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档案执法现状
（1）我国档案行政执法的法律规范现状。《中华人民共和国档案法》规定了享有档案行政执法权的机关及其职能。国家档案行政管理部门是档案行政执法的主管部门，其在档案管理当中的职能为四个部分，一是对全国的档案事业实行统筹规划；二是组织协调档案管理行为；三是统一档案管理的制度；四是监督和指导机关、团体、企事业单位的档案管理。同时规定了机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。从《档案法》当中的规定可以看出，该法规定的档案行政管理分为两个层面，第一个层面是机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员对本机关单位内部的档案工作进行监督指导；第二个层面是国家的档案行政管理部门的档案行政管理行为。其中第一个层面属于机关、团体的内部管理，属于内部行政，不属于行政法上的具体行政行为；第二层面的管理是国家行政机关依法实施行政管理，对档案行政管理对象产生直接、强制性的法律效力的具体行政行为。因此，我们可以理解我国的档案执法部门为国家的档案管理部门，我国档案执法的职能为统筹规划、组织协调、统一制度和监督指导四个方面，具体执行方式包括档案行政检查、档案行政处罚、档案行政管理和档案行政奖励几种主要类型。档案执法是档案管理机关的职务行为，作为一种行政行为它对档案管理部门和档案管理的机关单位的监督管理行为直接影响到这些机关、个人的权利和义务，而作为一种行政权力，档案执法必须受到严格的法律监督。按照行政法的基本理论，权责一致，有职权的一方必须具有职责，档案行政执法机关作为享有档案行政执法权的主体，也必须建立行政执法责任制度。而在当前的法律规范状况下，档案行政执法的责任制度仍然没有建立起来，档案行政执法行为仍然存在大量的不作为和行政越权现象。
（2）档案执法的实践现状和问题。档案执法检查是最为主要的档案行政执法形式。档案行政执法检查是指档案主管部门对档案行政管理部门执法情况进行监督检查、上一级档案行政管理部门对下一级档案行政管理部门的执法情况进行监督检查[2]26。也是当前档案行政执法的核心部分，它直接决定了其他档案行政行为的实施效果。档案行政管理部门对机关、单位的档案管理进行监督检查，这一部分是档案行政执法的最重要部分也是数量最多的部分。而在档案执法实践当中，这一部分对档案管理秩序的维护并没有起到应有的作用。当前档案执法的法律依据是《档案法》及其相关的实施细则、实施办法，在这一系列的法律法规中规定的执法形式主要是检查，即档案行政管理部门对机关、单位的档案管理的归档、保存和利用的各个环节的工作情况进行检查。但是《档案法》以及其他档案执法相关的法律法规并没有规定档案行政检查的标准、程序和相关责任，这样就使得档案行政执法过于随意，档案行政管理部门完全是按照自己的标准来判断其辖区的机关单位的档案管理水平，那么他们对档案管理能够起到的积极作用就显得有些薄弱。在近期，包括医院病例档案信息、学校学生档案信息、证券公司客户档案信息以及银行客户档案信息遭遇流失现象屡屡发生，对国家和社会的礼仪造成巨大的损害，也给档案管理秩序造成混乱的局面，然而在这些事件当中的处置一般都是对档案管理的直接责任人或者档案违法行为人进行直接的处罚，并没有对档案行政执法部门的行为进行反思。事实上，这些问题暴露出了档案行政执法检查当中监督制度的缺失给档案执法带来的严重负面影响。我们知道档案执法检查行为是一种具体行政行为，同时也是法律赋予档案行政管理部门的法定职权，如果档案行政管理部门没有认真、充分履行该职责，也构成行政不作为，是一种行政违法行为。而在当今，由于当前没有任何一种有效的外部监督机制对档案行政检查行为进行监督，档案行政管理部门的这种行政违法行为很难被发现和查处，严重损害了国家的档案管理秩序。档案行政处罚也是当前档案行政执法领域的又一个重要问题。在行政法上行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁。《行政处罚法》规定了公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照行政处罚法规定的程序实施[3]。而根据《档案法》以及其他档案管理的相关法规，档案行政执法中的行政处罚方式主要为警告和行政处分。警告是一种处罚力度较弱的行政处罚方式，而行政处分更是一种内部行政行为，在本质上不属于行政处罚，这里在《档案法》当中进行了规定，档案行政执法机关不应该仅仅作为一种内部行政行为来对待，否则这种行政处罚就没有任何效力。但在实践中，行政处分的实施仍然缺少相应监督，很多行政处分在档案行政执法机关作为决定以后就不再过问，而单位内部更不予追究，这样就使档案行政执法流于形式。因此，在这里也应当加强档案行政处罚的外部监督渠道，对档案行政处罚行为进行监督。
检察机关加强基层行政执法监督，必须要在更新监督理念创新监督机制的基础上，精心组织，严密实施
（一）在理念更新上，做到“三个确立”
