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关键词：湿陷性黄土，地基处理，施工管理措施
中图分类号：TU47文献标识码： A
The study of foundation treatment and construction management in collapsible loess areas
姓名（单位）
Abstract: The collapsible loess is widely distributed in the northwest of our country, Because of its engineering properties are different with or without water, foundation treatment methods and construction management methods are mainly discussed in collapsible loess in this article.
Keywords: collapsible loess, foundation treatment, construction management measures
1引言
湿陷性黄土是在一定压力下受水浸湿，土体结构迅速破坏，并产生显著附加下沉的黄土。湿陷性黄土是一种特殊性质的土，其土质较均匀、结构疏松、孔隙发育。在未受水浸湿时，强度较高，压缩性较小。当在一定压力下受水浸湿，土体结构会迅速破坏，产生较大附加下沉，强度迅速降低。故在湿陷性黄土场地上进行建设，应根据建筑物的重要性、地基受水浸湿可能性的大小和在使用期间对不均匀沉降限制的严格程度，采取以地基处理为主的综合措施，防止地基湿陷对建筑产生危害[1]。我国湿陷性黄土主要分布在黄河中游山西、陕西、甘肃大部分地区。
2 湿陷性黄土的成因
湿陷性黄土以粗颗粒粉土颗粒为主。粗颗粒中主要是石英和长石，粘粒中主要是中等亲水性的伊利石。粗粉粒和砂粒在黄土结构中起骨架作用，由于在湿陷性黄土中砂粒含量很少，而且大部分砂粒不能直接接触，能直接接触的大多为粗粉粒。细粉粒、粘粒和一些水溶盐类不同程度的集聚到粗颗粒的接触点胶结和半胶结作用。在天然状态下，由于上述胶结物的凝聚结晶作用被牢固的粘结着，故使湿陷性黄土具有较高的强度，而遇水时，水对各种胶结物的软化作用，土的强度突然下降便产生湿陷。
湿陷性黄土之所以在一定压力下受水时产生显著附加下沉，除上述在遇水时颗粒接触点处胶结物的软化作用外，还在于湿陷性黄土的密度较小。在干旱、半干旱气候条件下，无论是风积或是坡积和洪积的黄土层，很难同时满足充分的压力和适宜的湿度，导致土层得不到充分的压密，便形成了低湿度、高孔隙率的湿陷性黄土[2]。
3 湿陷性黄土地基处理方法
地基处理的主要目的是消除黄土的湿陷性，提高地基承载力。在湿陷性黄土场地上进行建设，应根据建筑物的重要性、地基受水浸湿可能性的大小和在使用期间对不均匀沉降限制的严格程度，采取以地基处理为主的综合措施，防止地基湿陷对建筑产生危害。常用于湿陷性黄土地基处理的方法有：换填垫层法、挤密法、强夯法、重锤夯实法、桩基础、预浸水法等。各类地基的处理方法都应因地制宜，通过技术比较后合理选用。文献[3]介绍了几种常见的地基处理方法，见表1。
表1 湿陷性黄土地基常用的处理方法
名称 适用范围 可处理的湿陷性黄
土层厚度
垫层法 地下水位以上，局部或整片处理 1~3m
强夯法 地下水位以上，Sr≤60%的湿陷性黄土，局部或整片处理 3~12m
挤密法 地下水位以上，Sr≤65%的湿陷性黄土 5~15m
预浸水法 自重湿陷性黄土场地，地基湿陷等级为Ⅲ级或Ⅳ级，可消除底面下6m以下湿陷性黄土层的全部湿陷性 6m以上，尚应采用垫层或其他方法处理
其他方法 经试验研究或工程实践证明行之有效
（1）垫层法：垫层法包括土垫层和灰土垫层。垫层法对基底以下厚度是1~3m的湿陷性黄土处理效果较好，一般可采用局部或整片处理。因无机胶体料的加入，垫层的力学湿度指标，如不透水性均大幅度提高，同时还获得了抗湿化性的优良性质，强度高、隔水性强、不湿化等特点。它消除了垫层范围内的湿陷性，减轻或避免了地基因附加压力产生的湿陷。这种方法施工简易，效果显著，是一种常用的地基浅层处理或部分湿陷性处理方法。当换填垫层厚度小于或等于3m时，压实系数不小于0.95，当换填垫层厚度大于3m时，压实系数不小于0.97。
（2）强夯法：强夯法亦称动力固结法，通过重锤的自由落下，对土体进行强力夯实，以提高其强度,降低其压缩性。该法设备简单，原理直观,适用广泛，特别是对非饱和土加固效果显著。这种方法加固地基速度快，效果好，投资省，是当前较经济简便的地基加固方法之一。
影响强夯法加固地基处理效果的主要因素除湿陷性黄土的性状外，主要有：夯击能大小、夯点间距、单点夯击次数、夯击遍数和强夯搭接方式、间歇时间等，其它因素还有锤底形状、施工工艺等。在施工前都要进行试夯，以确定夯锤的参数、夯锤落距、夯点的布置方案、夯击遍数及施工顺序等。按西北地区的经验一般采用三遍成夯或两遍成夯施工工艺。分别采用高能级主夯、中能级强夯和低能级满夯进行夯实。夯点布置应根据基底平面形状，采用等边三边形、等腰三角形或正方形布置，一般的夯点间距宜为1.5~2.0d(d为夯锤直径)。强夯的间歇时间等于土的超静孔隙水压力的消散时间，一般为2～4周。对于湿陷性黄土，地下水位距地面很深，在正常含水量下，一般可连续进行施工。强夯过程中尽量采用重锤低落距进行夯实。强夯土的承载力宜在地基强夯结束30d左右采用静载荷试验测定。
（3）挤密法：挤密法是利用打桩机或振动器将钢套管打入地基土层并随之拔出，在土中形成桩孔，然后在桩孔中分层填入石灰土夯实而成灰土桩。它与夯实、碾压等竖向加密方法不同，属横向加密土层。施工中当套管打入地层时，管周地基土受到了较大的水平向挤压作用，使管周一定范围内地基土的工程物理性质得到改善，其密实度增加、压缩性降低、湿陷性全部或部分消除。
成孔挤密应间隔分批进行，成孔后应及时回填。孔底在填料前必须夯实，填料时宜采用分层回填夯实，其压实系数不宜小于0.97。挤密孔的孔位宜按正三角形布置。在现场进行静载荷试验或其他原位测试测定地基承载力。
（4）预浸水法：预浸水法是在修建建筑物前预先对湿陷性黄土场地大面积浸水，使土体在饱和自重应力作用下，发生湿陷产生压密，以消除全部黄土层的自重湿陷性和深部土层的外荷湿陷性。预浸水法一般适用于湿陷性黄土厚度大、湿陷性强烈的自重湿陷性黄土场地。预浸水法宜用于处理湿陷性黄土层厚度大于10m，自重湿陷量的计算值不小于500mm的场地，浸水前宜通过现场试坑浸水试验确定浸水时间、耗水量和失水量等。浸水坑边缘至已有建筑物的边缘不宜小于50m，浸水坑的边长不得小于湿陷性黄土层的厚度，当浸水坑的面积较大时，可进行分段施工。
但预浸水后，地面下6m以上的土层还不能消除因外荷所引起的湿陷变形，还需按非自重湿陷性黄土地基配合采用土垫层、重夯或强夯法等措施进行处理。同时它耗水量大处理时间长，所以目前在推广上还受限制。此外，还应注意到浸水对附近建筑物（一般要求其间距离不宜小于50m）和场地边坡稳定性的影响。
4 湿陷性黄土地区施工管理注意事项
湿陷性黄土受水浸湿后，土的结构迅速破坏，发生显著下沉的现象。这种特性，会对结构物带来不同程度的危害，使路基及结构物大幅度沉降、折裂、倾斜，严重影响其安全和使用性能。
施工前应做详细的勘察，除应查明黄土层的时代、成因、厚度、湿陷性、地下水位深度及变化等工程地质条件外，尚应结合建筑物功能、荷载与结构等特点，对场地与地基作出评价并就防止降低或消除地基的湿陷性提出可行的措施建议。
施工中应加强观测，及时发现勘察出现的漏洞及时进行处理，对重要的、难度大的工程更应该加强观测的频率和力度，确保后续施工的顺利进行。有影响场地稳定的不良地质现象和地质环境时应及时采取相应措施。坚决按照设计要求进行施工，做到问题不清楚不施工，问题不处理不放过，确保后续工作的顺利进行。
