时间：2023-02-14 16:32:39
序论：在您撰写问题管理论文时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
目前国内酒店业通行的做法是基于岗位责任制基础上的制度化管理，一些著名的酒店集团已总结和推出了自己成熟的管理制度与规范，其岗位职责规范设计条分缕析可谓面面俱到，并已在国内酒店业管理市场上大行其道、广为流传。一些新建的酒店、宾馆将其奉若圣明，积极移植引进。在管理制度引进过程中，不乏成功的案例，但也有许多酒店的管理者发现，虽然以一流酒店为基准模仿制定了许多的规范制度，但未起到明显效果，酒店管理中许多具体的问题最终还是得总经理亲临“现场办公”才能真正解决。
于是，一些酒店管理者感叹“制度管理不如现场管理”，更有一些酒店由此主张“以走动式现场管理取代制度管理”。现场管理固然高效，但带来的负面后果是：酒店花大量心血建立的管理制度流于形式，酒店的主要管理者因陷于具体琐事脱不开身，最终疏于考虑企业发展大计，在一定程度上导致了企业战略性失误。
问题的关键在哪里呢？经过历时半年，对7家二———五星级酒店的个案调研，我们发现：导致以上问题的原因并不是制度化管理本身已过时，而是这些酒店的管理制度设计没有针对酒店业务中最重要的问题环节，而所有成功酒店的现场管理所体现的共同的核心特征就是问题管理模式。因此，现代高效率的酒店管理制度设计必须建立一种基于问题管理的机制，即提出问题、研究问题、解决问题的机制，把酒店经营环节中最典型的问题提出来，在制度设计中加以系统解决。
问题管理使管理层次扁平化
问题管理就是运用持续不断地提出问题的方法，进而循序渐进解决问题的一种管理模式。问题管理其实一直存在于酒店现场化管理实践之中，只不过在理论上尚未得到系统的总结。
问题管理最主要的特征是：
旨在拓展全体员工的思维深度，激活员工对工作现状不闻不问的消极态度；把原本由管理人员执行的管理变成了全员参与的制度化管理，将管理延伸到了办公、服务、营销、后勤等各个层次；倡导一种危机意识，即员工不仅要完成自己岗位职责，而且要对自身岗位提出问题，还可以对整个酒店所有经营管理与服务提出问题；将发现问题变成酒店管理工作中经常性的制度内容；将管理工作建立在问题解决核心上，而不是原来的仅仅依靠组织体系传达，从而使管理的层次扁平化。目前一些酒店正在推行的体制创新，使原有的五级管理精简为三级管理；问题管理强化了所有领导和普通员工的权责意识，培养了责任心；人们常常为自身的学识与见识所局限，为思维定势所左右、为体能惰性所牵制，问题管理则促使员工不断发现问题超越自我，给组织带来活力。
问题管理的核心在于解决问题
目前一些酒店推出的“员工创新”活动，其核心就是让每位员工提出各自工作中的问题，再由管理人员和员工共同设计解决问题的最佳方案，从而减少工作中出现的失误，这种做法就是把解决问题做到了系统化和日常化。另外，酒店调动起员工提问题的积极性后，要注意辅导，教会员工解决问题。
例如，一家酒店在引进问题管理后，鼓励员工提出问题和参与问题解决，结果在实施过程中发现员工很能提出问题，而且提的许多都是重要的和敏感的问题，当然这一方面说明员工的素质较高，反过来说，这样的员工很难管理，他们要求实现个人价值的愿望会很强烈。如果酒店不能提供相应的资源帮助他们实现个人价值，员工就会感到当初得到的承诺不能兑现，自然会对企业产生不信任和失望。
由此可见，整个组织及时解决问题并让员工学会解决问题，比提出问题更重要。
问题管理更要注重细节
现在酒店业流行“服务在细节”的说法，问题管理更强调了细节管理。成都锦江宾馆为了“细节”一词，动足了脑筋。在这家宾馆的客房里有一个别的酒店看不到的擦鞋篮，内有不同色彩的鞋油和鞋刷，专供不同的客人使用。另外，篮里还有一份说明：客人如果没空，需要服务员擦鞋的话，关照一下便可。这份说明书是酒店客房部在开展“入住锦江，温馨安康”活动中抓住细节服务管理的一个举措。
锦江饭店每一楼层服务台不仅备有市内电话簿、留言卡等物，还备有吹风机、剪刀、纸等小物品，客人在这里真正感到“家外之家”的温暖。
“酒店无小事，件件是大事”。香港一家中低档次的绿晶酒店，在收取客人留店委托的信件时，前台服务员首先检查信件封套有无破隙，然后用半透明纸封好，请留言人在封条上签字，再要求他在信封上写明送件人的通讯电话，万一无人认领，可以电话联系。这么一个小细节，给客人留下了一个深刻印象。
关键词：电力企业，精细化管理，财务管理
精细化管理是企业为适应集约化和规模化生产方式，建立目标细分、任务细分、流程细分，实施精确计划、精确决策、精确考核的一种科学管理模式。电力企业要想在经营中有所创新，突破现有发展瓶颈，必须加强对精细化管理的认识，并运用到管理实践中。随着我国“十一五”规划中众多新建项目的开工，电力行业势必面临更加严峻的考验。在迎接新的挑战之际，本文探讨了精细化管理在电力企业财务管理中的若干问题。
一电力企业财务管理现状
长期以来，我国电力企业处于垄断地位，财务管理意识较淡薄。国民经济快速发展，拉动了社会对电力需求的不断上升，2000年之后各地出现的拉闸限电现象不仅使电力企业面临众多批评，而且使国家蒙受了巨大经济损失。在这样的背景下，全国电力系统开展了“精细化管理”活动，力图在行业内部根除弊端，建立新型的管理方法，以便压缩成本，提高企业的盈利水平。总体看来，当前电力企业财务管理的不足主要表现在：
（1）市场主体意识不强
电力行业竞争日益激烈，从上游的发电企业和其他设备（服务）供应商，到下游的客户，都会根据自己的要求自主选择。而不少企业仍未转变理念，没有意识到市场需求已经发生变化。企业财务部门未能把自己真正投入到市场中，压缩成本、减少不必要开支的观念淡薄；同时，一些财务人员面对信息不对称带来的变化，未能及时发现财务预算的目标和范围已经产生很大不确定性。
（2）财务管理手段显得单调
计划经济体制下的财务分析方法在当今信息含量极大丰富的年代，显得过于简单，并且存在许多不合理之处。但是不少电力企业仍然没有采取当今主流的一些科学管理方式，全面预算、全面质量管理等方法未能有效开展。对于电力企业最重要的成本控制方面，如企业生产经营过程中电损现象的损耗核算方法不够科学，进一步造成无法从财务角度找到解决方案。（3）财务信息化进程缓慢
电力企业往往规模大，管理幅度长，大量的资产和经营活动集中在子公司及其它相关企业。中间的管理空缺、财务空缺，是造成财务管理效率低下，财务数据偏离实际的重要原因。有的企业虽然引入财务软件，但限于财务人员的电算化水平不高，仅仅将其作为手工帐的替代品，未能进一步开发利用软件的增值服务。二电力企业的精细化财务管理
精细化管理作为一种管理理念，最大的功能在于挖掘企业潜在的管理功能，将各方面工作细化，将从前未能开展的任务开展下去，从前尚未想到的服务实施下去。将精细化管理的思维贯彻到企业财务管理当中，可以增强财务部门的责任感，提高财务管理的质量和效率。结合电力企业的实际情况，应考虑从以下几个方面开展精细化财务管理工作。（1）制度先行，完善现有管理体系
面对日益缩小的利润空间以及不断增长的用电需求，电力企业实施精细化财务管理，必须做好充分的准备，建立起能有效开展工作的财务制度。首先，财务部门责任人以身作则，充分重视精细化管理活动的开展。财务经理应不断学习现代化的管理方法，敢于改革过去财务部门岗位、用人、制度诸多方面的不合理之处，支持财务部门进行更深层次的变革。其次，完善财务组织体系，在原有的财务、会计、出纳等岗位基础上，增设电算化管理人员，财务分析员，预算编制员等岗位。适当调整岗位模式，动员全部的财务人员投入精细化管理当中，以横纵交叉的矩阵式体系深入到各业务单元，用精细化的控制、精细化的核算、精细化的分析，确保财务部门落实财务管理精细化的要求。最后，理清财务管理体系，梳理管理界面以及管理流程，不断在实际业务中细化各个业务层面的具体管理办法和操作细则。
（2）降低成本，提升盈利水平
电力企业的物资分散，新建在建工程多，造成不必要的损耗也多。目前企业的竞争主要是成本的竞争，因此财务部门必须花费大力气对成本进行控制和监督。
从源头开展成本控制，切实贯彻成本核算的科学方法，借鉴钢铁等其他行业的成本管理措施，进行标杆管理、作业成本和责任成本制度，开展ABC物质分类方法。建立科学规范的标准成本体系，认真编制成本分解计划，着力从内部挖潜增效，制定成本费用定额，细化成本支出项目，减少不必要的浪费，将盈利水平提高一个台阶。特别需要强化对项目投资规划、科研、物资采购、施工过程的成本管理，加强经济调度，优化上网电量结构，控制购电成本上升；拓宽融资渠道，充分利用各类金融工具，努力降低资金成本。
（3）开展全面预算管理
预算管理是以公司战略为导向，采用价值量和实物量等形式，对公司业务流、资金流、信息流和人力资源流进行整合，为实现战略目标而开展的一系列管理活动。电力企业在未来的发展中，面临日益增多的电网升级改造工作，重点在于构建公司全面预算管理体系，依据“十一五”规划和企业经营战略的要求，采用价值形式对经营活动进行预测决策和目标控制。通过业务、资金、信息的整合，明确适度的分权、授权，以及战略驱动的业绩评价等来实现资源合理配置、作业高度协同、战略有效贯彻的目标，
精细化管理模式下推进预算管理，应坚持“所有经济活动都必须纳入预算，所有预算收支都必须延伸到项目，所有预算项目都必须细化到月度”的原则，以效率和效益配置生产要素，合理分配有限资源。借助财务软件，将预算编制从过去的年度预算，逐步发展成为季度预算、月度预算；同时将过去的固定预算发展成为滚动预算，建立合理的预算体系。其次，电力企业生产预算或业务预算重点是成本费用预算，需要财务人员不断拓宽预算内涵，形成产、供、销全过程的预算体系。投资预算告诉管理层何时进行投资、资金从何处来、何时收回投资，应加强对以电价为基础倒推投资的预算，降低盲目投资的概率。
预算过程中，建章立制，落实权责是保证预算管理规范化和程序化的首要任务，同时完善预算管理组织机构，从组织上保证预算体系的正常运行，各级预算责任单位均要承担起本单位预算管理的责任，财务人员要不断学习相应的编制预算的方法。岗位上应纵向分层级、横向分专业，落实各预算单位的责任和权利，量化、分解经营目标，规范管理，加强考核，为经营目标的实现提供有效保证。
（4）加快财务信息化进程
财务信息化是促进公司财务管理规范化、科学化的科技手段，以信息化建设促进财务现代化工作，为财务管理工作搭建良好的信息平台，提升财务基础工作质量。
电力行业日常核算工作量复杂，手工帐比较浪费时间，加上一些财务人员对财务软件的功能认识不足，导致日常业务中的小错误不能及时发现，降低了成本的真实性。引入精细化管理，就是要财务人员将更多的精力投入到财务数据分析中，为成本管理、预算管理做好更多的准备工作。为此，公司应加大对财务信息硬件投资，引入科学的财务软件平台并且不断进行培训，按模块完成整个企业的财务信息化进程。三总结
实施精细化财务管理，需要将财务工作的职能提升到经营管理层次上，加强动态的，全方位的控制；要以“细”为出发点，财务人员要认真学习领悟细微工作带来的巨大变化，对每一个工作任务，都要建立起相应的工作流程和业务规范。精细化管理的最终目标在于通过不断深化财务管理的管理方式和手段，优化财务核算，提高财务信息的有效性，最大限度为提升企业的盈利能力提供保证。
参考文献：