基层行政执法的现状决定了必须要加强监督，而要加强基层行政执法监督，必须拓宽思维，更新观念，创新机制，这样，才能把基层行政执法监督工作做深做细做实做到位，取得实实在在效果。一是确立监督就是作为的理念。长期以来，宪法赋予检察机关的法律监督职能一直是对刑事诉讼实施监督，而对行政执法活动一直未能有效开展，导致行政执法活动不规范、不严格、不文明的现象大量显现，引发大量、越级访和群访，甚至还出现不作为、乱作为、侵权渎职、贪污受贿等问题，严重影响社会和谐稳定。实践证明，缺少监督的执法活动，必将会滋生特权思想、特权利益和腐败现象。为了加强对行政执法活动有效监督，我院注意深刻理解和把握中办发（2011）8号文件《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的内涵，并在适当时邀请县内外“法学专家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民监督员”等专家学者进行研讨论证。通过科学论证，使大家进一步深化检察机关法律监督的内涵，以及行政执法与刑事司法衔接的内在要求。从而，为检察机关加强基层行政执法监督提供法理支持，提高加强基层行政执法监督重要性和可行性的认识，从而，确立只有加强监督，方能更全面体现检察机关的作为。二是确立监督就是规范的理念。基层乡镇是行政执法“集聚地”，有国土、规划、工商等众多部门，行政执法面广量大，涉及利益关系众多，加强基层行政执法监督，可以有效地规范执法行为，促进基层行政执法单位依法履行公务，推进法治乡镇建设，创建和谐稳定的社会环境。三是确立监督就是创新的理念。积极创新监督工作思路，构建监督工作模式，是推进基层行政执法监督的重要环节。我院在各方的支持和努力下，推动建立了“党委领导、人大支持、政府负责、检察监督、部门司职”的监督模式。党委领导，即县乡镇两级政法委对行政执法和执法监督的理念、方式、效能等方面作出统一规定，对执法监督力量进行统一领导，对重大行政执法监督案件加强协调；人大支持，即县乡镇两级人大对行政执法工作定期进行评议，并研究解决行政执法监督工作中的重大疑难事项；政府负责，即县乡镇两级政府及其法治部门加强对执法活动、执法过程和执法效能的考核验收；检察监督，即检察机关依照法律规定，对行政执法活动进行静态和动态监督，受理举报、监督案件、纠正违法；部门司职，及各乡镇执法主体依法履行行政执法职责，做到及时、有效、公开、公平、公正执法。这个监督模式的重点是检察监督。对此，我院依托派出检察室，主动与各乡镇行政执法部门建立工作对接、信息通报和监督协作机制，按照统一管理，分类工作的要求，在每个乡镇聘请2名行政执法监督信息联络员。在日常工作中，检察室一方面抓好静态监督，即通过定期或不定期地调取行政执法单位有关执法卷宗，审查行政执法的程序是否合法，处罚是否适当，对发现问题及时进行纠正；另一方面抓好动态监督，即及时受理行政执法方面的举报线索，对构成渎职、贪污受贿的及时移送反贪、反渎部门立案查处，对构成其他刑事犯罪的及时移送公安机关立案侦查。为了更好地推进这个监督模式的实施，我院报请县委县政府出台规范性文件，即《关于加强基层行政执法与检察监督衔接工作的实施意见》，由县委县政府联合发文印发全县各乡镇及行政执法部门，要求按照文件精神抓好落实。这个《实施意见》一方面要求统一思想认识，加强组织领导，把基层行政执法是否规范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及时移送检察监督情况一并纳入乡镇政府和有关部门的综合考核评价体系，形成权责分明、行为规范、协调一致、监督有效的行政执法监督机制；另一方面明确规定了基层行政执法与检察监督相衔接工作的主要内容，如派出检察室根据规定的具体情形，通过《检察意见书》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》、提出监督意见等形式对基层行政执法进行监督，并规定在限期内答复。还规定派出检察室在监督中要随时调阅行政执法卷宗等。
（二）在机制建设上，建立“三项制度”
一是联合监督制度。县法治建设领导小组每半年组织县优化办、县法制办、县纪委纠风办、派驻检察室等部门，对基层行政执法部门的执法情况进行检查监督考核，对存在违法行政等问题的，依据不同情况，分别作行政或法律上的监督纠正；对行政执法人员有涉嫌贪污受贿、渎职侵权等违纪违法行为的，应当根据案件性质，及时移送纪检监察机关或人民检察院处理。二是联席会议制度。乡镇政法委定期组织召开行政执法工作联席会议。每季度至少召开会议一次，派驻检察室应当派员参加。会议通报近期执法及处罚情况、涉嫌犯罪案件移送处理情况、检察监督情况，并研究和协调解决行政执法工作中的一些突出问题。与些同时，还建立了信息通报制度。派驻乡镇检察室与乡镇法治办确定专门人员，负责日常的信息交流，各基层执法单位的统计报表及时报送派驻检察室，以实现信息共享。三是备案审查制度。制定了《报备细则》，从报备案件的单位主体、报备范围、报备材料、报备期限等4个方面作出明确具体规定。如在报备案件的主体上，明确规定乡镇一级具有行政执法权或受委托从事行政执法的单位、县级行政执法机关的派出机构，包括工商、国土、规划、城管、安监、质监、水利、林业等15个行政执法单位。在报备范围上，明确规定涉案金额在万元以上；处罚金额或者没收款物价值在三千元以上；作出行政处罚决定后违法行为还不能有效制止且继续进行，可能导致案件性质发生改变的；当事人不服，认为行政处罚畸轻畸重或适用法律、法规不当的，可能引起上访的，在当地或在全县有较大影响的等10种情形的案件。在报备材料上，明确规定案件事实及相关证据；认定的法律依据；行政拟处理意见；行政处罚法律文书；行政许可批复文件等。在报备期限上，明确规定十种报备情形均应当在行政行为作为后十个工作日内及时报备辖区检察室。
（三）在组织实施上，搞好“三个结合”
