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关键词：城乡协调发展经济政策财政政策
1城乡发展不协调的主要表现
1.1城乡居民经济收入不协调
2004年，中国城镇居民人均可支配收入为9422元，农民人均纯收入仅为2936元，城乡收入差距为3.23。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，还不能真实地反映城乡之间的实际收入上的差别。首先，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标的统计口径存在较大差距。农民人均纯收入不仅包括实物性收入，而且还包括用作生产资料的投入，如果仅考虑货币收入，剔除农民纯收入中的实物部分，按现金收入计算，目前的城乡收入差距将扩大为4倍多。其次，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标没有反映城乡居民在福利方面的差别，城市居民在住房、社会保障、公共卫生、教育等方面享有国家的补贴。如果考虑到城乡在这些方面的差异，城乡居民真实的收入差距将进一步扩大。第三，从现行的统计调查制度的实际情况来看，由于存在样本偏误，高收入户难以涵盖，城镇居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5~6∶1。
1.2城乡居民社会保障不协调
我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在我国，已初步对立起覆盖城市人口的社会保障体系，但农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，主要是养老、医疗和贫困问题。一是养老问题，我国已进入人口老龄化国家的行列，约有1亿老年人生活在农村，缺乏生活来源，养老问题十分突出。二是医疗问题，农村医疗条件差，农民看病难。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府在城市投入的15.9%。三是农村贫困问题。我国还有3000多万贫困人口，其中80%生活在农村。因此，必须建立农村社会高度，为农民的的生存提供最基本保障。
1.3城乡居民享受教育不协调
长期以来，我国在文化教育领域采取城乡分割的教育投资模式和不公正的高校招生政策，在教育资源的分配上大大向城市倾斜。据统计资料显示，1997年，农村和城市学生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百万人口中的在学校学生数比是1∶2.21。另据一些学者的抽样调查，1995年城镇职工的平均受教育年限为10.58年，而农村从业人员平均受教育的年限仅为6.66年。同样数量的初中毕业生，在城市能够升入高中的比例大概是60%左右，而在农村却只有30%左右。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这足以说明中国城乡之间居民享受教育不不协调。
2城乡发展不协调的主要原因
2.1国家对农业的投入偏低
首先，建国50多年来，我国财政对农业投入的总量约5000亿元，仅占财政总支出的6.5%左右。其中，解放初期占财政支出的5%左右；其次，在“二五”时期和国民经济调整时期，财政对农业的支持有所增加，达到10%左右；再次，在“”时期又有所下降，比重大约在8%左右，以后的10余年间，财政支农的力度又有所加强，提高到了10%；但20世纪90年代以后财政支农的力度逐步减弱，特别是最近几年相对数降到了历史最低点，仅为财政总支出的3%～4%，无法保障我国农业健康快速发展和农民持续增收。据统计，发展中国家财政对农业的投入一般保持在10%左右，像印度、泰国、巴基斯坦等发展中国家，财政对农业的投入要占到财政总支出15%以上，大大高于我国的水平。2.2农村居民缺少社会保障
目前，我国的社会保障制度主要在经济发达的城市进行，农民的保障方式主要是家庭保障、土地保障和集体保障，但这三种保障方式都存在问题。一是家庭小型化使得家庭保障能力下降，由于我国实行计划生育国策，家庭人口规模小型化，保障功能下降，特别是养老负担过重；由于工业化和城镇化的发展，大量的农村劳动力涌向城市，家庭保障功能更加弱化。二是土地保障，由于我国人均耕地少，再加上农产品价格低廉，靠种地收入不可能解决养老、医疗等社会问题。三是集体保障，少数经济发达的农村，已经建立起和城市相似的社会保障制度，但由于我国90%以上的村集体负债经营，成为名符其实的“空壳村”，村集体已丧失了过去的养老、医疗等功能。
2.3农村教育经费紧缺
中国农民在中国工业化进程中已经做出了很大的牺牲，在城乡分割教育投资体制的作用下，各种教育资源越来越集中到城市学校，农村学校却窘困到发不出教师工资、缺乏正常办公费用的尴尬和寒酸的地步。尽管社会各界不断呼吁，中央政府也多次采取措施，企图解决长期拖欠教师工资、挪用教师经费这一顽症，但往往事倍功半。几百万农村教师难住了国家财政，教师的工资无着落，农村骨干教师大量流失。据统计，1992年全国大约流失45万名中小学教师，且大多数是青年骨干，流失的教师又大多集中在农村。据统计，2002年，全国共计新欠中小学教职工国标工资22亿元，中西部25个省份尚有中小学危房4000万m2。一些农村中小学公用经费紧张。目前，中西部农村地区有贫困学生2400多万名，受到各种资助的人数有限。