5 结束语
本文阐述了湿陷性黄土的成因，讨论了地基处理常用方法的选用原则、适用范围、可处理深度及效果，同时对各处理方法应注意事项和可能带来的负面作用等也进行了概述，这为工程场地地基处理方案的选型论证及实施提供了有利的支持。
[参考文献]
[1]裴章勤，刘卫东．湿陷性黄土地基处理[M]．中国建筑工业出版社，1992．
【关键词】湿陷性黄土；不均匀沉降；灰土垫层法
0 前言
随着国民经济的发展、科学技术的进步，管道处理对高等级公路的施工质量要求也越来越高，作为道路的主要排水设施，管道的重要性也愈发突出。目前道路管道的施工主要采取直埋法，而直埋管道的基础对不同地基、土质也有着不同的要求。湿陷性黄土地区在我国土地面积中占相当大的比例，在这种土质中敷设管道对地基的处理有着特殊的要求，对湿陷性黄土地基上道路管道施工处理的研究，意义深远。本文就以三七灰土垫层法在山西某湿陷性黄土地区道路管道地基处理中应用为例，介绍灰土垫层法的技术原理、施工要求、注意事项以及解决的主要问题。
1 我国湿陷性黄土的分布
我国湿陷性黄土分布约占黄土分布面积的60%， 部分在黄河中游地区。由于各地黄土堆积环境、地理和气候条件不同，致使其在堆积黄土的物理、力学性质等方面都具有明显的差别，湿陷性有自西向东、自北向南连渐减弱的规律。
2 影响管道地基的几个因素
2.1 强度及稳定性
当地基的抗剪强度不足以支撑上部结构的自重及附加荷载时，地基就全产生局部或整体剪切破坏。
2.2 压缩及不均匀沉降
当地基由于上部结构的自重及附加荷载作用而产生过大的压缩变形时，引起管道过量下沉，接口开裂，影响管道的正常使用。
2.3 地震造成的地基土震陷以及车辆的振动和爆破等动力荷载可能引起地基土失稳
2.4 地基渗漏量或水力比降超过容许值时，会发生水量损失或因潜蚀和管涌而可能导致管道破坏
3 常用的湿陷性黄土地基的处理方法
为了保证湿陷性黄土地基上管道的安全和正常使用，在绝大多数情况下都必须考虑地基处理，湿陷性黄土地基处理的目的是消除黄土的湿陷性，同时提高地基的承载能力。
道路管道的地基处理不同于其它建筑物地基的处理，道路管道地基处理主要是全部或部分消除其湿陷性。对非自重湿陷性黄土地基，如基础下地基处理厚度达到压缩层下限，或达到饱和的自重压力与附加压力之和等于或小于该土层的湿陷起始压力，就可以认为地基的湿陷性全部消除。对自重湿陷性黄土地基，由于地基的湿陷量和湿陷变形与自重湿陷性土层的厚度、浸水面积有关，而与压缩层厚度无关，所以必须处理基础地面以下的全部自重湿陷性黄土层。
湿陷性黄土层的管道基础处理方法很多，常用的方法有土或灰土垫层、砂或砂垫层、强夯法、重锤夯实法、桩基础、预浸法等。各种处理方法都有它的适用范围，局限性和优缺点。
4 灰土垫层法在本道路工程中的实际应用
本工程道路位于太原市东南，工程地质分区属太原盆地次稳定工程地质亚区，在勘探深度范围内的岩土层主要是由第四纪全新统早起至晚期沉积的失陷性低液限粉土，湿陷性低液限粉质粘土等构成，具有中等湿陷性。地基承载力特征值为150kPa。由此采用三七灰土垫层的方法来增强地基承载力，防止不均匀沉降。
本工程主要运用灰土垫层处理方法，灰土垫层常被用于非自重湿陷性黄土地区管道基础的处理。一般适用于处理1-4m厚的软弱土层。管道的基础是条形基础，作用于地基上的力也比其它建筑物小，而且是基槽开挖后埋入地下，表面的软弱土―部分已被去掉，所以在管道施工中常用灰土（或素土）垫层来处理湿陷性地区的管道基础，以提高承载力，减少沉降力。灰土垫层是将基础下面一定范围内的弱土层挖去，用一定体积比3：7配合的灰土在最优含水量情况下分层回填夯实或压实。
4.1 三七灰土垫层材料配比
生石灰、消石灰，水化后和土壤中的SiO2或Al2O3以及Fe2O3等物质结合，即可生成胶结体的CaSiO3、CaO・Al2O3以及铁酸钙，将土壤胶结起来，使灰土有较高的强度和抗水性。灰土逐渐硬化，增加了土壤颗粒间的附着强度。做成三七灰土时，28d龄期的灰土抗压强度约可达到0.5～0.7MPa，200～300年龄期的灰土抗压强度可高达8～10MPa。
不论是用亚粘土或粘土制作的三七灰土，在室内养护7d后浸水48h的形变模量为10～15MPa，养护28d浸水48h的形变模量为32～40MPa。
经过人工压实（或夯实）的3：7灰土垫层，当压实系数控制在0.97及干土重度不小于14.5-15.0kN/m3时，其容许承载力可达300kPa以上。
4.2 灰土的质量要求
灰土施工用的石灰和土必须过筛。石灰最好选用磨细生石灰粉，或块灰浇以适量的水，经放置24h成粉状的消石灰，粒径不得大于5mm，质量须符合国家的相关标准等级应高于Ⅲ级。土料采用粘质细粒土，粒径不得大于15mm，不得用表面耕植土，土料中硫酸盐含量小于0.8%，有机质含量小于10%，土块粒径不大于15mm。选好质量合格的三七灰土后，做击实试验，每5000m3检验一次（重型击实），以此来控制质量。含水率是最重要的一个环节，一般要求在20%-23%为宜，最大不超过24%。施工前应根据工程特点，设计压实系数、土料种类、施工条件等合理控制含水率范围，铺灰土的厚度，夯实碾压的遍数等参数。
4.3 施工前准备
施工前做好储料准备工作根据各段三七灰土的宽度、厚度及预定的干密度，计算各段所需要的干燥土的数量，保证储料满足要求。检验、检测所需施工机械设备、机具、测量试验仪器的性能，确保施工时运行正常。根据料场土的含水率和运输车辆的吨位，计算每车料的堆放距离，在预定地点可先洒水。
5 管道地基处理施工
由于湿陷性黄土的垂直特性，开挖时注意按1：0.67进行放坡处理，以保证基坑的安全。挖出原地面软质土，按照现场放出的边桩以及下挖标高控制分段开挖，同事配合人工摊平，在开挖至基底标高时须预留5cm左右土层，然后经夯实达到设计标高。按照检验标准检验合格后，报监理工程师检查验收，验收合格后开始进行三七灰土填筑施工。
5.1 摊铺土
按照事先画好的白灰线及规定的虚铺厚度摊铺，摊铺采用路拌法进行施工。初定填筑的三七灰土摊铺厚度为25cm，按虚铺系数1.2考虑，灰土的生产含水率为20%-23%（占干重），但施工时应根据灰土的击实报告适当调整。施工时考虑人工夯实灰土的因素，第一层可虚铺土25cm，第二层为22cm，以后各层为21cm，夯实后为13-15cm。通常采用蛙式夯虚铺厚度为20-25cm。按土方自卸汽车每车6方的虚方量打好方格，方格尺寸为3.5×10m，每格一车土。上好土后，人工配合粗平，按上述方法每20m为一个断面，严格控制松铺厚度。
5.2 洒水闷料与摊铺石灰
注意洒水均匀，防止局部水分过多；注意洒水车施工安全；细粒土应经过12小时闷料，中粒土和粗粒土视比例情况可减少闷料时间。土料闷好后，予以整平，采取人工摊铺石灰，摊铺的厚度按与摊铺土料的体积比为3：7为标准。
5.3 土料和石灰的拌合
石灰摊铺完成后，便可进行土料和石灰的拌和，拌和采用路拌法，拌和机必须保持匀速前进，禁止忽快忽慢，同时安排两个工人跟在后面跟踪挖检，看是否粉碎到底。拌和机前进时，铧犁要完全插入土层底部，保证土料能够完全翻起，整个过程保持2遍以保证灰土的均匀拌和。
5.4 碾压整平与洒水养生
碾压时，灰土表面要潮湿，先静压后振动再静压的操作程序压实，分为初压、复压和终压。碾压时，区段交界处应重叠压实，纵向搭接长度不得小于0.5m，纵向行与行之间的轮迹重叠压实不小于0.3m。碾压遵循由两边向中间、先轻后重、先下部密实后上部密实、低速行驶碾压的原则，避免出现推移、起皮和漏压现象。
三七灰土拌和均匀后，立即采取人工整形，在直线段由两侧向中心作业；曲线段由内向外作业。注意接缝顺势平顺。
为防止三灰土表面因水分蒸发而开裂，进行洒水养生并在养生期间在相关路口树立警示牌并派专人进行看护，禁止车辆通行，养生期为7天。
