教育的需求差异，采取不同质量标准的评估和评价模型。
6.制定资助政策。“政府的资助不仅仅是一种经济行为，更体现了政府对民办高校的实质性接纳和深层次关爱。”③民办高等教育同公立高等教育从性质上来说没有区别，同属公益事业，承担着为社会培养人才的任务，应该由政府补贴。但是，我国民办高等教育没有获得政府的财政支持，国家还没有将民办高等教育纳入国家资助的范围，拨款只停留在平衡层面，并没有直接资助。国外民办高校所需资金的一项重要来源是西方国家资助，而且这笔资金力度在不断加强。因此，中国应借鉴国外经验，从给予民办高等教育资助政策、政策优惠、税收减免出发，逐步加强对民办高等教育的直接财政支持，将民办高等教育真正纳入国家的教育体系。
三、完善配套法规，构建完整的民办高等教育政策体系
中国民办高等教育发展政策不仅仅滞后于机构的发展，而且缺乏相关配套的政策法规，还未建立完整的政策体系，从而导致有关民办高等教育机构的政策在实际执行中很难落到实处。鉴于此，在修订有关民办高等教育机构管理政策时，应由中央和地方政府及时出台有关民办高等教育的政策，构建完整、完善、合理的民办高等教育政策体系。
1.合理布局、精心设计，完善民办高等教育机构发展政策的配套。政策的配套性，意味着不是一个孤立的政策，应注意配套的设计和实施细则的落实，以及当地政府的政策和法规。《民办教育促进法》实施后，在有关税收政策、合理回报的策略、产权政策等诸多方面，都没有出台相关配套措施，使得《民办教育促进法》的实施存在障碍。为保障《民办教育促进法》的顺利实施，各地方政府也应采取行动，制定适合本地条件或实施条例的细则，并促进和监督《民办教育促进法》的实施，确保民办高等教育政策的有效性，使民办高等教育政策有法可依、有法必依。同时，在制定国家和地方的相关政策时，应注意收放结合，以便更好地发挥动态平衡和指导协调的作用。
2.完善民办高等教育政策体系。政策体系是指所需要的民办高等教育政策作为一个政策体系，可以使体制内的政策与政策之间互相协调、互为补充，形成一个有机的整体。在这方面，中国应该向日本学习，从水平和垂直角度入手，建立纵横交错的私立高等教育的三维网状政策体系。（1）从横向角度分析，应提高民办高等教育政策和法规的完整性和逻辑性。当前，我们执行的民办高等教育政策是以《民办高等教育促进法》及《实施条例》为核心，具体政策如发展政策、体制政策、组织和管理政策、师资政策、收费政策、评估政策、捐赠策略、审核策略等，很多没有引入民办高等教育的相关规定，导致出现无法可依的局面。未来，具体政策应尽快在民办高等教育的各个方面有所改善，发挥政策的优势互补作用，增强前瞻性。（2）在纵向上，以政府相继出台的《教育法》《高等教育法》《民办高等教育促进法》为基础，各省、自治区、直辖市根据本地经济、文化、教育发展水平的实际，制定地方性的民办高等教育政策法规及其实施细则，保护和促进地方民办高等教育事业的发展。
四、转变政府职能，重点加强执行监督，防止政策失真
任何一种政策的实施比颁布更重要，教育政策也不例外。良好的政策一旦制定出来，就需要得到全面、认真的贯彻和执行，否则就会成为一纸空文，实现不了政策制定的初衷。因此，我们在具体实践中一定要做到“有法必依、执法必严”，及时评估政策执行情况，严防误解、扭曲、滥用权力，也要严防借执行政策之名谋一己私利，确保政策能够真正落到实处，确保政策的执行质量，这就要有完善的监督执行的机制、机构、制度、措施。“我们必须对民办高等教育政策过程的各个环节尤其是该项政策的制定和执行活动加以全面监督，以确保政策本身的科学性和全方位贯彻实施，并及时发现与纠正政策偏差。特别是应建立健全多层次、多功能、内外沟通、上下结合的立体的缜密的监督网络，形成和完善以党的监督为先导、权力监督为主体、舆论监督为动力的监督体系，以增强民办高等教育政策执行的透明度”。④