3促进城乡协调发展的经济政策
3.1加大财政支农的力度
各级财政部门都要按照《中华人民共和国农业法》的要求增加农业投入。中央和地方各级财政预算内每年用于农业支出增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度，每年财政支农支出的增长水平要高于上年财政支农支出的增长水平。中央和地方各级财政支援农业生产支出、农林水利气象部门事业费、农业综合开发资金支出占财政总支出的比重要逐年提高。另一方面要提高农业自我积累和发展能力并积极利用外资。积极引导农村集体和农民增加对农业的资金投入，国家财政对农业的投入，在一定意义上说，是为集体和农民增加对农业的投入创造良好的外部条件。国家财政资金可以引导农民和集体明确农业投入方向，而贴息或补贴性投入又对农民、集体投入给予一定的经济刺激。农村集体和农民投入是农业投入的大头。通过国家财政引导，使农民对农业的投入有一个合理的回报，以增加投入的积极性。
3.2建立农村社会保障制度
在向市场经济转轨的过程中应尽快建立农村社会保障体系，使之与城市社会经济发展相适应。在农村社会保障制度中，需要建设的具体制度很多，就目前而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“老有所养，病有所医，生有所靠，因而农村养老保险、农村医疗保险和农村最低生活保障三项制度的建设是其重点：一是建立农村养老保险制度。主要包括社会保险的实施范围、筹资模式、保险形式和管理体制等。二是建立农村合作医疗制度。农村合作医疗制度是指在政府的指导下和集体经济的扶持下，以农民为保障对象，按照自愿、适度与受益的原则，通过多种合作形式建立的满足基本医疗需求的医疗保险制度。在目前情况下，政府的财政
支持是关键，各级政府要有适当的财政投入，作为农村合作财政支持是关键，各级政府要有适当的财政投入，作为农村合作医疗的启动资金，特别是对贫困地区这就显得尤为重要。三是农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是指国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。保障对象一般应包括：因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭；因灾因病及残疾致贫的家庭，无劳动能力，无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。
关键词：吉林省；城乡经济发展；经济协调发展
中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1674-0432（2014）-01-07-1
由于受到中国旧经济体制的深刻影响，吉林省的城乡经济发展一直处于多种因素的困扰和阻碍当中。作为中国东北传统的老工业基地，吉林省如何面对城乡经济不协调发展的问题，如何探索出解决城乡经济不协调发展的对策，将直接决定着吉林省的经济社会是否能够健康稳定的发展。
1现阶段吉林省城乡经济发展不协调的表现
现阶段吉林省城乡经济发展极为不协调，导致在城乡产业化发展、城乡收入水平、消费水平、社会保障、城市化进程、工业化进程等多个方面都存在着较大的差距。这些差距进一步拉大了城乡之间经济政策的统一性，致使生产力和生产资料在城乡间的流动受到一定程度的阻碍。
1.1城乡收入水平的差距逐年提高
自上个世纪90年代以来，吉林省城乡居民的收入差距呈现出逐年增加的趋势。根据2007年、2009年和2011年三年的吉林省城乡居民收入比例调研，可以看出在2007年吉林省城乡居民收入比例为2.7∶1，而到了2009年和2011年这个比例就提升到2.9∶1，差距增速之快超过了辽宁和黑龙江两省。而且需要注意的是这个差距仅仅是体现为货币形式的收入差距，如果将城市居民所获得的各种实物或隐性的奖励、福利与补贴计算在内，这个差距将更加悬殊。
1.2城乡生活水平的差距日益突出
随着城乡收入水平差距的逐年增大，城乡生活水平的差距也日益彰显出来，而这种差距所表现的主体就集中在消费上。虽然在2001年～2011年10年间，吉林省城镇和农村居民的消费水平均有了稳步提升，可是两者之间的差距也在不断地扩大，相对差距比例达到了2.8∶1。究其原因主要在于城镇居民可以得到医疗、低保等福利政策的保障，一定比率的收入可以用作提高生活质量的消费。而农村居民受教育、医疗、生产物资等各项支出的限制，加上本身收入水平的限制，导致消费欲望和消费能力都在降低。
1.3城乡公共事业发展的差距非常悬殊
教育资源配置的不均衡性，导致城镇居民在受教育程度方面存在着明显的差异；医疗卫生资源的不合理分布和高素质医务人员的匮乏，导致农村医疗存在缺医少药、及时救治等亟待解决的问题；文化设施（如图书馆、博物馆、文化馆等）的落后和缺乏，导致农村居民缺少像城镇居民那样享受文化提升的机会。