一是点面结合，搞好联合监督检查。根据《实施意见》的规定，对基层行政执法活动的监督要联合检查，具体由县政法委牵头，由检察院及其派出检察室人员为主体，联合县人大内司委、县政府法制办、县纪委等部门组织的行政执法监督检查组，除听取乡镇领导对面上行政执法工作汇报外，还要察看工商、国土、规划、安监、司法等部门的行政执法台账和卷宗，对存在的突出问题，可当场提出口头纠正检察意见，责令其立即整改。也可及时向相关单位和部门发《检察建议书》、《检察意见书》。如侍庄乡有五家卫生室属合并对象，侍庄医院亦下达了撤并卫生室通知。但有的卫生室长不愿意合并，继续进行非法行医。针对这种情况，检察院及时向侍庄医院提出了口头纠正检察意见，侍庄医院领导高度重视，认真研究取缔方案，采取有效措施，依法取缔，取得了良好的社会效果。二是条线结合，搞好专项监督检查。主要是对县有关执法部门派出机构进行监督检查。如国土、工商、环保、安监、规划等条管单位。在专项监督检查工作中，注意针对群众反映比较强烈的突出问题，采取系统查、查系统的方法，深入查找在行政执法过程中存在的问题，尔后，针对问题进行梳理分类、分析评估、风险研判，依据检察职能发出《检察建议书》、《检察意见书》或《纠正违法通知书》。如针对全县农村“小产权房”乱开发、非法占用、使用、买卖转让土地的严重问题，一方面为县委县政府提供决策依据，及时撰写调查分析报告，一方面向县国土部门发出《检察意见书》，以引起相关部门领导的重视。如县国土局联合县公安局在全县范围内开展打击非法买卖土地的专项行动。目前，共查处违规使用土地21宗，有6人因涉嫌非法买卖土地罪被公安机关立案侦查，有效地维护了全县国土资源管理秩序。又如，在监督检查工商系统行政执法过程中，发现沂北乡有两不法商贩正在合伙倒卖石油，且数额巨大，检察院及时向工商部门发出了《检察意见书》。县工商局接此意见后迅速派员查处，并将案件移送公安机关对其立案侦查。三是内外结合，做好受理举报控告。在抓好静态监督检查的同时，积极抓好动态监督，充分利用控申、民行、预防、反贪、反渎、派出检察室等对外接访窗口，收集和受理行政执法方面的举报和控告。与此同时，充分利用“举报宣传周”、“检察开放月”这一活动载体，深入街头、村头、社区宣讲行政执法监督内容，动员人民群众参与监督。还利用各种新闻媒体和聘请行政执法检察监督信息员参与监督，形成内外有机联动的行政执法监督氛围。今年以来，灌云县检察院及其派出检察室，共受理举报控告12件，督促整改6件。如侍庄乡规划办，在规划执法过程中，违反规划不准收费的有关规定，擅自收取单位和农户的规划费用，在当地造成了不良影响。派出检察室接到举报后，立即进行调查，向侍庄乡政府发了《纠正违法通知书》，责令其整改。侍庄乡政府及时采取措施，停止了违规收费，同时，要求乡规划部门和相关人员严格执法，确保不违规收费。
检察机关加强基层行政执法监督，必须要在充分认识基层行政执法监督艰巨性的基础上，完善提高，巩固成果
（一）认识再到位
对基层行政执法活动实施监督，是检察机关及其派出检察室一项长期而艰巨的任务，不可一蹴而蹴，更不可小胜即安，要立足长远，完善提高，巩固成果，切实履行好行政执法监督职能。从目前行政执法监督的实践情况看，还存在许多需要加强和完善的一些环节，归纳起来主要有以下几点：特别是乡镇各级党委政府和县相关行政执法部门的领导，要切实把行政执法监督工作列入重要议事日程，经常分析研究本乡镇和本部门的行政执法监督工作，坚决克服彻底屏弃过去行政执法的本位思想，部门利益和习惯做法，转变执法观念，把思想和行动统一到自觉接受监督上来。各基层行政执法人员也要坚决依照国家法律、法规和县委县政府（51）号文件《关于加强基层行政执法与检察监督衔接工作的实施意见》的规定要求，自觉做好自身行政执法与接受检察监督的各项工作，规范执法，公正执法，文明执法，不越权执法，自觉把执法行为置于检察机关的监督之下。
（二）报备再严格
虽然已制定出台了《关于基层行政执法与检察监督衔接工作的报备工作实施细则》，但从运行情况看，有的行政执法部门不想报备，存在隐案不报的现象；有的行政执法部门不按时报备，拖拖拉拉；有的报小不报大，怕惹出麻烦，查出问题，影响单位和个人利益；对此，报备审查工作还需再严格，要采取多种措施督促报备工作的落实，对凡是今后出现报备问题的单位和部门，在查明情况后，视情节建议相关部门给予处理。
（三）整改再加强
对基层行政执法监督检查出来的问题，检察机关有的当场责令督促整改，有的运用《检察建议书》、《检察意见书》、《纠正违法通知书》的形式，依法督促整改，但从整改情况看，不及时，不彻底、不到位的现象依然存在。如全县小加油站点虽被依法取缔，但有的死灰复燃；非法占用土地虽进行了打击整治，但有的乡镇还有在偷偷建筑；有的锅炉存在安全隐患，虽然下达了整改通知书，但整改未到位等等。因此，一方面检察机关及其派出检察室平时要加强督察、巡查，确保检察机关发的法律文书件件有着落，事事有回音。另一方面，对需要联动多个部门方能整改到位的一些行政执法案件，检察机关及其派出检察室要督促相关部门和单位一起研究整改方案，进行综合治理。
（四）检力再整合
基层行政执法涉及面广，工作量大，点多线长，要想做好监督工作，检力显得尤为重要。但从目前情况看，虽然在大的活动上举全院之力，但平时日常工作都由检察室承担，仅凭两个派出检察室的现有人员，工作有时确实安排不开，人手显得尤为紧张，很难承担繁重的监督任务和监督需求。对此，一方面，检察院要成立派出检察室专门管理机构，以便统一组织协调指导监督工作；一方面，还要在重点乡镇再派检察室，人员也要适当增加，以便上下整合力量，确保行政执法监督工作顺利开展。
明确检察机关对行政执法权的监督
我国刑诉法规定了人民检察院进行刑事诉讼监督的法律职能，保证已然的刑事犯罪案件进入刑事诉讼程序，使犯罪行为人受到刑事追究，是刑事诉讼监督的应有义务。行政处罚程序虽然不属于刑事诉讼程序，但从某种意义上说，行政执法机关的移送案件与司法机关的立案侦查是刑事诉讼立案程序相互依存、不可分割的两个重要方面，反映了行政处罚程序与行政诉讼程序承前启后的有机联系，自然都应作为刑事立案监督的范畴。对其所作的行政处罚决定的被处罚行为就有无涉嫌犯罪的内容进行书面审查，确定是否应移送司法机关立案侦查。检察机关通过书面审查行政处罚决定书，认为被处罚行为涉嫌犯罪的，可以要求行政机关说明不移送理由。检察机关认为不移送理由不成立的，应出具移送案件通知书，按照案件管辖范围，移送公安机关立案侦查。对于行政执法人员拒不移送涉嫌犯罪案件情节严重的，或涉及其他职务犯罪的，检察机关可自行立案侦查，检察机关对其他不涉及犯罪的处罚决定不予干涉。
加强与行政执法部门的联系
