时间：2024-03-26 09:52:05
序论：在您撰写金融监管理念时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
多年以来，金融监管越提越重要，越提越重视，措施办法越想越多，可是风险仍是屡控难禁，层出不穷，原因是什么？除体制、制度外，还有一个很重要的问题，就是职能定位不准，不明、不持久，经常发生变化，一项工作没做完，突然来180度大转弯，转到另外一项工作上去，难以按一个既定的方向走下去。职能定位不明、不准、不持久的深层次原因是我们的监管理念不明确。理念是起引导作用的，理念形成观念，有了理念才有观念，有了观念才有思路，有了思路才有出路。目前的监管理念应当从以下七个方面进行更新和重新定位。
单一目标理念
所谓单一目标，就是监管目标只有一个而不是两个或三个。既想依靠监管解决不良贷款问题，又想依靠监管解决“小金库”问题，还想依靠监管解决财务信息真实性的问题，甚至想通过监管促进货币投放，扩大内需，促进经济发展，通过监管消灭非法金融，这些东西装得太多，一件事都做不成。金融监管的目标就是一句话“维护存款人的利益”。维护存款人的利益必须维护金融体系的稳定，维护金融体系的稳定就是维护金融业的稳定和有效运行，而不是单个金融机构的稳定。各种体育活动并没有行政领导，只有协会组织，为什么能管理好，主要是目标比较明确。如足球比赛，裁判的目标只有一个，惩罚违规，不管输赢。所以金融监管必须确定单一目标，并且义无反顾，持之以恒地推进下去。有利于维护金融体系稳定和有效运行的政策措施一出台，有利于维护公众利益的工作就安排。目标一经明确，职能就好确定，体制也好确定。达尔文的“物竞天择、适者生存”自然法规在金融领域应当同样适用。维护金融体系的稳定，决不是没有退出的稳定，一定是有退出的稳定，市场的效率就在于此。
宽进严管理念
这主要是针对前面“银批过细、银管过粗”而言的，要宽进严管，而不是严进宽管，或进去以后就不管。以前电影院都是守门入场，门前摆着铁栏杆，站着不少检票人，每人都持票入场，但进门后为找座位，扯皮打架，后来敞门入场，考虑的不是进场，而是座位问题，找不到座位就走人。这里存在一个“是管过程还是管入口”的问题，美国是监管最严谨，最精细的国家，同时也是准入最宽松的国家，由此使它的金融业最具有活力。金融行业抬高门槛，不让进来，增加了寻租，产生了腐败。因为审批金融机构要请客送礼，为的是求得准入，一准入了就可以捞取资金，然后积累了风险。这种做法既保护了腐败，又压抑了创新，与此同时还衍生了大量的非法地下金融。罗伯特·清崎的《穷爸爸，富爸爸》一书中，一幢房子在穷爸爸资产负债表中是资产，在富爸爸资产负债表中是负债，是抵押贷款购买来的，穷爸爸总是说我支付不起，富爸爸说我怎样支付得起，开启思维，想办法支付购房贷款，这两种财富观截然不一样。制度有两种形式：一种是诱制式的，一种是强制式的。诱制式的是引导你向目标走，而强制式的是强迫你向目标走。对金融机构的监管应当多从“诱制式”入手，实行“宽进严管”。
风险评价理念
现在监管理念是风险查处占了上风。为什么人家说人民银行是消防队，是警察，主要因为人民银行在查处风险。现在要转到风险监管上来，怎么监管？首先观念要变，要向风险评价转变，分析评价商业银行自身的控险能力、化险能力、排险能力，对商业银行内控制度的健全性、系统的安全性等作出一个综合的评价，指出其存在的风险隐患和管理漏洞，并责令其组织实施和改正，就像医生，给病人开药方，让病人把药拿回家去吃。风险监管不是商业银行的事后监督，也不是事后复核，而是对内控制度进行评估，对系统稳定性进行评价，对风险程度进行测试。风险监管的理念决定了金融监管的方式。在风险查处理念的情况下，就始终走不出防范风险、查处风险、处置风险的怪圈。在风险评价的理念下，监管者以第三者身份出现，就不会疲于奔命，干些建台账，跟踪检查等工作。这里说的风险是指商业银行整体的风险，而不专指一笔业务有没有风险。如果局限于每一笔业务，监管肯定是疲于奔命的。从另外一个角度看，如果一笔业务没有风险或风险不大，银行机构就没有风险，也不是。有时单个银行、单笔业务风险不大或没有，但系统风险可能很大。假如一个系统由100个岗位或环节串联而成，若每个岗的控险率达99％，看起来控险很严，但系统可靠性工程理论认为：整个系统的可靠性应等于各环节可靠性的连乘积。这就告诉我们，风险不能只看单笔、单项，而要考虑整个系统，这就是系统风险控制。因此，人民银行的监管者要站在宏观的角度，对银行运行的整个系统进行评价，看整个系统的风险程度有多大。
我国金融监管理念的定位与更新
资本约束理念
银行监管要强化资本概念，强化资本约束和资本监管。正因为以前没有强调资本约束和资本监管，很多中小金融机构金融风险暴露后追溯其资本金问题才发现是“空手道”。以前谈到一家银行的实力，人们总是习惯讲它的总资产是多少，其实净资产才是财富。对银行来讲，破产有两种，一种是技术破产；一种是挤兑破产。技术性破产是指已资不抵债了，资产的流动性不足导致债务清偿能力丧失，国外银行破产基本就属于这一类。目前我国有些银行已资不抵债了为什么还能继续运行？主要在于还有流动性。第一种破产是支付能力不足，银行不能支付存款人提取的存款，引起恐慌造成挤兑引致的破产。这两种破产都是银行的致命点，挤兑性破产要靠增强信心来解决，技术性破产要靠增资扩股来解决。各项负债总是要支取的，而银行资本是用来弥补损失和建设经营基础设施，因此，必须要有资本概念，没有资本不能办银行。如果资本充足率低，即使资产质量好，创新能力强，也不行，要么增资扩股，要么重组联合。为什么巴塞尔银行监管委员会要把统一国际银行业资本标准作为重要的银行业标准公布？为什么包括我国在内的那么多国家货币当局要参加这一标准文件的讨论和签署？为什么对8％的资本充足率要规定得那么细致和严格？原因就在于一定的资本充足率是银行生存的基础，是银行进行资产规模扩张的安全依据，是银行对社会负债规模的“警戒线”。多年来，我们的国有银行没有资本概念，没有资本约束机制，后来国家依靠发行2700亿元国债来解决国有银行的资本金问题，资本充足率有了一定的提高。目前新成立的银行都有资本金了，但必须严格监管，决不能让它抽逃资本。在市场经济条件下，对风险起实质性作用的只有资本，因为每个人都关心自己的资本的时候，他才关心银行；要求资本不受损失且有增值时，才会管理好银行。所以金融监管，首先要强调对资本的监管，一定要把责任控制在银行所有者能负的责任范围内。
论文我国金融监管理念的定位与更新来自
人本监管理念
自从人类社会有规模发展以来，就有监管，就有管理，只要出现了雇用工人就需要管理。从管理的发展轨迹看，产品经济时期是物本管理，把固定资产管理好，工人罢工时工厂总是千方百计保护好机器设备等生产资料，它追求的是产量，有产量就有效益。商业经济时代是事本管理，强调的是效率，追求的是质量，注重的是工艺流程和专业协作，千方百计把事管理好，把各项工作做到位。知识经济时代是人本管理，追求的是人力资源的充分开发和利用，把人的潜力发挥到最大。按照麦得理戈的观点，人的本性是功利的、是自私的。自私的人从事金融活动，即使通过培训、思想教育等，只是增加了理性，但自私的天性是泯灭不了的。为了控制谋取私利的可能性，就要增加对人的管理，管人一要管高管人员，二要管经办人员。古人云“小智者治事，大智者治人”。管好了人，就管住了风险。我国目前对人的假设是理想化的，认为人都是大公无私的，不提防你，总是采取精神的力量鼓励人去工作。西方认为人是自私的，功利性很强，处处在制造风险，管理者总是想办法去制约人，使人在为自己劳动同时也为管理者劳动。由于对人性的假设不同，制度的设计也就不一样。诺贝尔奖获得者道格拉斯·洛斯有句名言：人类社会的一切不成功归结为两条，一是制度设计不对；二是运用制度的人错误。西方经济学家亚当·斯密在所著的《国富论》中提出了一个重要理论，即“看不见的手”。“看不见的手”就是指一种制度、一种机制，它指的是每一个人都想使自己的资本获取最大的价值，资本所有者不希望增加公共福利，所追求的仅仅是个人利益，是个人的享乐，但是就有一只看不见的手引导他走向一个目标，这个目标不是他所希望的目标，但他在完成自己目标同时也促进了这个目标的实现。这样远远比硬要他去做公共福利所取得的效果好，只有让他为自己的利益去做的同时客观地为企业干了，为银行干了，这种效果要远远比其它的措施好。
加强人本监管，必须首先了解人性，把群体理性与个体理性有机结合起来，使个体理性不与群体理性相冲突。我国银行实行的是分支行的管理体制，从总行到基层，点多面广，战线很长，信息传递容易衰减，不管住人，就容易形成内部人控制，制造很多风险。管住了人，也就控制了风险。监管必须与经营同步，足球比赛为什么能顺利进行，是因为球到哪里，裁判就跟到哪里。日本丰田公司有句广告词“车到山前必有路，有路必有丰田车”，这是从经营者的角度对产品的宣传，从监管者的角度来看，有路有车必须有警察，这个警察可以是活生生的人，也可以是“电子眼”或GPS全球定位系统。对银行来讲，只要有金融机构存在和金融业务活动产生，就应当有金融监管的触角延伸过去，这种延伸的行为就是现场检查、非现场监测和日常行政管理，并且主要是以金融机构的活动主体人为主要的监管对象。
严格执法理念
监管者不是单纯的普通意义上的金融工作者，而是金融执法者。执法就要以法律为准绳，以事实为依据，严格执法。前面讲古人说“小智者治事，大智者治人”，实际上后面还有一句“睿智者治法”。对金融业的监管不能没有法，也不能有法不依，更不能执法不严。我们既要当金融监管的“大智者”，又要当金融监管的“睿智者”。在金融行业诱惑力是很大的，违规就能获取巨额的利润，这使一些个人或单位不可避免地存在违规的动机。马克思说过，当利润率为100％时，就有人铤而走险，当利润率达300％时，就有人愿意杀人。如信贷资金进入股市，只要行情好，赚1个点比贷款获得1个点来得轻松，如果赚取10个点，一笔资金就抵得上10倍于贷款资金的收益。但是一旦行情不好，信贷资金损失就大了。监管是单一目标，因此监管者执法时，不仅仅只为金融机构利润着想。如果只考虑金融机构的经营成果，而不考虑风险后果，就是监管者的失职。当经营者难以负责时就该人民银行负责了，因此监管者必须严格执法，必须把风险控制在金融机构能负责的有效范围内。
我国金融监管理念的定位与更新
关键词：监管理念；原则监管；规则监管；“MPBR行动”；金融消费者保护
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1674－2265(2008)12－0033－05
一、引言
随着美国次贷危机的影响不断深化，此次危机已演变为1997年亚洲金融危机以来最为严重的一次全球性危机。在此次危机的发源地美国，有关当局已经开始反思危机爆发的原因，其中，金融监管成为倍受瞩目的焦点之一：而与此同时，次贷危机的爆发更是把美国的金融监管改革推向了。
美国金融服务圆桌组织在2007年11月了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprintforu，S，Financial Competitiveness)，其中批评了美国所采用的规则监管(mles－based regulation)方法，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles－based regulation)方法。与此同时。纽约州保险厅已经了一项草案，明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人Eric R.Dinallo认为，纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。2008年3月，美国商会《增强美国资本市场地位：对美国各行业的一个挑战》，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。为建立一个现代化的资本市场监管体系，建议美国成立一个具有全球视野的全国性监管部门，对金融监管机构进行改革，并对资本市场采用原则监管方法以取代现行的规则监管方法。
其实，原则监管的方法早在2000年之前就已经被英国金融服务局(Financial Service Authority，FSA)所采用，并在实践中不断改进和完善。原则监管在英国金融业的实践中取得了一定成效后，2007年4月，FSA发起了“MPBR行动”(More Principl－－es－Based Regulation Initiative)，标志着英国金融监管当局原则监管理念的进一步升级。采用原则监管的方法使近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐成为其独特优势而受到全球金融业的关注。