1.4城乡保障及福利事业的差距日益彰显
在城镇中日趋完善的就业、医疗、养老等保险体系，却没有在农村得到大幅度地开展。相比较之下，城镇居民的养老、医疗等主要保险的参保范围在不断扩大，而农村居民却只能享受到小范围或者低回报的限定险种。这种保障体系的滞后性和小作为性，导致了城乡居民在保障利事业方面所获得的待遇存在差距。
2如何解决吉林省城乡经济发展的不协调
吉林省城乡经济发展的不协调，受到历史因素、政治因素等多方面的影响，在经济社会各个领域都存在或多或少的问题。所以，要想实现吉林省城乡经济的协调发展，必须要从各个方面入手，将它列入为一个系统化、长期性的工程，常抓不懈。
2.1规划好城乡产业布局
基于吉林省的省情和城乡规划的特征，制定吉林省的城乡规划应该走多元化的新路子。在稳定发展大城市的同时，要重点发展中小城镇建设，依附于老工业基地的基础，重点发展效益农业和环保型工业，稳步提升高新技术产业的投放力度，促使形成具有产业特色的高度密集型经济带。
2.2统筹好城乡产业发展
从吉林省的农业产业结构出发，制定以乡镇企业发展为龙头，以城乡经济发展为目的的一体化发展新战略，在加速城乡工业化进程的同时加快农村的产业化调整。
2.3保护好城乡市场发展
根据我国市场经济的基本要求，制定城乡统计的价格机制，完善各类产品的价格体系，打破部分农产品的价格垄断，缩小工农产品之间的价格差异，营造自由平等的价格制度，使工农产品按照供求关系形成合理的市场价格。
2.4利用好农村剩余劳动力资源
为了能够更好地转移吉林省农村的剩余劳动力资源，我们应该着力发展乡（镇）、村企业，提升乡（镇）、村的工业化水平，加快乡（镇）的城市化进程，为剩余劳动力提供有针对性且就业空间广泛的技能培训，从而促进农村剩余劳动力资源的合理配置。
2.5完善农村公共事业
加快完善农村的教育保障制度，提高农村学校的师资力量。逐步完善农村的社会保障制度，缩小城乡居民在最低生活保障方面的差距。积极满足农村文化事业的需求，开展丰富多彩的农村文化活动。通过对农村公共事业的不断完善，将使农村在教育、医疗、文化、生活等多个方面得到有计划的投入，农村公共基础设施得到大规模的建设，从而提升农村居民的整体文化素质，建立健全有利于农村居民生活的社会保障体制，让农村居民能够在日常生活中免除后顾之忧，在文化生活中陶冶情操。
3结论
「 正 文
当前，我国城乡经济已经进入一个十分重要的发展时期。如何进一步深化城乡经济改革，促进城乡经济协调发展，已成为实现我国社会主义根本目标的重大决择。然而，我国的城乡二元经济结构，严重地阻碍了我国城乡经济协调发展。本文试从分析当前我国城乡经济协调发展中存在的问题入手，探讨促进我国城乡经济协调发展的财政政策导向作用。
一、当前我国城乡经济协调发展面临的主要问题1、体制问题。长期以来，我国实行着高度集中的计划经济体制。为了优先发展重工业，国家通过计划经济体制将农业剩余转化为重工业扩张所需的资本积累。随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制的建立与完善，那种采取农产品低价收购、派购政策实现剩余产品由农业向工业的转移的方式是取消了。那种采取在生产组织形式上，实行小农经济集体化，便于保证政府干预农业生产的有效性组织形式也取消了。那种采取禁止或限制农村工业和商业活动，将农村产业结构变为单一的种植业结构生产管理体制也取消了。但是，在限制农村劳动力向城市的正常流动户籍制度却没有取消，使占全国人口70%以上的农民固定在有限的土地上，这将广大农村割裂在工业化进程之外，形成了发展“鸿沟”和分割体制，造成城市与农村发展的严重分化。
2、政府行为问题。政府行为不规范，增加了城乡经济协调发展难度。政府行为不规范的问题，主要表现在以下几个方面。一是政府“越位”。主要是对于城乡经济一体化过度推动，出现拔苗助长现象。许多地方不顾当地条件和市场需求，盲目追求农业产业化、工业化、城镇化。二是政府“错位”。主要是政府与农民的职责不清。在不少地方，政府对农民的自主权重视不够，通过行政命令搞“小城镇”，导致劳民伤财的后果。
3、相关政策问题。我国现行的一些相关政策不利于城乡经济协调发展。一个突出问题是农产品加工业增值税负太重。目前，在对农产品加工企业征收增值税时，税率深加工按17%、初加工按13%计算。如此一来，如果深加工、初加工企业从农民那里购进农产品作原料，即使不加工而直接用于销售，仍然需要按原料收购额分别交纳7%或3%的税。目前，我国农产品加工业的装备技术水平，低于冶金、化工、纺织等行业。农产品加工业的增值税负担相对较重，导致城乡经济失调发展。
4、市场问题。市场问题是关系到几亿农民切身利益的大事，也是推进城乡经济协调发展需要解决的基本矛盾之一。这里的主要问题有三点：一是现行的国家宏观调控体系尚未完善，如农业保护价不到位，农产品藏储设施落后等，这都在一定程度上带来了市场波动。二是农产品批发市场发育不全。现有的区域性农产品批发市场建设不仅数量很少，而且存在着设施不全、信息不灵的问题。三是目前国家对一些重要农产品价格在市场运行中行政干预过多，这给市场发育带来很大影响。