1华，电力企业全面预算管理的原则和思路.现代电力，2004-06
2陈孝,精细化管理在企业财务管理中的运用.财会通讯(综合版),2004-13
3金翔,精细化预算管理浙江电力财务战略选择.电力信息化,2005-05
保险理赔既是保险业务处理程序的最后环节，又是评估其他工作效率的最佳手段。更是保险人履行经济补偿和社会管理职能的具体体现，是验证保险公司业务质量和服务质量最重要的环节，通过处理理赔纠纷可以发现保险公司在业务承保这个“进口”和后续服务中存在的问题。一般说来，保险理赔工作的基本程序如下：接受出险通知——现场勘查(包括查看出险地点、时间，查明出险原因，了解保险标的受损情况)——责任审核(包括审核保险事故是否发生在保险标的上，是否发生在保单载明的地点，是否发生在保险合同的有效期限内，要求赔偿的人是否有权提出要求，保险事故发生的结果是否可以构成要求赔偿的条件等)——损失核算(包括保险标的实际损失和发生的一些直接费用)——损余物资处理——赔款给付——代位追偿。保险理赔工作一般应坚持“主动、迅速、准确、合理”的原则。所谓主动，是指保险人应主动深入现场开展理赔工作；所谓迅速，是指保险人应按法律规定的时间，及时赔付，不拖延；所谓准确，是指计算赔付金额应力求准确，不惜赔，也不滥赔；所谓合理，是指赔付要合情合理，树立实事求是的作风，具体情况具体分析，既符合保险条款的规定，又符合实际情况。然而我国保险公司的理赔服务却还远远达不到以上要求，“理赔难”的现象比较普遍。
一、我国保险理赔低效率的表现
(一)现场勘查难。保险公司有关理赔的规章制度要求第一现场勘查率力争达100%，而实际工作中却达不到70%。虽然，保险条款和索赔须知明确要求，发生保险责任范围内的灾害事故，要在第一时间通知保险公司。可实际上，由于缺乏法律层面的理赔规定，加之执法人员的职业素质和事故当事人的不良动机，使保险理赔的责任判定和实际损失的认定，充满了不确定因素。
(二)调查取证难。为了准确认定责任损失，防止骗保现象的发生，保险公司一般都会制定严谨的理赔程序，依据气象、水文、公检法等代表国家权威部门或关联单位出具的相关证明，作为理赔处理的重要或唯一证据。但从目前来看不尽如人意，取得证明文件的手续过于繁琐，给投保人或被保险人的索赔带来了较多的麻烦。更甚者，一些部门为了营利目的，不负责任的乱出证明。对权力部门的过分依赖，使得保险公司理赔工作效率大幅降低，支出了许多本不该支付的赔款。
(三)理赔控制难。一是保险理赔的专业技术咨询鉴定系统缺失，常常引发理赔争议。二是业内信息披露系统缺失，业内外的黑名单制度尚未推行，不法之徒逍遥法外，使保险公司防不胜防。三是询报价系统失真，市场信息的权威性及传递损耗，极易增加赔付成本。四是保险从业人员的职业道德缺失，里外勾结，共同谋利的现象不断发生，利用了保险公司自身管理的缺陷，使管理者防不胜防。
(四)依法经营难。现行保险理赔实际运行效果并不理想。有些保险公司为了短期的利润而对投保人或被保险人的索赔要求故意进行压赔、限赔或拖赔；而一些保险公司则为了占领市场，扩大市场份额，一味迁就客户进行通融赔付，以致滥赔；而面对保险欺诈，很多保险公司往往束手无策，以致骗赔猖獗。
二、社会环境影响理赔效率
(一)法制环境不健全。当前，保险业所运用的法律、法规或条例，有些条款已经难以适应新形势的需要，尽管有些部门已经意识到问题的严重性，并正采取措施进行改进，但立法建设滞后的状况并没有得到根本的改变。由于新的法律法规并没有出台，旧法规是理赔的根据，出现了大量的逆选择和道德风险，导致赔付率上升，赔款增加。此外，各法规之间磨合性差，存在明显的衔接“缺口”，相关法规的相应条款之间存在冲突，语言不规范，表述不清晰，使得保险理赔人员在处理赔偿实务时，无所适从。保险公司法制观念薄弱，对采取法律方式处理索赔存在后顾之忧，担心会由此影响社会公众对保险公司的印象，往往采取“内部消化”、“私了”，从而埋下了理赔风险的祸根。
(二)诚信环境不理想。我国保险业诚信环境不甚理想是造成我国保险理赔纠纷的一个重要原因。一方面保险公司信用度低。这主要表现在以下几个方面：第一，“投保容易，索赔难；收费迅速，赔款拖拉”现象已成为广大投保人的共识。第二，不论索赔金额大小，情况是否清楚，都要经过复杂的甚至是不必要的程序。第三，保险公司不严格履行赔款时限义务，许多赔款的时限都超出了法律的规定。另一方面投保人也存在信用问题，其中最重要的一点是保险欺诈。保险欺诈并非新鲜事物，从保险业诞生之日起，欺诈事件就如影随形。据有关统计数据显示，国际上某些险种因被欺诈而导致的赔款支出最高可达保险费收入的50%，平均保险业务的欺诈损失在10%—30%左右。随着我国保险业的发展，保险公司业务范围不断扩大，保险欺诈活动也日益频繁，有资料显示，在上世纪80年代末期，诈骗犯罪中涉及保险欺诈的仅占2%左右；到1994年底，这类案件上升到6%左右；到2000年，则升至9.1%。
(三)人才环境不适应。我国保险理赔纠纷的另一个重要原因是展业人员在展业时没有履行应尽的解释说明义务，存在误导投保人的现象。保险公司在订立保险合同时，应当向投保人说明保险合同的条款内容，关于保险公司责任免除条款，《保险法》特别要求保险公司应当向投保人明确说明，未明确说明的，该条款不产生效力。但是在理赔实际工作中，部分业务员在展业时只说明保险事故发生后投保人或被保险人会得到多少赔偿，而对一些限制性条款及责任免除条款则讲解很少，甚至不提。一旦发生事故，被保险人、受益人对保险赔偿金额希望值高，而实际赔付往往达不到投保时的要求，就很容易产生矛盾。
保险理赔是一项专业性很强的工作，不仅保险标的涉及面很广，而且标的风险的成因也十分复杂。这就要求保险理赔人员，特别是估损、定损、审核方面的工作人员，应具有相应的专业知识，丰富的理赔经验，较强的辨伪能力。而现有的理赔人员大多数并不具有这种知识和能力，致使在理赔过程中心有余而力不足，办事效率低下。每当出现复杂赔案时，往往难以作出正确的选择。
(四)政府职责不明确。保险事故发生后，保险人作为保险合同的双方当事人之一，对保险事故进行调查是应该和必须的。但是由于风险因素众多，因而调查专业性、技术性较强，很多调查工作保险公司还须依赖其他的部门。例如在火灾保险中，保险公司需要公安消防机关作起火原因及损失的结论；在交通案件中，需要交通部门对交通事故的原因及事故责任的分析和结论；在人身意外伤害案件中需要医疗部门作出诊断和医疗的结论等等。但是在我国，并没有相应的法律法规明确规定这些部门有确认和证明的义务。这些部门也没有建立这方面的工作程序和规定，因而造成了很多保险理赔实践中的问题。如结论证明随便开，以及伴随而来的弄虚作假和腐败问题。
三、营造良好的社会环境，提高保险理赔效率
(一)与时俱进，完善法制环境。我国新公布的《机动车辆强制保险条例》已在7月1日施行，无疑将给我国保险业法制建设带来难得机遇，进而推动保险业的迅猛发展。保险监管机构继续加大对关系国计民生的风险保障需求，如对建设社会主义新农村等进行调研立法，扩大保险依法参与社会管理效能的同时，还应密切联系国家有关职能部门，组织力量对我国现行的保险法律、法规进行一次大清理，对于相互冲突的相关条款进行规范以及明确，而对于一些实践中出现的新问题、新矛盾，也应及时进行调研并制定相关的条文，使得保险理赔有法可依。同时，保险监管机构应指导保险行业协会从反应最为强烈的机动车险、健康险等的理赔服务着手，明确理赔服务的时间、程序和标准，逐步制定行业服务标准，向社会公开承诺，并通过签订自律公约等形式在全行业普遍推行。目前，发达国家的保险公司已经总结出一套理赔方面的行业经验和通行标准。如2004年12月24日经济合作组织(OECD)就推出了一套保险理赔行为管理指南(OECDGuidelinesforGoodPracticeforInsuranceClaimManagement)，分别从报案、接案、理赔文件和流程、反欺诈、理算、理赔、时效、投诉处理、理赔相关服务、市场行为10个方面为其成员国的保险公司提供了一套理赔文化范本。
(二)同心同德，建设保险诚信。建设保险诚信是一项复杂的系统工程，因为保险经营的特殊性，联系社会的广泛性，决定了保险诚信建设对整体社会诚信环境的依赖性。所以，政府和监管机构要切实肩负起营造社会诚信环境的责任，促进保险业可持续发展。一是制定市场行为规则，规范保险市场竞争秩序，增加重大项目招投标的透明度，监督和促进保险公司加强同业合作，共同抵制不诚信的行为。二是实施教育与引导，从构建企业文化的长远发展目标出发，高度重视诚信建设，对其员工进行诚信教育，并建立有效的激励惩处机制，树立起保险企业形象。具体的做法是在保监会、保险行业协会的指导下，逐步建立面向行业内外的保险信息网络，包括保险公司一般性业务沟通交流网络。三是建立奖惩机制，在建立保险行业荣誉体系，定期考核评比的基础上，隆重表彰全国范围内的诚信建设先进单位和个人，典型引路，弘扬诚信文化。同时建立保险从业人员和被保险人诚信信息查询网络，对有不良记录的保险公司、人名单和恶意骗保骗赔被保险人名单进行公布。这样一方面可使失信的业务员难以再从事保险业，为不诚信行为付出沉重的代价，也可以起到警示教育的作用；另一方面也可使那些恶意骗保的投保人难以得逞。
(三)以人为本，提高员工素质。保险监管机构要在调研的基础上，进一步建立健全分门别类的、与国际接轨的从业人员标准，加大监管力度，促进整体素质提高。一要开展保险从业教育，以总书记提出的“八荣、八耻”教育为契机，在业内深入有效的开展职业道德教育，树立大服务的战略经营理念。二要完善准入制度，广泛推行行业及岗位标准，包括业内评价、文化素质、基本技能、从业经历等，实行定期的考核与岗位轮换、淘汰与晋级机制。三要启动社会监督机制，建立执业诚信档案，定期进行评价。要在与保险经营联系较为紧密的行业或部门，广泛聘用保险社会监督员，实现保险经营与社会环境的良性互动，提高工作效率。四要提高理赔人员素质。随着科学技术的发展，保险理赔风险因素的高技术化和隐蔽化趋势不断增强，理赔工作的难度越来越大，对保险理赔人员的要求也越来越高，这就需要保险理赔人员不断提高自身能力，包括具有应付各种突发事件的能力，具有从复杂的保险赔案中辨别真伪的能力。
(四)加强合作，利用保险公估资源。保险公估机构的存在与发展，源于保险公估机构的独特地位和特有职能。保险公估机构介入保险市场，不仅能有效地降低保险商品的边际交易成本，而且能维护保险关系双方当事人的合法权益。在建立和完善保险市场体系、实现由粗放型经营向集约型经营转变的今天，加快培育和发展公估机构是促进保险理赔规范化的需要。目前，我国各家保险公司对各险种的理赔方式不一，规范化、公证化程度不高，再加上理赔人员队伍不稳定，管理不严，往往发生人情赔付、通融赔付，甚至发生以赔谋利、损公肥私的现象。如果建立了保险公估人制度，在保险事故发生后，公估机构对保险标的损失范围、损失程度、损失数量进行计算和确定，出具保险公估报告，然后由保险公司负责审查和赔付，就可以杜绝上述弊端。对保险公司而言，既节省了人力物力，缩短了理赔时间，还提高了公司信誉；对被保险人来说，由第三方处理赔付，公证客观、准确及时，被保险人可以迅速得到补偿。在国际上，由保险公估人经办本国或国外保险与再保险的公估业务是通行的做法。
[参考文献]
[1]杨立新等.保险赔偿实务[M].北京：法律出版社，2000.