此外，日本金融厅于2007年lO月宣布。为增强日本作为金融中心的竞争力，正在考虑将规则监管向英国式原则监管转变。目前，日本金融厅正在研究如何在监管中平衡规则和原则，鼓励金融业更加自律，同时让金融业在业务管理方面拥有更大的自由度。
无论是美日两国金融监管当局对其现行金融监管体系的反思和对原则监管的探索，还是英国金融服务局对原则监管理念的构建和不断完善，我们从中不难发现，监管理念由规则监管向原则监管的演进已经成为发达国家金融监管改革的亮点之一。作为国际金融监管理念的新潮流，原则监管的内涵是什么，如何把握原则背后所反映的监管理念，在实践中原则监管的优势有哪些，在我国推行原则监管的可行性如何，这些都是我国在金融监管改革的进程中值得探究的课题。
二、原则监管的内涵与监管理念分析
(一)原则监管的内涵
关于原则监管内涵的最佳描述来自FSA的观点，“原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则(high level rules)作为手段，从而达到我们(FSA)所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则”。
要更准确地理解原则监管的内涵，以下两点是值得我们注意的：其一，FSA采用原则监管的方法并不意味着完全放弃了规则，而是始终将一般原则(general principles)与特殊规则(specific rules)相结合，并不断地在两者之间寻找平衡点。而且。在寻找平衡点的过程中更多地依赖于原则，而尽量少用规则，这样做能使FSA更好地履行其法定义务。例如，考虑到已制定的特殊规则不能完全覆盖金融服务中不断涌现的各种潜在利益冲突，FSA用基本原则第八条将各种可能的冲突进行了抽象概括；再如，在某些监管领域，FSA还是保留了基本原则下的详细规则，如在资金充足性和公司的商业行为方面。此外，为执行来自欧盟的相关法规(legislation)和指引(directive)，FSA在其监管手册中仍保留了具体的规则。因此，原则监管并不是简单的“以原则为基础”，而是对一般原则与特殊规则的综合和权衡。其二，采用原则监管的方法也不等同于降低FSA的监管标准。目前有些报告和评论误把原则监管理解为“轻度监管(light－touch)”或“软监管(soft－touch)”。而事实上，原则监管下的执行力非但不是“轻度的”，更不是“软”的。在“以规则为基础”的监管体系下，公司只要保证自己的商业行为不违规，不被抓到把柄，便可“高枕无忧”；但是在“以原则为基础”的监管体系下，监管者对公司的看法就至关重要了，FSA把公司对于监管原则的遵守视为维护高效、有序、公平的市场的根本。因此，只要监管者认为公司的行为伤害了市场和公众的信心，便会对他们采取灵活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集团在2004年8月所进行的欧洲政府债券交易违反基本原则第二、三条为由，对其进行了高达1390万英镑的巨额罚款，而且FSA是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构。再如，2007年12月，FSA对一家存在欺骗消费者行为的寿险公司开出了高达126万英镑的罚单。由此可见，采用原则监管方法的FSA有能力对违反原则的公司进行制裁，尽管他们可能并未触及具体的规则，从这个意义上来研判，原则监管并非所谓的“轻度监管”或“软监管”。
(二)原则监管反映的监管理念分析
1、从规则到原则，加强金融消费者保护。原则监管意味着监管者在监管过程中更多地追求原则，而较少地依赖于详细的规则。FSA在删减监管规则的同
时，制定了具体的监管原则，并加强了对金融消费者的保护。FSA已在监管手册中对不必要的监管规则、限制监管目标达成的规则、收益无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订。
同时，FSA通过两个层次的监管原则的制定来推进原则监管：为了给公司(被监管者)提供更大的透明度和可预见性，FSA制定了第一层次的11条原则，这些原则捕述了公司最基本的义务，称为商业原则(PrinciplesforBusinesses)。尽管在现实情形中应用这些原则不是一个简单的过程，但这些原则为公司提供了他们日常经营活动中所需要遵守的高层次指引(high－level guidelines)。而第二层次的监管原则则与FSA自身有关，称为“好的监管原则”(Principles ofgood regulation)，由6条原则组成，为市场提供了对监管者未来行动的更高确定性以及新的监管活动将建立在严格的分析上，充分考虑对于市场的成本和收益。
FSA监管原则的制定非常注重消费者权益的保护，从11条商业原则的内容分布来看，其中有5条与消费者保护有关。此外，FSA把“公平对待消费者项目”(Treating Customers Fairly，TCF)作为原则监管在实践中的应用，并作为“MPBR行动”的核心加以推进。
2、以结果为导向，体现监管目标。原则监管实质上是一种以结果为导向(outcomes－based)的监管方法。FSA的官员把“MPBR行动”定位于“我们(FSA)从关注公司自身运行的过程向寻求为消费者、公司和市场所期望实现的结果的转变”。也就是说，公司在其业务经营活动中，可以自行决定所采用的程序和措施来实现由监管者所给定的监管目标。因此，监管者对公司所需要实现的结果会事先进行说明而不是对公司必须采取的程序和措施做出详细的规定。在这样的情形下，公司的高层管理人员可以自主地来寻求使其商业目标和程序与监管者所规定的监管结果保持一致的最优途径。值得一提的是，帮助公司理解监管者所期望实现的结果并且为公司高管提供实际的案例和指导已成为FSA逐渐兴起的一种新的监管风格，其中的一部分来自于行业解决方案和指导材料而不是正式的规则和指示。
当然，在实施原则监管的过程中，FSA需要用明确描述的结果来指导监管行动。在过去的几年中，FSA在监管活动中更加明确了监管结果，与其法定目标保持一致。自2003年以来，FSA形成了三大战略目标：(1)促进高效、有序和公平的市场；(2)帮助零售消费者实现公平交易；(3)使FSA成为一个更有效的组织。为了更好地进行原则监管，在每个目标下，又相应地设置了3个结果指标(见表1)。这些结果指标将对FSA的规划、决策和操作活动起到推进作用。
3、增加高管责任，突出监管互动。对于公司高管责任的关注是原则监管的内在理念之一。原则监管对于公司治理提出了更高的要求，公司的股东、董事会、管理层甚至普通员工的职责都在一定程度上有所加强。FSA将对于监管原则理解和应用的责任转交到了公司自身。尽管公司管理层可以根据原则白行决定经营方式、制定业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同时增加了。从这个意义上讲，原则监管也可以被理解为“以管理为导向”(management－based regulation)的监管。
通过“公平对待消费者项目”(TCF)的实施，FSA正以一种新颖的、与众不同的方式来增加对高层管理的重视。FSA以鼓励、劝告、命令等手段让公司积极开展TCF项目(见图1)，取得了一定的成效。随着多年的演进，该项目逐渐强调公司关于自身如何对待消费者的思考。目前，该项目要求高层管理者必须制定相应的措施和方案，以确保TCF项目有效融入公司的价值、文化以及公司进行商业活动的方式中。
在增加公司高管责任的同时，FSA也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，帮助他们共同实现监管目标。当公司面临一些潜在的监控难题时，FSA会积极地和公司高管开展讨论并平静地解决问题，而非公开惩戒，从而既做到防范风险于未然，又最大限度地降低监管成本。基于这样的监管互动，公司高管对于FSA的评价很高，使得英国的监管环境具有很高的亲和力，同时也使公司的经营自主性大大提高，吸引了更多的外国投资，促进了英国金融市场的繁荣。
三、原则监管的优势分析
(一)增强监管弹性，促进机构自主经营
虽然规则监管具有操作性强的优点，但具体的、缺乏弹性的规则也往往意味着有更多的漏洞，一味地死守难以适应市场的发展。在“安然事件”之后，人们意识到依靠制定详细的规则来防范未来市场风险变得越来越不可行：详细的规则不仅总是滞后于金融创新，而且企业可以通过“业务安排”和“组织设计”轻而易举地逃避准则的约束。安达信首席执行官曾感慨道：“安达信无权迫使客户披露隐藏在特别目的实体的风险和损失，客户常说，规则并没有要求对此予以披露，你不能要求我遵循更高的标准”(FloydNorris，2001)。而原则监管则不同，监管原则大多是金融机构和监管机构的行为标准，而这些标准是“以宽泛为基础”(broad－based)的，具有弹性和灵活性，而且直接指向监管结果，不易被企业精心策划的“业务安排”和“组织设计”所规避。
正由于富有弹性和灵活度，监管机构以监管原则为标准授权金融机构开展商业活动，而金融机构必须依照这些监管原则有效地进行自主经营、公平对待金融消费者并及时处理利益冲突。在风险控制方面，公司可以根据结果自行研究相应的方法，而不是由监管者所制定的方案――因为在原则监管下，公司和市场往往比监管者更擅长找出解决问题的方案，因此需要给予公司更多的自主经营权，结合公司自身状况更有效地开展经营活动。
(二)提高市场效率，加快金融创新
原则监管对于提高金融市场的效率，促进产品创新具有重要的作用。在规则监管下，一种新的金融产品的推出将耗费6－9个月的批准期；而在原则监管下，交易所可以通过自行验证在第二天就将新产品上市，效率的提高将给企业带来新产品的价值而无须面临长时间的延误。同时，这也将有利于风险对冲者、投机者和消费者进行交易。在美国，原则监管使CFTC取得了很大的成功，在这样的监管方法下，CFTC有能力在预防欺诈和价格操纵的前提下维护市场的创新和竞争。自从2000年CFTC成为一个原则监管者以来，美国期货市场的创新步伐持续加快，取得了令人瞩目的成就。当前，作为期货市场领头羊的芝加哥商品交易所(CME)的市值已达3700亿美元，不仅对冲基金。养老基金、共同基金、零售消费者也纷纷将资金从传统的股票、债券投向期货合约，促进
了期货市场的蓬勃发展。据BIS2007年9月的季度报告，在美国交易所内进行交易的金融衍生工具取得了显著的增长：从2005年12月到2007年6月期间，期货合约从8280万增长到12180万，增长了47.4％；期权合约则从4370万增长到8730万，增长了100％。
(三)降低监管成本，节约监管资源
成本收益分析是考察监管方法优劣的重要指标之一。实践证明，采用规则监管的成本是非常昂贵的：2006年，美国规则监管的成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA6.25亿美元的9倍。据估算，美国监管成本达到了被监管银行非利息成本的10－12％。而减少、简化监管规则，采用原则监管则可以大大降低监管成本，节约监管资源，包括人力资源、财务资源和法规资源等。据FSA估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则就由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，下降幅度达40％。原则监管也使美国CFTC用在期货市场欺诈和操纵行为上的政府资源大大减少：CFTC可以选择使用人力资源来调查、检举有关案件，而不是浪费不必要的资源用于被监管者对于监管规则的遵守，因为对于这些规则的服从是可以由被监管者自行证实的。
(四)聚焦监管目标，适应多变的市场环境
原则监管目的性强，聚焦于原则背后的监管目标而不是仅仅盯住详细的条款和规则。尤其是在监管面临不确定性的时候，原则往往能起到指导作用。长期来看，在复杂多变的市场环境中，原则更具有持久性。次贷危机带给我们的启示是，我们需要的并不是更多的监管，而是需要更好的监管方法，而原则监管无疑是实现这一理念的最佳方法。根据FSA的研究，在危机时期，那些在商业活动中始终坚持监管原则所要求达到的高层次目标的公司的处境要比没有坚持的公司好得多。监管者应当更重视公司高层管理者与监管目标保持一致，随着情况变化调整实现目标的方法，而不是仅仅机械地服从详细的监管规则。
四、对我国推行原则监管的思考
(一)权衡原则与规则取向，确保金融稳定与创新同行