5、农民贫困问题。经多年努力，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是，农民贫困问题仍然没有从根本上得到解决。1998年，我国贫困人口仍然占农村人口的4.6%（见表1）。农民贫困问题仍然是制约我国城乡经济协调发展的重要因素。
6、政府负债与农民负担问题。长期以来，大多数乡村政府负债严重，难以对乡村经济进行财政支持。根据有关资料，目前全国乡村两级的负债总额已达4000多亿元，平均每个乡镇负债400万元，每个村级负债20万元。与此同时，农民负担更为严重，1997年，农民现金支出负担占现金收入的7%（见表2）。
7、农业支出问题。投资是现代经济，成长的第一动力，也是推进城乡经济协调发展的至关重要的因素。当前这方面的主要问题是：国家财政对乡村经济支出不仅有限，而且出现相对下降的趋势。例如，1997年比1991年，国家财政中农业支出下降了近两个百分点（见表3）。
8、农业产业化问题。农业产业化是实现城乡经济协调发展的一个重要途径。但是，我国农业产业化的实际进展与实现城乡经济协调发展要求，仍然有较大差距。当前，农业产业化除了存在农产品品种品质结构不适应市场需求变化的需要和农产品加工增值程度低等问题外。最主要的问题是资金短缺。一方面是国家对农业的支出比重不断下降。例如，1997年就比1991年下降近两个百分点。另一方面是国有四大银行收缩农村市场。几年来，国有四大银行撤并的县、乡（镇）机构、网点总数约为三万多个，极大地限制了农业产业化的资金来源。再一方面是农村资金大量流失。据资料显示：仅2002年第一季度，全国邮政储蓄余额累计就达6100多亿元，其中有2/3来自县及县以下，也就说今年一季度有4000亿元的农村资金倒流城市。
9、城市化问题。城市化是城乡经济协调发展的根本出路。然而，中国工业化与城市化发展严重失调。1998年中国工业化率（指工业增加值占国内生产总值的比重）为42.2%，而城市化率（指城市人口占总人口比重）为30.4%，两者相差11个百分点多（见表4）。在国际上，发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中，一般城市化水平都高于工业化水平，而中国城市化严重滞后，工业化发展没有有效带动城市化发展。
表1 中国贫困人口变化情况附图注：中国官方公布的贫困线相当于每天0.66美元。（2）两种标准下的数据都是根据国家统计局的年度农户抽样调查得出的。（3）资料来源：《世界银行国别报告——中国战胜农村贫困》，中国财政经济出版社2001年11月版
表2 农民现金负担情况
年份
农民现金收入占
农民负担占
以现金支出负担占
纯收入的%
现金收入的%
纯收入的%
1994
64.85
5.5
7.5
1995
62.56
5.6
7.8
1996
63.27
5.6
7.8
1997
67.18
5.2
7.0
资料来源：杨承训、杨继：《加快城镇化必须改革农村上层建筑》《南方经济》2000年第1期
表3 国家财政中农业支出的比重
年份
国家财政支出
国家财政对
国家财政对农业支出占
农业的支出
国家财政支出的比重
1970
649.41
49.40
7.61
1975
820.88
98.96
12.05
1980
1228.83
146.95
11.95
1985
2004.25
153.62
7.66
1990
3083.59
307.84
9.98
1991
3386.62
347.57
10.26
1992
3742.20
376.02
10.05
1993
4642.30
440.45
9.49
1994
5792.62
532.98
9.20
1995
6823.72
574.93
8.43
资料来源：由《中国农村统计年鉴》(1990-1998)推得
表4 中国城市化率与工业化率比较
年份
工业化率
城市化率
两者之差
1949
12.57
10.64
1.93
1950
14.08
11.17
2.91
1955
21.00
13.48
7.52
1960
39.00
19.76
19.24
1965
31.80
17.98
13.82
1970
36.80
17.38
19.42
1975
41.50
17.34
24.16
1980
44.20
19.39
24.81
1985
38.50
23.71
14.79
1990
37.00
26.41
10.59
1995
42.30
29.04
13.26
1998
42.20
30.40
关键词城乡协调发展经济政策财政政策
1城乡发展不协调的主要表现
1.1城乡居民经济收入不协调