怎样才能适应这种需要？要抓什么主要问题进行改革？这里谈谈我们的几点看法。
一、物理学科的课程设置
1990年，根据国家教委印发的《普通高中教学计划的调整意见》，普通高中物理课分为必修课和选修课两部分（即二·一分段），物理教学大纲相应地作了调整。这项调整改变了过去单一的课程设置，是建国以来对普通高中物理课程的一项重大改革，取得了相应的成效。但从实践看，高中物理课采取分段的办法来划分必修课和选修课的内容，具体落实确有困难。我国幅员辽阔，经济、文化、教育的发展很不平衡，即使一地之内，客观上也存在差异很大的几类学校。高中前两年的必修课，内容和要求都一致，不能适应这种差异。国家教委最近提出的多种办学模式，我们体会，是承认差异。面对这种差异，高中物理课与其采取分段的办法，不如采取分层次的办法。高中物理课可分为两种物理课，以适应不同办学模式的学校，适应不同程度、不同发展倾向的学生。这将有利于提高学生的科学文化素质，发展学生的个性和特长，使全体学生都能有效地学习。
物理学是一门基础科学，具有多层次、多侧面的特点。同一个知识点，在程度、要求、讲法、侧重点等方面可以不同，甚至可以很不相同。对不同的学生，即使所学知识无大差异，能力要求可以有相当大的区别。也就是说，就知识的理解程度而言，就所处理的问题的复杂程度而言，差异是相当大的。提高科学文化素质，或为将来准备升入理工科院校打下坚实的基础，二者虽然是一致的，但着眼点不同，对物理课的教学要求将会不同。采取分层次的办法，将会较好地适应高中物理课的教与学。
按照课程计划的规定，高中物理开设必修课和限定选修课。必修课在高中一年级（2课时）和高中二年级（2．5课时）开设。限定选修课在高中二年级（2课时）和高中三年级（3课时）开设。为了适应高中物理课的特点，便于教学，新大纲把课程计划中的必修课和限定选修课贯通起来，不再分段，合起来称为必修和限定选修物理课。这样，新大纲提供两种物理课的教学内容和要求。第一种是必修物理课（简称1类课），共4．5课时。第二种是必修和限定选修物理课（简称2类课），共9．5课时。
1类课是基本要求的物理课，是全体学生都必须学习的。内容和要求着眼于提高学生的科学文化素质，知识面包括物理知识的主要方面。考虑到现行必修课的知识面较窄，新大纲适当地扩展了1类课的知识面。2类课是较高要求的物理课，适合于理科基础较好的学生学习。内容和要求着眼于为学生将来进一步学习打下比较坚实的基础，内容包括最基本和最重要的主干知识，同时增加了近代物理中的相对论和量子论，作为选学内容。2类课的内容和要求完全覆盖1类课，以保证全体学生都能达到必修课的要求。
据了解，现行必修课对部分学生要求仍偏高，所以新大纲从总体上适当放低了1类课的程度。2类课的程度，就重要的主干知识而言，与现行的必修加选修的程度大体相当。以2类课与我们所看到的某些国家和地区的物理课比较，基本的主干知识大致相同，但程度上我国要低些。
两种物理课的内容都分为必学和选学。选学内容不作考查，供师生选择，以补充知识面偏窄的不足。
新大纲对必学的知识点的教学要求分为两个层次，A层次要求低，B层次要求高。作B层次要求的知识点是比较重要的概念和规律。在1类课中，A层次的知识点约占全部知识点的60％，B层次约占30％。在2类课中，A层次约占50％，B层次约占40％，B层次所占的百分比有所提高。教学要求分层次，有利于教学，可以在一定程度上控制不适当的加深，减轻学生的负担。
新大纲十分重视实验。1类课的必做学生实验共12个，其中有4个是新实验，必做实验个数与现行必修课的必做实验个数相同。2类课的必做学生实验共23个，其中有一个是在专题中安排的制作性实验，这23个实验中有7个是新实验。现行的必修加选修一共17个学生实验，新大纲增加了6个实验。在课时减少的情况下，学生实验所占比例有所提高。大纲中安排的演示实验有所增加，并提出，有的演示实验可安排为学生随堂实验，以增加学生的动手机会，有利于学生仔细观察现象，提高观察和实验能力。
能力的培养要因材施教，因而两种物理课的能力要求是不同的。1类课的能力要求相对低些，这并不是说，某些方面的能力如运用数学的能力不需要培养，而是考虑到能力的要求应该恰当，应该有所侧重，不能脱离多数学生的实际。2类课的能力要求高些，表现在新大纲提出要设置适合于高中学生的课题研究，在教师的指导下培养学生独立研究问题的初步能力。这是一种新的尝试，而且要求较高，希望能在实施中积累经验，使之成为培养能力的一条新的途径。
实行两种物理课并不要求过早地分流，或者说过早地分为文理科。不论选用哪种物理课，都要在高中阶段学习必修课的内容，这对于提高学生的科学文化素质，适应现代生活，继续深造，都是十分必要的。
为了便于实施，在高中一年级，两种物理课的内容和要求完全相同。学生进入高中二年级后，分别学习上述两种物理课。2类课把必修课和限定选修课的内容安排在一起，是为了便于教学，不是为了所谓“一次到位”。在高中一年级，为了适应大多数学生某些重点知识的应用，如牛顿运动定律、动量定理、动量守恒定律、动能定理、机械能守恒定律等知识的应用，限定为简单的应用。而在高年级，在2类课中设“专题”，以利于学生深入地理解知识和综合地运用知识。
我们认为，根据新大纲编写的新教材，高中一年级应该有较大的弹性，以适应不同学校和学生的需要。教师在高中一年级可根据各自的情况，循序渐进，因材施教，发展学生的个性和特长，并指导他们在高中二年级对两类物理课进行选择。
面向全体学生，要承认差异，使他们都能有效地学习，这应该是物理学科课程设置的着眼点。
二、教学内容
新大纲指出：“教学内容应当有利于提高学生的科学文化素质，有利于他们进一步学习，以适应21世纪对人才的需要。”这就需要从新审视高中物理教学内容，按照两类物理课的不同要求，进一步对教学内容加以精选，并适当予以更新。
（一）科学技术有加速发展的趋势，预料21世纪的科学技术将发展得更快。面向21世纪，要考虑高中物理课如何适应这种趋势。高中是高层次的基础教育，物理学又是一门基础科学，这就决定了高中物理课应当强调加强基础，把那些重要的基础知识作为课程的主要内容。在高中阶段，基础打得扎实，学生才能在今后有效地学习文化科学技术。脱离开打好基础，片面追求大量的现代知识，只能得其皮毛，回过头来就会觉得基础单薄。
加强基础，这是确定高中物理教学内容的基本要求。在这个基本要求下，要处理好主干知识与非主干知识、经典物理知识与现代物理知识、理论知识与实际知识的关系。
（二）在高中首先应当把那些在知识结构中处于重要地位的主干知识学好。主干知识学得透彻，学习其它知识就容易些，也有条件扩充和加深自己的知识。在课时减少的情况下，要减轻学习负担，决不能削弱主干知识。新大纲精简了某些非主干知识，以加强主干知识。
一方面要强调主干知识，另一方面知识面又不能偏窄，这是一个矛盾。知识面偏窄，不利于开阔眼界和思路。知识面窄，这是我国学生的重大缺陷。但是，在当前，宁可知识面相对窄些，也要保住主干知识。宁可要求低些，也不能冒然砍掉主干知识。因为主干知识学得好，学生将有可能独立地去扩展知识面。此外，教材可增加阅读的内容，以扩展学生的知识面；培养阅读能力，鼓励学生主动地开拓知识面。这样可以很好地解决强调主干知识与知识面偏窄的矛盾。减轻负担，必须精简某些次要内容。有的知识在大纲中可不列为知识点，不作扩展性要求，采取其它形式如练习的形式去解决。
减轻负担不能只靠砍内容，要多方面设法解决矛盾。例如，主干知识的要求要合适，不能不适当地提高要求。教材的系统或结构要加以改进，充分发挥主干知识的带动作用，使主干知识和非主干知识配合得更好。教学方法要加以改革，要注重培养学生独立思考的能力和习惯，讲解不能过细，要给学生留有思考、探究和自我开拓的余地。要强调因材施教，对物理有兴趣的优秀学生，应该鼓励和帮助他们课后独立地钻研。课内讲得精粹一些，而且有吸引力，使学生对物理发生浓厚的兴趣，使学生能够生动活泼地、主动地发展。
（三）要处理好经典物理和近代物理的关系，适当增加近代物理的内容，使教学内容随着时代而有所更新。经典物理知识反映了宏观、低速情况下的客观规律，具有广泛的实际应用。近代物理知识是在经典物理知识的基础上发展起来的，学好经典物理知识，才能够进而学习近代物理以及其它各方面的知识。
近代物理是指以相对论和量子论为基础的20世纪的物理学。前期量子论的知识在现行大纲中已经有所反映，为使量子论的知识能够充实一些，新大纲中明确列出量子论，以求有所加强。现行大纲中没有涉及相对论的知识，新大纲列出相对论，作为选学内容，希望经过新大纲的实施，逐渐取得在高中讲述相对论（主要指狭义相对论）的经验。教学内容要随着时代而有所更新，不更新将不能体现和适应科学技术的发展，但从全国大面积的推广来说，这种更新的进程应该是渐进的。当前，在课程的内容和体系上作过大的变动，看来还缺少经验和依据。而且作过大的变动，教师和设备均不适应，不利于提高教学质量。逐步积累经验，逐步探索，是一条可行之路。从长远来看，课程的体系应该而且必须改变。当今的科学技术迅速发展，在中学阶段哪些知识是基础知识，体系应该如何改变，都需要重新加以认真研究。物理课程要作较大的改革，必须先在小范围内试验，取得经验，以备将来改革之需。
新大纲加强了守恒定律，加强了能量的知识，加强了波动的知识，努力反映与近代物理的联系。在教材的编写中，应当寻求传统内容与现代内容的“接口”或者“连接点”，引导学生走向近代物理之门，开阔他们的眼界，引起他们的兴趣。讲解经典物理知识，要反映和渗透近代物理的观点。还应当以学生能够接受的方式，介绍近代物理的成果，使学生知道近代物理是怎样从经典物理发展起来的，知道物理学是一门发展中的科学，物理大厦正在不断建造之中。
物理学的研究成果和研究方法在其它自然科学中有广泛的应用，并且形成了许多交叉科学。这是当代科学发展的一个特点。新大纲在教学目的中提出，要使学生“了解物理与其它学科……的关系”，以体现物理学作为基础自然科学的特点，以加强高中理科各门课程的联系。如何体现这一点，还研究得不够。在编写新教材的过程中，我们还要作进一步的努力。
（四）物理知识在实际中有广泛的应用，确定教学内容应该处理好理论知识与实际知识之间的关系。新大纲指出，高中物理教学的目的之一，是“使学生学习比较全面的物理知识及其实际应用”。在教学目的中把基础知识和实际知识并列，说明对实际知识相当重视。教学中不能只重视理论知识，而轻视实际知识。教学中要以学生能够接受的形式讲述实际问题中的物理原理，介绍与基础知识有密切联系的现代科学技术知识。在新大纲的知识点中，列出了相当数量的属于实际应用和反映现代科学技术成就的知识点。这说明新大纲在教学内容中充分反映了上述教学目的。
新大纲在教学目的中指出，要使学生“了解物理与技术进步、社会发展的关系”。联系实际，是完成这一教学目的的唯一途径。提高学生的文化素质，应该使学生了解物理学是人类文化的重要组成部分，从更广阔的角度认识物理学的作用。在新教材的编写中，我们要努力体现这一点。