召开定期或不定期的联席会，便于检察机关、公安机关、行政执法机关就一定时期内行政处罚、案件移送、审查逮捕、立案监督和等情况进行通报、沟通情况、统一认识，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，如是否构成犯罪、相关证据的司法证明力，协调解决疑难问题。一旦有涉众、涉案金额较大的案件，行政执法机关应及时向公安机关、检察机关进行通报，检察机关可以提前介入，协助行政执法部门甄别犯罪，指导行政执法机关收集、保存、移送证据。这样不仅可以增强对行政执法权的监督力度，还可以促进其及时依法移送案件。
完备移送案件制度
1．扩大备案范围。缩小行政执法部门在是否移送案件中的裁量权，将备案范围由其认定的涉嫌犯罪案件扩大至涉众型经济案件、涉案金额较大案件，从重处罚案件。一方面，减少行政执法部门“以罚代刑”的情况，另一方面也便于检察机关的监督。2．加强备案及时性。要求行政执法部门在向公安机关备案的当天即向检察机关备案，如有困难则以其他方式告知，随后及时将备案材料送至检察机关。3．完善备案材料。要求行政执法部门的备案材料中，明确证据门类、证明内容、证明效力，注明证据来源，不能以证据的名称作为列表内容。
摘要：我国证券市场经过十多年的发展，已经取得了巨大的成绩，但是也存在着许多不规范、不成熟的地方。通过回顾我国证券监管体制的历史演变，为进一步促进证券市场的良性发展提出了若干行之有效的办法。
关键词：证券监管体制内在机理发展完善
一、证券监管体制的历史演变
中国证券监管体制的演进是伴随着中国证券市场的产生和发展而建立起来的，并随之不断变化的动态过程，其体制变迁及其特征与我国证券市场发展的不同阶段与格局相适应，并与市场发展的客观需要和内在的政府监管目标相吻合。我国政府对监管体制的选择和调整决定于我国特殊的经济、政治、文化、市场发展的客观要求，经历了以下3个阶段：
1．1981—1985年，无实体监管部门阶段
这是我国证券市场的发展萌芽期。除了国债发行之外，基本上不存在股票市场和企业债券市场。虽然于1984年公开发行了股票，但股份制试点与股票交易仅限于极其狭小范围。该阶段不存在真正的监管体制或明确的管理主体。
2．1986—1992年，监管体系雏形阶段
总体上，我国证券市场仍处于规模极小的“婴儿期”，与之相对应，在政府管理层面上出现了若干监管上述证券市场领域的部门主体，但未形成统一、有序、通畅的集中管理体系。监管体制框架中的政府部门和自律组织等若干因素已出现，但仍表现出明显的初创特征和摸索性质。中国人民银行作为中央银行“管理企业债券、股票等有价证券，管理金融市场”被正式法规确立为证券市场主管机关。但监管职责不明确，实践中的管制权力缺乏集中型模式所要求的权威性和管制力度。地方政府体现出监管框架中的分权性和非集中性。证券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制。多部门介入的管理格局略见雏形。行业自律监管组织尚未担负实质性自律职能。
3．1992一l998年，初级集中型监管体制阶段
1992年l0月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，标志着我国证券市场步人了集中型监管体制阶段。从有关资料可以看出，1996年以后，市场取得飞速发展，无论是日均成交金额还是日均开户数都是呈现上升的趋势，这充分说明了证券市场的蓬勃发展。与此相呼应，集中型管理体系逐渐形成。确立中央监管机构，一部分权力根据证券活动性质和归口的不同划分给国务院各部委。地方政府相当程度地介入证券市场管理，形成了中央与地方相结合的市场管理体系。首次确立独立于其他部门的专门性证券主管部门，摆脱了依附于财政或中国人民银行的旧模式。一定程度上兼顾了我国证券市场发展与规范进程中所牵涉到的错综复杂的诸多方面的难题。但是，仍表现出权力分散、独立性和权威性弱、缺乏覆盖全国性的监管机构的动态特征。总体上，这个阶段表现出多层次的、多元化以及部门分工协作的中国特色，且明显地显示出过渡期的特征。
二、我国证券监管体制的现状及其内在机理
目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系，即以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。
1．监管主体
1998年国务院批准了中国证监会的职能、内部机构和人员编制的“三定”方案，确定了证监会是国务院直属机构，负责全国证券期货市场，并成为取代国务院证券委员会职能的惟一最高证券监管机构。根据该方案的规定，证监会将建立集中统一的证券期货监管体系，在全国各地设立派出监管机构并实行垂直管理，但在现实中，我国监管主体存在多元化现象，主管部门之间关系较为复杂和不协调。
2．自律组织是资本市场监管体制中不可或缺的一个重要组成部分
自律组织有两种形式，即社会性的监督组织和行业自律。前者主要包括证券业的中介服务组织如会计师事务所。后者包括两方面：一是证券交易所的场内自律，二是场外交易的自律，即中国证券业协会进行的自律监管。
3．监管法规体系
1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政法规，包括全国性的行政法规和地方性的行政法规。1998年《证券法》的通过标志我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券监管的法律基础和其他证券法规共同构成证券监管法规体系。现行证券监管体制具有集权性和一元化、权威性和独立性高、两级管理垂直化以及自律性弱的特征。虽然仍存在自律管理作用未得到足够重视的问题，但这个体制框架与我国证券市场现在高速发展相适应。现行证券监管体制的形成原因主要是针对如何克服原体制存在的内在弊病和矛盾。
三、未来证券监管体制的进一步完善
在全球化程度加快的大环境下，我国证券监管体制应当立足国情，放眼世界，不断健全、完善。证券监管体制的建设，不仅关系到证券市场的发展，更关系到经济安全，国民经济的长远发展。进一步完善证券监管体制必须全面考虑，放眼未来，对证券监管体制进行有效的改造。