2004年，中国城镇居民人均可支配收入为9422元，农民人均纯收入仅为2936元，城乡收入差距为3.23。城市居民的人均可支配收入与农村居民的人均纯收入的比率，还不能真实地反映城乡之间的实际收入上的差别。首先，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标的统计口径存在较大差距。农民人均纯收入不仅包括实物性收入，而且还包括用作生产资料的投入，如果仅考虑货币收入，剔除农民纯收入中的实物部分，按现金收入计算，目前的城乡收入差距将扩大为4倍多。其次，城镇居民人均可支配收入指标和农村居民人均纯收入指标没有反映城乡居民在福利方面的差别，城市居民在住房、社会保障、公共卫生、教育等方面享有国家的补贴。如果考虑到城乡在这些方面的差异，城乡居民真实的收入差距将进一步扩大。第三，从现行的统计调查制度的实际情况来看，由于存在样本偏误，高收入户难以涵盖，城镇居民人均可支配收入水平存在一定的低估。若考虑城市居民的各种福利性补贴，城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5~6∶1。
1.2城乡居民社会保障不协调
我国宪法规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。在我国，已初步对立起覆盖城市人口的社会保障体系，但农民由于“身份”的制约，没有真正享受到国家应当为他们提供的基本公共产品。经济社会发展归根结底是为了人的发展，要给人们以更多、更切实的“人文关怀”。由于改革发展实践中的某些偏差，农村的社会发展出现某些十分突出的问题，主要是养老、医疗和贫困问题。一是养老问题，我国已进入人口老龄化国家的行列，约有1亿老年人生活在农村，缺乏生活来源，养老问题十分突出。二是医疗问题，农村医疗条件差，农民看病难。1998年全国卫生总费用为3776亿元，其中政府投入为587.2亿元，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府在城市投入的15.9%。三是农村贫困问题。我国还有3000多万贫困人口，其中80%生活在农村。因此，必须建立农村社会高度，为农民的的生存提供最基本保障。
1.3城乡居民享受教育不协调
长期以来，我国在文化教育领域采取城乡分割的教育投资模式和不公正的高校招生政策，在教育资源的分配上大大向城市倾斜。据统计资料显示，1997年，农村和城市学生平均受教育年限比是1∶1.39；1998年，每百万人口中的在学校学生数比是1∶2.21。另据一些学者的抽样调查，1995年城镇职工的平均受教育年限为10.58年，而农村从业人员平均受教育的年限仅为6.66年。同样数量的初中毕业生，在城市能够升入高中的比例大概是60%左右，而在农村却只有30%左右。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，远低于城市人口占65.4%的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这足以说明中国城乡之间居民享受教育不不协调。
2城乡发展不协调的主要原因
「 正 文
当前,我国城乡经济已经进入一个十分重要的发展时期。如何进一步深化城乡经济改革,促进城乡经济协调发展,已成为实现我国社会主义根本目标的重大决择。然而,我国的城乡二元经济结构,严重地阻碍了我国城乡经济协调发展。本文试从分析当前我国城乡经济协调发展中存在的问题入手,探讨促进我国城乡经济协调发展的财政政策导向作用。
一、当前我国城乡经济协调发展面临的主要问题1、体制问题。长期以来,我国实行着高度集中的计划经济体制。为了优先发展重工业,国家通过计划经济体制将农业剩余转化为重工业扩张所需的资本积累。随着改革开放的深入,社会主义市场经济体制的建立与完善,那种采取农产品低价收购、派购政策实现剩余产品由农业向工业的转移的方式是取消了。那种采取在生产组织形式上,实行小农经济集体化,便于保证政府干预农业生产的有效性组织形式也取消了。那种采取禁止或限制农村工业和商业活动,将农村产业结构变为单一的种植业结构生产管理体制也取消了。但是,在限制农村劳动力向城市的正常流动户籍制度却没有取消,使占全国人口70%以上的农民固定在有限的土地上,这将广大农村割裂在工业化进程之外,形成了发展“鸿沟”和分割体制,造成城市与农村发展的严重分化。
2、政府行为问题。政府行为不规范,增加了城乡经济协调发展难度。政府行为不规范的问题,主要表现在以下几个方面。一是政府“越位”。主要是对于城乡经济一体化过度推动,出现拔苗助长现象。许多地方不顾当地条件和市场需求,盲目追求农业产业化、工业化、城镇化。二是政府“错位”。主要是政府与农民的职责不清。在不少地方,政府对农民的自主权重视不够,通过行政命令搞“小城镇”,导致劳民伤财的后果。
3、相关政策问题。我国现行的一些相关政策不利于城乡经济协调发展。一个突出问题是农产品加工业增值税负太重。目前,在对农产品加工企业征收增值税时,税率深加工按17%、初加工按13%计算。如此一来,如果深加工、初加工企业从农民那里购进农产品作原料,即使不加工而直接用于销售,仍然需要按原料收购额分别交纳7%或3%的税。目前,我国农产品加工业的装备技术水平,低于冶金、化工、纺织等行业。农产品加工业的增值税负担相对较重,导致城乡经济失调发展。