当代科学技术发展的又一个特点是：从发现，到发明，到实用，周期越来越短，即科学转化为生产力的速度越来越快。为21世纪培养人才，应该充分考虑到当今科学发展的这一特点。我国的学生基础知识比较扎实，但知识面较窄，动手能力不强，不善于应用知识。针对这一情况，在高中物理教学中更要大力加强联系实际，以培养学生的应用意识，引导他们关心实际问题，理解实际问题中的物理原理，有志于并且善于把所学知识用到实际中去。要培养具有独立思考、开拓意识、创新精神的人才，这个任务，高中物理教学应当很好地分担。
三、能力培养
高中物理教学既要传授知识，又要培养能力。加强能力培养，是高中物理教学的重要任务，新大纲总结多年来在培养能力方面的经验，明确而且有针对性地作了阐述，这将有助于今后更加切实有效地完成这一任务。
（一）在诸多的能力中，新大纲强调了培养学生的独立思考能力和习惯。独立思考，这种新型人才所应具备的品质，虽然不是物理课单独能够培养的，但是，物理课却应该分担这个任务。在高中阶段，学生的思维能力有较大的提高，所学知识的抽象、概括能力也有较大的提高，因而在高中物理课中有条件、有可能担负起这个重要任务。
培养独立思考的能力和习惯，应该贯穿在整个高中物理教学之中。这一要求，在新大纲的说明中有明显的体现。要有意识地培养学生提出问题、讨论问题的能力，鼓励他们积极地发表看法，提出质疑。要培养学生自己进行比较、分类、概括、总结的能力，逐步要求他们自己归纳所学的知识和方法，以期能够逐步做到举一反三，融会贯通，形成合理的认知结构。要培养学生学会正确的学习方法，提高自学能力，学会独立地获取知识和拓宽知识面。
培养独立思考能力和习惯，要求教师转变教学思想，改进教学方法。不分巨细，都“嚼碎”了“喂”给学生，这种传授知识的方法不利于学生独立思考。能够拓宽思路但不考的知识不涉及，将会堵塞学生独立钻研的志趣。为了防止高考失分，让学生超量地做题，以致出现生题不会做，学生埋怨教师没有提供此类型的题目。这表明有的学生已经失去了独立思考的习惯。缺少独立思考的能力和习惯，一些具体能力的培养一定会受到影响。将来进入高等学校学习，或者进入社会，都会显得很不适应。新大纲中强调独立思考，这是十分必要的。
（二）新大纲总结多年来的教学经验，根据物理学的特点，提出在高中物理教学中应培养观察和实验能力，科学思维能力，运用数学解决问题的能力，分析解决实际问题的能力。观察实验、抽象思维和数学方法相结合，这是物理学探索客观世界的基本方法，与此相适应，高中物理应当培养这三方面的能力。
新大纲对高中物理教学所应培养的能力作了具体阐述，比现行大纲有所充实和提高。例如，对观察能力的要求比初中有所提高，除了要求学生“能有目的地观察，辨明观察对象的主要特征”，还进一步要求学生能“认识观察对象所发生的变化过程以及变化的条件”。当前，在高中物理教学中，实验还没有得到应有的重视，学生的实验能力不强，针对这种情况，新大纲对实验能力的要求有所提高。要求学生“明确实验目的，理解实验原理和方法，学会正确使用仪器进行观察和测量”，“会分析处理实验数据并得出正确结论，了解误差和有效数字的概念，会写出实验报告”，并进一步要求“会控制实验条件，排除实验故障”。对基本仪器的使用，分成两种要求，大部分要求是能正确使用，一部分要求练习使用，以便于具体落实。关于误差和有效数字的要求，大纲中作了具体说明。在2类课中还要求“能在某些实验中分析误差的主要来源”，个别实验中要求会合理的选择仪器。
新大纲要求培养“抽象和概括、分析和综合、推理和判断等科学思维能力”。这在科学思维能力的层次上，比初中向前推进了一步。如果说，初中较多地是直接概括，那么，在高中，由于学生抽象思维能力的提高，也由于高中所处理的问题有所深化，则较多地要求在抽象的基础上进行概括。分析的深度和综合的广度，都比初中大大提高，因而对分析综合能力的要求也相应地大大提高。在初中，物理规律大部分是由实验直接得出的，在高中，有些规律要经过推理得出，而且处理问题要较多地运用推理和判断，因此，推理和判断能力的要求也大大提高。科学思维能力提不高，不能学好高中物理。知识和能力是密切联系在一起的，不但在获得知识的过程中需要科学思维能力，在运用知识的过程中同样需要。科学思维能力正是在获得知识和运用知识的过程中得到提高的。
大纲在阐述分析解决实际问题能力时，强调“要求学生能运用所学的概念、规律和模型等知识对具体问题进行具体分析”。解决问题，不能死记方法和步骤，要学会在不同的情形下，特别是新情景下，能对问题进行具体分析，善于迁移和运用，把知识学活用活。强调“弄清物理过程、状态和情景，明确解决问题的思路和方法”。具体分析，就是要分析物理过程、状态和情景，这是解决问题的最重要的一步。具体分析物理情景、思路和方法，抓住了这几点，就是抓住了根本。
大纲中明确提出要培养运用数学处理问题的能力。物理学是一门定量的科学，表达和处理问题都离不开数学。数学是一种语言，可以简明确切地表达问题；数学是一种工具，可以进行推导和运算。不会运用数学，物理很难学好。因此，新大纲提出培养运用数学的能力是必要的，这要求我们要引导和培养学生善于把数学知识运用于物理中去。学习物理，应该学会进行计算，以至最后得到物理结论。但是，解决物理问题，还常常要用到定性和半定量的分析和推理。因此，新大纲提出要重视定性和半定量分析这对学好物理很重要，是一种较高的要求，希望能够引起重视。针对图象的运用能力较弱的情况，新大纲提出要学会用图象表达和处理问题，这一点也希望能够引起重视。
一、我国保险监管的根本原因
在我国保险业短短的发展历史上，有较长的一段时期实施的是保险模式和政策。应当指出，这种与当时计划经济体制相适应的垄断经营模式在我国社会生产和生活中，曾发挥过重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在这种经营模式下，保险不属于商品的经济范畴，保险经营行为本质上是政府行为，保险监管也失去了意义和必要性。
随着我国经济体制改革和对外开放，建立社会主义市场经济体制，保险垄断经营模式已不适应外部环境的变化，其弊端也愈加明显，打破这种市场垄断经营模式已具有客观必然性。1985年，我国颁布了《保险企业管理暂行条例》，这一条例从法律上确立了我国保险市场应采取多元化模式，否定了垄断经营模式，从而掀开了我国保险业的新篇章。从理论上说，制定这一法规的基本目的在于确立我国保险市场竞争体制，推进保险经济发展；制定这一法规的理论依据在于市场经济和市场机制具有提高经济活力、有效调节社会资源的功能。
那么，在市场经济条件下，当保险一按照市场机制要求运行和发展时，保险是否应被监管？保险监管的必要性是什么？目前多数学者认为，保险监管的必要性是在于保险经营的特殊性。其具体表现为：保险经营对象的特殊性、保险销售过程的特殊性、保险经营对象的负债性、保险基金的返还性、保险业务的分散性、保险影响的广泛性等。事实上，上述经营特殊性在国民经济各行各业中并非都是唯一的。也就是说，保险经营的特殊性并不足以说明保险监管的必要性。保险监管的根本原因在于“市场失灵”。
根据市场经济理论，在完全竞争的条件下，由于市场“看不见的手”的作用，市场上每一公司的要价（边际收入）会等于边际费用，在这一点上社会利益达到最大化，社会资源达到最佳配置。但是，市场并非万能，也有弱点和平共处足。当市场信息能够在完全竞争方式下运罢，也会出现“市场失灵”的问题。其主要表现有：（1）市场功能有缺陷。例如有些当事人就付也代价便可行到处自外部经济的女处。（2）市场竞争失灵。例如，市场上价值规律的作用往导致垄断，而垄断的存在会产生进入市场的障碍，从而破坏市场机制，排斥竞争，导致效率的损失。（3）市场调节本身具有一定的盲目性。因为市场调节是一种事后的调节，从价格形成、信号反馈到产品生产，有一定的时间差。加之，企业和个人掌握的经济信息不足，微观决策带有一定的被动性和盲目性。（4）市场信息的不对称性。当买者和卖者间出现这种情况时，产品价格总是等于所有销售产品的平均价值。这样在同一价格条件下，销售更有价值产品的销售者将会退出市场以逃避损失，而那些低价值产品的销售者则会利用这种机会占据市场，结果出现“劣货驱逐良货”的市场逆选择，导致市场失灵。此外，竞争者会以另一方的信息减少为代价取胜，发生扼止对方信息来源的道德风险。
从我国保险实践看，同样存在着上述“市场失灵”的情况。如：有的保险公司依靠行政手段、采取强制的展业方式；有的保险公司违规经营，无序竞争，并形成垄断势力；由于保险经营特殊性，保险公司对市场调节信号缺乏敏感性，人个寿险市场发展已具有一定的盲目性；与保险人相比，被保险人的信息相对不足，被保险人的经济福利不能最大化，有时还会由于虚假的信息提供和不公正交易使被保险人的利益受到损失。此外，投保人或被保险人利用信息对称进行逆选择。因此，为了弥补保险市场运行本身的弱点和缺陷，为了减和或消除这些“市场失灵”的情况及其影响，保险监管无疑具有必要性和合理性。
二、我国保险监管的基本职能和性质
“保险监管应当干什么？”，也就是说，保险监管的基本职能是什么？首先，应明确保险监管中监管的含义与管理和监督、管理经济计划中的含义不同。保险监管的基本职能有两个，一是规范保险市场行为；二是调控保险业发展。保险监管的性质是国家干预保险经济的行为。
在市场经济条件下，国家具有干预经济的基本职能。与市场经济的发展要求相适应，国家既是宏观经济的管理得，又是社会经济生活的调节者。具体而方，政府执行的主要经济职能是：（1）确立法律体制；（2）决定宏观经济稳定政策（3）影响资源配置以提高经济效率；（4）建立影响收入分配的方案。就某一行业而方，国家的干预职能同样表现为规范和调控。就调控而言，国家对行业的调控主要表现为制定产业政策。所谓产业政策是指国家规划、干预和诱导产业形成和发展的一种政策，其目的在于引导社会资源在产业部门之间以及产业内部的优化配置，建立高效益的均衡的产业结构，根据政府的介入程度，政府实施产业政策的方法：（1）直接干预。具体手段有直接投资、强制性的行政管制等。（2）经济手段。采用有差异的财政政策、金融政策、价格政策、工资政策等，来改变其产业所处的环境条件，影响生产要素的流动，扶持或限制某些产业的发展。（3）立法措施。通过立法，干预产业结构和产业组织的形成。（4）指引和协调。主要是按照市场原则和市场信号提供信息服务。
保险业作为国民经济中一个重要的产业部门，国家对保险业的监管，同样在规范保险市场行为，消除“市场失灵”情况的同时，应制定保险产业政策，调控保险业的发展并同样应采用上述实施产业政策的方法。需要指出，在我国由于保险市场经程度较低，市场机制的发育程度也较低，更需要政府行使部分配置保险资源的职能，以弥补市场机制的不足。因此，在我国保险监客实践中，应当注意把保险监管的这两部分职能有机地结合起来，以保证监管达到预期效果。当然，在保险监管中，也应防止出现以下两种倾向：一是干预的范围超越了弥补市场发育不足的职能，妨碍了市场功能的正常发挥。二是过份强调政府的调职能，忽视了完善市场机制的任务。也就是说，应防止国家监管变成经济计划管理的情况发生。
还需指出，在履行调控保险业发展这一保险监管职能时其中重要一点是如何使用权保险业发展能满足企业、家庭和个人处理风险的要求，对于这一监管任务，可以视了保险监管的社会责任。目前，我国保险理论和实践往往将保险监管的伤
和目的简单地限定在保护被保险人的利益方面。虽然，这一监管任务并没有错，但是这种看法和做法往往限制了保险监管者的视野，忽视了社会上非被保险人的利益。如果保险业所承担的风险，因顾及公司自身利益始终限于传统的风险种类而没有发展时，那么保险监管者与保险经营者事实上处于同一地位。