五、积极培育社会中介组织参与对民办高等教育的管理
在当前环境下，社会经济快速发展，教育与经济之间的联系日益密切，民办高校实行的是开门办学，学校要根据社会经济发展的要求和受教育者的要求调整教育结构、改进教学内容、教学方法。要想快速、准确地做出决策，必须在短时间内准确了解大量的资源。实践中，鉴于单个民办高校的力量和所掌握资源的有限，短时间内整理大量完整的资料非常困难。在这种大的市场需求下，教育中介组织的专业作用就大大发挥出来了，专业化的组织可以在短时间内提供完整的资料与信息服务。与此同时，伴随着我国教育改革速度的加快，总结分析各地改革的经验和教训也成为迫切要求，这就需要民间的教育中介组织把这些信息及时输送到民办高校，为民办高校的深入改革提供参考。此外，由于民办高校具有自主管理和政府宏观调控的双重属性，因此，在处理民办高校与政府的关系时，社会中介组织的介入也是必要的。社会中介组织既不同于政府的教育行政部门管理，也不同于行业协会的管理，主要发挥以下三方面的作用：
第一，教育行政部门加快管理职能的转变，把一些不必由政府管理的工作移交给中介机构进行落实。比如，对民办高等教育机构的办学硬件设施及软件环境、学校经费的使用、对学生的教育和管理、对教职员工的服务和管理、对教学的组织与管理、对教育教学质量等评估可交给中介机构来具体实施。
第二，通过社会中介机构进行沟通，解决学校与社会、民办高校之间的关系。社会中介组织及时将社区家长的建议意见反馈给民办高校，将民办高校的需求和意见及时反馈给社区和家长，从而获得社区和家长的帮助和理解。
第三，为民办高校提供信息服务。社会中介组织可以提供民办高等教育的政策法规、相关理论重点、办学体制、管理体制、素质教育，特殊教育、考试制度，以及全球民办高等教育发展、教育评价和不同地区的教育资讯等方面的服务。
总之，作为中国社会主义教育事业重要组成部分的民办高等教育机构，是我国办学结构的重要组成部分，也是中国教育体系的重要组成部分，对完善教育的宏观结构发挥了积极作用。民办高等教育政策法规建设不易，它已经以不寻常的方式谋求了自己的发展，也形成了一系列颇具体系的政策法规，但在实践中，关于《民办高等教育促进法》及其《实施条例》的有关内容，有学者存在不同意见，相关争论仍然很激烈。以产权和政府管理为例，涉及合理回报、举办者退出机制、民办高校平等地位的保障、政府资助、社会捐赠、民办高校内部法人治理、民办高校优惠政策的落实、政府管理模式、会计制度和税收优惠政策等诸多问题，这些问题都直接或间接地与民办高校的法人性质有关。《民办高等教育促进法》规定，民办高等教育是公益事业，但对从事这种公益事业的主体，即一所民办高校的法人性质规定，仍较模糊，不够明晰，这些方面在一定程度上也不利于民办高等教育的发展。我国民办高等教育的政策法规体系已经初步建立，虽然在某种程度上得到了社会的认可，但仍存在诸多问题，民办高等教育政策法规体系的完善仍然任重而道远。我们期待并努力促进中国民办高等教育的大发展，也期望全面规范、调整和促进民办高等教育事业健康发展的《民办高等教育法》能够早日颁行。
［注释］
①岗本佳子.日中政府资助民办大学政策的比较研究［D/OL］./KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=1&recid=&filename=20040874
39.nh&dbname=CMFD9908&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MjA2NjNMdX
hZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTDZmWk9ScUZ5cmdWN3ZCVjEyN0dyT3d
HZFhQcHBFYlBJUjhlWDE=，2004-04-01.