4、市场问题。市场问题是关系到几亿农民切身利益的大事,也是推进城乡经济协调发展需要解决的基本矛盾之一。这里的主要问题有三点:一是现行的国家宏观调控体系尚未完善,如农业保护价不到位,农产品藏储设施落后等,这都在一定程度上带来了市场波动。二是农产品批发市场发育不全。现有的区域性农产品批发市场建设不仅数量很少,而且存在着设施不全、信息不灵的问题。三是目前国家对一些重要农产品价格在市场运行中行政干预过多,这给市场发育带来很大影响。
5、农民贫困问题。经多年努力,我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就。但是,农民贫困问题仍然没有从根本上得到解决。1998年,我国贫困人口仍然占农村人口的4.6%(见表1)。农民贫困问题仍然是制约我国城乡经济协调发展的重要因素。
6、政府负债与农民负担问题。长期以来,大多数乡村政府负债严重,难以对乡村经济进行财政支持。根据有关资料,目前全国乡村两级的负债总额已达4000多亿元,平均每个乡镇负债400万元,每个村级负债20万元。与此同时,农民负担更为严重,1997年,农民现金支出负担占现金收入的7%(见表2)。
7、农业支出问题。投资是现代经济,成长的第一动力,也是推进城乡经济协调发展的至关重要的因素。当前这方面的主要问题是:国家财政对乡村经济支出不仅有限,而且出现相对下降的趋势。例如,1997年比1991年,国家财政中农业支出下降了近两个百分点(见表3)。
8、农业产业化问题。农业产业化是实现城乡经济协调发展的一个重要途径。但是,我国农业产业化的实际进展与实现城乡经济协调发展要求,仍然有较大差距。当前,农业产业化除了存在农产品品种品质结构不适应市场需求变化的需要和农产品加工增值程度低等问题外。最主要的问题是资金短缺。一方面是国家对农业的支出比重不断下降。例如,1997年就比1991年下降近两个百分点。另一方面是国有四大银行收缩农村市场。几年来,国有四大银行撤并的县、乡(镇)机构、网点总数约为三万多个,极大地限制了农业产业化的资金来源。再一方面是农村资金大量流失。据资料显示:仅2002年第一季度,全国邮政储蓄余额累计就达6100多亿元,其中有2/3来自县及县以下,也就说今年一季度有4000亿元的农村资金倒流城市。
9、城市化问题。城市化是城乡经济协调发展的根本出路。然而,中国工业化与城市化发展严重失调。1998年中国工业化率(指工业增加值占国内生产总值的比重)为42.2%,而城市化率(指城市人口占总人口比重)为30.4%,两者相差11个百分点多(见表4)。在国际上,发达国家和发展中国家在工业化和城市化过程中,一般城市化水平都高于工业化水平,而中国城市化严重滞后,工业化发展没有有效带动城市化发展。
表1 中国贫困人口变化情况附图注:中国官方公布的贫困线相当于每天0.66美元。(2)两种标准下的数据都是根据国家统计局的年度农户抽样调查得出的。(3)资料来源:《世界银行国别报告——中国战胜农村贫困》,中国财政经济出版社2001年11月版
表2 农民现金负担情况
年份 农民现金收入占 农民负担占 以现金支出负担占
纯收入的% 现金收入的% 纯收入的%
1994 64.85 5.5 7.5
1995 62.56 5.6 7.8
1996 63.27 5.6 7.8
1997 67.18 5.2 7.0
资料来源:杨承训、杨继:《加快城镇化必须改革农村上层建筑》《南方经济》2000年第1期
表3 国家财政中农业支出的比重
年份 国家财政支出 国家财政对 国家财政对农业支出占
农业的支出 国家财政支出的比重
1970 649.41 49.40 7.61
1975 820.88 98.96 12.05
1980 1228.83 146.95 11.95
1985 2004.25 153.62 7.66
1990 3083.59 307.84 9.98
1991 3386.62 347.57 10.26
1992 3742.20 376.02 10.05
1993 4642.30 440.45 9.49
1994 5792.62 532.98 9.20
一、大力发展小城镇，构建科学合理的城镇化体系
（一）制定科学合理城镇发展规划，构建现代城镇体系
以统筹城乡发展的理念实施城镇化战略，构建现代城镇体系，科学规划和布局，把发展特大城市、大城市、中等城市和有重点地发展小城镇有机结合起来，走多元化的城镇化道路。一是按照建设现代化城市的要求，编制和修订城市总体规划，保持城市规划的适度超前性和持续性，对城市中心区和重要地段做好详细规划和城市设计。加强部门之间的协调配合，保证城市规划与经济社会发展规划、土地利用总体规划、交通通讯综合网络建设规划、行业发展规划以及全区生产力布局的衔接与协调。通过区域城镇体系规划，实现地区间联系由分散向聚集发展，生产力布局和人口向城市集中；生产要素向自然条件优越的经济发达地区集中，向交通沿线集中。二是要坚持科学合理原则，编制小城镇规划。小城镇的选址要与国家的宏观产业政策、导向政策、交通、通讯大动脉相联系。起点要高，具有时代气息；要能满足旗县区农业产业化的要求，使小城镇成为农业生产、加工、流通、服务的载体。把市场一体化要求与本地经济特点相结合，将小城镇规划建设融入分工明确、布局合理、同中心城市建设相结合的城镇化体系格局，利用大市场形成强有力的经济增长点；小城镇的风貌要体现综合经济实力和居民群体凝聚力，使本地的文化历史传统得到继承和发扬；要把环境生态建设列为主要内容，利用先进技术手段和自然条件，建设生态小城镇。