5.5 工程注意事项
由于地基处理效果大都是隐蔽工程，很难直接检验其处理效果。这就要求在地基处理施工过程中和施工完成之后注意下面几点：
（1）整个过程中进行施工质量和处理效果的检验，确保工程质量。
（2）在地基处理施工中，必须了解所采用处理方法的原理、技术标准和质量要求。
（3）作好监测工作，以保证施工的正常进行，通过观察收集数据为下一阶段的工作提供可靠的依据。
（4）冬季施工灰土时，应搭棚，生火炉施工，严禁有冻土块填入。
（5）施工段落宜控制在不超过200m为宜。
（6）施工中，要时刻注意防洪，以防三七灰土受浸泡。
（7）灰土的松方不能偏大，否则在粗平的时候调平的工程量较大，延长了施工周期。
6 结论
本文以确定合理的施工工艺、现场施工的质量控制、选用机具设备的最佳组织方式为目的进行阐述，以其对同类型基层施工具有参考价值。鉴于湿陷性黄土作为在山西省广泛存在的一种特殊岩土，对山西省公路工程的影响较大，所以采用三七灰土进行施工处理，具有简便、经济、功效高等特点，对山西湿陷性黄土地区的公路建设意义重大。
【参考文献】
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[3]钱进.土质与筑路材料[M].人民交通出版社，2006，1（1）：117-126.
[4]公路施工与养护[M].人民交通出版社.2000：41-44.
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将土地管理机关法定为土地登记发证机关。现行《土地管理法》第十一条规定，土地权属须由县级以上政府进行土地登记，并颁发土地证书确认，在土地登记和发证中均须加盖地方政府公章。按照政府职责法定化以及权力与责任挂钩、提高行政效能等要求，建议将土地管理机关法定为土地登记发证机关，将现行《土地管理法》第十一条第一款至第三款修改为：农民集体所有的土地，由县级土地管理机关登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级土地管理机关登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上土地管理机关登记造册，核发证书，确认使用权。
将有关土地市场的政策、规章上升为法律规定。随着我国市场经济体制的逐步建立与完善，近年来国务院、国土资源部出台了一系列涉及土地市场的政策、规章，如20__年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、20__年国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等，为健全完善土地市场提供了强有力的政策支持。因此，建议《土地管理法》增加"土地市场"章节，将近年出台的有关政策、规章上升为法律规定，使我国的土地市场更加制度化、法制化、规范化。
增设"征地补偿"章节。现行《土地管理法》关于被征用土地的补偿规定存在以下两个问题，一是支付被征地农民的土地补偿费和安置补助费标准偏低，二是低价征地极容易出现转手高价倒卖土地使用权牟取暴利的现象，诱发各类腐败行为和土地违法案件的发生。为此，建议在《土地管理法》中增设"征地补偿"章节，废除第四十七条"按照被征用土地的原用途给予补偿"的条款，以及相关条款中按"土地原用途"计算补助费用的规定，改为按土地一级市场的基准价格给予农民补偿，按市场价格向农民支付土地补助费和安置补助费。此外，还应对包括土地一级市场基准价格的制定和公布，对农民实施补助的技术性细节等作出相关法律规定。
[关键词] 图书馆法 地方法规 中国
[分类号] G251
1、改革开放以来我国图书馆地方法规颁布情况分析
据不完全统计，现行的与图书馆相关的法律法规，大约有230余个，但专门为图书馆制定的法律法规还很少。就地方法规而言，自1985年《贵州省县级图书馆工作条例》制定以来，各地出台的专门为图书馆制定的地方性法规和地方政府规章共9部，现行有效图书馆地方法规8部(见表1)。从地区来看，这8部地方法规涉及4个省、2个直辖市、1个自治区和1个经济特区。在国内32个省级行政区划(4个直辖市，23个省，5个自治区)中只有7个制定了图书馆地方性法规或规章，只占省级行政区划总数的21.87％，还不到四分之一。可以制定地方性法规的较大的市(省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市，如广州，青岛，大连等)，只有深圳特区一家制定了专门的图书馆法规，比例之小，几乎可以约略不计。从图书馆法制史的角度来看，美国等发达国家有关图书馆的立法一般是从地方立法开始的，经过一段时间发展以后再逐步发展到国家立法。我国图书馆立法也有这种倾向，先从系统性立法和地方性立法开始。自20世纪90年代中期以来，我国的地方性、系统性图书馆专门立法取得了丰硕成果。我国某些地方的图书馆地方立法走在国家立法的前头，为将来的国家立法提供了宝贵的经验。但是，单从数量上看，从全局来看，在国家图书馆法律和行政法规缺位的情况下，图书馆地方立法还属于薄弱环节，亟须加强。
2、现行图书馆地方法规分析
2.1 法律渊源与效力分析
从法律渊源上看，根据我国立法法有关规定，在我国大陆现行的8部有效的图书馆地方法规中，4部属于地方人大常委会制定的地方性法规；另外4部属于地方人民政府制定的地方政府规章。从法律效力来看，这8部分别属于地方性法规和地方政府规章的图书馆地方法规法律效力都较低，不得同宪法、法律、行政法规相抵触，而且地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。地方政府规章除了不得同宪法、法律、行政法规相抵触，还不得同地方性法规相抵触。
虽然我国宪法第二十二条规定“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，要求发展图书馆事业。但是，到目前为止，我国还没有根据宪法制定图书馆法律和行政法规来保障图书馆事业的发展。即使有部委的规章，如文化部的《省(自治区、市)图书馆工作条例》等，早已跟不上图书馆事业发展的步伐；或某一系统行业规程或标准(有人认为这些文件不符合《立法法》的有关规定，不属于政府规章范畴)，如教育部颁布的各种学校图书馆规程等，对其系统或行业有指导作用，但无法对整个国家的图书馆事业进行有效的规范和指导，更不用说保障和维护用户平等利用图书馆的权利。正因为这样，各地制定图书馆地方法规，保障宪法赋予的图书馆事业发展权、填补图书馆立法之空白，就具有很重要的现实意义。在全国性图书馆法律和行政法规缺失的情况下，这些法规本身在法规管辖区域范围内，具有较高的法律效力，发挥着极其重要的作用。
2.2 法规结构与形式分析
作为一个比较完整的规范性文件，其结构与形式一般包括规范性文件的名称、内容和表现规范性文件内容的符号三部分。以《立法学》为标准，考察上述8部图书馆地方法规时不难发现，这些法规当中有6部(北京、上海、深圳、贵州、内蒙古和浙江)属于复杂结构的规范性文件，其特点是要件数量多且全面。这些法规文件分成若干部分(如总则、附则、章等)，各部分都有标题，条文也较多。如北京的《条例》就有目录、总则、附则等部分组成，有章、条、款之分，每一章都有标题，全文共有45条之多。只有两部(湖北、河南)属于介于简单结构与复杂结构之间的一般结构规范性文件。其特点就是，要件多于简单结构但少于复杂结构，没有章节设置，也没有各部分标题、附则和目录等要件，只有条、款之分，条文较复杂结构少。比如，《湖北省公共图书馆条例》只有23条，没有章、节，也就没有小标题，只有条、款之分。