②徐绪卿.新时期中国民办高等教育发展研究［M］.杭州：浙江人民出版社，2005：75．
为贯彻落实上级关于第**个“********政策法规宣传教育月”活动工作的要求和部署，进一步提升******宣传成效，传递榜样力量，践行**精神，营造“**”的浓厚氛围，扎实有序开展好边防政策法规宣传教育活动，结合我公司工作实际开展了活动，现将工作总结汇报如下：
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三、活动时间
**年年**月**日-**年**月**日
四、活动主题
**************************
五、活动单位
XXX公司、 XXX公司等。
五、具体工作情况
(一)提高思想认识。我公司充分认识宣传活动的重要意义，统一思想认识，明确专人负责，精心组织实施，我公司负责人要履行好第一责任人责任，带头参加活动，把此项工作和当前各项工作紧密结合，真正将宣传活动落到实处，于**年**月**日开展工作部署会议。
(二)广泛深入宣传。我公司将宣传月活动：与**教育结合起来，紧紧围绕宣传主题，制作横幅**条，发放宣传资料**余份，当日无偿献血**人，开展有声有色宣传活动，让广群众觉悟得到新提高。
1.加强特殊教育立法的必要性
1.1 受教育权是残疾人生存与发展的基本权利
受教育权是《世界人权宣言》以及各国法律所承诺的公民基本权利。对于残疾人而言，教育更具有非同寻常的意义。正如邓朴方所言：能否受教育意味着残疾人能否在事实上得到生存的权利，能否掌握自己的命运，摆脱在社会生活中沉底的境，由社会负担变为社会发展的动力。1987年全国残疾人抽样调查数据显示：我国残疾人口中将近70%是文盲和半文盲，而同一时期，我国残疾人中依靠政府、集体救济和家庭供养的比例也近70%。两个比例的惊人接近决非偶然，它表明教育不是残疾人的奢侈品，而是必需品。残疾并不是残疾人遭遇歧视和贫困的终结原因，残疾而又缺乏教育，才使他们永远摆脱不了贫穷和歧视。确保残疾人受到合适的教育，是使他们摆脱依靠社会、他人“输血”，増强自身“造血”功能的唯一途径，是其获得平等、参与、共享能力并真正享有人的尊严的基本保证。
就社会而言，残疾人的教育状况也将直接影响一个国家的教育以及人口素质的整体水平。依据短板理论，一只木桶的容量取决于最短的一块木板；一根锁链的强度取决于最弱的一环。因而，残疾人受教育权的实现程度通常是一个国家教育水平与文明程度的重要标志。
1.2 残疾人受教育权实现的现实困境
改革开放以来，我国特殊教育事业取得了举世瞩目的成就，残疾人受教育的状况有了很大的改善。残疾人文盲率从1987年的66.37%下降至2006年的43.29%，残疾学龄儿童入学率从不足6%上升至63.19%，而且残疾人受教育的程度也有了很大提高。表现在每10万残疾人中具有初中文化程度的人数从1156人上升至15039人；高中文化程度的人数从1165人上升到4893人；接受大专以上高等教育的人数从287人上升至1139人。这些成就来之不易，需要我们倍加珍视。但与我国社会发展的整体水平以及教育的平均水平相比，残疾人受教育权的实现程度还很低。2001年，我国残疾儿童学前教育入学率比非残疾儿童低26.63%；2005年残疾儿童义务教育入学率比非残疾儿童低17.08%，2001—2004年，残疾儿童义务教育綴学率比非残疾儿童高15.22%且呈上升趋势；截至2006年底，“全国30万以上人口的县中，仍然还有493个县没有特殊教育学校。”残疾人高等教育的状况更不乐观。据统计，近年来我国每年约有4000名残疾人进入高校接受高等教育，而同一时期，我国普通高校年招生数均超过400万，残疾大学生不足千分之一。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国现有残疾人口8296万，约占全国总人口的6.34%9。如果进一步考察特殊教育尤其是随班就读的质量，会发现差距同样显著。为防止差距的进一步扩大，为更好地促进和保障残疾人的受教育权利，迫切需要加快立法进程，加大保障力度。