在具体实践中，原则监管和规则监管代表着两种不同的监管理念，有各自的特色和适用条件，我国金融监管机构应根据金融业发展的实际情况，权衡两者之间的关系，根据监管具体内容灵活应变。目前，银监会对于一些传统业务以及风险比较大的业务仍坚持规则监管的理念；对创新业务，银监会正探索原则监管的理念。一项创新业务的推出，由于参与的主体较少，无论对于监管者还是机构来说，都有一个学习的过程，在没有形成较大市场规模的情况下，很难造成系统性风险，因此监管也就可以考虑实行相对规则监管来说不太严格的原则监管，为业务的发展提供空间。因此，在现阶段，我国的监管理念仍应以规则为主、原则为辅，适当提高原则监管的比重，充分给予原则发挥作用的空间，使得在维护金融稳定、防范金融风险的同时，提高市场的竞争力和创新动力。
(二)充分认识原则监管的实施基础，结合国情逐步推行
我国监管机构要推行原则监管的理念，就必须充分认识原则监管实施的基础，结合现实国情分析可行性。原则监管的有效推行和以下条件是密切相关的：一是金融机构要有良好的公司治理结构和完善的风险管理体系：二是监管者与金融机构之间能定期开展开诚布公的交流和协调：三是具备自律监管传统和崇尚监管效率的监管文化：四是具备较完善的信息披露制度：五是监管人员有较高的专业素质，能够准确把握金融市场和金融机构的运行动向。而当前我国金融机构的公司治理状况较差，内部控制不完善，金融市场的自律监管作用还不突出，因此，我国金融业目前还不具备采用基于原则监管的条件，仍需完善各项基础条件。对于公司治理、透明度建设、企业社会责任等，可以提出科学合理的原则要求，注重发挥金融机构内部监控与外部市场约束的作用，实现外部监管、自律监管与市场纪律约束的有机结合，共同推动监管目标的实现。此外，还要加强对监管人员的培训，以有效推行原则监管。除了注重开展有效沟通的培训，还要注重加强对监管人员监管理念的培训，既要做到自身准确理解原则，又要有能力对金融机构原则执行的情况进行分析判断。
(三)完善金融消费者保护机制，积极实践原则监管理念
无论是FSA已经践行多年的原则监管行动，还是最近发起的作为原则监管“升级版”的“MPBR行动”，都始终将金融消费者保护作为核心理念并在实践中加以推进，如旨在督促金融机构公平对待消费者的TCF项目等。FSA在原则监管理念下积极推进金融消费者保护已成为其特色和亮点之一，值得各国监管机构借鉴。相比之下，我国在金融消费者保护方面存在诸多不足之处，如相关法律法规尚不健全，《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等现行法律法规对金融消费者保护极其有限，《商业银行法》在立法宗旨(第一条)中对存款人和其他客户的合法利益的保护仅仅是一笔带过，对于商业银行与金融消费者之间的利益冲突的调整、争议的处理、对于客户权益保障的公平性问题等丝毫未提或仅仅是轻描淡写。我国应借鉴英国FSA的做法，突出金融消费者保护的重要性，并采取积极的措施完善金融消费者保护机制，在实践中升华原则监管的理念。我国监管机构应明确将“适当保护金融消费者权益”列入监管目标，完善相关法规的同时，制定与消费者保护有关的监管原则(包括与金融机构的利益冲突与争议的处理等)，督促金融机构在业务活动中积极履行义务，公平、公正地对待消费者。
〔关键词〕 农村金融监管；微型金融；金融普惠；小额贷款公司；批发资金
〔中图分类号〕DF438 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）04-0081-06
〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“统筹城乡发展背景下农村信用制度建设研究”（09CFX044）；西南政法大学青年教师学术创新团队项目资助
〔作者简介〕王怀勇，西南政法大学经济法学院副教授，夏威夷大学博士后，重庆 401120。
近年来，伴随农村微型金融的勃兴，农村金融逐渐呈现出新的生态和图景；与此同时，农村微型金融的勃兴所引发的新情况、新问题也给农村金融监管提出了新的要求和挑战。受制于经济与历史的因素，传统农村金额监管理念无法承载农村金融发展和农村金融监管的新情势，理念的创新和实践的探索已成为当下农村金融监管必须直面和着力解决的突出性议题。
一、彷徨与迷失：农村金融监管传统理念的困境穷途
（一）农村金融监管传统理念回溯
金融监管出现伊始，金融安全就成为监管工作中无可非议的核心理念和价值目标，基于特殊的历史背景和文化传统，安全理念在农村金融监管中等同于稳定，而这一理念在一定时期内也体现为国家对农村金融的抑制。然而，伴随农村金融体制改革的纵深发展，在现实需要和观念更新的推动下，金融抑制开始有所缓解，金融效率逐渐赢得重视。继而狭隘的金融安全观开始改观，合规性监管的主导地位在农村金融监管中得以确立。由此，农村金融监管形成了以金融安全为主、金融效率为辅的监管理念。
（二）农村金融监管传统理念反思
农村金融监管传统理念的形成并非一蹴而就，而是与我国的经济发展息息相关。可以说，在特定历史时期里，农村的牺牲成就了城市化进程，农业的奉献缔造了工业化成就。然而，现阶段我国工业化进程已进入中后期，破除城乡二元结构，实现农村经济的快速、可持续发展是一项系统性工程，而为农村居民提供充足的金融资源又是其中殊为重要的一环。2006年12月，中国银监会出台《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型金融机构。新型农村金融机构从2007年初试点之初的四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北等6省（自治区）到2007年10月扩大至全国31个省（自治区、直辖市），截至2010年末，全国已组建新型农村金融机构509家；与此同时，小额贷款公司也蓬勃兴起，2010年末，各地已设立小额贷款公司数达2451家。〔1〕一时间，农村微型金融成为热议话题，农村金融的景象也焕然一新。然而，农村金融监管并未针对这一特殊形势作出必要且足够的回应，农村金融监管依然如城市金融监管一样，始终固执于安全与效率的平衡之中而无法给出关注和支持农村金融供给的结论。
此外，传统的金融安全理念在新的情势下也承受着现实的压力和潜在的冲击。农村微型金融于近年来在我国兴起，其风险的特殊性进一步强化了对于金融安全的渴慕。农村微型金融的风险主要体现在以下四方面：第一，农民借贷一般并无可供抵押的财产，一旦期间届满而无力偿还贷款，缺少抵押担保的债权便难以实现。第二，农村微型金融尚处于起步阶段，仍有较为明显的政策性特征，部分农民将其视为国家给予的特殊福利，这种误解易于滋生偿还贷款的惰性，也会引发金融风险。第三，农业生产易受自然灾害影响，而农民收入主要依靠农业生产，一旦自然灾害发生，收入减少将不可避免，信用风险将被凸显。第四，农村微型金融中个体所涉金额普遍较低，风险往往具有隐蔽性，不易察觉，风险在遮蔽下不断积聚，系统性风险亦可能蕴含其中，待风险显现，将难于收拾。与此同时，在现实需求与政策支持的共同推动下，包括小额信贷在内的农村微型金融迅速发展，国外金融势力也日益觉察到这一有利可图的契机，开始逐渐介入我国农村金融市场，国外资本的进驻不仅为我国农村金融注入了活力，同时也埋下了未知风险。
传统农村金融监管以合规性监管为主，对于风险性监管，尤其是对于系统性风险的防范鲜有关注。我国农村金融市场本身并不十分健全，行政力量常常过度介入，与城市金融相比，农村金融机构在经营、管理等方面都明显滞后，且农村金融服务主体数量众多，规模较小，风险防范能力也不强，整个农村金融体系较为脆弱。尤其是伴随国际金融市场联系的愈发紧密以及境外资本的不断渗入，系统性金融风险将急剧增加，监管责任之重不言而喻，转变传统安全理念已迫不及待。
农村金融监管虽然已经出现了注重金融效率的动向，但与金融安全相比，监管工作对于金融效率的态度始终显得摇摆不定，一方面显示出力求金融效率的决心，另一方面在落实上又显得蹑手蹑脚、顾虑重重。因此，我国农村金融监管中金融效率总给人以欲放还羞、似有还无的外观。与此相关联，我国现阶段的农村金融监管对于金融效率的理解尚显狭隘、浅薄，金融效率对于农村金融监管而言仍然是一个笼统的概念，缺少详尽而又可得落实的内涵，因而传统农村金融监管中的金融效率毋宁说是一种朦胧的感性观念，尚未内化为一种真正的理念。
二、重塑与再生：农村金融监管理念的创新
（一）金融普惠
1.金融普惠的内涵与意义。普惠金融体系（inclusive financial system）是联合国在“2005国际小额信贷年”推出的一个新的概念，普惠金融体系核心的目标是：有效且全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务。它既须强调金融服务的普遍性，又要关注收益的普遍性，即金融服务要面向所有阶层、群体，同时各个阶层和群体均能从金融服务中切实受益。基于普遍性的要求，普惠金融体系的核心任务在于服务中低收入群体和贫困群体。农村微型金融为广大农户提供存款、保险及汇兑等金融服务，同时更要秉持“授人以渔”理念为农户提供小额贷款的便利。在中国，基于体制性的原因，在金融领域主要表现为资金单向地从农村流向城市，从而产生严重的“系统性负投资”问题。可以说，农民之所以贫困，在一定程度上正是源于此。农村微型金融的出现为农户带来希望，带有扶贫性质的金融服务可以在很大程度上解决信贷难题。因此，鼓励和大力支持农村微型金融的发展已经成为必然趋势，这也是金融普惠的价值所在和目标所向。
金融普惠的理念得益于近30年来亚洲、拉丁美洲等地区小额信贷的广泛而深入的实践。从这个意义上讲，普惠金融体系是小额信贷理论和实践的产物，而小额信贷又是农村微型金融的中坚力量，因而金融普惠与农村微型金融有着极高的契合度。我国近年来对于包括小额信贷在内的微型金融愈发重视，并在政策层面给予了较高的关注，普惠型的农村金融体系建构工作已经开始。因此，金融监管作为金融运行的有力保障，亟须对此作出回应：即时更新监管理念，将金融普惠理念纳入农村金融监管工作之中，作为设计农村金融监管具体制度，出台农村金融监管配套政策、措施以及指导农村金融监管工作的依据和支撑。
2.金融公平――金融普惠的终极追求。从本质上讲，金融普惠源于对金融资源配置不平衡现状的反思。传统金融体系过于强调资金的流动性，而忽视了对金融资源分配的关注，致使广大农民成为被金融抛弃的群体。强调金融公平正是对这一现实的矫正。
具体而言，金融公平包含两方面的要求。其一，公平享有、利用金融资源。金融是现代经济的重要支撑，亦是现代社会中人们生产生活难以离开的凭借，这一重要资源的分配应针对所有阶层和群体，每一阶层、每一群体都应当公平享有金融资源。比公平享有金融资源更深一层次的是公平地利用金融资源，它所彰显的金融公平不仅仅是名义上的，更应该是现实的、触手可及的。公平利用金融资源又有两层含义。一方面，强调金融资源利用在优势一方与弱势一方的平衡，处于经济上强势的阶层、群体不应不当地挤占弱势一方的金融资源利用空间，过度利用弱势一方金融资源的份额；另一方面，弱势阶层、群体应有利用金融资源的可能性，其利用金融资源的条件和途径应当得到保障。其二，公平享有获得金融服务的权利。金融公平意味着获得金融服务的权利不因种族、信仰、性别、贫富等差异而有所区别。这一权利并非欲达致所有人都能享有相同质和量的金融服务的目标，而是要求所有人都有相同的机会，即农民与市民、企业一样享有获得金融服务、享受金融资源的机会，因而属于形式上的公平。
（二）金融安全
防范金融风险，确保金融安全是金融监管永恒的主题，抛开了金融安全，便无所谓金融监管。现代金融因其行业所固有的脆弱性，对于安全的关注和强调更显理所应当、理固宜然。但是“由于金融交易的复杂性、金融资产的虚拟性、金融行为的关联性等特质……现代金融法律所关注的安全价值，已经不限于市场主体个别的财产保障与风险防范的能力，而是更多涉及区域的、国家范围的甚至超越一国领域的、蕴涵着多层次要素的综合性范畴”〔2〕。现代金融究竟将为福祉效劳，还是为风险张目，这在很大程度上取决于金融监管的成效。2012年1月6日至7日，我国第四次全国金融工作会议在北京召开，加强和改进金融监管、切实防范系统性金融风险成为会议重要议题。金融安全理念更新的动向已清晰可见。我国农村微型金融的兴起反映了农村经济发展的现实需求，而这新一轮农村金融的“拓荒”又与金融全球化相伴，农村金融所特有的风险以及薄弱的金融监管在金融开放的趋势下将面临空前的挑战，传统上朴素的金融安全观已难以应对当下的复杂局势，以系统性金融安全为核心的新的金融安全理念亟须确立。
（三）金融效率
在农村金融监管中，强调金融效率的理念，就是要为金融效率提供必要的制度保障和良好的法律环境。农村金融监管中的效率理念主要体现在四个方面。