（二）加快城市区域经济群构建，合理调整和整合小城镇
从我区目前城镇空间分布来看，内蒙古建设了以呼和浩特、包头为中心的西部城镇群，建设了以赤峰、通辽为中心的中部城镇群，建设了以呼伦贝尔、乌兰浩特为中心的东部城镇群，城市聚集力和辐射力不断增强，带动周边地区中小城镇社会经济发展的作用明显增强，成为吸纳农村剩余劳动力的主要载体。在推进城镇化进程中，要重点加快城市区域经济群在现有基础上的发展步伐，增强合力，不断完善和提高整体功能，增强凝聚力和辐射力，以此带动地区经济发展，提高城镇化水平。
当前，内蒙古建制镇的平均人口规模还较低，要适时对一些人口少、基础条件和经济实力差的镇进行调整和撤并，使人口、生产及经济要素向人口规模较大，交通条件便利、基础设施和经济基础较好的旗县所在地的镇、中心镇聚集。加大对旗县所在地镇、中心镇基础设施建设的投资和扶持力度，加强城镇道路、公共交通、信息网络和水电气热管网等基础设施建设，加快教育、文化、卫生、体育等城镇公共服务设施建设，提高镇的综合功能，促进城乡一体化。
（三）完善城镇建设法律法规体系，加强城镇规划立法和执法工作
建立规范的城镇规划制定、批准与修订机制，强化法律地位，保证城镇规划的有效实施。建立城镇规划居民听证制度，健全城镇规划实施情况汇报的自检制度，增强维护城镇规划的权威性、法定性和相对稳定性。尽快建立我区城镇地理信息系统，对城镇规划的实施进行动态监测和管理。
二、促进农牧民向城镇转移，提高城镇化水平
（一）实施大区域城乡统筹，推进跨区域产业移民
在主要城市实施有效的人口政策，推进呼和浩特、包头等城市对人口的吸纳能力，并将人口布局调整作为自治区的重要战略，通过人口流动扩大中心城市的社会经济含量，保障自治区的多数人口都能在相对完善的社会环境下生活。市场依然是内蒙古人口战略实施的根本，对社会发展也需要积极采取市场化的手段，让市场为城乡统筹发展服务。跨区域产业移民是自治区级工程，按照市场化的方式，在全区范围内打破行政界限，结合自治区产业布局调整思路，实施产业移民，不仅能够实现社会的均衡化发展，也能够通过调配自治区内部劳动力流动，推动全区经济的发展。目前，要实现跨盟市移民，关键要通过涉及政府财政支出的制度安排公平化，调动流出与流入盟市的积极性。在当前以旗县为基本单位的人口城乡分布格局调整基础上，以自治区政府为主体统筹协调，实施跨盟市的人口布局调整战略，将一部分人口转移到自治区的核心发展区，转移到盟市中心城市，转移到旗县核心城镇，转移到区域产业集中的地区。
（二）提高城镇综合承载能力，促进农村牧区劳动力转移就业
要抓住工业化和城镇化快速推进的有利时机，加快农牧民向非农领域转移就业。要把吸纳农村牧区劳动力转移、扩大非农就业作为城镇化的重要任务。大力发展城镇经济，提高城镇综合承载能力，加强创业扶持、技能培训和就业援助，整合农村牧区培训资源，提高农牧民就业创业能力，促进农牧民就近就地就业。鼓励和吸纳农村牧区人口向城镇和二、三产业转移就业，不断增加农牧民经营性、政策性、转移性收入，确保农牧民收入稳步提高。
（三）稳步推进农民工进城安居，提高农民社会保障水平
把符合条件的农民工在城镇落户作为推进城镇化的重要任务。深化户籍制度改革，放宽户籍限制，促进有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工特别是新生代农民工转化为城镇居民，在城镇落户并享有与当地居民同等的权益。加快落实放宽中小城市和城镇落户政策。对暂时不具备落户条件的农民工，要有计划有步骤地提高他们在住房租购、社会保障和子女教育等方面的待遇。加快完善住房保障体系，多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城市将符合条件的农民工逐步纳入城市住房保障范围。探索迁入城镇落户定居农业转移人口宅基地的有偿退出机制，推动农民工进城定居、转业创业。加强市政公用设施建设，加快“城中村”、棚户区和城乡结合部改造，改善居民生活条件，增强城镇吸纳人口能力。逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平。做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。积极引导试点地区适龄农村居民参保，确保符合规定条件的老年居民按时足额领取养老金。合理确定农村最低生活保障标准和补助水平，实现动态管理下的应保尽保。落实和完善被征地农民社会保障政策。健全临时救助制度。逐步提高农村五保户集中供养水平。搞好农村养老院建设，发展农村养老服务，探索应对农村人口老龄化的有效办法。加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度，农村各项社会保障政策优先覆盖残疾人。
三、加强城乡互动发展，推进城市反哺农村