三、我国保险监管的目标
保险监管运行的基本问题：一是有明确的管理主体，即谁来管；二是有明确的目标，即管理什么，及通过监定活动应达到什么预期的结果；三是有明确的监管手段，即如何管。因此，监管目标是监管活动中的重要问题，也是监管活动的基础。
监管目的可分总目标和一定时期的目标。一般来说，总目标往往是一种理论概念和一种总体性认识，缺乏实际操作意义。因为，总目标没有解决在一定时期内监管者具体的监管内容和任务的问题。例如，企业管理的总目标是生产、销售商品或提供劳务，交并取得最大利润。然而，为了实现这一目标，还应确定一定时期更专一的目标，以及所必各部门的若辅助目标，否则，企业的总目标就难以实现，也无任何意义。在保险监管理论和实践中，通常还提出保险监管的目标。从内涵上看，监管目标也就是通过监管所要达到的预期效果。但是，监管目的与监管目标还是有差异的。一般来说，监管目的更具有内在规定性。类似于监管总目标，而监管目标则具有阶段性，可操作性。因此，在保险监管理论和实践中，保险监管目的应当是明确的，相对缺乏理论研究意义和价值，而保险监管目标则因各国保险业发展水平和环境不同具有一定差异性，存在理论研究的意义和价值。
就我国保险市场监管而言，保险监管的总目标是比较明确的。一般而言，保险监管总目标的确立与保险监管的基本职能有内在联系，其主要内容是保证保险事业的健康、有序发展，发挥保险的经济保障作用。对此，我国《保险法》在第1条也作了相应规定保险法律监管是“为了规范保险活动，维护保险活动当事人的合法权益，促进保险事业的健康发展。”保险监管应维护保险活动当事人的合法仅益，但我们并不能认为，保险公司的破产是政府监管政策的失败，政府监管的责任。政府监管的总目标是保障保险事业的安全运行，而不是保证保险事业中的保险公司不破产。
就保险监管目标而言，问题主要在于在不同的历史时期或阶段，如何确立一定时期的具有操作性的保险监管目标，这也是保险监管基本职能的具体要求。此外，保险监管总目标身躯也存在过于原则性和缺乏可操作性的特点。例如“保护保险当事人利益”，这在实践中具有一定的矛盾，保险公司的发展意味着保险费收入不断增加，保险利润不断增加，而保护被保险人的利益，则表示为保证被保险人的利益不能丧失，同时应使用权被保险人交纳尽可能和的保费，得到尽可能大的保障。因此，根据保险业务阶段的自身特点和环境的不同，如何在保险人世间被保险人发中作出最适当的抉择和取舍，也是保险监管者在某一时期所面临的重要问题。从各国保险实践看，在保险业发展初期，监管者倾向于重视保险业的成长，培育保险市场，而在保险业相应成熟时期，则更多地维护被保险人的利益。
根据我国社会主义市场经济要求，我国保险监管在未来一段时间（三到五年内）的主要目标是：加快培育保险市场，增加市场经营主体，建立一个市场主体形式多样、地区分布鞋合理、市场要素完善的以民族保险业为主导的具有开放性的保险市场体系。其理由是：
目前我国保险业总体水平还偏低，与国外保险业相比较，无论是绝对水平，还是相对水平都有较大差距，还不能适应我国社会主义市场经济发展要求，保险业的作用无论在国内经济理论界和实践上都没有得到应有的重视。
我国保险业供需失衡，从总本上看，这种失衡表现为保险供给小于需求。随着我国社会经济和生活发展，人们的保险意识已明显提高。但是由于市场经营主体不足，缺乏有效竞争机制，缺乏市场创新，保险需求并没有从根本上得到满足。保险市场的垄断性依然非常明显。此外，各地区保险产业分布鞋极不合理，缺乏科学性，具有明显的保守性、滞后性。
当前我国保险业已步入最佳发展时期。一方面我国经济体制改革和经济发展已取得明显成效，为保险业发展创造了一个良好的的发展空间；另一方面，我国保险需求不断扩大，传统的“市场蛋糕理论”已被实践证明是不准确的。此外，经过前一段时期对保险市场的治理整顿，强化风险管理，保险公司的经营行为已明显趋于规范化。经过银行存款利率下调对保险业的冲击，保险公司经营者也更加成熟。
我国保险监管体系比以前更加完善。无论在保险监管方法、监管手段，还是监管的法律依据都比以前有明显的加强和完善。加之目前中国保险监和委员会的成立，不能再以监管力量不足为理由而推迟保险市场主体培育的步伐。
从目前全国保险市场总体数量看，民族保险公司的数量已不占优势，尽管目前民族保险公司所占市场份额依然较大，外资保险公司相对集中。但是，从未来发展看，这咱中资历和外资公司数量上的关系，显然不利地我国保险业发展。
我国自1979年开始经济体制改革，并着手探索有计划的商品经济在中国的运用。1986年12月，我国颁布了《企业破产法(试行)》。后在1991年修改《民事诉讼法》时，我国又补充增加了第十九章“企业法人破产还债程序”。但由于诸多原因，我国的破产立法在形式上呈现出多样化、在内容上呈现出立法条文简单化，以致我国破产立法中的程序制度和实体制度设计及其在实践中的运用存在众多问题，已经远不能够适应我国建立社会主义市场经济体制的客观需求。在这样的历史背景下，我国重新制定破产法势在必行。但新破产法的起草工作自1994年开始至今，尚未颁布施行，笔者自然会感触良多。以下仅就我国重新制定破产法时遇到的几个问题谈点个人看法，以期能够引起有关方面的重视。
一、关于破产法的功能
我国理论界和实务界长期认为，破产法的功能在于促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展。这样的认识集中反映在我国《企业破产法(试行)》第1条中。现时在重新起草破产法过程中，仍有不少意见主张破产法应当以促进社会主义市场经济体制的建立、加速产业结构的调整和优化产业配置为目的。
这种认识实际上模糊了破产法的功能，对我国重新起草破产法有害无利。任何法律都必须有利于社会生产和生活关系的健全与发展，否则，就不可能有生命力。在我国现阶段，制定破产法在客观上应当有利于或者促进市场经济体制的建立和健全，这是不言自明的事情。但是，我们不能把破产法客观上所能起的作用，归结为破产法的功能。否则，我们将模糊对破产法的认识，不适当地扩充破产法的功能，从而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值，以致于因破产法的实施困难而对破产法产生怀疑。例如，我国《企业破产法(试行)》颁布这么多年了，大家有目共睹破产法对国有企业的改革并没有产生多少促进。这说明破产法的功能并不在于促进经济体制改革。
在重新起草破产法时必须认识到，破产法的功能，如同民事诉讼法，在于通过国家的公权力来清理不能清偿的债权债务关系。破产法只是市场经济法律体系中的组成部分，相对于民商事基本法只具有补充意义，因此不能负担促进改革的过巨重任。事实上，我们在制定破产法时却使得破产法负担了本不应负担的功能。诸如以下两个问题的解决，实际与破产法的功能无关，但却深深地影响着破产法的制定。
因破产法不具有改善国有企业的经营的功能，而国有企业所具有的时代特点似乎使得部分国有企业不能适用破产法。国有企业破产难，这其中除了企业破产后的人员安置没有好办法以外，其他的原因还有：国有企业和政府的关系一直没有彻底理顺、国有企业的财产权属及范围不清晰、国有企业的债权债务发生的原因复杂等。总之，凡是没有按照公司法改组的国有企业，它们并不能真正成为参与市场竞争的独立实体，它们在法律上已取得的法人地位就难以完全落实，如果我们希望处于这样境地的国有企业也和其他真正具备法人地位的企业同样适用破产法，显然是不现实的。国有企业的破产不可能普遍推开，这其中的原因相当复杂，涉及到我国国有企业的的体制改革、劳动用工制度的改革、社会保障制度的建立、以及银行商业化进程等多个方面，这恐怕是我国制定破产法时所不能彻底解决的问题。
众所周知，破产企业的职工如何安置，已经成为我国推行破产制度的最大难点。由于这一障碍的存在，很多人认为制定新破产法时应当考虑破产企业职工的安置问题。破产企业职工的安置，涉及到失业者的重新就业和社会保障。失业者的重新就业，不仅取决于社会对劳动力的需求，而且依赖于劳动力市场的有效运作，这恰恰又是我国劳动就业制度的不足之处。我国尚未建立有效的社会保障制度，破产企业职工的社会保障则更为乏力。但这两个层面的问题，恰恰是破产法所不能提供解决方案的问题。破产法为债权债务关系的清理法，所要解决的根本问题为人民法院审理破产案件的程序问题，至于劳动者的就业权利和物质帮助的保障问题，并不属于破产法的规范内容，应当由其他法律(如劳动法、社会保障法)加以规范，并通过其他途径来保障劳动者的就业和物质帮助利益。这个问题，在我国1986年12月制定《企业破产法(试行)》的过程中就已经讨论过了。现在的问题是，我们不能寄希望于破产法来解决劳动者的就业和社会保障问题，故不能在新破产法中规定劳动者的就业和社会保障利益；但并不是说破产程序就不关注劳动者利益的保护，劳动者的工资报酬请求权以及社会保障费用请求权，在破产程序中受到优先的保护。
二、关于破产法的适用范围
如何启动破产程序，首先面临的问题是什么样的债务人可以适用破产程序。依照我国现行破产法的规定，只有企业法人可以适用破产程序。[1]破产立法例对债务人的适用范围的规定，是适用破产程序的条件。什么样的债务人可以适用破产程序，更具体地说应是，什么样的债务人可以适用破产程序中的清算程序、和解程序以及重整程序，恐怕应当有所考虑。不同类型的债务人，在破产程序的适用上是否应当有所不同？有无必要设计不同的破产程序以适应不同的债务人？总体上说，并非所有的债务人均可以适用破产程序。在我国当前的法律体系下，这个问题似乎较为简单，只有企业法人能够适用破产程序。非企业法人负债不能清偿的，不能适用破产程序清理其与债权人之间的债权债务关系；自然人更不能依照破产程序清理其债务。但是，惟有企业法人可适用破产程序，似乎并不足以解决我国实践中大量存在的债务不能清偿的问题，破产程序的适用范围在实践上有扩张的必要。[2]
在我国起草新破产法的过程中，破产程序是否应当适用于企业法人以外的债务人，曾经引起了广泛的讨论，归纳起来主要有三种意见：第一种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有企业法人和自然人。第二种意见认为，破产法应当适用于在中国境内的所有企业法人，而不能适用于自然人。第三种意见认为，破产法应当适用于中国境内的所有的企业法人和依法核准登记的非法人企业。[3]关于破产法的适用范围的分歧，主要在于自然人是否可以适用破产程序？若自然人可以适用破产程序，则自然人在多大范围内可以适用破产程序？第一种意见将企业法人和自然人作为平等的民事主体，而主张适用统一的破产法，破产程序应当适用于所有的不能清偿债务的自然人。第二种意见否定自然人可以适用破产程序，实际上否定了自然人的破产能力。第三种意见没有明确主张自然人的破产能力，但因主张非法人企业的破产，非法人企业的破产势必涉及非法人企业的设立人或出资人的破产，实际上承认部分从事商业经营活动的自然人，可以适用破产程序。现在的实际情况是，新的破产法草案支持第三种意见。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第3条规定：“本法适用于下列民事主体：（一）企业法人；（二）合伙企业及其合伙人；（三）个人独资企业及其出资人；（四）其他依法设立的营利性组织和从事工商经营活动的自然人。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕的，在本法规定的程序范围内视为存续。”