1．加强证券监管体制的自身建设，逐步健全与完善
证券市场是变化无穷的，只有依据客观规律，制定完善制度才能保障市场健康运行。主要有以下几方面：
(1)树立科学监管理念。监管理念主要包括：第一，保护投资者的合法权益；第二，确保公平、高效、透明；第三，降低系统风险；第四，树立国际化意识。
(2)明确监管职能，提高监管水平。监管机构作为规则的制定者和执行者，其职能就是保障市场的公平、公开以及公正地对待所有市场参与者，体现了监管理念和目标。相应的权限，应当依据其职能而定，即仅能作为“裁判员”。并非事无巨细一概全揽，不能把“运动员”兼于一身，应减少证监会在监管中的行政干预色彩，增强其对上市企业以及证券市场的各参与者的监管手段和能力。尤其要注意的是，在监管过程中，要加强对行为和过程的监管，而不仅仅是对结果的监管，对监管者而言，行为本身比结果更值得关注。同时，改善监管手段，提高监管水平，努力实现手段的间接化、多样化、市场化，减少政府对市场的操纵。此外，应当提倡监管行为的科学化、民主化，保证公正地权衡各方利益，保护投资者信心。(3)完善监管体系，充分发挥行业自律监管。随着证券市场的成熟，政府主导和行业自律相结合的监管体系日益成为大多数国家选择的主流。充分发挥两者的优势，避免各自的缺憾，对于完善监管体系是十分重要的。自律监管具体而言包括三个方面：第一，加强自身监管机构的组织建设；第二，要尽快完善自律管理规则；第三，要理顺证券交易所管理制度。
2．改善证券监管的外部环境，营造良好社会氛围
(1)健全完善相关法律制度，建立良性的立法、司法环境。证券市场的发展，要做到有法可依，依法监管，这就要求首先要完善立法，去掉或者完善一些与现有政策和法规相矛盾的条文，法律是要不断向前发展的，结合目前市场需求不断完备证券监管的法律制度，尽快细化证券法的相关规则，出台相关的法律条文，形成完善的证券法规体系。其次是要加强执法，如果没有强有力的执法措施，再完善的法律条文也无用，因此我们不能忽视有法必依的重要性。
(2)重构社会信用体系，恢复我国证券市场的公信力。
【论文摘要】随着《建设工程质量管理条例》的颁布实施，我国建设工程质量总体水平有所提高，但工程质量问题仍然不容忽视，质量事故时有发生。质量是工程的生命线，如何采取有效措施提高工程质量是当前工程建设领域的重要课题之一。本文分析了我国目前建设工程质量监管体系存在的问题及其弊端，对完善我国工程质量监管体系进行了法律思考。
一、我国工程质量监管体系问题的提出
近年来，我国工程质量管理工作取得不同程度的进步，有关工程质量监管的法规和制度建设得到加强，工程质量管理纳入法制化轨道；相继完成了一大批高质量工程项目，质量技术进步取得新进展；全社会对工程质量的关注度和认同感；工程建设各方的质量责任意识普遍提高，企业质量管理水平明显提高以及质量监督管理机制不断完善，监督管理能力得到提升。然而，2007年6月15日广东江门的九江大桥坍塌事故、同年8月13日湖南湘西凤凰至贵州铜仁大兴机场的二级公路堤溪段300多米长的沱江4跨石拱桥坍塌事件再次说明：建设工程的优劣直接关系到国民经济的发展和人民生命的安全，加强建设工程质量的管理，仍是十分重要的问题。
随着经济的快速增长和城镇化快速推进，我国工程建设规模越来越大，技术难度越来越高，人们对工程质量已从单纯注重安全性上升到舒适性、建筑节能以及全寿命周期质量等全方位的需求。工程建设的现状给工程质量安全监管工作带来了新的压力和挑战，我国工程质量监督体系的完善势在必行。
二、我国现行建设工程质量监管体系及其弊端
我国工程质量监督管理体系建立的法律依据最早可以追溯至1983年原城乡建设环境保护部和国家技术监督局联合颁布的《建设工程质量监督条例》和1984年国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发[1984]123号）文件。20多年来，围绕建设工程质量管理问题，我国相继制定并颁布了一系列法律、法规和规章，并增补、修订了大量的强制性技术标准。其中1998年3月1日起施行的《建筑法》和2000年《建设工程质量管理条例》的实施对规范市场行为，减少质量事故的发生，提高我国工程质量水平起了重要作用，更为现行建筑工程质量监督体系的建立提供了法律上的依据。
目前我国现行工程质量监督管理体系包括纵向管理和横向管理两个方面。纵向管理是国家对建设工程质量所进行的监督管理，它具体由国家建设行政管理部门及其授权机构实施；横向管理是指工程承包单位和建设单位对所建工程的管理。现行建设工程质量监管体系的有效运行，对当前建筑工程质量的稳定和提高起到了促进作用。但是，现行的建设工程质量管理体系还处于破旧立新的发展过程中，仍有待完善。
1、法律法规不完善
工程建设质量管理一直是我国国家工程建设管理的重要内容，有关工程建设质量的立法工作也一直为工程建设法规的立法重点。现行的主要法律有《中华人民共和国建筑法》，其中第六章即为“建设工程质量管理”。2000年1月30日国务院施行的《建设工程质量管理条例》是《建筑法》的配套法规之一，它对建设行为主体的有关责任和义务作出了十分明确的规定。此外，国务院建设行政主管部门及相关部门也相继颁发了建设行政规章及一般规范性文件。如：《建筑工程质量检验工作规定》（1985年）、《关于确保工程质量的几项措施》（1986年）、《建设工程质量监督管理规定》（1990年）、《关于提高住宅工程质量的规定》（1992年）、《关于建筑企业加强质量管理工作的意见》（1995年）、《建设工程勘察质量管理办法》（2002年）等。所有这些法律法规及部门规章对我国工程质量监管体系的建立提供了明确的法律依据。但是，工程质量监管的实践仍面临相关监管法律法规不健全，执法不力和对法规执行缺乏有效的监督等问题，尤其是缺乏有关工程质量监督的程序性规定。这种立法现状致使监管者的监管行为缺乏外在制约，被监管者的知情权、参与权受到不同程度的侵犯，极易发生、、收受贿赂等违法犯罪现象，使工程质量受到极大的影响。