1.3 法律对于残疾人受教育权的特殊保障
在现代社会，权利的保障主要是通过法律实现的。残疾人作为社会上最脆弱，权利最易被忽视、被践踏的群体其权利的实现更仰赖法律的特殊保障。法律对于残疾人受教育权的保障作用主要表现在：第一，以立法的方式将残疾人接受教育的正当要求法定化，确认受教育是残疾人应该享有的法定权利，而非恩赐、施舍或奖励。而权利的法定化是权利主体真正享有权利的前提与关键；第二，确认残疾人与非残疾人享有同等的教育权利，使残疾人获得形式上的教育平等权；第三，认识到“平等权利的抽象赋予”决不意味着所有人实际上都享有实现权利的手段，“形式平等在现实的差别面前会造成广泛的不平等”，进而确认特别扶助原则，通过倾斜性保护为残疾人受教育权的实现提供“强大的制度依托和现实保障”，以追求教育的实质平等。
回顾历史，可以发现：法律对于特殊教育的发展有着重要的推动作用。1975年美国颁布了对特殊教育具有里程碑意义的《所有残疾儿童教育法》，该法“极大地促进了美国特殊教育的发展，使残疾儿童受教育的人数由22万多人猛増到370多万人（1977年）”。并且特殊教育的质量有了很大提高。英国特殊教育在从隔离走向融合的过程中，著名的《渥那克报告书》发挥了极为重要的作用，不仅开启了英国融合政策的大门，还直接影响了此后的教育立法。改革开放以来，我国特殊教育事业的快速发展与长足进步，固然得益于经济发展与社会进步，但《残疾人保障法》、《残疾人教育条彳例〉等法律法规的颁布与实施是更为直接的原因。
1.4 我国现行特殊教育政策法规存在的不足
如前所述，我国现行的特殊教育政策法规在推动特殊教育发展的过程中发挥过极为重要的作用，但与特殊教育的发展要求相比、与残疾人的教育需求相比，还存在着明显的不足，主要有：第一，相关条款分散，法的级别不高，尤其缺乏核心的《特殊教育法》，权威性不强；第二，宣誓性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强；第三，存在明显的程序瑕疵，加之问责不严，缺乏应有的强制性。这些不足直接影响其实施绩效，并制约着特殊教育的进一步发展。
关于现行特殊教育政策法规的贡献及其存在的不足，学界评价大体一致，但论及制定特殊教育法，看法不尽相同。一种意见主张暂不制定特殊教育法，而是修订残疾人教育条例，増加细则，使其更具操作性，待条件更为成熟时再出台《特殊教育法》。理由是：目前特殊教育的主要问题是已有政策法规未得到很好落实，加之我国社会正处在转型期，变化太快，地区差异甚大，学科本身也不够成熟，尤其缺乏足够的专业人员和本土化的系列工具，在这种情况下立法，可能导致朝令夕改。另一种意见认为应该尽快制定《特殊教育法》，因为现行特殊教育政策法规存在上述不足，已难以很好地规范和推进特殊教育的发展。客观地看，我国现行特殊教育政策法规确实存在实施绩效差的问题，但之所以实施不力，相当程度上源于现行政策法规缺乏权威性、可操作性以及强制性等缺陷。至于专业人员的培养以及本土化工具的研制，更需要通过加强立法才能真正提上议事日程并落到实处。为避免出现朝令夕改，法律可以原则一些，同时出台实施细则。但以社会变化快、学科发展不够成熟而延缓立法，其理由不充分。
2.制定特殊教育法的可行性
2.1 制定特殊教育法的国际背景
上个世纪80年代以来，残疾人普遍的弱势地位与边缘化状态及其给予世界的影响引起了国际社会的广泛关注。为促进和保障残疾人平等权利的实现，为世界的和谐发展，残疾人权利问题得到前所未有的重视。残疾人应该享有平等的权利并获得充分的发展，法律是残疾人权利的最基本的制度保障成为各国共识。其积极成果集中体现在联合国《残疾人权利公约》中，公约确认以权利为本促进发展，进一步消除残疾人充分参与社会生活和发展的障碍，为我国残疾人事业的发展创造了有利的国际环境，也为特殊教育立法提供了极好的机遇。