是否允许自然人破产，在理论上不应当有任何障碍。考虑破产法对自然人的适用，必须充分认识破产法的功能。前已言之，我们不能给破产法附加任何额外的功能，诸如促进我国的经济体制改革，促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展，促进我国社会保障制度的健全等多方面。[4]在考虑破产法适用于自然人这个问题时，人们已经间接地模糊了破产法的功能，并希望破产法能够彻底杜绝自然人的恶意逃债行为，如果破产法适用于自然人而不能杜绝因为自然人财产不透明所可能产生的恶意逃债，则不便适用于自然人。当我们清楚地认识到破产法的功能就在于清理债权债务关系时，自然人的财产状态是否透明、自然人是否会有逃债行为，不应当成为阻止破产法适用于自然人的借口。破产法应当尽其所能来清理债权债务关系，并建立相应的机制保障破产程序的顺利进行。破产法为清理债务清偿不能的程序法，它的运作不因为债务人为法人还是自然人而有所不同，在破产程序中，自然人和法人的差别，惟在于其受破产程序支配后的财产范围和债务清理方式可能有所不同，但不应当影响破产法扩大范围适用于自然人，自然也没有必要专门为自然人设计其特有的破产程序。破产法适用于法人，也应当适用于自然人，可以真正做到自然人与法人在债权债务清理程序上的平等。
扩大破产法的适用范围而包括自然人与企业法人，我们必须设计灵活多样的程序制度。我国的破产程序包括清算、和解以及企业重整程序。因为不同的程序其复杂程度以及耗时、耗费的程度不同，应当有区别地适用于负债状态不同的债务人。总体上说，自然人的负债状态较法人的负债状态简单，故破产清算与和解程度应当适用于自然人，若将企业重整程序适用于自然人，实益可能并不显著。灵活多样的程序制度，可以最大限度地满足负债程度不同的债务人清理债权债务的要求，而不论债务人是法人还是自然人。我国破产法除了设计有可供债务人选择的破产程序外，在破产程序的开始以及进行的诸环节，我们都要考虑破产程序进行的灵活度，审理破产案件的法官应当依照法律规定享有足够的自由裁量权，以便做到适用破产程序的及时、公正和有效率。在起草破产法时，对于破产案件的审判组织、破产程序的启动、财产管理人、债权申报、债权人会议、司法文书的送达等诸多方面，都考虑到自然人与法人的区别而增加法官的裁量幅度，即使扩大破产法的适用范围，也不会有不能克服的程序操作上的问题。目前我国在制定新破产法时，扩大其适用范围于自然人，更不存在立法技术和实务操作上的极度障碍。[5]因此，新破产法应当适用于自然人。
若将破产法适用于自然人，则在程序制度上设计上必然会遇到以下两个无法回避的问题：
第一，破产免责问题。破产免责，指在破产清算程序终结后，依照破产法的规定免除破产的自然人未依破产程序清偿的债务的继续清偿责任。自然人破产后，是否免除其未清偿债务的清偿责任，立法例上有两种主张：免责主义和不免责主义。以法德传统破产法为代表的立法例[6]，多倾向于不免责主义；与此不同的英美法系国家，普遍实行破产免责主义。日本、韩国、我国台湾地区的破产立法对于自然人也实行破产免责主义。我国现行破产法适用于企业法人，不存在破产免责制度。重新制定破产法而适用于自然人时，不可避免地会面临是否给予自然人破产免责的问题。如何对待破产的自然人的免责问题，尚未在我国引起广泛的讨论，还有待于进一步的研究。但从文明国家的发展这个角度来考虑问题，我国未来对自然人的破产采取免责的立场，应当是一个选择。我国重新起草的破产法草案，对于破产免责已有相应的规定，所采取的基本立场应当是推行有条件的许可免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定的比例，可以申请法院许可免除其未清偿部分的债务的清偿责任。[7]但破产免责不适用于破产的债务人的保证人或连带债务人。
第二，复权问题。复权制度，是指破产的自然人依据法律的规定或者请求法院依照法定的程序，解除其因破产宣告所受破产程序以外的公私法上的权利限制的一项制度。自然人受破产宣告的，其身份地位受破产程序的约束而受到相应的限制，这些限制随着破产程序的终结而失去效力。但破产的自然人所受破产程序外的限制，并不会因破产程序的终结而解除。在破产程序之外，出于种种原因、特别是公益的考虑，其他法律会对破产的自然人附加身份地位的专门限制，以约束破产的自然人为或者不为相应的活动。我国现行破产法不适用于自然人，故不存在自然人破产而其地位受法律限制的情形，但对于破产的法人负有责任的自然人，其身份地位则依法受到限制。如公司法第57条规定：担任因经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的，自该公司、企业破产清算完结之日起未逾三年，不得担任公司的董事、监事、经理。若我国新破产法适用于自然人，则其他法律自然应当对破产的自然人的活动范围或方式加以限制，就有必要建立复权制度。英美法系各国实行破产免责主义，复权制度与破产免责制度相关联，有破产免责的发生，就有当然的复权。我国立法可以予以借鉴。
三、关于破产原因
破产原因是法院对债务人适用破产程序的原因。因我国新破产法规定有清算、和解与重整程序，故破产原因应当与这些程序相关联，而不能单纯归结为破产清算的原因。
关于破产原因，我国《企业破产法(试行)》针对清算与和解程序，以三元结构、民事诉讼法以二元结构加以规定。[8]这样的规定给人民法院审理破产案件、认定破产原因造成了一定的障碍。在起草新破产法时，有关破产原因的规定出现了不同的声音，即：第一种意见认为，目前国有企业亏损面比较大，不能清偿债务的情形复杂，有必要对国有企业“不能清偿到期债务”附加一些限制性的条件，如亏损的程度、负债率、不能清偿债务的时间等量化标准。第二种意见认为，破产原因为法院宣告债务人破产的唯一依据，在认定的标准上对所有类型的债务人均应当同一；在立法上，破产原因为法院审理破产案件需要认定的事实问题，各种不同类型、行业、规模的企业，不能清偿到期债务的具体情况各不相同，也不能对破产原因予以量化。第三种意见认为，法人不能清偿到期债务、并且已经“资不抵债”的，才能构成破产原因。[9]但破产原因应当实现一元化，即“债务人不能清偿到期债务”，已经成为破产立法起草人员和学界的主流观点。“不能清偿到期债务”是指债务的履行期限已届满，且债务人明显缺乏清偿债务的能力。
除债务人不能清偿到期债务以外，尚有以下的债务人的行为，应当认为构成破产原因：
第一，停止支付。债务人停止支付债务的，推定为不能清偿到期债务，可以适用清算程序、和解程序或者重整程序。在此情形，债务人得以其具有清偿能力的事实，“破产原因”的推定，从而避免适用破产程序。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第31条第2款规定，债务人停止清偿到期债务并呈连续状态，如无相反证据，可推定为不能清偿到期债务。
第二，债务超过。债务超过为法人的破产原因，在我国实务界常被称为“资不抵债”。企业法人的负债额超过其资产额的，为防止其债务继续膨胀而损害债权人的利益、增加社会生活的不稳定因素，有适用破产程序对债务超过的企业法人加以规制的必要。《德国支付不能法》第19条明确规定“债务超过”为法人开始破产程序的原因。我国尚无以债务超过作为法人的破产原因的立法和实务，而且鉴于现实生活中国有企业“资不抵债”的现象突出，估计将债务超过列为破产原因，立法技术上有一定的困难。我国新破产法草案对此尚未做出规定。合理的选择应当是，企业法人的负债额超过其资产额的，不论其是否能够支付到期债务，均构成企业法人开始破产程序的特殊原因。
第三，有不能清偿到期债务之虞。债务人存在不能清偿到期债务的危险，即债务人的财务状况足以使人预见到其不能清偿行将到期的债务的，构成“不能清偿到期债务之虞”，应当给予债务人适用破产程序的机会。此等破产原因对于发生财务困难的企业法人具有意义。尚未发生不能清偿到期状态的企业法人，若已经有财务困难，则没有必要非等到该企业不能清偿到期债务的事实发生时才适用重整程序；否则，该企业将丧失重整成功的机会。德国在修改其破产法时，专门增加规定“行将出现支付不能”为债务人申请开始支付不能程序的原因。[10]故针对企业法人的重整，我国有必要在新破产法中将“有不能清偿到期债务之虞”规定为企业法人重整程序开始的原因，以更加方便债务人启动和运用重整程序。
四、关于破产程序的模式结构
破产法在性质上为实体法和程序法的结合，但主要还是程序法。我国实行破产程序受理开始主义。依我国现行破产法的规定，破产程序分为破产宣告前的程序和破产宣告后的程序两大部分，具体由破产案件的受理程序、破产案件的审理程序、破产宣告程序、破产清算程序组成；在破产程序进行中，还存在避免破产宣告或者破产分配的和解程序。[11]但我国现行破产法所规定的破产程序存在诸多缺陷，并以清算债务人的财产为主要目的，不符合破产立法改进运动的发展趋势。破产观念自近代产生防止或者避免破产清算的和解制度开始，日益具有了更为丰富的内涵，只不过其变革或者现代化的程度在各国并不完全相同，但是，破产制度向破产清算制度、和解制度和重整制度协调作用的方向发展的趋势，应当是不容怀疑的。如何设计破产程序成为我国破产立法不能回避的问题。
破产程序的开始以申请主义为原则。当事人申请破产而非法院以职权适用破产程序，应为我国破产立法的基本价值取向。在这个前提下，我国破产程序的模式结构体现为重整程序、和解程序与破产清算程序的结合。债务人有破产原因的，债务人或者债权人可以向法院申请重整，或和解，或破产清算，以求法院能够裁定开始破产程序。不论债务人申请的程序目的差异，法院受理破产案件的，破产程序对于债务人的财产和债权的清理均具有约束力[12]，有关的利害关系人应当通过破产程序行使权利。重整程序、和解程序以及破产清算程序相互间，应当具有法律规定的可转换性，破产清算程序开始后至破产分配前，当事人可以申请适用和解程序或重整程序；和解程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或重整程序；重整程序开始后，当事人可以申请适用破产清算程序或和解程序。关于破产程序应当包括清算程序，理论和实务均没有异议，引起争论的问题是破产程序应否包括和解程序或重整程序、以及如何设计和解程序或重整程序。以下仅就重整程序与和解程序作些说明。
1．重整程序
重整程序为一种新型的破产程序，是在对传统破产清算制度进行变革的基础上发展起来的企业再建型的债权债务清理程序。起初，重整制度以公司重整制度(CorporateReorganization)为限。股份有限公司因发生财务困难，有停业的危险时，经法院裁定予以整顿而使之复兴的制度。公司重整制度是美国联邦破产法最先创立的，现已普及到世界多数国家。