2、监督管理机构权责不明确
工程质量监管体系仍存在着政府主管部门不作为、滥作为、运动员与裁判员角色经常混淆不清，工效不高和分割管理，封闭管理，政出多门的状况；首长（政府）工程，献礼工程不执行法定建设程序，不按科学规律和技术标准，盲目组织施工，经常以牺牲工程质量为代价，抢工期赶进度，造成了许多工程施工质量问题；全国各地的各类开发区的工程质量监督管理工作，大多存在较严重的各自为政，封闭管理，自行管理，管理不严，存在隐患等问题。
3、监督管理体系不科学
如前所述，当前我国工程质量监督管理体系包括纵向管理和横向管理两个方面。一方面，质量监督管理机构实行多部门多专业管理，政出多门，相互间职能划分不清，看上去层层把关，实际效果却大打折扣，职责不清不仅造成了部门之间的扯皮掣肘，而且也给立法和监督执法造成了困难，还加重地方及企业负担。另一方面，统一的监督机构管理体系没有形成，各级政府建设主管部门设立的工程质量监督站由于其编制、专业技术人员配备、技术装备等均由当地管理，人员配备不尽合理，各地发展不均衡，导致对其有效监控明显不足。没有自上而下对其统一的管理机构，不利于形成有效的制约机制。
4、监督管理人员素质参差不齐
工程质量监督是一项技术性、政策性都很强的工作。我国现有各类监管机构所配备的人员尚不能保证工程质量的有效监督。首先表现在人员素质上，长期以来，由于编制和管理方式等原因，各级工程质量监督管理部门中高质量、高水平的专业技术人员匮乏，素质参差不齐，与“既要对法律法规非常熟悉，又要对强制性技术标准非常熟悉”的要求甚远，级别较低的县级监督机构这方面问题尤为突出；其次表现在设备上，技术装备落后，缺乏现代化的检测手段，监督方法远远落后于科技发展水平，影响工程质量的监督力度和深度，难以适应当前建设工程发展的需要。所有这些直接削弱了政府监督管理的有效性和权威性，亟待改进和完善。
三、对工程质量监管体系的法律思考
工程质量是工程建设永恒的主题。为进一步改革政府质量监督工作，完善工程质量监督工作方式、方法，促进工程质量水平和工程技术水平不断提高，本文对我国建设工程质量监管体系提出几点法律思考。
1、进一步完善工程质量监督管理体系的法律法规
《中华人民共和国建筑法》的一些规定已明显不能适应当前的客观实际，迫切需要修改和完善。国务院2007年立法工作的意见已把《建筑法》列入“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”的133件之一。作为建筑法律体系母法的《建筑法》及与之配套的《建设工程质量管理条例》均存在不同程度的缺陷。在对其逐步完善过程中，应对具有相关执业资格和岗位资格等人员的行为做出法律规定，把一些相关质量责任主体依法纳入管理范畴，对工程合理使用期满后的质量确认以及使用中遇到意外损害后的质量确认建立相应法律制度，尽快构筑质量监管各环节相互衔接的法律法规及政府规章迫在眉睫。
2、转变角色，依法对建设工程质量实施强制性监督
《中华人民共和国行政许可法》对我国的行政管理产生巨大影响，对政府在工程质量监督过程中依法行政和行政管理法制化水平提出了更高的要求。其中，转变角色就是要实现政府对建设工程质量监督管理的工作方式的转变：由授权执法向委托执法转变；由实体质量的环环把关向随机抽查转变；由“看、问”式现场检查向采用科学仪器，提供准确可靠的数据的权威性监督转变；由直接审验工程质量等级向竣工验收备案制度转变；由以施工现场对承包商的监督为主向全面、全过程监督转变。通过角色转变使政府监督机构恢复执法地位，承担监督责任，依法对所有参与建设主体的质量行为和活动结果实施公正、威慑的执法监督，使各建设主体依法承担起法律规定的责任和义务，促进我国建设工程质量终身负责制度的有效落实，促进建设工程质量监督管理水平的提高。
3、加大执法力度，整顿规范建设市场
监督法规的实施和执行，建立统一的执法实体。主要包括：一是对招标、投标弄虚作假，工程项目转包、违法分包，挂靠和欺诈等违规行为依法追究其法律责任；二是依法建立承包商、供应商市场准入制度，实现有形建筑市场与政府部门机构分设和职能分离；三是在贯彻落实《建筑法》、《招标投标法》、《建筑工程质量管理条例》和《工程建设标准强制性条文》的基础上，通过法律的形式建立施工图设计文件审查制度和建筑工程竣工备案制度。工程设计审核和竣工备案应由政府建设主管部门负责，委托国家认可的非官方机构(如协会或学会)进行；四是实行强制性的以承包履约担保和业主支付担保为核心的工程风险管理制度。凡涉及工程建设活动的各方，如业主、总承包商、设计、施工、监理等单位，均应向指定的保险公司投保，而保险公司则要求各个工程在建设过程中必须委托一个由政府建设主管部门认可的机构进行质量检查监督。委托机构接受委托后，从工程的设计、施工、招投标开始，直到工程竣工，最后提交工程质量评价报告送与工程建设的有关各方，并从根本上解决工程建设中债务拖欠、责任不清等问题。超级秘书网
4、提高监督人员的综合素质，严格依法行政
建设工程质量监督管理是一项政策性、法律性、技术性和经济性都很强的知识型管理工作。《建筑法》第14条规定：“从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。”政府的监督管理人员的技能和素质对建设工程质量监督管理有举足重轻的作用。法律对专业技术人员执业资格制度的规定要求监督管理人员必须有扎实的技术专业知识，丰富的工程实践经验，熟练掌握监督的方法和手段，熟悉建设工程有关的法律、法规和强制性标准，了解建设工程经济知识，具有发现质量问题、鉴别质量问题和解决处理质量问题的能力。
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[论文摘要]在国家加大宏观调控力度的背景下，土地作为宏观调控的“闸门”，其重要性日渐明显，国土资源管理在国民经济中的地位日渐突出，国土资源执法监察作为国土资源的一个重要组成部分，承担着规范管理秩序，保障资源可持续利用的重要职责。从坚持科学发展观出发，就加强我区国土资源执法监察工作进行全面论述。