从法规条文排列结构来看，根据我国立法法第五十四条规定，“法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目”，“编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述”。8部图书馆地方法规中都用“条”来为法律规范排序，最长的有45条，最短的有21条；有“章”有“条”的6部，章、条都有中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，8部法规都没有目这一层；从字数看，最短的只有2128字(河南)，最长的有4545个字(北京)；5部半(贵州的只有“附则”，没有“总则”)前有“总则”，后有“附则”，一般都是先总后分，最后是附则，构成一个较完整的法规结构体系。
但是，这8部法规，(特别是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技术方面有一个共同的缺陷，那就是普遍不太重视对法律责任、违法后果的法律制裁的规定，特别是对政府责任追究制度的规范，没有充分发挥罚则的作用，对法规的实施带来不利影响，不利于图书馆事业的可持续发展。
众所周知，法律规则通常由假定、行为模式和法律后果三部分组成，三者相互紧密联系，其文字表达形式就是法律条文。假定是适用规则的条件规定；行为模式是规定允许、禁止或要求人们如何行为的条文，法律后果则是规定强制实现规则的可能性或违反这一规则要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表现为罚则的规定。罚则可以视为分则之一部分，但却是分则中一个独具特性的部分。罚则在一股法律中都存在。在我国当代立法中这一章名绝大多数为“法律责任”。上述8部图书馆地方法规对罚则的运用还很不够。最早的《贵州省县级图书馆工作条例》全文只有假定和行为模式的规范，没有规定违反规定应予追究的法律后果的救济措施，也就是说没有规定违反该“条例”所应承担的法律责任。某种程度上讲，由于这个缺陷，从技术的角度来看，该条例失去了作为法规存在的意义。《上海市公共图书馆管理办法》也只有1条有关法律责任的规定，而且只是针对公共图书馆的规定，没有针对政府主管部门或读者违反规定的规范。救济措施只是“补办有关手续或者限期改正”、“公开赔礼道歉”，“情节严重的，给予通报批评”，手段十分温和，有点不痛不痒的
感觉。深圳比上海有了较大的进步，有关规定增加到3条，不仅针对公共图书馆，而且还针对读者，但同样没有针对政府主管部门的规定。在救济措施方面依然比较温和，“责令其限期改正”、“公开赔礼道歉”和“应按规定予以赔偿”，等等，没有进一步追究行政责任或刑事责任。湖北、河北和“条例”都是在我国立法法颁布和实施之后出台的，在这方面又进了一大步，提到了“行政处分”、“罚款”、“刑事责任”，不仅如此，内蒙古的“条例”还首次规定了行政诉讼程序，从实体到程序，这是一个质的飞跃。北京“条例”规定得更为突出。它专门设立了“第六章法律责任”，违反规定，不仅要追究行政责任、刑事责任，还要承担民事责任等。总之，图书馆地方法规在“法律后果”部分的规定有一个循序渐进的过程，经历了从无到有、从少到多、从简单到复杂、从漏洞百出到日益完备的发展过程，这个过程还远没有结束。
另一方面，由于我国图书馆地方立法一般都是以政府行政主管部门主导为主，属于部门立法，因此，我国图书馆地方法规的规定大多局限于图书馆行政管理，特别是政府作为行政主体对行政管理相对人的管理，如对公共图书馆的管理，对读者的管理等。设定的法律责任主要是针对图书馆管理的规范要求设定的。比如，《浙江省公共图书馆管理办法》就设立了三方面的法律责任：①对侵占、损坏公共图书馆设施、设备和文献资料，改变公共图书馆用途；不按照规定时间开放，擅自封存文献资料；不按规定建立健全文献资料管理制度等三种情形和行为，设定了主管人员和直接责任人员行政或纪律处分(第30条)；②对地方文献资料呈缴单位，不按规定送缴样本的，设定了行政处罚，并给予主管人员和直接责任人员行政或纪律处分(第31条)；③损坏公共图书馆设施、设备，遗失、损毁所借文献资料的，应承担赔偿责任(第32条)。法规中对政府及其主管部门发展图书馆事业的责任规定就较少。政府及其主管部门如果违反规定，该如何救济，这还是一个普遍存在的问题。
由于上述立法技术缺陷，早期图书馆地方法规在具体实施过程中，对促进当地图书馆事业发展所起的作用就非常有限。比如，贵州省虽然早在1985年就颁布《贵州省县级图书馆工作条例》，并且对县馆经费、馆舍和设备做了比较明确的规定。该条例第十三条规定，“县馆经费要纳入县财政预算，争取尽早达到每年按全县总人口人均一角钱的原则安排”，“县馆购书经费不得少于总经费的百分之四十，要专款专用，不得挪用”，“县馆必须逐步添置一些现代化设备”，如微型电子计算机等，但是，由于历史等原因，该条例立法技术比较粗糙，对政府不作为或违法作为的法律后果没有做出相应的规定，因此，该条例在实施过程中没有发挥其应有的作用。据统计，2001年该省38个县级公共图书馆未购图书，另有2个馆只购了几本书，2002年至2004年，未进新书的馆仍有35、40、38个，占全省总馆数的38％44％；2004年无计算机的县馆61个，占县馆总数的86％。直到2006年，该省仍有八成县级图书馆20年没进新书，也没有电子阅览室。当然，这里面原因很多，但法规中对政府及其主管部门发展图书馆事业的法律责任规定的缺失，应是一个重要原因之一。
这方面，北京市吸取了早期图书馆地方立法的种种教训，在立法技术方面做得比较完善。北京市在制定《北京市图书馆条例》及其实施办法时，对政府的不作为或违法作为规定了相应的法律后果，对该法的实施产生了积极效果。比如，该条例第四十四条规定，“改变或者部分改变公共图书馆馆舍用途的，由文化行政主管部门责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分”。因此，在该条例的实施过程中，北京市的图书馆主管部门曾依据该条例成功地纠正了该市某区准备将该区图书馆新馆卖掉的违法行为。
公共图书馆事业是公益事业，公共图书馆是政府为广大人民提供公共信息服务的文化教育机构，政府有责任和义务保障图书馆事业的发展。图书馆立法的主要意义就是不仅要通过立法促使政府明确其设立公共图书馆、管理图书馆的责任，更要立法保障图书馆事业的可持续发展，保障社会公众对图书馆的使用权，尽可能满足读者的信息需求。因此，笔者认为应该要在今后的图书馆立法中强化政府责任规定，切实维护图书馆事业的发展，保障广大公民平等利用图书馆的信息权利。不仅要有实体的规定，更要有程序的规定，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
2.3 法规名称分析
从法规名称来看，图书馆地方法规的名称日趋规范。法规名称一般由国家或行政区划、法的内容种类和法的形式三部分组成。在法的内容种类方面，8部法规中，7部是用“公共图书馆”来冠名(其中贵州省用“县级图书馆”)，1部用“图书馆”。由于法的内容种类不同，法规的适用范围也不同，前7部主要是用来规范公共图书馆的，后一部是用来规范管辖地域内所有类型图书馆的，故名称也不同。从法的形式上看，5部用“条例”，3部用“管理办法”。“条例”作为法的形式，是对某一方面的社会关系或某一方面行政工作做比较全面、系统的规定。“办法”作为一种立法形式，其功能是对某类社会关系或行政工作作比较全面、系统与具体的规定。一般地，人大通过的地方性法规用“条例”这个名称，地方政府规章用“管理办法”等。在上述5部法规中，“条例”又分“条例”、“工作条例”和“管理条例”三种不同的用法。最早的贵州政府规章用“工作条例”，用“管理条例”，其余的地方性法规都用“条例”这个名字。
2.4 其他分析