其一，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融组织在农村金融市场中的有序、正当竞争。有序的竞争环境最核心意蕴在于保障农村金融服务主体享有均等参与竞争的机会。长期以来，农村信用社在我国农村金融市场中一直占据着重要地位，由此导致农村金融市场的竞争不充分、活力明显不足；而农村金融市场在现实需求和国家政策的推动下，业已呈现出金融市场主体多元化的趋势，新型农村金融服务主体不断涌现，这为农村金融资源的有效配置和农村金融市场效率的改善提供了新的契机，建立良好的竞争规则和竞争环境已成当务之急，唯此才有可能使农村金融的新兴萌芽最终蔚然成荫。
其二，农村金融监管中的效率理念体现为农村金融服务主体的高效运营。农村金融市场主体的个体效率对于农村金融市场整体效率的影响是直接而深刻的，如果没有农村金融组织个体的效率，那么农村金融的整体效率便无从谈起。农村金融监管秉持金融效率理念，就必须关注农村金融服务主体个体的高效运营。监管权力的滥用和僭越往往致使金融服务主体的自主经营权受到侵犯，引发金融市场受到行政权力的不当干预，效率低下和无效率的危险正隐藏其间。因此，合理协调“有形之手”和“无形之手”的关系是保障金融效率的应有之义，其核心内容在于合理配置金融监管权力，规范监管权力的运行，勿因行政权力的不当行使而干涉了农村金融服务主体的有效运营、阻碍了农村金融市场内在作用的发挥。
其三，农村金融监管中的效率理念要求农村金融监管应当尊重金融创新。现代金融脱离了创新必然意味着倒退，统筹城乡经济发展的战略布局使得农村金融创新的现实意义和作用进一步彰显。金融创新能够有效拓展农村金融机构业务的种类、范围，在满足农村金融需求的基础上能够进一步刺激这一需求，激励、引导农民参与到经济活动当中，盘活较为僵化的农村市场，实现农村金融资源的优化配置。因此，传统上唯重安全的农村金融监管须要正视金融发展规律和时代背景，对农村金融创新给予必要的生存、发展空间。但金融监管尊重和重视金融创新并不意味着彻底放任任何形式的金融创新，监管者仍须审查每一项金融创新产品的风险性，考量现有法律、法规和现有监管资源、监管能力对于该创新产品的可驾驭性，避免因金融创新的任意性遗留金融安全隐患，亦即农村金融监管须实现金融效率与金融安全的衡平。
其四，农村金融监管中的效率理念必须回应经济全球化、金融全球化的新要求。经济全球化、金融全球化不仅为各国的金融安全带来了空前挑战，也给各国的金融竞争力提出了更高要求。在全球化浪潮中，各国围绕金融资源进行的竞争已愈演愈烈，而这一竞争已经超出各国金融机构之间竞争的范畴，更表现为各国法律制度之间、各国金融监管机构的理念和水平之间的竞争。如果农村金融监管在理念上没有做好应对经济全球化、金融全球化所带来的国际金融竞争的准备，那么本国农村金融机构在这场竞争中势必会处于不利地位。我国现代农村金融业起步的时间较晚，真正融入全球经济的时间更短，竞争力明显不足，但我们仍可以利用后发优势，总结发达国家的经验教训，构建起一套行之有效、具备充足竞争力的法律制度，为我国农村金融竞争力的迅速提升提供必要的制度支撑，而构建完备的法律制度的前提就在于监管理念的更新，即以全球化的视野重新审视我国现阶段农村金融监管，并据此对固有的制度作出调整、并进行新的探索和尝试。
（四）金融普惠、金融安全与金融效率的共融与平衡
农村金融监管理念的创新不可避免地使农村金融监管面对理念之间的冲突和对立。然而，其间的冲突和对立并非是绝对的。人们的诸多理念反映了人类共同体所普遍追求的价值观念，正是这种冲突的非绝对性，为金融监管理念的协调与平衡提供了可能，留有了余地。然而，如何实现农村金融监管诸理念的共融与平衡，无论学界还是实务界至今仍未达致共识。有学者指出，解决金融监管理念抑或价值（主要针对安全与效率而言）的冲突应遵循两项原则：其一，区别社会发展阶段性特点相机选择安全或效率的优先性；其二，坚持比例原则，为保护较为优越的法律价值、理念将侵及另一法益时，不得逾越此目的所必要的程度。〔3〕这无疑为我们解决金融监管理念冲突提供了有益的思路。
由此，协调金融监管理念的冲突，必须遵循以下四项原则：第一项是统筹兼顾原则，在农村金融监管立法和制度设计时，以金融安全、金融普惠、金融效率理念统筹考量具体制度和规则的妥当性。第二项为金融安全优位原则，金融安全应在农村金融监管理念中处于优先地位；当然，强调金融安全并非拒斥其他理念。具体至金融安全与金融普惠、金融效率的关系上，应遵循如下规则：金融安全、金融普惠、金融效率冲突之处，当以金融安全作为查验标准。具言之，以金融普惠或金融效率理念设计的制度和规则如果可能诱发系统性金融风险时，必须予以舍弃，因为系统性金融风险的爆发具有极强的破坏性，不仅能够破坏金融普惠、金融效率所带来的现实利益，甚至将成倍吞噬人们的固有财富；当依据金融普惠、金融效率理念设计的制度和规则可能诱发一般性金融风险时，须要综合考量风险发生的条件和可能性以及监管之外的手段（如金融机构的自身运行规则、金融市场的正向激励等措施）的有效性等因素，以此确定二者的优先性。
第三项原则和第四项原则分别为历史性原则和具体性原则，这两项原则旨在协调金融普惠理念与金融效率理念之间的关系。总体而言，金融普惠与金融效率之间的冲突远不及金融安全与此二者的对立。金融普惠在很大程度上取决于金融效率，就一定意义而言，金融普惠是一种整体性的金融效率，是惠及全体的金融效率。但在传统上，我们更习惯于从一般语义上理解金融效率，由此而产生部分的效率和整体的非效率。金融普惠正是对金融效率观因自然惯性所产生的这一偏差的矫正。但是由于实质性的金融普惠必须以一定的经济条件和金融发展水平为基础，因而金融普惠与金融效率的关系具有较明显的历史性特征，二者的平衡须置于特定历史发展阶段，阶段不同则倾向有别。需要澄清的是，以特定发展阶段作为判断标准平衡金融普惠与金融效率的关系，并不是要二者择一、非此即彼，而是需要在两者之间有所侧重。在明确当前阶段二者的主导性理念后，仍须要通过第四项原则，即具体性原则进行检验，亦即通过历史性原则所得出的结论只具有推定效力。某一阶段主导性理念并非时时处处不容置疑地占据优位，如何权衡、妥协仍须在具体制度和规则中进行衡量，通过对某一具体制度和规则的目的、功能（包括正功能和负功能）的全面评估，进行最终抉择。换言之，虽然依据历史性原则而选择出相对优位的某一理念，但根据具体制度和规则的特定需要仍须作出相应的调适。
三、从理想到现实：农村金融监管创新理念的实践探索
农村金融监管理念的创新为我们描摹了通往理想的农村金融监管的改革方向。然而，只有梦想照进现实，才不至于使农村金融监管的实施落入“看起来很美”的境况。鉴于小额贷款公司是农村微型金融中的典型代表，因此，本文将主要对小额贷款公司进行探讨，希望以此为视角，为我国农村金融监管的实践探索提供有益的启示与借鉴。
（一）市场准入监管
与其他行业相比，金融行业特有的风险性注定了其在市场准入方面须有更高的要求，无论是资本、从业人员，还是审批方式等方面都要更为严格。严格的市场准入也构成金融监管的第一道防线。近年来，“三农”对于金融的需求日显迫切，普惠金融体系在系统解决“三农”问题、统筹城乡发展、扩大内需等方面都具有重要的战略意义。由于农民的金融需求长期以来无法获得满足，民间借贷暗流涌动，但因其游离于监管之外，导致风险不断累积，温州危机在一定程度上正是映射了这一事实。所以，降低门槛、放松准入已经成为农村金融监管的新趋势。“降低门槛、放松准入”并不是架空市场准入监管，使其形同虚设，而是要从简化准入申请的手续与流程入手，尽量剔除不合理、过于严苛的准入条件，吸纳更多的微型金融服务主体进入农村金融市场。从这个意义上讲，“降低门槛、放松准入”并不意味着放纵风险，而是力图将金融监管和风险防范的任务进行后移，协调金融安全与金融普惠的冲突，从而实现二者的共融与平衡。
（二）监管主体的重塑
1.明晰监管主体
我国银行业金融机构及其业务活动由银监会统一监管，对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用《中华人民共和国银行业监督管理法》对银行业金融机构监督管理的规定。根据银监会的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），小额贷款公司是“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。由此表明，小额贷款公司并非银行业金融机构，但小额贷款公司属于专门从事货币信用的组织，在本质上具有非银行业金融机构的特有属性，“在我国财务公司也称金融公司，是指提供信贷及理财等金融服务的非银行金融机构，开放型的财务公司一般不能吸收活期存款，不能向社会提供转账、结算功能。小额贷款公司与财务公司功能相似，小额贷款公司经营贷款等业务，当然属于非银行金融机构。”〔4〕因此，对于小额贷款公司的监管应属银监会之责。
然而，《指导意见》指出：“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”现实操作中，小额贷款公司监管责任一般由政府金融办承担。由此引发的问题是，政府金融办对于小额贷款公司的监管目前并无法律、法规作依据，监管方式、监管程序、监管内容、职权的范围等现实问题都无法予以回应，而且在监管的专业性和监管资源方面，政府金融办显然无法与银监会相比，这使得监管难于落实。此外，“有的将小额贷款公司的机构设立监管与业务监管分离，机构设立由金融办审核，业务监管由工商局、财政局等机构负责。”〔5〕多头监管必然使各方争权避责，在很大程度降低监管实效，因此，从金融效率理念的角度出发，恰当的处理方法应是将小额贷款公司的性质定位为“经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构”，由银监会作为监管主体对其进行监督管理。
2.培育行业自治组织
我国农村金融监管力量的薄弱已是不争的事实，将完善监管工作的全部希望寄托于行政力量绝非真正出路，培育行业自治组织在此背景下显现出重要的现实意义。虽然目前小额贷款公司在全国范围内已经陆续成立了区域性的行业协会，但其发展较为零散，并没有统一的全国性行业协会作为领导，区域性的省级、市级行业协会各自为政，缺乏有效的沟通与协调，使得行业协会的促进作用在实践中并不能有效发挥。因此，秉承金融效率的理念，应当积极鼓励和培育基层农村金融自治组织以及专门性自治组织，建成从地方到全国的体系化、层次化的行业协会。以小额贷款公司为例，省级行业协会应当及时梳理现有协会体系，全面掌握其区域范围内现有基层行业协会的基本情况，协调促进强强联手、优胜劣汰，确保基层机构合理分布、健康运行，从而缓解目前农村金融监管压力，逐渐形成多层级的农村金融监管体系。
（三）监管内容与方式的拓展
1.监管内容的拓展
《指导意见》要求“小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持‘小额、分散’的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，着力扩大客户数量和服务覆盖面”。但在小额贷款公司的实际运营过程中，由于部分小额贷款公司位于城市市区，脱离了农村金融市场，“三农”贷款所占比例较低。监管部门对此类现象未能予以足够关注。虽然降低“三农”贷款比例在客观上一定程度降低了小额贷款公司运营风险，但由此易使得小额贷款公司逐渐向一般贷款公司演化，甚至使小额贷款公司成为投资者为换取政策优惠而设计的权宜之计或过渡性选择，从而使国家支持小额贷款公司发展的目标落空。考虑到小额贷款公司目前的生存境况，并鉴于行政干预的适度性要求，就现阶段而言，强制性规定和刚性的要求并不可取，较合适的选择是建立起一套有效的评价体系。在该评价体系内，应考虑涵括小额贷款公司在农村设立营业网点的数目、年度涉农贷款总额及其所占贷款总额的比例、年度涉贫困农户贷款总额及其所占年度涉农贷款总额比例、年度涉农贷款笔数及其所占年度贷款总笔数的比例、年度涉贫困农户贷款笔数及其所占年度涉农贷款笔数的比例等内容。通过建立有效的评价体系，作为小额贷款公司享受税收、政策优惠的依据和市场评价的依据，可以激励和引导小额贷款公司将资金更多投向“三农”领域。
2.监管方式的拓展