国土资源执法监察是国土资源管理的重要组成部分和重要环节，是国土资源法律法规顺利实施的重要保障，对促进和维护经济社会可持续发展，推进依法行政，确保社会稳定有着十分重要的作用。
结合我们宁夏国土资源管理现状，客观论述了目前宁夏回族自治区国土资源管理面临形势和存在的困难，进行了深刻而详实的分析和探讨。并从存在问题入手，采取摆事实讲道理等手法，阐述了我区目前国土资源执法监察工作存在的问题及原因。提出了相应的对策建议，论述了在执法监察中的一些具体方法和措施。对进一步加强全区国土资源执法监察工作将具有一定的借鉴和指导意义。
一、我区国土资源执法监察的现状及存在的问题及特点
当前，我区国土资源执法监察工作既面临着前后未有的好机遇，又面临着十分严峻的新挑战。
一是从案件发生情况看。土地方面，2002年发案362件，比2001年494件减少132件，比2000年742件减少380件，分别减少26.7%和51.2%；矿产方面，2002年违法案件104件，比2001年33件增加71件，比2000年61件增加43件，分别增加21.5%和70.5%，呈上升趋势。
二是从违法案件种类看。在查处的土地违法案件中，未经批准占地居首，共1073件，占立案总数的67.1%；在查处的矿产违法案件中，违法开采居多，共194件，占查处案件总数的98%，其中无证开采130件，占65.7%。
三是从违法主体看。个人违法用地、采矿多于集体和企事业单位，个人违法用地1427件，占89.3%，个人违法采矿156件，占78.8%；企事业单位违法用地97件，占6.1%；县级机关违法用地23件，占1.4%。
四是从违法案件发生的区域看。农村违法占地问题多于城市，但城市个案违法占地面积大大高于农村。
五是以“建设城市新区”、“调整农业内部结构搞养殖业”、“发展旅游业”为名，无限制的扩大城市外延，大量占用耕地和国有未利用土地的现象屡见不鲜。
这种状况，不仅使大量国土资源流失，也给国土资源和生态环境造成严重破坏，给经济和社会的可持续发展带来不利影响。
二、执法难的集中表现
“执法难”的问题一直是困扰国土资源执法监察的一大难题，也是国土资源管理需要解决的重要问题。主要集中表现为以下“五难”：
违法行为发现难。就全区而言，在有限人员编制下，既要监管土地，又要监管矿山，面广量大，加之基本装备缺乏，交通工具等保障条件较差，全覆盖、高频率动态巡查力所不及，致使有些违法案件很难及时发现。
违法行为制止难。表现为土地违法者常常是突击占地施工、矿产违法者常常是突击开采抢运，制止起来非常困难。
违法案件调查取证难。在实际工作中，有些违法者拒不配合，或者借故拖延，而执法人员没有强制调查取证的手段，导致调查工作陷入僵局。
违法案件处理难。由于当前法制环境较差，致使查处案件面临着“严格执法”和“法不责众”的两难境地，特别是对违法责任人的处理更是难上加难。
违法案件执行难。现行法律没有赋予国土资源部门强制执行的权力，实践中种种原因而使案件在执行环节受阻或搁浅。
三、我区国土资源执法监察存在问题的原因分析
存在问题的原因可以概括为以下几个方面：
一是法制观念不强。一些市（县）领导以发展县域经济，调整产业结构为借口，违法批地、违法用地、非法出让和转让土地，以权代法、以言代法等违法行为不断发生；
二是监察体制不顺。目前这种管理体制，是各级国土资源部门只对本级政府负责的“单向”体制，难以形成上级国土资源部门对下级政府及国土资源部门强有力的制约机制。
三是执法手段不硬。现行法律没有赋予国土资源部门以必要的查封、扣押、拆除等强制措施的权力。违法行为不能及时和有效地制止。
四是执法力度不够。普遍存在着重审批发证，轻监督检查的倾向；没有形成自上而下的有效的监督制约机制，执法监察不够经常有力。
四、强化国土资源执法监察的对策及建议
（一）以科学发展观为指导，不断提高土地节约集约利用水平
必须从我国人多地少、土地供需矛盾突出的基本国情出发，使各级干部牢固树立科学发展观，通过学习宣传法律，使群众特别是各级领导干部做到明白合理保护、利用土地资源是对子孙后代负责任的一项长期的战略措施。运用行政的手段，建立一套节约集约用地机制，管住总量、控制增量、盘活存量，提高土地容积率和利用率；运用经济的手段，一方面全面推行“招、拍、挂”等市场化配置方式，提高土地取得和保有成本，抑制多占、滥用和浪费土地现象。
（二）以贯彻国务院《决定》和《通知》为契机，始终保持执法监察高压氛围
以卫星遥感执法检查为抓手，突出严肃查处新发生违法用地与政府违法用地两个重点，切实解决基层政府依法用地意识不强和顶风违法问题；建立健全协作办案制度为契机，借助兄弟部门力量，形成国土资源大执法格局；进一步加大执法力度，坚持查人与处事相结合，继续保持严肃查处违法用地的高压态势。
（三）以切实加强执法巡查为载体，努力把土地违法抑制在萌芽状态
违法者的利益有多大，执法的阻力就有多大。查处违法用地只是手段，目的是维护正常的土地管理秩序。因此要坚持预防为主、预防与查处相结合的原则，加强土地动态巡查，进一步狠抓源头防范。构建完整的执法监察网络体系。要做到防范关口前移、预防重心下移，逐步建立“上有卫星，下有百姓”、“纵向到底，横向到边”立体防范监管体系，提高案件发现率、制止率和立案率，降低执法成本，提高执法效率。
（四）以严肃查处违法案件为重点，着力提高执法监察效力
论文关键词：证券监管体制内在机理发展完善
一、证券监管体制的历史演变
中国证券监管体制的演进是伴随着中国证券市场的产生和发展而建立起来的，并随之不断变化的动态过程，其体制变迁及其特征与我国证券市场发展的不同阶段与格局相适应，并与市场发展的客观需要和内在的政府监管目标相吻合。我国政府对监管体制的选择和调整决定于我国特殊的经济、政治、文化、市场发展的客观要求，经历了以下3个阶段：
1．1981—1985年，无实体监管部门阶段