从法律适用范围来看，如上所述，8部法规中有7部是针对公共图书馆立的法。除贵州省的条例外，其他6部都在法律名称中直接明确法律调整对象或范围为公共图书馆；只有《北京市图书馆条例》明确规定“适用于该市的公共图书馆及其他各类图书馆”，是针对辖区内其所属的所有图书馆立的法。总的看来，这些法规还是以规范公共图书馆的行政管理和公共服务为主，其他类型图书馆在馆际合作与协调以及图书馆服务网络方面虽然有所提及，但下笔不多。
从颁布时间和实施时间的间隔来看，有2部地方法规(贵州和的)是颁布时间和实施时间是同一天，其他的法规都相隔一段时间，其中最长的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。颁布时间和实施时间间隔一段距离，有理于法规的宣传和推广，也有理于社会成员的学习与消化，并对法规的实施有个心理准备，因而容易取得好的法律实施效果。间隔多长时间最为适宜，从这8部法规中还看不出来，但一般都是在2个月左右。
从立法根据来看，依据法治原则，除宪法外，一般法律法规的制定都要有法律根据而且一般都要在其法规规定中明确阐明这一点，也就是说，要告诉大家，该条例或管理办法是根据什么法律制定的。有的还要求指明法律的第几条第几款。至少，原则上要求具体指明是什么法。但根据我国立法法第六十三条的规定，省、自治区、直辖市“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。这一条没有讲明，地方性法规的制定应该明确法律依据。因此，在4部图书馆地方性法规中，没有1部是写明立法根据的，一股都是讲“结合本省(本市或本自治区)实际”制定该法，只有1部规定的是“根据国家有关规定，结合本省实际”，制定该法。4部地方政府规章的规定情况更加不明朗。虽然我国立法法第七十三条规定，省、自冶区、直辖市和较大的市的人民政府，“可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”，但4部图书馆的地方政府规章没有1部指明立法根据，至多提到“根据国家有关规定，结合我省实际”予以制定。从法理上看，这是一个很大的缺陷。笔者认为，在依法治国的前提下，地方人大和政府在制定图书馆地方性法规和地方政府规章的时候应该有法律依据。我们的依据就是宪法和立法法以及其他法律的有关规定，比如上面列举的我国宪法第二十二条、立法法第六十三条、第七十三条，等等。地方政府规章还可以以地方性法规作为依据。
关键词：土地管理法修改；土地资源；市场配置；机制完善
中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章编号：1672-3309（2013）04-130-02
2012年11月28日，国务院总理主持召开国务院常务会议中讨论通过的《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》（以下简称《土地管理法》）对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。作为土地管理的基本法律，《土地管理法》在保护耕地、促进城市化等方面一直发挥着重要作用。但是该法在立法之初所坚持的国家主义立法思维及重管理效率、轻权利保障的立法理念使这部法律严重滞后。
一、土地资源配置与《土地管理法》
土地资源是一种不可再生资源，作为人类赖以生存和繁衍的基础性资源，关系着国民经济发展乃至国家社会安全。提高土地资源的配置效率关键是要依靠有效的土地资源配置方式。目前，我国土地资源配置方式主要有行政配置和市场配置两种。所谓行政配置是指土地资源由政府根据国民经济发展的需要安排各种用地类型的比例以及以何种代价提供给用地者。市场配置则是各类用地主体（政府、企业和个人）通过市场方式获得相关土地资源，以市场价格为指针，供求关系相调节，各类用地主体根据市场价格的变化以及相应的成本和收益状况确定用地区位和面积。
确立完善市场配置方式，必须通过健全相关的法律来保障。作为我国重要的土地资源保护和开发的法律，《土地管理法》的重要内容就是进行土地资源的配置。要通过市场的基础作用来合理配置土地资源就要修改《土地管理法》中的相关内容，建立健全相关制度。
二、现行《土地管理法》中土地资源市场配置存在的问题
在市场经济条件下土地作为特殊商品，必然趋向市场化。目前，我国土地市场不健全、国家干预不适当以及由此带来的土地利用不高效等诸多问题，都与相关政策法规的不完善有关。
（一）不健全的土地市场
首先，中国现行的土地市场为城市与农村的“二元土地市场”。城市土地市场包括一级土地市场和二级土地市场，国家垄断一级土地市场，而集体所有土地进入城市市场必须首先由城市政府进行强制征用。二元土地市场的存在根源于国有土地使用权和集体土地使用权严重的不平等，这种不平等是集体土地使用权的残缺和不平等对待造成的。这种城乡分裂的二元市场，使政府成为土地市场的垄断经营者，一方面造成了地方政府对土地转让收入及土地融资的过度依赖，另一方面政府对土地储备制度鲜有关注。
其次，土地市场不健全的交易制度。《土地管理法》第43条确立了国家对建设用地的垄断制度。排除极少个例，在我国建设用地必须属于国有土地。实践中的弊端体现在两个方面：一是各级政府的用地审批制度，容易产生腐败现象，影响社会稳定；二是国家垄断建设用地供给，集体土地无法进入土地市场，就产权而言，形成了国家所有制与集体所有制不平等。
（二）不完善土地收益分配制度
同样作为市场主体，政府和被征地的农民本应该平等地享有利益分配的权利。但集体所有土地不能直接入市，这使得土地增值收益被开发企业、中央政府和地方政府获得，被征地的农民只能获得征地补偿，土地出让金纯收益则分配较少。《土地管理法》第47条规定：“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，但是实践当中补偿标准却与实际市场交易可获得的利益相距甚远。而且土地补偿无统一标准，“同地不同价”也屡见不鲜。现实中这种不平等的主体、不合理的利益分配以及不统一的赔偿标准造成了严重的社会矛盾。
（三）国家干预的滥用
在土地资源的配置中，国家“滥用”市场干预情况凸显为以下三个问题：第一，根据现行法律的规定，各级政府是土地一级市场的开发主体，土地市场的垄断经营者和管理者的双重身份使其权力过于集中又缺少监督；第二，地方政府依赖出卖土地获得财政收入导致土地资源浪费、城建无序等现象；第三，征地范围的不明确，“公共利益”界定不清。
三、土地资源市场配置的完善与《土地管理法》的修改建议
目前土地资源的市场配置机制不完善，要解决这一问题就要建立一套完善法律法规，特别是完善《土地管理法》中不适应现代市场经济发展的方式。要建立统一、开放、竞争、有序的土地市场，至关重要的一点就是通过法律法规来规制和协调好市场机制与国家干预的关系。
（一） 健全土地资源市场配置机制
首先，改革土地收益分配制度。根据现行《土地管理法》第47条规定征地补偿标准，其主要存在三点缺陷：第一，土地原用途补偿制度，即政府对被征土地的补偿未将增值部分计入其中；第二，限额补偿制度，即补偿额最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍，远远低于被征地农民的实际收益；第三，地方政府定价制度，即国家授权地方政府规定具体补偿标准，而非土地市场调控价格机制。以上补偿标准严重损害了被征地人利益，实际上是把土地收益交由政府和开发商共同分享，实践当中屡酿 “征地悲剧”的恶果。
笔者认为，补偿标准应当由供地和需地双方通过自愿协商来决定补偿标准；如协商不成时，由双方都能接受的资产评估公司作为第三方，按照当地市场价格决定补偿标准。此次《土地管理法（草案）》明确了公平补偿的基本原则，规定征收农民集体所有的土地应当给予公平补偿，而且补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。同时草案中还涉及授权国务院制定征收农民集体所有土地补偿安置的具体办法。这实际上是为《农村集体土地征收补偿条例》的出台铺平道路。