我国现阶段农村金融监管方式主要采用合规性监管。所谓合规性监管，是指监管部门对金融机构执行有关政策、法律、法规的情况所实施的监管，它主要是检查金融机构业务经营是否符合金融政策和金融法律法规的要求。〔6〕因此，合规性监管只强调金融机构业务经营的合法性审查，对于经营中潜在风险与安全隐患在所不问。此外，合规性监管方式侧重事后处罚，使得金融监管无法起到预测和防范作用，且在金融安全遭到巨大破坏之时，此种事后救济显得微不足道，甚至毫无意义。因此，革新金融监管方式，一方面要求实现合规性监管与审慎性监管的结合，另一方面须拓展新的监管方式，尤其是在国家着力支持农村微型金融发展的背景下要探索适合于小额贷款公司的监管模式。目前，通过资金批发实现对小额贷款公司的监管已成为新的动向，将资金批发给贷款公司，风险性总体上会小于其他的单一客户。原因在于，将资金批发给贷款公司后，小额贷款公司会继续将资金贷给成百上千的客户，而这些客户同时无力还款的概率极低，信用风险被极大程度地分解，因此，小额贷款公司破产的风险要小于一个实业企业破产的风险。故而，将资金批发给贷款公司，其风险性远远低于商业银行将资金贷给其他单一客户的情形。通过批发资金的方式在事实上降低了商业银行的信用风险，谁批发谁监管的模式将监管权力移转至资金批发主体，极大地提高了监管的动力和效率，但在批发资金所审查的内容和程序的设计上以及这一监管模式与一般意义上的金融监管的衔接方面仍须作进一步的探索。
（四）金融风险危机应对机制与市场退出机制的完善
1.危机应对机制的完善
一套完备有效的金融风险危机应对机制有助于避免因为既有金融风险的扩张和蔓延导致的系统性金融风险，最大限度地降低损失。但目前我国金融风险应对机制，尤其是农村金融风险的应对机制仍属金融监管中的短板，危机应对尚未实现制度化，危机处理常常是因事而动，临时组织，难以在第一时间作出有效应对，使得危机处理的效用大打折扣。
完善农村金融风险应对机制应着力于以下四个方面：第一，完善风险预警机制，实现危机应对与风险预警的有效衔接。将风险扼杀于萌芽，是金融监管的最优效果，一旦风险萌发、危机显现，危机应对的效率极为重要，分秒之间甚至可以决定整个局势的走向。建立风险预警机制并在风险预警与危机应对之间建立有效衔接，能够将风险防范的关口前置，确保危机处置的及时性，避免贻误时机，最大程度阻止危机的时空延伸。第二，明确危机处置主体的职责分工。农村金融监管中，地方政府往往承担着处置风险的责任，而实际操作中地方政府又常常需要银监会、人民银行的介入予以配合，但各方的权限、职责并未得到明晰划分，常常临时授意、临危授权，职责不清不可避免地将产生工作重复或缺位，使危机应对混乱无度。事前明确危机处置中各主体职责分工尤为重要，唯此才能确保危机应对的效率性。第三，规范危机应对中行政干预的程序。程序是一切制度的现实保障，金融风险的危机处置亦不例外。行政干预无法做到完全理性，为克服权力的不当介入而导致危机处置的盲目性和随意性，必须对行政干预的条件作出明确限定，并设定行政干预的一般性程序，以此规范监管中的行政干预。第四，建立危机处置的责任机制。无责任即无约束，倘无约束制度的落实便无从保障，因此，对于因迟滞应对危机，随意、盲目进行干预而导致额外损失以及在危机处置过程中未尽职责的责任人须追究行政乃至刑事责任。
2.市场退出机制的完善
较之于市场准入，目前我国金融行业市场退出机制明显滞后，完整的退出机制始终未能有效建立，而农村金融行业的退出机制更显空白。囿于维稳的特殊政策性考量，地方政府在对待农村金融机构退出问题上始终保守谨慎，担心农村信用社这样具有一定政策性的金融机构一旦退出市场，当地金融服务极易产生留白。然而，如果一些背负沉重不良资产负担的农村信用社持续畸形运营而又“无路可退”，风险必然会不断累积沉淀，从而积重难返，甚至诱发系统性风险。
2005年，银监会首次进行农村信用社退出市场的尝试，对青海省格尔木市8家长期经营不善、资不抵债、扭亏无望的高风险农村信用社予以撤销。〔7〕这表明了构建农村金融监管市场退出机制的动向和决心，然而相关法律法规迟迟未能跟进，2007年重新修订的《企业破产法》虽已为市场退出提供了可遵循的法律框架，但金融机构并未纳入其中，《银行业金融机构破产条例》的起草于2011年重新启动，但何时完竣尚不可知。需要指出的是，接管、重组、解散、撤销等退出制度的构建并不足以保证市场退出机制的完备建立和有效运行，相关配套设施也十分必要。《银行业金融机构破产条例》之所以迟迟未能出台，其中一个不可忽视的原因即是存款保险制度的缺位。在没有存款保险制度作保障的情形下，贸然进行大规模农村信用社清理工作，易于引发信用恐慌和农村经济秩序的紊乱，无论金融安全还是金融普惠的理念都将就此沦为空谈。与此同时，农村微型金融的快速发展也带来了新的情形，我国小额贷款公司依照规定不能吸收存款，不存在适用存款保险的适用空间，然而小额贷款公司资金除了自有资金外须经由商业银行批发资金，在大规模退出市场之际亦会对商业银行和整个金融体系造成不小的冲击，与之相适应的配套措施有待研究。
构建农村金融市场退出机制，需要着重关注的另一问题是问责制度的设计。问责机制的缺失在一定程度上会助长风险萌芽，农村信用社因其一定程度上特有的行政性特征，约束激励效用要逊于商业性银行，这在无形中放大了农村金融退出监管问责机制缺失的弊端，因此目前亟须建立完备的问责机制，查处管理人员在经营管理过程中的失职、违法行为，追究其民事、行政、刑事责任确属必要且紧迫。此外，问责机制中问责对象不应限于金融机构管理人员，监管人员亦应纳入其中。我国农村金融监管力量薄弱，监管不力始终是检讨农村金融监管工作时无法回避的现实问题。应当说，无论多么先进的监管方式和制度，如果无法保障其有效执行都将沦为摆设，“仅供欣赏”的外观和“自我陶醉”的功能，无法产生任何实质意义。倘若监管人员怠忽履行监管职责，而又无须承担责任，无疑将助长监管工作的懈怠之风，使得本来就已捉襟见肘的监管更显孱弱。
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今年8月底，中国人民银行广东省顺德市支行辖内金融机构平均收息率达到73．9％，比1999年底提高了16．9个百分点，并一举扭转了1999年整体亏损的局面。记者在采访顺德市金融机构的主要负责人，了解顺德市金融业缘何出现如此大的变化时，他们普遍认为，主要原因是人民银行顺德支行进行了创新监管理念的成功实践，促使全辖金融机构进一步确立“效益兴行”的思想，逐步建立了以效益为核心、适应市场经济发展需要的经营管理机制，进而相继走上了良性循环的发展轨道。
创新金融监管理念的形成
随着我国经济体制改革的进一步深化和国际经济金融一体化趋势的逐步加强，经济的不稳定性日益突出，这向处于新旧体制磨合期的人民银行提出了更大的挑战。我国的一些地区尤其是金融业相对发达的地区，人民银行的金融监管职能作用与金融业向更高层次发展的要求，开始出现不相适应的迹象。实践要求人民银行金融监管目标，必须随着经济金融环境的变迁适时作出调整，使金融监管与金融的商业化发展相一致。
和我国其他地区的金融业发展一样，顺德金融业在迅速发展的过程中，依然存在一些亟待解决的。总体来看，这些问题体现在三方面：一是银行信贷资产质量差，历史积累的不良资产总量大。1999年底，顺德市金融机构不良贷款余额181亿元，比例高达34．7％；二是金融机构经营效益差，亏损面大，资产收益率普遍较低。1999年底，顺德市金融机构平均综合收息率仅为57％，9家金融机构中有5家亏损。三是违规经营屡查屡犯、金融案件时有发生。这表明繁荣的顺德金融背后，还存在着一些深层次的风险隐患。
人民银行顺德市支行的主要领导，在对顺德市所有金融机构进行了详细的调查分析以后，一致认为顺德金融业深层次风险隐患尚未消除的一个重要原因，是人民银行没有对金融机构的经营效益进行有效的监管。为此，他们创造性地提出，在防范化解显性金融风险已经取得明显成效的基础上，应该尽快实现金融监管重点的转移，即实现监管重点从单纯业务和风险防范监管转移到以经营效益为核心、带动业务和风险防范监管上来，进一步增强顺德市金融机构的抗风险能力和市场竞争力，彻底改变人民银行监管低效的被动局面。
金融监管理念的转变，促使人行顺德支行明晰了一种创新的金融监管思想，即把对金融机构的财务监控作为切入口，建立和完善金融机构的效益监管体系，以金融企业最终经营成果作为监管的主要依据。新型监管理念中最关键的是，要规避金融企业现行核算制度的缺陷，真正建立客观真实地反映金融企业业务经营全过程的会计核算制度，其核心则在于建立一套的会计核算指标。现行的会计核算制度，由于没有把银行不良贷款纳入其损益核算范围，已成为银行收益数据真实性的重要因素之一。改革后的核算制度必须准确认定银行贷款损失，而且必须能够按照收付实现制的原则来核准银行的实际收益，侵入民银行的金融监管工作服从和服务于金融机构经营效益的实现和提高。
创新金融监管理念的体现
在创新金融监管理念的推动下，按照新的金融监管思路，从今年年初开始，人行顺德市支行全面开展了金融监管创新工作，并制定颁布试行了《中国人民银行顺德市支行效益监管整体方案》(下称《方案》)。
《方案》中的“效益”概念，已不是现行不合理的会计核算制度以及缺乏损失补偿机制的金融机构账面利润，而是市场经济条件下金融机构的完整意义的效益。它不仅包括资产收益和其他收入来源的增加，还包括负债成本和其他成本费用的减少。
《方案》的基本思路是：以金融机构权责发生制下核算的本期财务收益为基础，扣减本期发生的各项资产损失以及虚增盈利，得出本期真实的经营收益，以此为依据，一系列考核指标值，再按照一定的考核标准对金融机构的经营成果进行综合评价，然后根据综合评价的结果对金融机构进行相应的的监督和管理。
《方案》的基本思路决定了效益监管的中心操作环节是对贷款损失的动态界定。对于不能正常收回本金的贷款，在设定的考核期内，分三种情况进行界定：(1)若不能正常收回利息，则这种贷款全部记入损失；(2)若只能正常收回部分利息，则这些贷款按照欠收利息的比例部分记入损失；(3)若能正常足额收回利息，则这些贷款不计入损失。
这种贷款损失认定的原理是：贷款收息不采用利随本清的方式，一般采用按月计收，极少一部分采用按季计收，因此，若有贷款不仅不能正常地按时收回本金，而且在有相当时间跨度的考核期内欠收利息，则这部分贷款资金在此后一段时间内能够收回的可能性将极小，而且欠息情况越严重，能够收回的可能性越小，所以，可以认为这部分贷款资金已沉淀。而对于商业化的金融机构来说，若沉淀了的信贷资金能够正常足额收息，则与该信贷资金没有沉淀、从而被收回重新放贷收息所产生效益是基本一样的；反之，若沉淀的信贷资金不能收息或不能足额收息，则该信贷资产对于金融机构来说，就是完全或部分失去了使用价值。这种既不能产生效益而又因为沉淀而不能保支付的资金，对金融机构来说是名存实亡的。依据这一原理，考核期内贷款损失余额的增加值就是一个机构在该考核期内的贷款损失值。《方案》有关贷款损失动态界定原理的这种客观性和全面性，使其很好地避开了包袱对本期损失的干扰，从而为金融机构经营成果综合指标体系和评价标准体系设立奠定了基础。
创新金融监管理念的实践
银行不良贷款率不断攀升、资产质量状况的逐步恶化，严重阻碍了我国的金融改革与，但是在传统金融体制下，人民银行的金融监管不可能最终促使金融确立以效益为核心的经营理念而成为完整意义上的理性人。对此，人民银行顺德支行的高同裕行长认为，人民银行要全面推进不良贷款的促降工作，与其对金融企业的经营管理行为进行监管，不如对金融企业的经营管理效益进行监管，使有效的经营管理成为金融企业自身的要求，以达到“牵一发而动全身”的监管效果。
他认为效益监管才是人民银行督促和帮助金融企业化解不良贷款的根本途径。效益监管解决了监管宏观刚性与经营微观灵活性的矛盾，使人民银行与金融企业两者的根本目标达到了高度的一致。在这种监管模式下，金融企业来自管制的压力消除了，但是来自竞争的压力却增大了。金融企业因而不得不自觉放弃“不计成本，不讲效益”的经营方式，使争设网点、高息揽存等现象将不禁而止。同样，效益监管的实施，必将使金融企业从一开始就按照商业原则向借款人发放贷款，对借款人的信用进行严格，从而极大地提高信贷资产质量；另一方面，金融企业也会通过各种途径来盘活信贷资产质量，以达到增加收益的目的。
效益监管的核心是金融企业经营成果综合指标体系和评价标准体系的设立，而其中心操作环节则是对贷款损失的动态界定。据此，高行长认为，效益监管实现了权责发生制和收付实现制的有机结合，保证金融企业在信用整体水平仍然不高的现实条件下，能够对财务收支进行正确核算和对经营成果进行真实反映。从人民银行的角度看，金融监管的有效性得到了充分的体现。
由于《方案》既体现了对传统金融监管理念的继承，又体现了对传统金融监管理念的革新与发展，客观上有助于培养良好的银行经营文化，有助于推动金融企业银行制度的建立。测试结果表明，《方案》具有较强的可操作性。并且《方案》对银行贷款损失的动态界定，可以准确地反映金融机构信贷资产质量的真实状况。因此，《方案》在顺德市金融业的试行工作进展相当顺利。辖区金融机构的经营管理状况开始朝着监管预期方向发展。