这是我国证券市场的发展萌芽期。除了国债发行之外，基本上不存在股票市场和企业债券市场。虽然于1984年公开发行了股票，但股份制试点与股票交易仅限于极其狭小范围。该阶段不存在真正的监管体制或明确的管理主体。
2．1986—1992年，监管体系雏形阶段
总体上，我国证券市场仍处于规模极小的“婴儿期”，与之相对应，在政府管理层面上出现了若干监管上述证券市场领域的部门主体，但未形成统一、有序、通畅的集中管理体系。监管体制框架中的政府部门和自律组织等若干因素已出现，但仍表现出明显的初创特征和摸索性质。中国人民银行作为中央银行“管理企业债券、股票等有价证券，管理金融市场”被正式法规确立为证券市场主管机关。但监管职责不明确，实践中的管制权力缺乏集中型模式所要求的权威性和管制力度。地方政府体现出监管框架中的分权性和非集中性。证券交易所的自律管理在一定程度上取代了政府管制。多部门介入的管理格局略见雏形。行业自律监管组织尚未担负实质性自律职能。
3．1992一l998年，初级集中型监管体制阶段
1992年l0月，国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立，标志着我国证券市场步人了集中型监管体制阶段。从有关资料可以看出，1996年以后，市场取得飞速发展，无论是日均成交金额还是日均开户数都是呈现上升的趋势，这充分说明了证券市场的蓬勃发展。与此相呼应，集中型管理体系逐渐形成。确立中央监管机构，一部分权力根据证券活动性质和归口的不同划分给国务院各部委。地方政府相当程度地介入证券市场管理，形成了中央与地方相结合的市场管理体系。首次确立独立于其他部门的专门性证券主管部门，摆脱了依附于财政或中国人民银行的旧模式。一定程度上兼顾了我国证券市场发展与规范进程中所牵涉到的错综复杂的诸多方面的难题。但是，仍表现出权力分散、独立性和权威性弱、缺乏覆盖全国性的监管机构的动态特征。总体上，这个阶段表现出多层次的、多元化以及部门分工协作的中国特色，且明显地显示出过渡期的特征。
二、我国证券监管体制的现状及其内在机理
目前我国证券市场实行的是集中统一的监管体系，即以政府监管为主导，集中监管和市场自律相结合的市场监管框架。
1．监管主体
1998年国务院批准了中国证监会的职能、内部机构和人员编制的“三定”方案，确定了证监会是国务院直属机构，负责全国证券期货市场，并成为取代国务院证券委员会职能的惟一最高证券监管机构。根据该方案的规定，证监会将建立集中统一的证券期货监管体系，在全国各地设立派出监管机构并实行垂直管理，但在现实中，我国监管主体存在多元化现象，主管部门之间关系较为复杂和不协调。
2．自律组织是资本市场监管体制中不可或缺的一个重要组成部分
自律组织有两种形式，即社会性的监督组织和行业自律。前者主要包括证券业的中介服务组织如会计师事务所。后者包括两方面：一是证券交易所的场内自律，二是场外交易的自律，即中国证券业协会进行的自律监管。
3．监管法规体系
1998年以前我国证券市场和监管是通过一系列的行政法规，包括全国性的行政法规和地方性的行政法规。1998年《证券法》的通过标志我国证券市场依法治市进入一个崭新的阶段。《证券法》和《公司法》作为我国证券监管的法律基础和其他证券法规共同构成证券监管法规体系。现行证券监管体制具有集权性和一元化、权威性和独立性高、两级管理垂直化以及自律性弱的特征。虽然仍存在自律管理作用未得到足够重视的问题，但这个体制框架与我国证券市场现在高速发展相适应。现行证券监管体制的形成原因主要是针对如何克服原体制存在的内在弊病和矛盾。
三、未来证券监管体制的进一步完善
在全球化程度加快的大环境下，我国证券监管体制应当立足国情，放眼世界，不断健全、完善。证券监管体制的建设，不仅关系到证券市场的发展，更关系到经济安全，国民经济的长远发展。进一步完善证券监管体制必须全面考虑，放眼未来，对证券监管体制进行有效的改造。
1．加强证券监管体制的自身建设，逐步健全与完善
证券市场是变化无穷的，只有依据客观规律，制定完善制度才能保障市场健康运行。主要有以下几方面：
(1)树立科学监管理念。监管理念主要包括：第一，保护投资者的合法权益；第二，确保公平、高效、透明；第三，降低系统风险；第四，树立国际化意识。
(2)明确监管职能，提高监管水平。监管机构作为规则的制定者和执行者，其职能就是保障市场的公平、公开以及公正地对待所有市场参与者，体现了监管理念和目标。相应的权限，应当依据其职能而定，即仅能作为“裁判员”。并非事无巨细一概全揽，不能把“运动员”兼于一身，应减少证监会在监管中的行政干预色彩，增强其对上市企业以及证券市场的各参与者的监管手段和能力。尤其要注意的是，在监管过程中，要加强对行为和过程的监管，而不仅仅是对结果的监管，对监管者而言，行为本身比结果更值得关注。同时，改善监管手段，提高监管水平，努力实现手段的间接化、多样化、市场化，减少政府对市场的操纵。此外，应当提倡监管行为的科学化、民主化，保证公正地权衡各方利益，保护投资者信心。(3)完善监管体系，充分发挥行业自律监管。随着证券市场的成熟，政府主导和行业自律相结合的监管体系日益成为大多数国家选择的主流。充分发挥两者的优势，避免各自的缺憾，对于完善监管体系是十分重要的。自律监管具体而言包括三个方面：第一，加强自身监管机构的组织建设；第二，要尽快完善自律管理规则；第三，要理顺证券交易所管理制度。
2．改善证券监管的外部环境，营造良好社会氛围
(1)健全完善相关法律制度，建立良性的立法、司法环境。证券市场的发展，要做到有法可依，依法监管，这就要求首先要完善立法，去掉或者完善一些与现有政策和法规相矛盾的条文，法律是要不断向前发展的，结合目前市场需求不断完备证券监管的法律制度，尽快细化证券法的相关规则，出台相关的法律条文，形成完善的证券法规体系。其次是要加强执法，如果没有强有力的执法措施，再完善的法律条文也无用，因此我们不能忽视有法必依的重要性。
(2)重构社会信用体系，恢复我国证券市场的公信力。