其次，健全农村土地入市制度。《土地管理法》在土地市场交易主体上应当改革，转变政府垄断一级市场的现状，使农民在未来成为农村集体土地交易的主体，再通过调节税收的方式，使部分土地收益成为地方财政收入。土地市场适度引入竞争机制，使土地交易流程制度化，减少人为操作空间，减少腐败发生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市场竞争。同时，从民法角度讲，改革土地权利制度势在必行。根据《物权法》中相关规定，完善集体所有土地的用益物权的流转制度，改变目前《土地管理法》中集体所有土地不能进入市场的规定，建立统一的城乡土地市场。
（二） 完善国家干预土地资源配置机制
国家对土地资源配置进行适当的干预是必要的，但是这并不代表政府可以替代市场，国家和市场应当在土地资源配置中相互补充共同推进的作用。
第一，缩小土地划拨范围。《土地管理法》第2条中“公共利益”的边界难以确定，导致政府征地几乎不受任何实质性制度的制约而拥有过于强大的土地征收权力。“实现公共利益”成为地方政府强制征收土地常用借口。因此，笔者建议首先政府征地的权力应当符合比例原则，以此限制其权力的滥用；其次必须依法明确 “公共利益”含义和范围提高其可操作性。
第二，改革《土地管理法》中土地利用规划和储备制度。因地制宜的制定土地规划制度，根据市场需求建立规划机制，来保障规划机制的科学、有效实施，充分发挥规划的整体控制作用。同时，制定科学的土地储备规划，扩大公益性用地的收购与储备，建立土地储备金制度。
第三，强化耕地保护制度和改革土地用途管制模式。严格耕地保护将是《土地管理法》修订的主要目的之一。实际上，耕地保护制度涉及的内容比较繁杂，但基本内涵应围绕责任及其操作体系展开。现行《土地管理法》第四章“耕地保护”及第七章“法律责任”，各种耕地保护制度都缺乏法律后果的规定，致使立法的预期目的难以实现，而且削弱了法律的威慑力，影响了法律的权威性。《土地管理法》修订时理应增加耕地保护制度法律责任的规定。《土地管理法（草案）》对此已有改观，增设了各级政府耕地保护目标责任制及耕地保护考核制，对强化耕地保护无疑具有促进作用。不过，如何落实耕地保护目标责任制及考核制，以及考核不合格需要承担何种法律后果，仍有待进一步细化。
四、结语
完善土地资源市场配置机制仅靠《土地管理法》是不够的，必须依靠《宪法》及《城市房地产管理法》《土地承包法》等其他法律法规体系的健全。法律规范与政府干预相互协调，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。下一个五年规划推进中，城镇化规模不断扩张，土地利用数量不断攀升，进一步推动市场稳定有序的发展具有巨大的现实意义。
参考文献：
[1] 杨世建.土地征收与农民权利的宪法保障[J].云南行政学院学报，2011，（04）：116-119.
关键词：开发；模式；管理
Abstract: due to the need of rapid urbanization, the land level of the country to develop more and more business in the past mainly government leading to develop completely, but under the new environment changes, the land level development diversified development pattern. In view of the above background, combined with practical work experience, this paper analyses the current the land level development mode under the new situation and risk prevention and control countermeasures.
Key words: development; Model; management
中图分类号：F279.23文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)
一、基本情况
受到世界金融危机以来的影响，国内经济整体发展受到约束，在对外出口量不断下降情况下，只能通过内部消费和投资推动经济发展。近期国家有关部门公布，全国地方政府约有11万亿元的地方债务，地方政府目前已无力继续进行内部政府投资，也就直接导致地方城市土地一级开发无法推进。鉴于目前形势为突破一级土地开发停滞情况，政府必须转变以往的土地一级开发运作模式，尝试新的方法利用社会资本通过社会化合作解决土地一级市场的持续开发。逐步使政府从原先的单一完全主导土地一级开发模式，逐渐转变由政府主导下提供土地资源，企业参与提供开发资金，到时分享土地转让收益的市场化运作新模式。
二、土地一级开发的典型模式
（一）完全政府控制模式：该模式是由政府通过严格的计划和规划管理，完全控制熟地开发及供应市场，形成“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”格局。该模式完全由政府组织实施土地一级开发，仅以招标方式确定施工企业。这种模式可以保证政府完全控制地价，土地开发为熟地后的增值收益不流失，且土地一级开发法律关系单纯，便于政府实施土地一级开发的各项事务。其主要缺陷是政府的土地开发资金压力较大，融资渠道窄。
（二）政府授权机构模式：该模式是指由政府投资成立的开发企业完全垄断土地一级开发，如同“一个渠道进水、一个水池蓄水、一个龙头出水”，仍而达到调控土地市场、配置土地资源、实现土地增值归国家所有的目的。
（三）由政府主导一二级联动开发模式：在当前的房地产开发企业、建筑施工企业与土地二级开发紧密相关，因此这两类企业往往将一级土地整理和二级开发相结合，以获取整体收益最大化。这种模式由企业主导，所以在开发初期就确定运行土地一级和二级联劢开发。 两类企业通过土地一二级联动开发，在获得一级开发阶段收益的同时，也可以满足经营业务发展的市场，保证了企业未来的可持续发展的同时，也保证了可获取土地在未来升值和建筑施工利润给企业带来的二级开发的优厚收益。
由政府主导的市场化运作模式在保证政府主导土地一级开发的基础上能有效利用市场资源，减轻政府开发资金压力。
但该模式也存在一定的问题，如不利于政府控制市场地价，政府宏观调控土地市场的能力降低等。政府享有的土地收益也将减少。
三、政企合作下的盈利模式
在土地一级开发过程中，市场化开发主体通过与当地政府协商，创造了多种盈利模式，盈利模式的选择主要由开发主体和当地政府协商，不同的模式开发主体的盈利能力不同。
（一）从一级土地开发本身获利
土地一级开发商通过一级土地开发本身获利的关键，在于严格控制住各项成本费用。在各项成本费用中，比重不控制难度最大的是征地拆迁费用，虽然政府有相关标准和规定，但在实际执行中有难度。这就要求开发商具备较强的与当地政府、居民、企事业单位进行沟通、协调的能力，在转居安置等方面妥善解决当地政府和农民的后顾之忧，同时能够最大限度地降低成本，实现多赢。
整体成本费用的控制在于系统周密的安排。对与大面积的土地一级开发，需要分批次批地、征地和拆迁，因此应严格控制整合各步骤的节奏。例如，先盖安置房，原居民再搬迁，减少安置过渡费用，企业再征地拆迁，再安置劳动力，资金安排则贯穿始终。通过各步骤的无缝衔接，使企业的人员和资金效率达到最高，政府和农民的满意度也达到最高。
（二）分享土地增值收益