2.2 制定特殊教育法的政治基础
坚持科学发展观，构建和谐社会的执政理念，表明国家愿意承担更充分地保障残疾人受教育权的义务，新《义务教育法》的颁布与实施显示国家正从法律层面保障义务教育向更为均衡的方向发展。其中对特殊教育对象、政府责任、特殊儿童、少年的受教育形式、教师待遇、经费保障、法律责任等均有更为明确的规定。它要求各级政府建立健全义务教育均衡发展的保障制度，促进特殊教育与普通教育的协调发展。所有这些不仅为特殊教育的发展提供了难得的机遇，也为在此基础上加强特殊教育立法，进一步促进和保障残疾人受教育权利奠定了坚实的政治基础。
2.3 制定特殊教育法的经济基础
“国家是公民受教育权的首要承担者以及权利的终极求助者”，公民受教育权的享有要求国家承担积极的义务，因而，国家保障公民受教育权的范围与程度不能不受制于经济的发展。一部人权史也非常清楚地表明：权利的发展不可能超越经济的发展，实际的权利保障表现为“权利主体逐步扩大，权利范围逐步増加”的过程，而且通常总是强势群体先于弱势群体享有权益。这与人们的善良意志以及现代法治精神相悖，但却是历史的必然。它表明任何超越历史发展阶段与经济发展水平的想法是幼稚的、不现实的。但还需要防止另一种倾向：即由于“无知和缺乏关爱”，以“初级阶段”为遁词，无视残疾人受教育的权利，延缓特殊教育发展，任由教育差距无限扩大。我们强调特殊教育立法，并非为残疾人争取受教育的超国民待遇，而是要求与经济发展相适应的、与非残疾群体较为均衡的平等受教育权。而我国改革开放以来经济的持续发展已经为国家更充分地履行保障残疾人受教育的义务奠定了良好的物质基础。
2.4 制定特殊教育法的认识基础
随着社会的发展与文明的进步，人们的残疾观正在发生根本的改变。残疾人从同情怜悯的对象逐渐成为平等的权利主体。越来越多的人认识到残疾并不是造成残疾人问题的根本原因，社会态度与环境障碍才是残疾人平等参与的主要障碍。人们对残疾人的能力也有了更为客观的评价，日益认同残疾人不是社会的累赘和负担，而是积极的建设者、贡献者。随着残疾观的变化，越来越多的人认识到受教育权是残疾人的基本公民权利，并且是实证。更意识到发展特殊教育现其他权利的基础是残疾人生存与发展的基本保不只对残疾人及其家庭，而且对推动和谐社会的建设有着重要的意义。观念的转变为特殊教育法的制定奠定了坚实的认识基础。
为了解我国特殊教育相关人群（包括特殊学校教师、普通学校教师、特殊儿童、特殊儿童家长、以及特殊教育管理人员）对特殊教育的认识水平以及对特殊教育立法的支持程度，笔者曾进行过专项调查。调查共发出1150份问卷，对回收的929份有效样本的统计结果显示：97.6%的人认为教育是残疾人平等参与社会生活的前提与保障；89.9%的人认同残疾人理应享有与非残疾人同等的受教育权利，并且所有残疾人无一例外地享有这一权利；96.7%的人赞同国家采取特别扶助措施保障残疾人受教育权的实现；92.3%的人认为法律是残疾人受教育权得以实现的重要保障，国家应加快特殊教育立法的速度，并加大保障力度。
2.5 制定特殊教育法的实践基础
说制定特殊教育法不仅必要、而且可能的另一个重要依据是特殊教育立法具有的实践基础。特殊教育实践的深入发展使现行特殊教育政策法规存在的不足暴露无遗，如特殊教育对象的认定、特殊儿童教育安置方式、特殊教育教师及相关专业人员的资格认定、随班就读及其支持、教育设施标准、特殊儿童家长的权利、国家及其社会的责任等。但是广大特殊教育工作者在实践中努力探索解决问题的途径与方法，并取得了积极的成果。这些成果在地方性的特殊教育政策中、在一些研究文献得到了部分的反映。这些源于实践的探索只要加以很好的总结与提炼，一定能够成为制定特殊教育法的非常宝贵的资源。