城市经济和农村经济存在着紧密联系，是相互依存、融合竞争的统一体。农村的发展也离不开城市的扩散和带动，城市的繁荣离不开农村的需求和支持。农村要实现现代化，没有城市经济的发展，就业市场的扩大，农村剩余劳动力的转移也不可能实现。处理好城乡关系，发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，使农村为城市发展提供腹地、资源和市场，城市为农村发展提供资金、人才和技术。处理好城乡关系有利于解决“三农”问题，从根本上消除城乡二元结构，形成以城带乡、城乡联动、整体发展的格局。
（一）加强城镇对农村的带动作用
城市经济的聚集效应，使城市产生巨大的辐射作用，是农村经济发展的促进者、带动者。
城市是农村经济、政治、文化的中心，在联结城乡，迅速促进农村第二、第三产业发展方面极具优势。首先是促使城市工业链条向农村延伸；其次是农业产业链向城市延伸，一方面是在农村就地发展农副产品加工业，在农业和加工业之间形成产业链；另一方面是将农业加工业直接向城市扩张。无论是城市工业产业链向农村延伸，还是农业产业链向城市延伸，其最佳交汇点都是城镇。在加快农村城镇化的同时，应发挥城市对农村的带动作用，扩大城市辐射范围，逐步缩小城乡差距，促进城乡经济社会的协调发展。
（二）推进农村对城市的促进作用
农业是城市发展的基本条件，只有农业生产大幅度提高才能更好地推进城市发展的进程。没有农村提供城市居民所需要的生活资料，没有农业原材料、后备劳动力等生产要素的输入，城市也不可能健康的发展。把劳动力资源开发作为一种战略性、基础性产业，通过投资开发、产业化运作，大力开展对农民的综合素质教育和职业技能培训，实现劳动力资源向劳动力资本的转化。同时，要进一步深化户籍制度改革，诸如子女入学、安置、招工、医疗服务、社会保障等不公平政策，打开城门，降低“门槛”，因势利导，把农民进城的推力化作城镇化的助力。
（三）促进城乡优势互补统筹发展
一是统筹发展城乡社会保障是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要举措。目前，我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。在全面建设小康社会中，着力解决“三农”问题，统筹城乡区域发展；在推进社会主义新农村建设中，加强农村基础设施和公共服务建设，不断改善和提高农民的生活质量。同时，加快推进农村社会保障制度建设，统筹发展城乡社会保障。力求形成覆盖城乡全体居民的社会保障体系，以使全体国民共享经济社会发展进步的成果。这既是统筹城乡发展的重要内容，也是贯彻科学发展观和构建和谐社会的必然要求。
二是统筹发展城乡社会保障是扩大居民消费，促进经济持续快速协调发展的重要保证。当前，与强劲的出口和投资需求相比，我国宏观经济面临着国内消费需求相对不足，尤其是农民和低收入群体消费不足的问题，影响经济的长期持续发展。统筹发展城乡社会保障事业，能够减少城乡居民的后顾之忧，改善其消费预期，增强当期消费。这是扩大居民消费特别是挖掘农民消费潜力，形成新的经济增长点，实现内需与外需平衡发展，为国民经济发展提供持久动力的重要保证。
三是统筹发展城乡社会保障是调整收入分配格局，改善民生的有效途径。中国正处在现代化过程中的关键阶段，也是经济社会结构发生深刻变化的重要时期。社会保障作为社会运行的安全网和稳定器，是收入再分配的重要手段。我们的发展不仅要追求效率，也要注重公平；不仅要加快经济发展，也要推动社会进步；不仅要增加物质财富，更要全面提高全体国民的生活质量。统筹发展城乡社会保障事业，对于缩小城乡居民收入差距，提高低收入群体尤其是农民收入，逐步解决其各种生活风险等民生问题具有重要意义。
二、在统筹城乡经济社会发展中，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系
一是加强和改善宏观调控，做好促进国民经济又好又快发展的工作。中国是一个发展中的人口大国，发展始终是第一要务。关键在于，必须以科学发展观为指导，针对我国经济发展中的新情况、新问题，不断加强和改善宏观调控。当前要努力缓解投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大的矛盾，努力扩大居民消费，控制价格总水平过快上涨。积极促进就业，着力解决突出的民生问题。转变经济发展方式，实现经济又好又快地发展，为城乡社会保障事业的发展提供坚实基础。
二是坚持统筹规划，实现城乡社会保障协调发展。要根据我国的经济发展阶段和经济实力，针对城乡社会保障事业的不同特点和薄弱环节，加强对社会保障理论和实践的全局性问题研究，统筹规划社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业的发展。适应社会形势的变化，不断改进和完善社会保障制度，增强其适应性和普惠性，保障不同群体、不同地区的社会保障需求，促进城乡社会保障事业的协调发展。
三是加大政府投入，促进社会保障领域基本公共服务均等化。我们将会同有关部门，不断加大对社会保障领域的投入力度，加强对社会保险和社会救助窗口服务、康复设施、养老设施等建设的支持。合理配置地区、城乡间的社会保障服务资源，改善落后地区的社会保障服务条件，切实提高社会保障领域的公共服务质量。