某些城市实行了在政府、企业之间按照一定比例分享增值收益的机制。这样，开发商企业可以通过创新性的一级开发节奏，最大限度地提升土地价值，仍而获得最大利益。该盈利模式的前提在于当地政府的分享机制、一级开发中的授权范围，以及分批出让计划的安排。在土地一级开发中，能够尽快实现土地增值的措施有：
（1）标志性工程建设。尽量争取政府的办公场所进驻，可以快速的提升周边土地增值效应。
（2）投资环境景观。本质是通过提高生态效益来实现经济效益。其方式包括改造旧河道、变废为宝，加强景观和园林的规划建设、美化环境等。
（3）投资公共配套设施。本质是通过提高社会效益来实现经济效益。其方式包括配套制冷及热力供应，地下综合商城、停车场，等等。
（4）引入大型服务性企业。前期出让引入大品牌商业设施与酒店，带动周边地块升值。实现一级和二级开发互动。
（三）持有部分公共建筑
政府授权土地一级开发主体可以投资公共配套设施，如医院和教育机构等。开发主体则可以通过提供公共配套设施服务而获得长期现金流。
该盈利模式的前提在于是政府允许土地一级开发主体进行部分配套的二级开发建设。对开发商而言，该盈利模式的最大挑战在于对公共配套设施的投资决策，以及后期的运营管理能力。
（四）为二级市场开发铺垫
土地一级开发主体通过与政府协商，出于主观意愿及客观原因，总是能够创造一些条件让一级开发主体取得二级开发项目的。该盈利模式的前提是政府愿意让一级开发商取得一部分二级开发权。
该模式要求一级开发主体具有相应的二级开发能力，通过二级开发弥补一级开发收益的不足，实现一级开发和二级开发的联劢。
四、面临的风险及应对策略
鉴于土地一级开发市场受到诸多政策性因素影响，因此土地一级开发面临更大的不确定性和风险性。 综合来看主要来源于以下几项风险：
（一）对外出售地价预估价格较大波动。随着相关法律法规的出台和物价的上涨，可能导致拆迁成本不断上升。另外随着房地产调控政策的不断深入，未来地价可能不及当初预估的价格。势必造成收入减少，而成本却增加，形成开发亏损的状态。
（二）长期占用大量资金。对于只是用于储备的土地，经土地储备中心验收后，由其用自有资金偿付给开发商，欠款风险加大。如果拆迁工作不顺利，也会推迟整个项目的完工时间。
（三）政府违约行为的风险。在土地一级开发过程中，地方政府的强势地位是绝对的。虽然企业可以通过多种法律文件进行约束，从而与政府方面的利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府违约发生的风险。
（四）政策风险。目前全国性的政策规定比较原则，操作性不强，同时对于政企合作进行土地一级开发行为未明确进行制止。在地方政府层面，其政策风险因素主要为省、市根据地方情况而改变有关土地利用政策。
为规避经营和运作风险，可以采取以下应对策略：
（一）优化运作流程，提升管理能力，有效控制成本
开发主体在土地整治和储备过程中，涉及到征地、拆迁、安置、基建、土地出让等诸多环节，同时，一级开发又是一个综合性系统性工程，涉及众多和政府对口以及和外部合作单位谈判的环节，因此，优化运作流程、提升管理能力对一级开发企业的成本控制有着重要作用。
（二）加强规划能力、挖掘区域潜在的价值
土地一级开发的价值要素中最重要是规划。土地的特征使其一旦开发，短期内不可能复原，而规划的优劣对区域功能的实现具有决定性的作用，区域功能又对区域价值有根本性的影响。
（三）把握行业波动周期，控制开发节奏
在把握行业波动周期方面，既要充分考虑整体宏观经济、行业形势和区域经济等因素，也要充分考虑政策因素。这就需要企业有敏锐的市场触觉，并且能够与政府需求保持较高程度的一致性， 做到根据市场需求来控制开发节奏，仍而提升区域土地价值。
【关键词】土地开发；管理；经济；影响
1、城市的土地开发模式
1.1 政府统包
正通报其实并非是说土地开始腐蚀有政府进行的，这种开发的模式是指，开发土地的一级土地开发商主要是政府型企业。这样的模式具有三个明显的优点：
首先，在规划意图以及调控目的上政府型的企业可以真正受到政府的控制而对意图以及控制和规划进行彻底的贯彻实施，由于政府是行政管理机关，因此在一些领域中政府不能够去完成相应的业务，而政府企业就在此时排上用场，去有效的完成政府的规划，有效的达到政府的调控目的，有效地体现政府的意图。
第二，在财政的利用以及保障工作上对政府有力。作为开发商，在土地开发工作中，政府企业必然会有经济收入，而在对土地开发的过程中，土地会产生相应的增值收益，这部分就会被收留入政府中，这种留存其实也是对土地的一种合理的价值回收，当然，这种回收是在对土地利用的集约保证之上的。这样政府就可以在开发中去支持新的开发，将留存的资金再次去投入新的建设规划项目，从而使得城市发展中的土地开发活动进入到一个很好的良性循环体系中去。
第三，政府企业可以在土地的开发品质上进行有利的保障。这也是由于政府企业由于其在资金以及技术和实力上较之于一般的民营企业而言要更为的雄厚一些，一般的民营企业由于在技术以及资金上都是依赖于自身的活动增加减少因此在实力上要弱一些，并且不能像政府企业一样可以很好的在价值观上同政府同步，所以在对开发土地的整体品质的确保上要稍逊色于政府企业。政府型的企业能有力的保证土地开发品质。相对于大部分民营企业而言，一般具有雄厚的资金和技术实力，同时与政府的价值观同步，能确保土地开发的整体品质。
1.2 用地单位自行开发的土地利用
这种模式下的土地开发主要的开发主体就是用地单位，用地单位在开发利用之前向政府申请，对于用地的供应则是通过了相关部门之间的协调之后再向用地单位供应的，而开发项目以及具体的实施则全部是由用地单位去规划解决和实施。这种模式相对于政府性质的开发灵活性要大一些，对于城市进行的加速作用较为明显，这也是由于其在融资渠道上的广泛性特点造成的，通过大量的利用民间资金去更好的对城市的土地开发项目进行促进。在这样的项目下，民间的单位通过自身的发展、融资、规划开发以及利用将土地开发项目的资金收益或是营利或是作为新的开发资金，无论是哪一种都对城市的开发以及建设进程有所促进。当然问题都是存在其有利和有弊的一面，其在灵活性充足的优势下带来的问题主要是在价值观上和政府的观点体现有些不一致，这也是由于其自身的发展以及灵活多变导致的政府无法进行有效的规划和统一的引导，在统筹兼顾的工作上无法做到很好的引领。并且由于在资金以及技术或者说是民营企业在经济利益上的追求心理，都会导致在土地开发的过程中，项目的整体品质无法得到很好的保证，这就是由于经济实力以及技术实力差的缘故造成的。
1.3 综合开发的土地开发
所谓的综合开发其实就是一种由政府进行监督管理由民营企业的开发商进行实际的开发项目的开发模式，这种模式下政府通过对土地进行招拍挂出等方式，将土地的开发项目出让给开发商，而政府则是在整个的开发过程退居到幕后对其进行监管以及统筹工作。而城市土地开发模式的合理化发展将对城市经济效益的提高起到至关重要的作用。在现阶段，城市的土地开发主要是以综合开发模式为主，相比其他开发模式，由于其在开发过程中的灵活性、高效率，极大的繁荣了土地市场，并带动了建筑、材料、工程机械等多个相关行业的发展，并且提供了大量的就业机会，有效的缓解了城市就业压力，稳定了城市社会秩序，为城市经济发展创造了一个良好的内部及外部环境。因此这种模式可以对土地的集聚以及集约的利用进行良好的表达，并且对于环境以及生态的保护更完善，能够有效的和政府的价值观相一致，以持续发展、相互协调和统筹兼顾等政府性原则为开发项目的项目基础进行开发。因此这样的模式不但是有着广泛的融资来源很好的调动市场经济，同时还能够在一定程度上对政府的价值观以及发展的规划和统一工作进行表达。