2.6 制定特殊教育法的法律基础
[关键词]专科学校 学前教育 幼儿园政策法规 课程建设
[作者简介]沈跃珊（1967- ），男，黑龙江林口人，黑龙江幼儿师范高等专科学校，教授，研究方向为学前教育。（黑龙江 牡丹江 157011）
[课题项目]本文系2011年黑龙江省高等教育教学改革一般项目“幼专学前教育专业《幼儿园政策法规》课程建设研究”的阶段性成果。（项目编号：1155121）
[中图分类号]G642.3 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）33-0150-02
一、改革“幼儿园政策法规”课程的必要性
专科层次的幼儿教师是介于本科以上层次的研究型与中等专业层次的技能型教师之间，兼具研究能力与较强从教技能的幼儿园教师。而培养专科层次幼儿教师的学校大多又是近几年在原有的中等幼儿师范学校基础上升格而成的，这些院校在课程建设上还不够成熟，学科建设还不够完整。在已开设的各门课程中，也不同程度地存在着一些问题。作为专科学前教育专业中的“幼儿园政策法规”课程也应该重新审视，加以完善。对“幼儿园政策法规”课程建设与改革的理由主要有如下三个方面：
1.当前课程建设中存在着一定的问题。主要包括课程选择内容相对滞后、课程实施方法缺少创新、课程评价方式单一等诸多问题。目前，课程教学的普遍情况是：遵循着固定的教材和确定的教学内容，难以让学生在第一时间了解最新的相关政策法规；学校一般都将其作为典型的理论课进行组织教学；课时分配相对较少；评价方式或采用笔答考试，或采用简单的考查方式，得不到应有的重视。
2.提高幼儿园教师学前教育政策法规水平是《幼儿园教师专业标准》的要求。国家制定的幼儿教师62条专业标准中，有关政策法规的要求就有2条，它们分别是：《专业标准》第二部分基本内容“职业理解与认识”领域中的“贯彻党和国家教育方针政策，遵守教育法律法规”；“幼儿发展知识”领域中的“了解关于幼儿生存、发展和保护的有关法律法规及政策规定”。
3.幼儿园教师的政策法规水平不高、法律意识淡漠导致幼儿教育存在较为严重的问题。因幼儿园教师法律意识的淡漠导致教师暴力对待幼儿事件屡次发生；因教师政策法规水平低和自身业务素质差导致对幼儿教育政策的基本思想理解偏颇，幼儿教育“小学化”倾向严重，甚至于教育活动不仅不利于幼儿的发展，却是有害于其健康发展。
基于以上三个理由，对现行的“幼儿园政策法规”课程必须从课程目标的确定、课程内容的选择、课程实施的模式、课程效果的评价等方面进行必要的改革，将其建设成目标更准确、内容更全新、方法更科学、评价更有效的一门课程。
二、课程目标的确定：彰显培养法治意识与对未来工作的指导性
课程目标要体现教育目的和培养目标的要求，针对学生的特点与个性发展、社会需求、科学发展而制定。新课程改革又将课程目标确定为“三维目标”。第一维目标（知识与技能）意指人类生存所不可或缺的核心知识和基本技能；第二维目标（过程与方法）的“过程”指应答性学习环境与交往体验，“方法”指基本学习方式和生活方式；第三维目标（情感态度与价值观）指学习兴趣、学习态度、人生态度以及个人价值与社会价值的统一。学前专业课程采用以上三个维度确定课程目标，对于学生未来从事学前教育工作更好地把握三个维度目标具有前瞻与引导意义。
“幼儿园政策法规”是一门帮助学生形成依法治教意识和指导学生未来工作的兼具理论性与实践性的课程。课程具体目标确定为：（1）知识与技能目标：使学生了解与掌握有关幼儿园的举办、工作人员、经费、教育、卫生保健、园舍与设备、家庭与社区工作、管理等方面的政策、法律与法规方面的知识。能运用国家的政策、法律与法规指导自己的幼儿教育工作，运用相关知识正确处理幼儿园出现的有关教育、安全、健康、经费、用人、法律纠纷等方面的问题。（2）过程与方法目标：正确理解幼儿园教育工作中存在的典型案例，并学会通过合作、研讨等方式，运用幼儿园政策法规知识去分析、解决案例中的问题；善于多渠道收集有关幼儿园的政策法规。（3）情感态度与价值观目标：学习国家政策、法规习惯的养成；具有较强的法律意识，做一个知法、守法、用法的合格幼儿教师。