各国法律规定的重整制度在适用范围、条件和强度上有所不同。但是，现代重整制度的适用已经呈现出超越股份有限公司范围的必然趋势。美国在制定1898年破产法时，首次将破产清算制度和企业再生制度相结合，开始了美国公司重整制度的创建；其后1933年和1934年对破产法中的重整规定予以多次修正，于1938年通过坎特拉法（TheChandlerAct）完成了重整制度的革新，创立了美国的现代企业重整制度。重整制度自其产生时起，注意力就不在于如何避免公司被关闭清算，而在于公司现状的维持和未来的发展，从而促使有破产危险的公司尽快复苏以求壮大。经过上个世纪七十年代改革后的美国破产法规定的重整制度，可以适用于个人、法人以及合伙。[13]
重整程序和和解程序具有类似的功能，但它摆脱了和解程序消极避免适用破产清算的不利方面，是一种预防破产清算的积极制度。和解程序不能代替企业重整程序，企业重整程序要比和解程序挽救企业更为积极，重整的手段和目标是多方位的。重整程序将社会利益放在第一位，个人利益和社会利益的冲突更加突出；[14]实际上，在重整程序中，当事人自治的地位还是相对较弱的。再者，重整程序的特点还在于，债务人的重整计划是促使企业积极复兴的必要条件，经利害关系人表决接受和法院裁定认可后，具有终结破产程序的效力；重整计划批准后的债务人不再受破产程序的约束，但应当按照重整计划经营事业和清偿债务。
我国《企业破产法（试行）》没有规定重整制度，该法第四章规定有和解与整顿制度，但该法规定的整顿制度不同于严格意义上的重整制度。一方面，我国国有企业的亏损面比较大，濒临破产清算的企业比较多，存在的问题各不相同，让所有符合破产清算条件的企业都运用破产清算程序，不仅不现实，而且对社会生产力会造成浪费，同时也会产生社会不稳定因素，我国需要寻找强有力的方式帮助亏损或者濒临破产清算的企业走上复兴之路；另一方面，企业再生通过和解制度，当然可以解决一些问题，但和解不是企业再生的唯一途径，重整制度是对和解制度价值的全面发展。所以，我国重新制定破产法时，应当规定企业重整程序。对此，理论上的呼声十分高涨，新破产法草案也规定有重整制度。
我国破产法若采用重整程序，应当有以下四个方面的考虑：（1）重整程序适用范围限定。重整以企业的再建为直接目的，社会公益需求为适用该制度所应当考虑的因素之一，程序的运行和效力相对复杂，有必要将其适用范围限定于企业法人。（2）法院地位至上。重整程序是否应当开始，完全取决于法院的裁定许可；重整程序开始后直至重整计划被批准生效，债务人的所有活动均在法院的严格监督和控制下进行，管理人中心主义应当服从于法院的司法裁量权。（3）当事人自治的相对性。重整程序中的法院地位至上弱化了当事人自治的地位。法院在企业的债权人和股东决定企业重整命运的意愿之外，对重整程序开始与否有最终的自由裁量权。（4）重整目标和手段多样化。企业重整的目标，不仅要清理债务人的债务，以维护债权人的利益；而且要实现企业的未来发展，维护社会生产力和社会公益。为实现企业重整的多重目标，在重整过程中可以采取法律允许的多种手段重组有债务危机的企业。（5）重整程序优先适用。重整程序开始后，对企业已开始的和解程序或破产清算程序等任何民事执行或者司法程序，应当停止；特别是，重整程序对于在债务人的财产上有别除权的权利人，亦有约束力。[15]
2．和解程序
和解程序是有破产原因的债务人与债权人协商达成清理债权债务关系的协议而终结破产程序的一种程序。和解作为一种程序，是与破产清算程序和重整程序并存的具有独立意义的制度。[16]破产制度发展到近代，和解制度应运而生。在我国的理论和实务上，长期以来认为和解程序的目的在于避免债务人受破产宣告而使债务人摆脱困境，所以和解应当着眼于债务人的复苏或者继续存在。我国现行破产法就是基于这样的考虑规定了破产宣告前的和解与整顿制度。
因和解制度是为了克服和避免破产清算制度所不能克服的弊端而创设的一项程序制度，其目的可概括为三项：(1)避免对债务人适用破产程序；(2)避免法院宣告债务人破产；(3)避免通过破产清算分配破产人的财产。于是，和解制度就被划分为破产程序开始前的和解、破产程序开始后至破产宣告前的和解、以及破产宣告后的和解。
我国破产程序中的和解制度应当贯彻两个基本出发点，其一为利用和解制度避免法院宣告债务人破产；其二为利用和解制度避免通过破产清算分配破产人的财产。[17]破产程序中的和解，只不过是一种不同于破产分配的偿债方式，和解的目的只在于通过债务人和债权人的谅解让步而了结债权债务，并不以债务人的复苏为目标。所以，在破产程序进行中运用和解程序，可以避免法院宣告债务人破产，或者避免对债务人的财产实施破产分配。基于这样的考虑，重新起草破产法时，应当灵活设计破产程序中的和解程序，允许债务人在破产程序终结前的任何期间申请和解，以给予债务人选择和解的充分机会。
和解程序为重整程序的基础。在肯定和解程序的基础上，立法应当明确规定拯救濒于破产或者已经陷于破产境地的企业法人的重整程序。因为我国新破产法将规定重整程序，和解程序在适用上自然会显得不那么重要，但若我们将和解程序适用于债务人不能清偿债务不十分复杂的破产案件，自有其存在的价值。和解程序适用于债务人财产过少的破产案件，在处理的程序上较为简化、节省费用和时间，有利于债务人和债权人的利益。债务人和债权人达成和解协议的，经人民法院裁定认可后，终结破产程序。
五、关于管理人中心主义
管理人中心主义，是指破产程序的事务性工作通过管理人来进行，管理人在破产程序开始后依法对债务人的财产进行接管、清理、保管、运营以及必要的处分，以更好地保护债权人的利益。破产程序开始后，债务人管领财产的能力受到限制，诸如不得清偿个别债务，其目的在于保证破产程序的公正进行。既然债务人的管领财产的能力受到限制，就要有相应的制度来保证债务人的财产不受意外的处分，故在破产程序中不能缺少管理人。我国现行法规定的管理人仅以“破产宣告后”的破产清算组为限。
在破产程序受理开始主义之下，我国现行立法对债权人利益的保护不够周详。人民法院受理破产申请后，破产程序即告开始；即使在债权人申请破产的情事下，经债务人和解申请而开始整顿的，破产程序也只是中止，并未终结。在债务人被宣告破产前以及和解整顿过程中，债务人的财产由谁监督或管理，已经成为困绕人民法院处理破产案件的障碍。另外，人民法院宣告债务人破产后，在成立破产清算组织之前也存在着同样的问题。虽然在紧急情况下，人民法院对债务人的财产可以采取财产保全措施，但是这终归是一种不得已的办法。在破产程序进行中，对债务人的财产予以财产保全，一方面加重了法院保全财产的负担；另一方面，破产程序具有保全债务人财产的概括效力，民事诉讼程序中的保全措施对已开始的破产程序本身就是不必要的。在破产程序中，法院并无义务管理债务人的财产。我国在破产程序制度上应当建立适合国情的财产管理人制度。[18]
我国的司法实务对于管理人制度的完善有所推动。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第18条规定：“人民法院受理企业破产案件后，除可以随即进行破产宣告成立清算组的外，在企业原管理组织不能正常履行管理职责的情况下，可以成立企业监管组。企业监管组成员从企业上级主管部门或者股东会议代表、企业原管理人员、主要债权人中产生，也可以聘请会计师、律师等中介机构参加。企业监管组主要负责处理以下事务：（一）清点、保管企业财产；（二）核查企业债权；（三）为企业利益而进行的必要的经营活动；（四）支付人民法院许可的必要支出；（五）人民法院许可的其他工作。企业监管组向人民法院负责，接受人民法院的指导、监督。”
我国新破产法草案建立了自破产程序开始后的管理人制度，基本上完善了我国现行破产程序中的财产管理制度。[19]在破产程序开始后，管理人自被指定之日起，作为债务人财产的代表，应当依法行使下列职权：（1）接管债务人的全部财产、帐册、文书、资料、印章和其他物品；（2）调查债务人的财产状况，包括债务人所欠劳动者工资、社会保险费用和纳税情况；（3）制作财产状况调查报告；（4）决定债务人的日常开支和其他必要开支；（5）在第一次债权人会议召开之前决定债务人的继续营业；（6）管理、处分债务人的财产，清偿债务；（7）接受第三人对债务人的债务清偿或财产权利的交付；（8）决定债务人的内部管理事务；（9）聘用必要的管理人员、专业技术人员及其他工作人员；（10）必要时，要求召集债权人会议；（11）有关债务人的财产的纠纷，代表债务人参加诉讼或者仲裁；（12）人民法院认为应当由管理人行使的其他职权。
以管理人中心主义作为我国新破产法的立足点，可以加强破产程序中的债务人财产的管理或保全。管理人中心主义还可以相应减轻法院的责任或负担，法院参与破产程序的事项应当多集中于程序方面，而非管理人应当为的事务性工作上。我国的破产程序应当坚持管理人中心主义这样的原则，管理人在破产程序中具有极为特殊的中心地位。管理人中心主义，应当贯穿于统一的破产程序的各个环节。管理人中心主义不能仅仅在破产清算程序中有意义，而且应当有效于和解程序与重整程序。管理人中心主义与重整程序中的债务人的地位并不矛盾，我们确实可以看到，在破产清算程序和和解程序中，管理人的中心地位十分显著；在重整程序中，管理人的作用则是有限的。管理人的作用在重整程序中有时并不十分显著，这种现象只是管理人中心主义的异化，即管理人的职能向重整程序中的债务人的有条件的转移，并非对管理人中心主义的否定。例如，《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第70条规定：“在重整保护期，管理人可以聘任债务人企业的经营管理人员负责企业的营业事务。”[20]关于管理人中心主义，我国破产立法所要解决的根本问题，并不是要否坚持管理人中心主义的问题，而是在这个中心主义的架构下，如何协调管理人、债权人和债务人之间的权益分配问题。对此，我国立法者还要作出更为细致的努力。
六、关于破产程序中的意思自治
在破产程序中，意思自治在两个层面上展开：个体意思和团体意思。个体意思使得破产程序具有进行的基础；而团体意思则维系着破产程序的公平。
破产程序中的个体意思，通过破产申请和债权申报等制度予以体现。破产程序要贯彻破产申请和债权申报的自愿原则，非有利害关系人的申请，不得开始破产程序；破产程序开始后，非有债权人申报债权的行为，破产程序无法进行。故破产申请和债权申报构成破产程序得以进行的基础。
非有破产申请，不得对债务人开始破产程序。但是，破产程序中的个人意思自治，并不具有绝对的意义。个人意思不得滥用；甚至，个人意思在有些场合为法律所排斥。在理论上，破产程序的开始以破产申请为必要。债务人可以申请法院宣告自己破产。但若债务人为法人，不能清偿到期债务的，法人的信用基础发生危机，这时，为了防止债务的进一步膨胀，保护多数债权人的利益，法人的代表应向法院申请破产。与申请破产相对应的问题是，若无债务人或债权人的破产申请，法院可否依职权开始破产程序？我国现行法没有规定、司法实务暂时不承认人民法院可以不根据当事人的申请而直接依职权开始破产程序。但是，我们如果考虑到，破产并非债务人与个别债权人之间的私事，它涉及到众多债权人的公平受偿利益，从而涉及到社会公共利益，作为国家公权力机关的法院，有必要在适当的时候进行适度的干预。所以，这是个人意思服从法律安排的体现。再者，破产申请提出后，申请人基于其个人意思请求撤回申请的，因破产程序关乎多数债权人的利益，本非专一保护申请人的利益，故是否准许撤回申请，由法院依照破产申请的具体情况，自由裁量。因此，破产程序中的个人意思，其自治的范围依从于对多数债权人的利益保护的需要。