政府企业承包模式的有点就在于在市政建设上能够很好的完成政府的规划目标，能够统筹兼顾，能够在观念理念上和政府保持一致；单位的自行开发的土地开发则是可以保证资金的融资范围，由于其本身就置身与经济市场这么一个大环境，因此在灵活性以及适应性上要更强一些；而土地综合的开发模式，则是最大程度的去结合和发挥这两种开发模式的优点，在市政建设中，将生态效益和经济效益最大程度的去平衡和发挥。对融资渠道进行了拓宽，将民间的一些限制的资金有效的利用和吸纳，并在整个开发过程汇总，对于政府的有些观点和要求去注意表达，比如可持续发展的观念，集约以及集聚的开发理念等等，政府作为一个国家的行政控制机关，其对于城市的发展尤其是土地的开发这一基本项目需要进行有效的控制，这也是对土地上由开发项目所得到的增值收益的保证，使得在市政建设的资金循环上更加的良性畅通。
2、经济发展和土地开发的关系
2.1 基础条件供应
城市的发展是以人为基础的集约式的活动空间，这种活动其实就是人的活动的集合，而土地作为这些活动的载体，其开发和利用是基本的，这里的基本就是一种基础条件的供应，这也是土地利用的特点，所有的经济活动的根本目的都是经济效益的获取，而土地利用也不例外，其利用以及开发其实也是一个经济系统的表达过程，获取经济效益是根本目标。城市的发展是以此为前提的，因此目前我国的城市发展的进程的加速实则也是由于土地利用开发的速度以及效率的体现。城市的发展以土地利用为前提，土地作为其经济发展以及建设体现的载体在经济发展中的地位日渐突出，单从这方面的发展看，城市的基础是发展是土地利用的发展。
所以对于城市的土地利用不仅仅是关系到了一个城市的经济建设，同时在整个的发展过程中，土地的开发利用实则是一个基础性的合理方向的发展依托，所以，这个方面将来，城市的集约式发展的合理性前提就是土地建设的合理性，这种基础性的作用使得土地开发的地位日渐提高，只有有了一个良好的健康的土地发展才能保证着整个城市的建设发展方向的正确性。目前我国的城市建设还处在一个初期的建设阶段，在对于城市的土地开发模式下，对于土地的利用以及建设的灵活性要求的需要要更高一些，所以，很多城市的建设中都采用了这种综合性的开发方式，这也是主要的原因，不但是在资金的汲取上范围要更广一些，同时还能够给予相关的行业更多的机会，给予人们更多的活动机会。资金的集中以及涉及范围的广阔使得城市的发展更为的活跃，效率的提高的同时带动了相关的市场，这种模式才是目前社会发展需要的。因此在这方面说，城市的土地的利用合理性以及开发的合理性在整个城市建设以及城市的经济建设发展中起到了基础性的重要作用，对于城市的集约化发展有着促进和承托的作用。目前的城市发展阶段，主要是建设阶段，综合的开发土地，这种模式下的开发利用，相对于其他的模式，在开发活动上的灵活性要更高一些，这也是为什么大多数的城市土地开发利用都采取了类似的模式的原因，同时由于资金的集中和集资范围的广泛，其开发的效率也更好，对于整个土地开发的市场而言能够更好的带动相关产业的发展，不但在效率上提高了同时还能繁荣相关市场。诸如，建筑、工程机械以及材料等等，相关行业的发展同时也是整个社会的的发展，并且在很大程度上创造了就业机会，对于城市目前的就业环境来说也提供了很多的缓解契机，对于整个城市的发展而言不但是经济的进步，同时也是对社会秩序的一种稳定，不但在外部环境上进行了发展同时也在内部形成了一个很好的循环以及发展的结构。
2.2 房地产行业的繁荣促进
房地产的繁荣需外部环境以及内部技术条件的支持，开发模式的发展恰好提供了这两方面的支持。城市土地开发模式发展到现在的综合开发模式，其开发过程中的科学、可持续性解决了城市发展与自然环境之间存在的矛盾，使得其与环境更相容，这给房地产繁荣创造了外部条件。目前土地开发模式主要向社会化方向发展，即结合更加广泛的社会力量﹙主要是经济和技术方面﹚，进行共同开发，极大的优化了房地产产业结构，为房地产的繁荣创造了内部条件。
具体说来：
房地产其实就是土地开发利用的主要活动的外部表现，其吭也的繁荣不仅仅是依托于外部环境的促进，同时对于内部的技术条件也有着较高的要求，开发的模式在这方面的影响较为的大，因此市场良好的模式的合理性发展给房地产的发展提供了很大的支持。城市土地在发展以及开发模式上的综合模式的体现，使得房地产的开发以及发展过程更加的科学，对于政府所倡导的可持续性的发展战略具有很好的响应，能够最大程度上去解决城市的发展对于自然环境的影响，或者是自然环境的不同对于城市发展中房地产的开发影响，合理的解决双方的矛盾，在相容性上更高，这就是房地产的发展对于社会发展的外部反作用。目前在房地产的发展中土地的开发模式更加的重视经济和技术这两个方面的社会力量的广泛加入，这就是所谓的社会发展方向，共同发展的发展模式使得房地产的结构在产业上得到了最大的优化，这就是其行业的繁荣所提供和创造的内部优势。
六、加强矿山开采管理
积极整合小矿，减少小矿数量，优化矿区开采布局，严禁非法采矿，以减少对耕地的破坏。加大农村地区矿山地质环境恢复治理力度，加强对矿山企业的监管，落实好矿山地质环境保护责任，做好对采矿引发的地面塌陷、地面沉降、地下水干枯、废渣泥石流等矿山次生地质灾害的防治工作，保护农民群众生命财产安全。
（一）旅游产业开发和土地开发的关联
应以科学发展观为导向来开发旅游产业和土地产业。开发旅游产业，其实是土地开发的一个分支，换句话说，就是开发利用土地及其地上的景观文化资源。旅游产业其实就是在一定的自然环境区域范围内，依附于既定的生态和民俗资源，以少投入来带动快速发展，因其辐射性强，已日益发展为步步高升的新兴产业。
（二）生态旅游产业发展与土地资源供给的基本形势树立科学发展观，生态旅游地开发的基本目标是对环境、资源的保护
生态旅游地的发展依赖于高品位的、良好的生态环境，规划要确保旅游资源利用的永续性。第二个目标是旅游地当地经济的发展。力争促进当地的经济发展，促进旅游资源的良性循环。
（三）旅游产业建设发展中涉及土地方面的问题
1、旅游项目用地的供需矛盾。旅游项目一般而言，都会涉及到大数量规模的土地，所以做好项目的整体规划是必须的。这就会跟地方建设用地规划，土地利用总体规划及行政机关审批权现等有所联系。
2、土地政策的调整变化，阻止了变通处理用地矛盾途径。为了适应全国土地资源管理的变化要求，严格政策规定，国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，批评了各地出现的越权处置土地的变相违反土地法的现象。
3、土地归属和地类的错综复杂，造成了征地的负面影响。关于旅游规划的土地权属和地类不是那么容易区分的，土地按权属分，有国有土地和集体土地两大类。因为这些问题的复杂性，我们在进行征地工作时，就必须做到实事求是、谨慎严格，否则，损国害民，诱发矛盾，带来损失的情况就会极容易出现。
4、不合法的滥用土地现象严重制约了旅游产业的发展。人均耕地量少、项目建设用地供需引发矛盾、国家逐渐变化的土地政策是造成区域旅游产业发展出现问题的主要因素。
（四）找出解决问题的途径
防止不作为或乱作为，树立科学发展观，按照规划生态旅游开发需转、征、占用土地，涉及农民的征地拆迁补偿安置，针对旅游开发中存在的建设用地报批困难和问题进行了技术指导，并就用地报批中旅游规划和土地利用总体规划的衔接，移民搬迁方案的制定，转、征、占用土地的办理程序，土地收购储备供应政策，报件材料的准备等工作进行了现场指导，并实地踏勘拟建项目的用地地点，使建设单位能超前考虑和合理安排建设用地报批工作，确保依法用地，进一步推动旅游精品建设的进程。推动人与自然的和谐发展，需要我们将物质文明、政治文明与精神文明和生态文明有机的结合起来，以新的生态观践行“天人合一”的观念，倡导生态文明发展观，推进生态文化的可持续发展，切实提高人们的生态文明素养，帮助人们认识到人类生存资料和地球的有限和唯一性，将绿色科技转变为先进生产力，争取在全社会范围内形成科学、健康、安全、合理的生活方式，以资源节约型、质量效益型、科技先导型为基础的可持续发展观为向导，为发展生态文明建设和经济社会提供强有力的的精神动力和智力支持，完善生态平衡，将人类唯一的家园—地球，建设的更好。