顺德市某金融机构，资产沉淀严重，被认定为高风险机构，但由于其贷款以中、长期为主，且做了“贷新还旧”和“追加贷款”的处理，所以1999年末其报表反映的不良贷款率只有0.73％，而采用《方案》的认定方法，该金融机构1999年末的贷款损失率达到80％，比较真实地反映出其信贷资产质量的实际情况。这充分说明，《方案》能够有效避免“贷新还旧”、“追加贷款”、“以贷收息”等方式对金融机构信贷资产质量真实性的扭曲，其对贷款损失认定的标准明确、计算结果惟一，完全不以借款人提供的财务报表数字是否真确、贷款质量评价人员的判断是否客观、贷款质量的评价标准是否统一为转移。这就为人民银行顺德支行动态地掌握辖区金融机构经营管理的基本情况创造了条件。同时，《方案》还提出了促进金融业向更高层次发展的初步思想和基本方法。为此，《方案》试行后，顺德金融业出现了积极变化，金融机构开始转变经营理念，理性地追求“效益规模基础上的资产规模”，在支持社会经济发展的同时，寻求自身历史包袱的消除以及可持续发展的方向。
场景之一。
工行顺德支行：把“蛋糕”做大，从优质资产业务拓展中求效益。效益观念的强化，使工行顺德支行在贷款投向和投量方面积极争取主动，(1)突出重点，开拓优质客户市场，不断加大对AAA的信贷投入，以确保资产收益率的逐步提高。(2)注重特点，开拓票据融资市场，仅上半年该行贴现余额达到62744万元，占顺德市贴现余额的44.6％，为该行带来利息收入1496．2万元，成为该行较大的效益增长点。(3)创建试点，开拓非生产流通领域企业信贷市场，寻求新的资金运营途径。(4)围绕热点，开拓住房信贷和消费信贷市场，6月末，该行的上述两项贷款余额已经达到8143万元，比年初增长了五倍。该行通过这些举措，在经营效益方面取得了重大突破，实现了扭亏为盈。
场景之二。
中行顺德支行：迅速减员增效，广泛开展“节约创效益”活动，打好“翻身战”。面对人浮于事、连年亏损的巨大压力，中行顺德支行在效益观念的驱动下。从今年5月底起全方位开展综合治理工作。已减员近300人，同时，先后出台了《银行顺德支行2000年费用开支管理办法》和《中国银行顺德支行节约创效益实施方案》，加强了成本费用的控制和管理，达到了增收节支的目的。上半年，该行较去年同期减亏8038万元，减幅达54.39%，占佛山全辖减亏额的80%。
场景之三
农行顺德支行：加速对中间业务的系统化、集约化整合，提高中间业务收入对经营效益的贡献率。首先是重点立项，着重拓展了七个项目，包括保险业务、与电信局联网扣费业务、网上申报纳税业务、证券理财业务、住房公积金业务等。其次是采取措施，保证整合工作的顺利进行。这些措施包括公关领先、功能设计、技术支持、人力投资等。对中间业务的整合增强了农行顺德支行的营利能力。仅上半年，农行顺德支行已实现账面利润1.62亿元，比去年同期增长0．89亿元，完成全年任务的51．3％，其中中间业务实际实现收益866万元，比去年同期增加203万元。
场景之四。
顺德农信社：千方百计消化债务，不断增强后劲。沉重历史包袱使顺德农信社不敢轻言效益。为寻求人行顺德支行效益管理模式下更广阔的发展空间，顺德农信社提出了“三个一点”的历史不良资产处置方案，即“归还一点、落实一点、减免一点”，用实事求是的态度，争取最大限度地消化历史债务。
顺德市的其他机构也在《方案》的指导下，努力在依法合规经营的前提下逐步提高经营效益，积极创造良性发展的源动力。9月末，人民银行顺德支行对《方案》实行工作进行的初步测试表明，《方案》实施效果显著。辖区9家金融机构中有5家盈利，其中4家机构也全面实现大幅减亏，全辖金融机构盈亏相抵，整体盈利19170万元，有效地扭转了1999年整体亏损的局面。的确起到了“牵一发而动全身”的作用。它使加强资产管理、成本控制、内控制度建设、金融案件防范等成为金融机构经营管理的内在要求。使人民银行在节约监管成本的同时，能够大大提高监管工作的有效性。
多年以来，金融监管越提越重要，越提越重视，措施办法越想越多，可是风险仍是屡控难禁，层出不穷，原因是什么？除体制、制度外，还有一个很重要的，就是职能定位不准，不明、不持久，经常发生变化，一项工作没做完，突然来180度大转弯，转到另外一项工作上去，难以按一个既定的方向走下去。职能定位不明、不准、不持久的深层次原因是我们的监管理念不明确。理念是起引导作用的，理念形成观念，有了理念才有观念，有了观念才有思路，有了思路才有出路。目前的监管理念应当从以下七个方面进行更新和重新定位。
单一目标理念
所谓单一目标，就是监管目标只有一个而不是两个或三个。既想依靠监管解决不良贷款问题，又想依靠监管解决“小金库”问题，还想依靠监管解决财务信息真实性的问题，甚至想通过监管促进货币投放，扩大内需，促进经济，通过监管消灭非法金融，这些东西装得太多，一件事都做不成。金融监管的目标就是一句话“维护存款人的利益”。维护存款人的利益必须维护金融体系的稳定，维护金融体系的稳定就是维护金融业的稳定和有效运行，而不是单个金融机构的稳定。各种活动并没有行政领导，只有协会组织，为什么能管理好，主要是目标比较明确。如足球比赛，裁判的目标只有一个，惩罚违规，不管输赢。所以金融监管必须确定单一目标，并且义无反顾，持之以恒地推进下去。有利于维护金融体系稳定和有效运行的政策措施一出台，有利于维护公众利益的工作就安排。目标一经明确，职能就好确定，体制也好确定。达尔文的“物竞天择、适者生存”法规在金融领域应当同样适用。维护金融体系的稳定，决不是没有退出的稳定，一定是有退出的稳定，市场的效率就在于此。
宽进严管理念
这主要是针对前面“银批过细、银管过粗”而言的，要宽进严管，而不是严进宽管，或进去以后就不管。以前电影院都是守门入场，门前摆着铁栏杆，站着不少检票人，每人都持票入场，但进门后为找座位，扯皮打架，后来敞门入场，考虑的不是进场，而是座位问题，找不到座位就走人。这里存在一个“是管过程还是管入口”的问题，美国是监管最严谨，最精细的国家，同时也是准入最宽松的国家，由此使它的金融业最具有活力。金融行业抬高门槛，不让进来，增加了寻租，产生了腐败。因为审批金融机构要请客送礼，为的是求得准入，一准入了就可以捞取资金，然后积累了风险。这种做法既保护了腐败，又压抑了创新，与此同时还衍生了大量的非法地下金融。罗伯特·清崎的《穷爸爸，富爸爸》一书中，一幢房子在穷爸爸资产负债表中是资产，在富爸爸资产负债表中是负债，是抵押贷款购买来的，穷爸爸总是说我支付不起，富爸爸说我怎样支付得起，开启思维，想办法支付购房贷款，这两种财富观截然不一样。制度有两种形式：一种是诱制式的，一种是强制式的。诱制式的是引导你向目标走，而强制式的是强迫你向目标走。对金融机构的监管应当多从“诱制式”入手，实行“宽进严管”。
风险评价理念
现在监管理念是风险查处占了上风。为什么人家说人民银行是消防队，是警察，主要因为人民银行在查处风险。现在要转到风险监管上来，怎么监管？首先观念要变，要向风险评价转变，评价商业银行自身的控险能力、化险能力、排险能力，对商业银行内控制度的健全性、系统的安全性等作出一个综合的评价，指出其存在的风险隐患和管理漏洞，并责令其组织实施和改正，就像医生，给病人开药方，让病人把药拿回家去吃。风险监管不是商业银行的事后监督，也不是事后复核，而是对内控制度进行评估，对系统稳定性进行评价，对风险程度进行测试。风险监管的理念决定了金融监管的方式。在风险查处理念的情况下，就始终走不出防范风险、查处风险、处置风险的怪圈。在风险评价的理念下，监管者以第三者身份出现，就不会疲于奔命，干些建台账，跟踪检查等工作。这里说的风险是指商业银行整体的风险，而不专指一笔业务有没有风险。如果局限于每一笔业务，监管肯定是疲于奔命的。从另外一个角度看，如果一笔业务没有风险或风险不大，银行机构就没有风险，也不是。有时单个银行、单笔业务风险不大或没有，但系统风险可能很大。假如一个系统由100个岗位或环节串联而成，若每个岗的控险率达99％，看起来控险很严，但系统可靠性工程认为：整个系统的可靠性应等于各环节可靠性的连乘积。这就告诉我们，风险不能只看单笔、单项，而要考虑整个系统，这就是系统风险控制。因此，人民银行的监管者要站在宏观的角度，对银行运行的整个系统进行评价，看整个系统的风险程度有多大。
资本约束理念
银行监管要强化资本概念，强化资本约束和资本监管。正因为以前没有强调资本约束和资本监管，很多中小机构金融风险暴露后追溯其资本金才发现是“空手道”。以前谈到一家银行的实力，人们总是习惯讲它的总资产是多少，其实净资产才是财富。对银行来讲，破产有两种，一种是技术破产；一种是挤兑破产。技术性破产是指已资不抵债了，资产的流动性不足导致债务清偿能力丧失，国外银行破产基本就属于这一类。我国有些银行已资不抵债了为什么还能继续运行？主要在于还有流动性。第一种破产是支付能力不足，银行不能支付存款人提取的存款，引起恐慌造成挤兑引致的破产。这两种破产都是银行的致命点，挤兑性破产要靠增强信心来解决，技术性破产要靠增资扩股来解决。各项负债总是要支取的，而银行资本是用来弥补损失和建设经营基础设施，因此，必须要有资本概念，没有资本不能办银行。如果资本充足率低，即使资产质量好，创新能力强，也不行，要么增资扩股，要么重组联合。为什么巴塞尔银行监管委员会要把统一国际银行业资本标准作为重要的银行业标准公布？为什么包括我国在内的那么多国家货币当局要参加这一标准文件的讨论和签署？为什么对8％的资本充足率要规定得那么细致和严格？原因就在于一定的资本充足率是银行生存的基础，是银行进行资产规模扩张的安全依据，是银行对负债规模的“警戒线”。多年来，我们的国有银行没有资本概念，没有资本约束机制，后来国家依靠发行2700亿元国债来解决国有银行的资本金问题，资本充足率有了一定的提高。目前新成立的银行都有资本金了，但必须严格监管，决不能让它抽逃资本。在市场条件下，对风险起实质性作用的只有资本，因为每个人都关心自己的资本的时候，他才关心银行；要求资本不受损失且有增值时，才会管理好银行。所以金融监管，首先要强调对资本的监管，一定要把责任控制在银行所有者能负的责任范围内。
人本监管理念
自从人类社会有规模以来，就有监管，就有管理，只要出现了雇用工人就需要管理。从管理的发展轨迹看，产品经济时期是物本管理，把固定资产管理好，工人罢工时工厂总是千方百计保护好机器设备等生产资料，它追求的是产量，有产量就有效益。商业经济是事本管理，强调的是效率，追求的是质量，注重的是工艺流程和专业协作，千方百计把事管理好，把各项工作做到位。知识经济时代是人本管理，追求的是人力资源的充分开发和利用，把人的潜力发挥到最大。按照麦得理戈的观点，人的本性是功利的、是自私的。自私的人从事金融活动，即使通过培训、思想等，只是增加了理性，但自私的天性是泯灭不了的。为了控制谋取私利的可能性，就要增加对人的管理，管人一要管高管人员，二要管经办人员。古人云“小智者治事，大智者治人”。管好了人，就管住了风险。我国目前对人的假设是理想化的，认为人都是大公无私的，不提防你，总是采取精神的力量鼓励人去工作。西方认为人是自私的，功利性很强，处处在制造风险，管理者总是想办法去制约人，使人在为自己劳动同时也为管理者劳动。由于对人性的假设不同，制度的设计也就不一样。诺贝尔奖获得者道格拉斯·洛斯有句名言：人类社会的一切不成功归结为两条，一是制度设计不对；二是运用制度的人错误。西方经济学家亚当·斯密在所著的《国富论》中提出了一个重要，即“看不见的手”。“看不见的手”就是指一种制度、一种机制，它指的是每一个人都想使自己的资本获取最大的价值，资本所有者不希望增加公共福利，所追求的仅仅是个人利益，是个人的享乐，但是就有一只看不见的手引导他走向一个目标，这个目标不是他所希望的目标，但他在完成自己目标同时也促进了这个目标的实现。这样远远比硬要他去做公共福利所取得的效果好，只有让他为自己的利益去做的同时客观地为干了，为银行干了，这种效果要远远比其它的措施好。
加强人本监管，必须首先了解人性，把群体理性与个体理性有机结合起来，使个体理性不与群体理性相冲突。我国银行实行的是分支行的管理体制，从总行到基层，点多面广，战线很长，信息传递容易衰减，不管住人，就容易形成内部人控制，制造很多风险。管住了人，也就控制了风险。监管必须与经营同步，足球比赛为什么能顺利进行，是因为球到哪里，裁判就跟到哪里。日本丰田公司有句广告词“车到山前必有路，有路必有丰田车”，这是从经营者的角度对产品的宣传，从监管者的角度来看，有路有车必须有警察，这个警察可以是活生生的人，也可以是“眼”或GPS全球定位系统。对银行来讲，只要有机构存在和金融业务活动产生，就应当有金融监管的触角延伸过去，这种延伸的行为就是现场检查、非现场监测和日常行政管理，并且主要是以金融机构的活动主体人为主要的监管对象。
严格执法理念