在破产程序中，起到至关重要的作用的意思自治，为债权人团体意思的自治。破产程序对于各种有利害关系的人都会产生实质的影响，甚至影响到社会公共利益诸如劳动者的失业等方面，特别是直接关系到参加破产程序的债权人的利益。法院在破产程序中居于主导地位，对破产程序的顺利进行负有全面责任。管理人在法院的领导下，对债务人的财产行使全面的管理权，并负具体的责任。在破产程序中，应当坚持管理人中心主义，但必须强调债权人的自治，以充分保护债权人的团体利益。债权人自治是破产程序的基本制度，包括债权人会议和监督人[21]两种基本形式。一般而言，债权人会议和监督人在破产程序中的作用，相辅相成，债权人会议和监督人依法履行各自的职责，目的都在于维护债权人全体的利益。但是，监督人履行职责受债权人会议的决议约束，债权人会议凌驾于监督人之上。
我国现行破产法规定了债权人会议，肯定了债权人团体的自治地位。但是，在破产程序中，仅有债权人会议代表债权人的利益，似乎还不足以维护债权人在破产程序中的公平利益，特别是债权人会议闭会期间，由谁代表债权人监督破产程序的进行，在我国法律上仍为空白。债权人会议由全体债权人组成，人数众多，对破产程序难以实施日常监督，若经常召集债权人会议，也不利于破产程序的节俭和简化。况且，债权人会议不是债权人全体的常设机关，特别是债权人会议休会期间，无法对破产程序进行中的具体事务实施监督。所以，从实际需要出发，以使债权人自治贯串于破产程序进行的各阶段，我国破产立法有必要设立监督人制度；监督人由债权人会议选任，代表债权人会议对破产程序实施日常监督。我国新破产法草案的创新之一就是规定债权人会议任选的监督人制度，这是对我国破产程序中的债权人自治形式的补充。[22]
七、关于破产程序中的利益平衡
破产程序所涉及的利益为多方利益。债务人和债权人的利益为基本利益，居于受保护的平等地位。但破产程序不仅关乎利害关系人的利益，而且关乎社会公共利益，平衡破产程序中的各方利益，应当有制度设计上的考虑。以下三点，可能是我国破产立法所必须要衡量并作出取舍的地方。
首先，债务人的重整利益，优先于破产程序中的其他利益。债务人的重整利益与破产程序中的其他利益之间，存在冲突。债务人有破产原因，其请求重整的，其重整利益应当受到应有的尊重。若重整程序开始，则债权人自无由重整财产获得个别清偿的机会，即使是有财产担保的债权人，或者对债务人的财产享有优先受偿的支配权的担保权人，亦不能从债务人的财产中获得个别清偿。这是采用重整制度所必须实行的制度。所有的债权人，不论其是否享有担保，以及对债务人的财产归属或支配利益享有权利的其他人，均受重整程序的支配。在重整程序中，即使个别表决组的权利人不同意重整计划，法院亦可基于其自由裁量权顺延重整期间或者批准重整计划。可见，债务人受重整程序的保护利益是十分优厚的。我国破产立法应当坚持这样的立场。
其次，破产程序中的团体利益，优先于个人利益。在破产程序中，债权人团体的利益，与个别债权人的利益之间总是存在冲突的，保护了债权人的团体利益，就不可避免地会忽视个别债权人的利益，这是由破产程序的公平与公正的属性决定的。在团体利益与个人利益发生冲突时，理性的选择是团体利益优先于个人利益。在破产程序中，之所以团体利益优先于个人利益，原因在于参加破产程序的利害关系人的多面性；若没有团体利益的形成机制，破产程序就无法进行。而且，破产程序中的利害关系人通过团体多数表决机制，维系破产程序的公正性（团体利益）。即使个别利害关系人的意思，与多数利害关系人的意思不同，破产程序将依照多数人的意思照样进行。这是破产程序实现公正的价值目标所在。凡参加破产程序的利害关系人，均受破产程序的约束，享受破产程序上的利益，并承担因破产程序而产生的不利后果。在这个意义上，债权人自治的制度较为完整地反映了破产程序的团体利益优先于个人利益的价值目标。再者，在破产清算程序和和解程序中，任何普通的债权人均不能有超越破产程序的利益；在重整程序中，不仅普通债权人受重整程序的约束，而且对债务人的财产有担保权益的利害关系人，亦受破产程序的约束。这样的制度设计也反映着团体利益优先于个人利益的价值目标。
最后，劳动权益，优先于破产程序中的其他利益。企业被适用破产程序，劳动者的工资权益以及社会保险权益，在一定程度度上会受到相应的影响，特别是会引起劳动者的失业而影响劳动者的生机。在这样的风险机制下，劳动权益应当在破产程序中居于优先受保护的状态。劳动权益优先于国家的税收请求权和普通债权。我国《企业破产法(试行)》第37条规定，“破产财产优先拨付破产费用后，按照下列顺序清偿：（一）破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；（二）破产企业所欠税款；（三）破产债权。”我国的司法实务对于受优先保护的劳动权益，作出了内容补充。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第56条规定：“因企业破产解除劳动合同，劳动者依法或者依据劳动合同对企业享有的补偿金请求权，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第57条规定：“债务人所欠非正式职工（含短期劳动工）的劳动报酬，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”第58条规定：“债务人所欠企业职工集资款，参照企业破产法第三十七条第二款第（一）项规定的顺序清偿。”但劳动权益是否优先于债务人财产上设定的担保，我国现行法并没有提供相应的一般解决方案。[23]劳动权益为破产程序中的社会公共利益，应当优先于在债务人的财产上存在的担保物权，这应当是我国破产立法应当明确的问题。
[1]在我国现行法的框架下，可以适用破产程序的企业法人，包括依照《商业银行法》设立的商业银行和非银行金融机构、依照《保险法》设立的保险公司。对于银行、非银行金融机构是否应当适用破产程序，在新破产法的起草过程中引起了争议，但笔者认为现行法的模式并无明显的不妥，故在此不作论述。
[2]见邹海林：《关于新破产法的适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第3期。
[3]有关详细内容，请参见常敏、邹海林：《中华人民共和国破产法的重新制定》，《法学研究》1995年第2期。
[4]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第130页。
[5]见邹海林：《关于新破产法适用范围的思考》，《政法论坛》2002年第2期；汤维健：《修订我国破产法律制度的若干问题思考》，《政法论坛》2002年第3期。
[6]在德国，1999年1月1日生效的《德国支付不能法》规定了破产的自然人有条件的许可免责主义。见《德国支付不能法》第286条至303条所规定之“剩余债务的免除”制度。
[7]但最近完成的破产法草案所持立场为有条件的当然免责主义，即破产的自然人清偿债务达到法定比例时就免除其未清偿部分的债务的清偿责任。见《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第148条。
[8]我国《企业破产法（试行）》第3条将破产原因表述为“因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务”；《民事诉讼法》第199条将破产原因表述为“因严重亏损，不能清偿到期债务”。
[9]见邹海林：《中国的破产制度及其发展方向》，《中国市场经济法治走向》，昆仑出版社2001年版，第150页。
[10]《德国支付不能法》第18条。见杜景林等译：《德国支付不能法》，法律出版社2002年版，第10-11页。
[11]我国《企业破产法（试行）》所规定的和解程序，为避免债务人被宣告破产而设计，竟能适用于债务人被宣告破产前；但《民事诉讼法》所规定的和解程序，则没有将之限定于债务人被宣告破产前。故最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第25条将和解程序概括为避免破产宣告和破产分配的程序，和解可以适用于债务人被宣告破产前以及债务人被宣告破产后。
[12]法院受理破产案件后，应当指定管理人对债务人的财产予以必要的接管或监管，以确保债务人的财产为破产程序的公正进行而存在。关于债务人的财产受破产程序的支配的相关问题，可参见本文后述的管理人中心主义。
[13]见王卫国：《论重整制度》，《法学研究》1996年的1期。
[14]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第46页。
[15]见邹海林：《中国的破产制度及其发展方向》，《中国市场经济法制走向》，昆仑出版社2001年版，第163-164页。
[16]见李永军：《破产重整制度研究》，中国人民公安大学出版社1996年版，第39页。
[17]见邹海林：《论我国破产程序中的和解制度及其革新》，《法学研究》1994年第5期。
[18]见邹海林：《破产法若干理论与实务问题研评》，《民商法论从》第1卷，法律出版社1994年版，第137页。
[19]《中华人民共和国破产法（草案）》（2002年4月）第16条规定：“人民法院决定受理破产申请的，应当同时指定管理人。”第29条规定有管理人的多项职权，基本上可以反映破产程序中的管理人中心主义。
[20]但该条的规定确实不同于美国破产法第11章重整程序所规定的“占有中的债务人(debtorinpossession)”制度。在美国破产法中，占有中的债务人为重整程序中管理债务人财产的基本态样，除非法院基于某种理由任命债务人财产的管理人或受托人(trustee)。但笔者并不赞同在我国的破产程序中实行与美国破产法相同的“占有中的债务人”制度。另外，该条的规定还存在其他的缺陷，需要和草案中的重整程序的其他规定相配合进行修改，故有进一步斟酌的巨大空间。
[21]监督人为破产程序中的全体债权人的代表机构。监督人依不同的立法例，称谓有所不同。例如，英国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国称为检查委员会；意大利、法国、德国、泰国称为债权人委员会；日本、韩国等国称为监查委员或者监查人；我国台湾地区则称为监查人。我国新破产法草案准备采用“债权人委员会”的称谓。
近日查阅三联书店新近出版的《陈寅恪集••书信集》，该书所收录的《致傅斯年》书信的第“七十六通”信之末尾，于“陈唐篔拜启（一九四六年二月十九日）”落款之后，付了以下内容：
Prof.ChenYinKE（陈寅恪）
c/oProf.H.C.Shao(邵循正)
Oxford,England