三、课程内容的选择：突出实用与适时更新的特点
经验中心课程理论认为课程内容应该以学生的兴趣和需要为基础编制，课程的核心不应是学科内容和结构，而应体现学生的发展；课程的内容不应是完全预定的，而应随着学生变化而改变。幼儿师范专科学校“幼儿园政策法规”课程的核心是帮助学生形成正确的政策意识和法律观念，掌握有利于指导未来幼儿教育工作的相关政策法规知识，使学生发展成为政策水平高、法律意识强、依法施教的幼儿教师。依据这一核心思想，该课程内容的选择，应突出如下特点：
1.选择对未来工作最具指导性的内容。我国当前乃至今后更长一段时间内，政府与社会力量共同办幼儿教育的形势不会改变，因此，幼儿师范专科学校培养出来的幼儿教师必将会成为社会力量办园的主力军。本课程内容的选择是把学生放在未来普通幼儿教师和幼儿园举办者双重位置上来考虑的，为了让学生将来能够依政策、按法律要求去做好幼儿教师、办好幼儿园，课程相关政策法规知识的选择更加突出对未来工作的指导性，主要选择幼儿园的举办、工作人员、经费与资产、教育工作、卫生保健工作、园舍与设备、家庭与社区工作、管理工作等多方面内容。
2.设置开放性的课程内容体系架构。从上面选择的基本内容可以看出，课程不是以某一部或某几部、或全部政策法规文件为课程内容，而是将幼儿园的举办、工作人员、经费与资产、教育工作、卫生保健工作、园舍与设备、家庭与社区工作、管理工作这八个方面作为基本的知识架构。具体的国家政策、法律、法规内容可根据知识架构的需要作必要的充实与删减，不追求每部政策法规文件的完整性。
3.适时更新课程内容。国家政策、法律、法规的建立是一个动态的、变化与发展的过程，新的内容不断出台，按照政策法规课程开放的知识体系架构可适时将新的政策、法律、法规内容补充进来。如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《幼儿园教师专业标准（试行）》《3～6岁儿童学习与发展指南》等最新出台的政策、法规都可以及时补充到课程之中。
四、课程实施的模式：体现知识运用、探究与合作学习的理念
本课程采用课上课下相结合、突出运用与探究的“六步合作学习模式”。
1.典型案例引入。教师根据教学内容选择具有典型意义幼儿园教育、管理等方面的案例，设计能够突出本教学内容的认知、应用与探究的问题，指导学生本堂课学习活动。通过典型案例的选择、恰当问题的设计指导学生学习，来体现教师与全体学生的首次合作。
2.提供学习材料或材料获取途径。教师通过与学生的首次合作，让学生了解学习任务，明确将要解决的实际问题。为了帮助学生顺利解决问题，完成学习任务，教师要通过指明本堂课学习的教材内容或讲义内容，为学生提供较完整的学习材料，亦或提供能够获取相关内容的网络环境、图书资料等途径，实现与全体学生的第二次合作。
3.阅读、分析学习材料，解决案例中的问题。学生通过小组合作的方式对教师提供的学习材料进行分工阅读（为提高学习效率），通过讨论分析找出能够解决案例中问题的答案，解决问题。教师在此环节要深入各小组中，做个别指导，来体现教师与个别学生的合作学习。
4.交流、评价、考核。各小组指定发言人代表小组汇报学习成果，其他小组成员对汇报的答案进行评价，指出优缺点，并做考核评分。教师在学生评价的基础上，根据问题解决的具体情况，给予指导，并作评价与考核。
5.新案例分析。教师给学生提供更多案例，学生利用教师提供的学习材料去分析案例，促进知识进一步的运用，以巩固知识，发展能力。
6.课下形成案例分析材料。学生利用业余时间，结合本堂课学习的政策法规知识，深入地讨论、分析案例，撰写出案例分析材料，为课程结业考核做好准备。