监管者不是单纯的普通意义上的金融工作者，而是金融执法者。执法就要以为准绳，以事实为依据，严格执法。前面讲古人说“小智者治事，大智者治人”，实际上后面还有一句“睿智者治法”。对金融业的监管不能没有法，也不能有法不依，更不能执法不严。我们既要当金融监管的“大智者”，又要当金融监管的“睿智者”。在金融行业诱惑力是很大的，违规就能获取巨额的利润，这使一些个人或单位不可避免地存在违规的动机。马克思说过，当利润率为100％时，就有人铤而走险，当利润率达300％时，就有人愿意杀人。如信贷资金进入股市，只要行情好，赚1个点比贷款获得1个点来得轻松，如果赚取10个点，一笔资金就抵得上10倍于贷款资金的收益。但是一旦行情不好，信贷资金损失就大了。监管是单一目标，因此监管者执法时，不仅仅只为金融机构利润着想。如果只考虑金融机构的经营成果，而不考虑风险后果，就是监管者的失职。当经营者难以负责时就该人民银行负责了，因此监管者必须严格执法，必须把风险控制在金融机构能负责的有效范围内。
金融全球化伴随世界经济一体化发展而来,并且已经成为经济一体化发展的核心内容,它是一个动态发展的概念,发达国家主导和推动了经济金融的全球化,广大发展中国家在经济发展的过程中也不可避免的融入到全球化进程中,保持各国金融稳定,成为各国金融监管当局的首要任务。自90年代以来,金融监管理念已经有了重要的转变:
第一,强调安全与效率并重
90年代开始金融危机在全球的频繁爆发,使得金融自由化理论遭受质疑,金融的脆弱性引发的市场失灵提醒人们,在增强金融机构竞争的同时保持金融稳定是监管当局的目标。这期间西方主要国家的监管当局分别出台了一系列新的金融监管政策法规和指导意见,提倡在不影响金融安全与稳定的前提下,提高金融行业的效率与竞争力,主要包括美国1999年出台的《金融服务现代化法》,英国在2000年出台的《金融服务与市场法2000》,澳大利亚在1996年出台的《金融体系调查》报告(The Wallis Report)。
从以上各国的实践我们可以看出,金融危机浪潮推动了金融监管理念的发展,各国监管当局在维护金融稳定这一基本目标不变的前提下,越来越注重妥善处理稳定与效率的关系,安全与效率并重是当前金融监管理念的核心。
第二,强调适度监管
如果监管当局强调安全优先,往往使监管者忽视监管的成本问题,导致过度监管。而仅强调效率,推进金融创新与金融自由化,过分关注金融业的效率,则会出现忽视金融安全,导致金融危机。因此现阶段国际金融监管的一个重要趋势就是越来越强调“适度监管”。
适度监管首先要求对监管进行成本效益分析,其目标是使预期净收益达到最大,力求使其金融监管措施更有利于金融体系的发展。其次,适度监管要求正确对待金融创新。金融创新是一把双刃剑。正是由于美国金融体系的创新能力,造就了华尔街的辉煌,也成为许多新兴经济体竞相效仿的对象。次贷危机的爆发,暴露出大量的金融机构违背“谨慎经营”的原则,利用创新滥用金融杠杆,利用资本市场过度融资造成金融系统与实体经济的深度灾害,同时也反映出金融监管在金融创新上的缺失。世界银行高级副行长、首席经济学家林毅夫表示:“金融创新是必要的,也是不能禁止的,但是创新后,应该了解这些创新产品的好处和影响,在监管上给予一定的重视。”中国银监会有关负责人也指出,应充分评估金融全球化影响的深度和联动效应,对金融创新的应用和推广作辩证分析。要更加稳妥地处理好监管与创新的关系,积极引导和扎实推进银行业金融创新,同时注重防范创新风险,坚持风险可控、成本可算、信息充分披露的监管理念。
适度监管还要求建立对“监管者”行为进行监管的有效机制,通过权力制衡防止权力滥用,避免金融监管的主观性和随意性。例如英国政府成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(Financial Services and Market Tribunal),并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。“金融服务和市场特别法庭”的成立,形成了新的权力制衡机制,有助于FSA能够更好的行使《金融服务和市场法案》所赋予的各项权力。而美国也已经认识到在权力制衡方面存在的差距。2009年3月,美国财长盖特纳在出席众议院金融服务委员会听证会时指出,目前金融体系在检查机制及风险平衡方面仍存在不足,而这可能引发系统性的后果。盖特纳说,美国有“责任”修补自身金融体系,并增强全球对市场经济在适度监管下能够走向繁荣的信心。
虽然没有一种金融监管模式能够适用于所有国家,但是在金融全球化发展的背景下,各国都加快了金融改革的步伐,其中金融监管模式的转变成为改革的核心内容,从各国实践分析,主要呈现以下两个特点:
第一种:分业监管向统一监管转变
1999年《格拉斯一斯蒂格尔法》的废除则标志全球的金融业务日益向混业经营的方向转变,与之相适应的金融监管模式也日益朝着混业监管的方向演变。
在金融全球化发展背景下,全球性金融危机的不断肆虐,促使世界各国都在混业经营和混业监管的大框架基础上,积极推行金融监管的变革。美国采取的是由美联储、专门监管机构及州政府形成的伞状分层的金融监管模式,其实质上是一种统一监管与分立监管相结合的模式。与此同时,英国、日本等国也通过金融改革建立了统一的监管框架。统一监管模式将中央银行从监管体系中分离出来,使得监管机构和中央银行各司其职,集中精力专注于金融监管和货币政策。这种专业化分工的结果,在一定程度上缓解了监管目标与货币政策目标不能兼顾的矛盾,有利于金融体系的整体稳定。与此同时,统一监管有利于监管设施和信息的共享,提高了监管效率,降低了监管成本。尤其是英国实行统一监管模式后,提高了英国金融市场的全球竞争力和吸引力,进一步强化了伦敦的国际金融中心地位,更是为世界各国混业监管的探索提供了有益的启示与借鉴。
[关键词]后危机时代;资产泡沫;金融监管;系统性风险
此次金融危机中,尽管中国金融业受到一定冲击,但影响相对有限,这归功于稳健的金融改革政策和适宜的金融监管体制,但同时也暴露出中国金融业和金融监管体制中长期存在的一些矛盾和弊端,而这些也是中国经济发展诸多问题的一个“投影”。如何使金融业更好地服务于实体经济,实现中国经济的成功转型,这依赖于金融服务效率的提高。而构建可持续发展和激励相容的监管框架是提高金融服务效率的关键。[1]金融业监管的“中国模式”是否存在?其是否能帮助中国实现经济与金融的可持续发展?这已成为各方关注的焦点。
一、金融危机后中国金融监管环境新变化
(一)金融监管面临的风险
1.宏观调控转向的风险。2009年以来,中国采取了以扩张资产负债表为特征的量化宽松货币政策并辅以大规模扩张性财政政策,为避免世界性“大萧条”式衰退的发生做出了力所能及的贡献。再加上一系列产业振兴规划以及促进消费政策的密集推出,宏观经济开始出现企稳回升的迹象,正处于政策刺激性反弹向市场真实需求反弹的过渡阶段。但应急政策负面效应已显现,如通货膨胀水平加剧、资产价格大幅波动等,因此,部分国家从2009年底就开始研究和实施危机应对措施的退出策略。但政策的退出如不能很好地控制节奏,就可能使信贷出现较大幅度波动,使原先的努力付诸东流,基于这一错综复杂的经济现实,宏观调控将呈现出反复的可能性。中国金融业目前处于高资本、消耗型、外延式增长发展模式,对资金的依赖性很大,过度地倚重于信贷的扩张。因此,金融业正处在“去杠杆化”和“再杠杆化”政策的“维谷”之中,面临着宏观调控转向引致的巨大市场风险和流动性风险。
2.经济结构调整的风险。国际金融危机使得中国经济结构调整问题突显出来,面对资源价格持续上扬、劳动力和环保成本跳跃式上升以及外需持续下滑等压力,中国的经济结构调整已刻不容缓,这既是经济增长和结构优化的短期压力,也是中国实施可持续发展战略的长期需求。就经济增长源泉而言,原先依赖资源和资本大量投入的粗放式增长应转向更多地依赖技术进步的内涵式增长;就产业转型而言,必然依赖于众多高科技企业的创立、新技术的使用以及产业的重组;就内外需结构而言,宏观经济整体应降低对低附加值、高污染出口的依赖,转向刺激和扩大内需,这些经济结构调整而产生的金融服务需求亟须金融业加以转型并积极应对。目前,中国金融业对于传统制造业等领域的金融服务较为熟悉,但对高端服务业、自主创新、节能环保、国际并购、中小企业等领域的金融服务发展相对滞后,这将进一步考验金融业的服务和创新能力,给其经营带来巨大的挑战和风险。
3.地方投融资平台的潜在风险。大规模扩张性财政政策中有很大一部分需要地方政府来实施,但目前地方政府的资金来源相对单一,筹资渠道狭窄,因此不得不倚重于各类投融资平台。银监会的最新数据显示,到2010年6月份,全国有接近8000家各级政府投融资平台,各类投融资平台的负债已从2008年初1万多亿元激增至将近7.66万亿元,其中绝大部分来自于银行贷款,且大多集中于回收周期比较长的基础设施领域。[2][3]这不仅加重了地方政府原先就已窘迫的债务负担,而且也增大了银行贷款的集中度风险。地方政府融资平台大多将土地注入公司作为核心资产,然后以未来土地拍卖所得作为抵押向银行贷款,进行基础建设,这些融资平台期望从土地拍卖和建设项目中获得收益,用来还债。国家审计署2009 年度审计工作报告凸显了中国地方政府严重依赖土地收入作抵押、大量举债进行基础设施建设所造成的隐患,银行对其贷款的实质就是对政府贷款,原先的企业贷款经营规范和风险管理在这里变得无所适从。此外,也有人利用一个项目向多家银行融资,套取信贷资金,改变约定用途,挪用信贷资金等。可以预见的是,最终的风险承担者将是各类商业银行和保险公司等金融机构。
4.不断膨胀的资产泡沫风险。在应对危机的非常规政策的推动下,中国资产价格从2009年初开始出现了更为强劲的上扬,房地产市场表现尤甚,其价格上涨速度大大超乎市场预期,中国的金融业乃至整体经济正面临着系统性风险的冲击。金融危机是系统性风险不断累积的一个特殊阶段和特殊状态,金融脆弱性将导致或加大系统性风险。近几十年来,因单家机构出现问题,风险蔓延至整个金融体系而引发的金融危机已很少发生,其间出现的历次危机包括此次,大多源于在信贷和资产价格高增长的背景下,金融机构的风险暴露高度相似并集中于相同的领域,导致金融失衡不断扩大,系统性风险不断累积。事实上,系统性风险并非微观层面风险的简单加总,其评估难度远远高于后者。[4]以房地产价格为代表的中国资产价格泡沫正大量积聚,而这一现象与银行资金的大量流入高度相关。更值得关注的是,各类资金正通过信托公司、产业基金、私募基金等渠道注入到各类市场中,使得各类资产乃至“芝麻、绿豆”的价格都出现了大幅上扬,这进一步加剧了资产泡沫的风险。
(二)金融监管面临的机遇
中国金融业发展正面临着难得机遇――经济增长方式、经济调整方式和消费模式的转变。新一轮全球化进程中,中国经济增长正面临着诸多问题,如环境与资源的压力大、微观市场机制不健全以及传统的高碳与高能耗的粗放型增长模式依然占主导等。经济增长方式转变已刻不容缓,在增量产品中应更多地依赖于科技进步和自主创新而不是大量的资源和人力的投入;在生产过程中更应严格控制能耗、减少污染和节约能源。以往的经济调整更多地依赖于政府和对外部门,经济调整方式应更多地让市场(最主要的是国内市场)发挥重要作用,担当重要角色。在传统的消费模式中,由于是发展中国家,大量的资源和最终产品被集中于国家和集体,这在当时是适宜的,但当经济发展到一定程度的时候,则应更多强调共享式消费。危机之后,主要进口国很难在短期内再恢复到之前的消费水平,外需持续疲弱的状况会继续,同时遭受危机重创国家的贸易保护规模和力度都在不断升级,因此,消费结构调整中应让人民群众最大限度地分享经济发展成果,使内需占消费的比重不断提升。这些变化都给金融业的发展带来了难得的机遇,同时也加大金融监管的复杂程度和难度。
二、后金融危机时代金融监管理念变革的国际经验借鉴
(一)分业和混业之争
危机过后,华尔街的投资银行委身于商业银行,投资银行的转型缓解了暂时流动性的不足,但防控危机的根本在于纠正为活跃金融交易而过度放大的杠杆率,否则,投资银行转变为银行控股公司并产生大量关联交易,其中会蕴藏更大的危害,上世纪20年代世界性经济危机中实施综合化经营的大型商业银行受到的冲击就相对较小。因此,混业经营与否并不是金融机构深陷危机的最主要原因,长期来看,实施混业经营有利于发挥协同效应,抵御经济周期波动所造成的风险。目前,我国实施的是分业监管的体制,但综合经营也在不断推进,金融控股集团的身影隐约可见,但总体上业务结构和股权关系较简单,同时信贷市场和资本市场之间有严格限制,两者过度融合而放大系统性风险的可能性较小。在风险可控的基础上,我国综合经营还有很大的发展空间。
(二)多头监管和统一化监管之争
此次危机之前,美国金融监管体制“双重多头”的特征明显:“双重”是指联邦和各州均有金融监管权利;多头是指有多个部门负有监管职责,如美联储、财政部、储蓄管理局、存款保险公司、证券交易委员会等,这体现了分权和制约的原则,同时也是美国金融业发展繁荣的坚实根基。随着金融全球化发展和综合化经营的不断推进,“双重多头”的监管体制出现了越来越多的真空,并使一些风险极高的金融衍生品成为“漏网之鱼”,再加上各部门之间的协调成本,使反应减慢和时滞加长。[5]美国新近通过的《华尔街改革与消费者保护法》也呈现出统一化加强的趋势:美联储的权利得到进一步扩大,强化对缺失地带的监管;整合金融监管机构以有效解决监管重叠和协调问题;谋划降低监管成本和提高监管效率,但其依然不失为一套有效的金融监管制度。在全球金融监管政策选择的大国博弈中,我们必须要把握两个基本事实:一是任何一国的监管体制都必须与其经济金融发展和开放的程度相适应,尽量做到风险的全覆盖,最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来的信息不对称问题;二是在现代市场条件下无论风险管理工具如何先进,金融体系如何完善,都不能避免因为机构内部原因或市场外部的变化而遭受风险事件的影响,这是由其高杠杆率、高关联度和高对称性的特性所决定的。
(三)创新过度和创新适度之争
美国华尔街的衍生品市场成为了世界范围内的资金“黑洞”,大量依据复杂数学公式设计出来的结构性金融工具以转移和分散风险的名义被创造出来并脱离实体经济进行天量高杠杆率交易。各路风险偏好和期限不同的资金都逐利于这一市场,“奢望”脱离了实体经济的高盈利,一旦某一链条断裂,再加上杠杆的超放大效应,投资者的亏损就会出现多米诺骨牌效应。[6]危机后,美国的金融监管改革方案着重强调了对大型金融集团系统性风险的评估和管理;英国也提出了应建立宏观审慎分析框架,并在监管方式上从关注微观层面向关注整个金融体系和系统性风险管理转变;欧盟则将成立欧洲系统性风险委员会,负责整个欧盟金融市场系统性风险的评估和预警。在监管部门的强大压力下,国际大银行开始业务的“回归”,产品创新呈现出“去杠杆化”倾向。但就中国的实际情况看,金融产品过于单一、衍生产品品种少、交易规模小,产品设计和定价能力亟待提高,金融创新略显不足,国外产品创新的回归与国内产品创新的适度发展将呈现鲜明对比。中国金融监管部门在创新适度和监管尺度等方面正面临着艰难的抉择。
(四)激励过度和约束不足之争
激励过度和约束不足分别体现在信用评级机构和金融高管的行为之中。本次危机中,标普等三大评级都在美国国会听证上承认“把灵魂出卖给了魔鬼”。同时各类金融机构拼命追求资产扩张,金融高管和业务人员的利己动机使得危机在早期得以掩盖而后期又被迅速扩散,贪婪实际上起到了危机加速器的作用。这一事实再次告诫我们:所有的金融机构必须要建设自身独立的风险评估机制,培养自身风险管控能力;同时更要加强对从业人员的职业道德教育和完善约束机制,而这一过程需要监管机构的介入。当前,中国评级市场中三分之二的份额都掌握在美国评级机构手中,中国本土评级机构屡次进入美国市场均被拒之门外。这种实力和准入的不对等使得中国本土评级机构处于弱势地位,在市场上无“话语权”,因此,建立本土独立评级机构已经成为攸关金融的国家核心利益。
三、后金融危机时代中国金融监管政策的调整与完善
(一)形成一个中心指导:可持续发展
金融监管目标的中心应是促进本国经济可持续发展。首先,大力支持金融业在低碳经济发展和经济结构调整中发挥积极作用。一是低碳经济服务,要积极探讨金融环保机制、经营策略、激励考核体系,从业务流程与政策上把好项目关,完善惩戒机制。二是低碳金融创新。面向节能减排、清洁能源利用和可再生能源开发等领域,积极进行金融衍生品的创新,争取在全球碳金融体系当中拥有更大的话语权、参与权和主动权。其次,积极促进金融业对农村地区的金融支持。随着市场准入的放松,农村地区金融机构的种类和数量都将出现跳跃式的发展,但当前和未来一段时间内应持续关注新型金融机构的风险。此外,在金融监管方法上也应由标准化监管向相机选择监管转变。标准化监管不适应于风险多样、市场复杂的金融市场,灵活性的选择性监管则更能体现可持续发展的要求。[7]诚然,中国在追求经济增长的过程中应大力发展金融业,但在发展中,更应注意处理好实体经济和虚拟金融交易之间的平衡发展。虚拟金融交易市场是一种极易滋长泡沫的市场,同时也很容易发生经济危机,因此,在金融监管过程中必须始终以可持续发展为中心。
(二)稳固两个平台建设:金融基础设施平台和信息共享平台
1.金融基础设施平台建设主要集中在金融法制建设、支付结算体系建设和征信体系建设等领域。中国应借鉴国际及外国立法的实践,科学界定并划分金融业务,完善相关法律法规,并争取实现机构监管向功能监管的根本转变。功能监管不仅能为竞争者提供公平竞争的环境,而且能确保消费者或投资者享有公正的保护与细致监管。此外,还应进一步加强金融执法水平,真正将法制化落到实处。安全和高效的支付体系对于加强宏观调控、密切各金融市场的关联、加速资金周转、提高资源配置效率具有重要意义,也有利于推动各类金融工具创新和改善金融服务等。近期应进一步强化中国人民银行现代化支付系统的核心地位,大力支持银行行内支付系统和票据支付系统的联合、银行卡支付系统和互联网支付系统的相互渗透,鼓励和促进各类支付工具的发展和创新,努力改善农村地区支付服务环境。征信体系是解决市场经济中信息不对称问题的一种制度性安排,其不仅能为金融机构强化风险管理提供强大支持,也为每一市场主体积累信用财富提供了平台和机制。
2.信息共享平台建设主要集中于金融机构监督管理评级体系和风险预警机制的构建等领域。中国应积极借鉴由国际货币基金组织和世界银行联合推出的“金融部门评估规划”,对金融体系进行监测和全面评估,收集原始数据并建立连续的数据系统,充分利用现代定量分析工具,实现原始数据和加工信息的全行业适度共享。此外,还应积极发展双边和多边的监管合作机制,包括定期磋商会议、信息交换和人员交流与培训等。
(三)夯实三个基础支持:金融稳定委员会、消费者保护委员会与创新推进委员会
1.成立独立监管系统性风险的金融稳定委员会。金融综合化经营目前已客观存在,而且也是对内外需求的真实反映。当前中国还没有实施显性的存款保险制度,也可将存款保险的这一角色交付金融稳定委员会,以完善对金融机构的激励和约束。更为重要的是要持续加强宏观审慎监管,关注整个金融体系的健康状况和稳定性,采用自上而下的方法把整个金融体系当作一个投资组合进行管理,注重对整体全部风险的控制。[8]
2.要成立消费者保护委员会。针对金融机构的机会主义进行合规监管、对金融市场的失灵现象进行调控,以防止欺诈行为的发生,保障中小消费者的合法利益。目前中国的证券投资者保护基金和保险保障基金已相继建立,存款保险制度也在加快建设的过程中。但现实来看,每年的“3.15”投诉中,金融机构的霸王条款都是公众的焦点;证券市场由于建立时间短、法制建设和信用建设不完善,股价操纵和“老鼠仓”等问题时有发生;部分存款机构存在软约束和在利己动机的推动下尽其所能地不顾风险盲目追求资产扩张等现象。因此,应加快对消费者保护的立法工作并强化执法。
3.成立金融创新推进委员会。近几年来,全球金融体系有着非常明显的同质化倾向。在经济繁荣时期,大多数企业财务及经营状况良好,从单个金融单位来看,这时候扩大信贷规模是理性和审慎的,但如果所有金融机构都扩大信贷规模,信贷总量的快速扩张就在所难免,资产泡沫就会积聚。简而言之,个体的理性不一定带来集体的理性,单个金融机构的稳定运行不一定能带来宏观金融体系的稳定。因此,监管者应推动和鼓励各金融机构实行差别化战略,促进其对金融创新和宏观调控政策的持续关注和研究。
(四)强化四个机制推进:金融创新、市场约束、激励相容和合作协调
1.强化金融创新机制。中国应当切实强化对金融创新的联合监管和有效监管,包括对机构、市场的约束和对投资者的教育引导,要保证金融机构在创新时足够了解风险、了解市场、了解客户,避免利益驱动下的盲目创新。2009年的天量信贷已然使中国银行业陷入资本补充渠道不畅的尴尬处境,这也凸显出创新能力不足的缺陷。要实现经营模式的根本转变,从高资本消耗型业务为主导的外延式增长模式向内涵式增长转变,就必须要强化和促进金融创新。
2.强化市场约束机制。市场纪律是一种市场影响机制,这种机制不仅把监督和约束的任务授权给国内和国际的监管机构,同时也授权给市场参与者。市场参与者可通过其市场行为对银行的经营管理活动进行监督和影响,这一过程也会同时影响银行未来的经营战略。在中国当前金融综合化经营中,对大型金融机构不宜放松风险控制和杠杆率约束;对衍生产品应坚持“穿透性”原则,务必强调资本约束,限制衍生产品的杠杆率并纳入资本充足率监管,以防止道德风险。金融业的发展应始终围绕服务于实体经济并保持相对稳健的杠杆水平。
3.强化激励相容机制。对于高管的激励相容主要体现在科学合理的薪酬激励机制上。要大力完善金融机构的公司治理;完善以风险调整后资本收益率为核心的高管绩效考核体系;重视中期风险在薪酬中的重要作用;重视薪酬的分期调整及其与经济周期的关系;重视与薪酬管理有关的信息披露。当前,我国监管机构的监管行为尚缺乏透明度,尚未形成有效监督检查及其绩效考核的体系。衡量监管绩效的重要信息,如监管成本、金融机构不良资产及对有问题金融机构的处理方案都未能向社会定期公开。综合金字塔式监管当局内部多层中的激励冲突和公司治理不健全的金融机构内部的激励冲突,以及监管者与金融机构之间可能共谋的情况,金融监管中的激励缺失问题可能更加严重。金融监管的高成本和社会福利损失可能是一个必然的结果。因此,监管激励约束的调整目标是要形成社会公众与监管当局、监管当局与金融机构之间的激励相容,通过金融监管的透明度建设、最优契约设计和制度安排以降低监管成本,维护金融体系稳定和增进社会福利。
4.强调合作协调机制,不仅是金融跨部门监管的合作协调,还强调的是金融监管机构与宏观调控部门之间的合作协调。在金融创新日益复杂的今天,传统金融市场之间的界限日趋模糊,跨部门监管的合作协调日益重要。在当前“分业经营、分业监管”的背景下,更应进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度,就一些重大问题进行磋商;对业务交叉领域和从事混业经营的金融控股集团,实施联合监管,建立监管机构之间的信息交流和共享机制。此外,在金融全球化条件下,为了有效监管本国商业银行的境外业务以及外国银行本国业务,还应强化多头协调机制的跨国合作,就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。金融监管与宏观调控作为协调整体经济平稳运行,维持金融稳定和安全的两个重要手段,其合作协调将有利于避免危机的出现和经济及早走出低谷。无论是沿袭分业、多重监管模式的美国,还是早在十年前就开始实行完全混业监管模式的英国,在这一问题上都是不成功的,而中国由于具有自身独特的制度优势,在此次危机发生和处理过程中也被证明是有一定效果的。目前需要做的是,在未来的实际操作中扬长避短,更好地发挥制度优势。
主要参考文献:
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[2]刘煜辉.高度关注地方投融资平台的“宏观风险”[J].中国金融,2010(5).
[3]高自强.关于地方融资平台贷款风险的认识与思考[J].中国金融,2010(16).
[4]Minsky, H. ,Stabilizing an Unstable Economy[M], Yale University Press, 1986.
[5]霍华德•戴维斯,大卫•格林.中国银行监督管理委员会国际部译.全球金融监管[M].北京:中国金融出版社,2009.
[6]Flood, R. and Garber, P. ,Market Fundamentals versus Price-level Bubbles: the First Test[J], Journal of Political Economy, 88, 1980.
[7]Barth, James R., Caprio,Gerard Jr., and Ross Levine, 2004, Bank regulation and supervision:What works best?[J]. Journal of Financial Intermediation 13.
[8]Taylor, M. , Twin Peaks:A Regulatory Structure for the New Century, Center for the Study of Financial Innovation[R], London, 1995, December.
Study on the Principle Innovation and Policy Adjustment of Financial Regulation in China in Post-crisis era
Wu Zhimin1 Gao Yu2