五、课程评价的方法：凸显过程性与多元化结合的特征
“幼儿园政策法规”课的主要教育目的是让学生能够运用国家有关政策、法律、法规指导今后的学前教育工作，依法正确处理工作中存在的问题，因此，教学中要在“运用”上下功夫。评价方法是教师教育目的的直接反映，采用过程性评价和多元评价的方式是促进学生运用政策法规的重要手段。
1.教师评价与学生评价相结合。课堂上，各学习小组通过阅读学习材料、研究讨论等形式对教师提供的案例进行分析，并派专人汇报，其他小组成员对该组的汇报进行评价，指出优点和不足。教师对各小组汇报情况给予口头评价并记分；部分考核形式，各小组可参与评分，如模拟法庭。
2.课上评价与作业评价相结合。教师可通过对各小组或每个学生在课堂上的学习表现进行考核，给予一定分值的考核评价成绩。作业成绩是教师平时成绩最重要的一部分，教师通过检查学生的案例分析作业，采集平时成绩。
3.过程评价与终结评价相结合。由于本门课程强调政策法规知识的运用，因此，应重视日常学习中的考核评价，使期末考试成绩与平时成绩的比例各占50%。
4.考核形式的多样化。一是要组织多次考试。因为“幼儿园政策法规”课程中的八个方面的内容都是相对独立的，有些内容彼此联系不大，所以在不同内容结束后进行一次考核比较合适。二是要采取多种形式的考核。例如，以小组为单位的“模拟法庭”：小组成员扮演原告、被告、辩护律师、法官、证人等，模拟审理有关幼儿园的案件；用案例分析题编制试卷考试；编写幼儿园的申办报告；给幼儿园绘制一个室外环境规划图等。
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2012年10月17日至19日，教育部政策法规司副司长柯春晖一行对陕西公办学校办学体制改革等问题分别到宝鸡和西安进行调研。在省教育厅召开的座谈会上，陕西省政府教育督导团总督学曹普选介绍了陕西推进办学体制和教育管理体制改革的有关情况。
在陕调研期间，柯春晖一行对陕西部分高校、职业学校、中学和小学进行了实地考察并召开座谈会了解有关情况。在宝鸡期间，宝鸡市政府、宝鸡市教育局有关负责同志陪同调研。在省教育厅召开的座谈会上，西安市教育局副局长黄新南、西北大学校长方光华、西安工业大学党委书记赛云秀、西安建筑科技大学校董校友会办公室主任梁亚红、商洛职业技术学院副院长杨守国、陕西省机电工程学校校长薛万斌、陕西省电子工业学校校长伊逊智、西安市第70中学校长沈芝伟、西安建筑科技大学附属小学书记钟怡华、西铁五小校长宋侠及陕西省教育厅有关处室负责同志参加了座谈并交流了工作情况。
座谈会上，曹普选就陕西公办学校办学体制改革和教育管理体制改革情况作了专题介绍。在公办学校办学体制改革方面，近年来，陕西积极引进社会资源参与试办独立学院，满足人民群众多层次多样化的教育需求；部分高校开展了董事会或理事会参与学校管理探索，吸引行业和企业等社会力量参与公办学校办学。陕西还开展职业教育集团化办学改革，经过近两年的探索、实践，取得明显成效。另外，针对基础教育资源配置不均、优质资源严重短缺、整体办学水平不高等问题，西安市积极开展大学区管理制办学探索，取得了初步成效。
曹普选说，在教育管理体制改革方面，陕西进一步理顺了各级各类教育管理体制，切实转变政府管理教育的职能；加强对高等教育统筹管理和分类指导，提升高等教育综合实力。近年来，陕西积极引导高校不断深化管理体制改革，支持高校以服务求支持、以贡献求发展，先后有15所高校开展了省部共建、省市共建、省企共建，增强了学校发展的活力和后劲，推进政、产、学、研的深度融合。此外，陕西还理顺了职业教育管理体制，优化配置职业教育资源；建立完善了公共教育服务体系，推进义务教育均衡发展；探索建立新任幼儿园、中小学教师“省考县选”统一招聘制度，提升教师队伍整体水平；建立完善教育督导制度，支持和督促市、县级政府履行职责，推进教育优先发展。来源：发展规划处
