时间：2024-01-07 16:31:51
序论：在您撰写应对气候变化的建议时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
1.积极探索碳排放交易。建立自愿减排交易机制。根据国家有关规定,探索建立温室气体自愿减排交易管理办法,积极开发交易产品,健全配套的登记、结算、信息等制度,搭建交易平台,培育交易市场,完善交易服务,引导企业积极参与自愿减排交易。探索碳排放权交易试点。根据国民经济社会发展需要、区域主体功能和重大生产力布局,结合节能减排任务目标,科学确定各地能源消费总量和碳排放总量,合理制定碳排放权分配方案,选择减排任务重或潜力大的地区,开展碳排放权交易试点工作,探索建立包括总量目标、配额管理、监测报告核查、交易、政策法规和市场监管等要素的碳排放权交易基本框架体系。试点地区要制定配套实施方案,健全管理机构,加快培养专业人才,确保试点工作有序推进。
2.鼓励企业通过产品低碳认证。按照中国环境标志低碳标准,积极推动低碳认证工作开展。组织企业开展低碳系列认证知识交流会,开展低碳认证制度建设研究工作,以产品为链条,吸引整个社会在生产和消费环节参与应对气候变化,通过产品低碳认证标识向社会推进一个以顾客为导向的低碳产品采购和消费模式,以公众消费选择引导、鼓励企业开发低碳技术和产品,向低碳生产模式转变,达到减少温室气体排放效果。
3.提高全社会参与水平。发挥公共机构示范作用。加强机关事业单位、团体组织等公共机构的办公节能管理,建立健全节能管理目标责任制,加大设施低碳化改造力度,推进低碳理念进机关、校园、场馆和军营。逐步建立低碳节能产品政府采购制度,制订政府采购低碳节能技术产品推荐目录,完善强制采购和优先采购制度,逐步提高低碳产品比重。推动行业开展减碳行动。制定钢铁、化工、石油、建材、煤炭、轻纺、有色金属、交通、建筑等行业控制温室气体排放行动方案,开展千家企业节能低碳行动,鼓励企业完善促进节能低碳生产的工作机制,构建全员参与的节能低碳企业文化,引导企业积极承担低碳发展责任。选择全省温室气体排放的重点企业,试行“碳披露”和“碳盘查”,开展“低碳标兵”创建活动。提高公众参与意识。加强宣传引导,通过典型示范、专题活动、展览展示、岗位创建等多种形式,大力倡导绿色低碳、健康文明的生活方式和消费模式。组织开展家庭、学校、社区、农村等节能减排专项行动,动员全社会参与节能减排,弘扬以低碳为荣的社会新风尚,树立绿色低碳的价值观、生活观和消费观,营造良好的舆论氛围和社会环境。
二、建立健全法规和标准体系
1.适时修订与应对气候变化相关的法规。根据国家相关法律法规,结合应对气候变化工作要求,适时修订已出台的节能、可再生能源、循环经济、清洁生产、环境保护等领域的法规、条例、行政规章。充分发挥行业龙头企业在行业管理条例、标准制定中的引领作用,参与国家相关法规制定,同时对我省相关法规做出补充、修订和完善,切实保持各领域政策与行动的一致性,发挥协同效应。
2.及时制定应对气候变化的规章、条例、标准。根据我省应对气候变化工作面临的形势与任务,总结借鉴国内外、省内外应对气候变化建章立制的经验,确定与我省经济社会发展阶段相适应的满足应对气候变化需要的政策框架和制度,明确各方职责和工作要求。在制定和实施有关应对气候变化管理办法等规章制度的基础上,根据各领域减缓和适应气候变化的技术与管理要求,制定有关温室气体排放的报告制度及统计、检测、核算、考核制度,信息披露和管理制度,以及反映我省特点的配套法规、标准。
3.强化应对气候变化相关法律法规标准的实施。按照积极应对气候变化的总体要求,严格执行国家相关法律法规,促进应对气候变化工作的法治化、规范化。加强相关领域的执法监管体系建设,形成督查工作的长效机制。强化部门联合执法,建立监察与帮促服务相结合的联动机制,加强对各市、重点用能单位法律法规实施情况的监督检查,严格落实第一责任人制度,强化法律法规执行情况的监督考核,为落实相关激励约束政策提供支持。
4.加强宣传引导。加大应对气候变化的立法宣传、法律教育力度,提供法律服务,保护合法权益,依法明确企业责任、政府职责和公众义务,增强依法办事的自觉性和主动性。
三、构建经济支持体系
综合运用财税、投资、金融、价格和收费等多种低碳经济政策,制定减缓和适应气候变化的投资导向目录和产业结构调整目录,加大政府引导和调控力度,促进经济转型和可持续发展,构建有利于应对气候变化的经济支持体系。
1.财税政策。加大财政投入。发挥政府资金投入的主导作用,建立相对稳定的政府资金渠道,确保资金到位和高效使用。设置应对气候变化专项资金,用于支持气候变化基础研究和节能减排重点工程实施以及在农业、森林、水资源等领域的适应与减缓气候变化的能力建设。从节能减排和可再生能源发展等财政资金中安排专项资金,支持低碳技术研发、应用和推广。加大财政专项引导资金,落实节能低碳产品惠民政策,大力推广太阳能与建筑一体化等新能源应用工程,促进太阳能集热系统在工业、公共机构、商业和居民生活领域的大规模应用,支持新能源等战略性新兴产业做大做强。完善税收政策。落实国家支持节能减排所得税、增值税等优惠政策,对节能环保项目给予企业所得税减免,对节能环保专用设备投资给予企业所得税抵免,对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣。对企业综合利用资源,生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入,在计征企业所得税时实行减计收入政策。对节能环保型车船、节能环保型建筑和现有建筑的节能实行税收优惠。积极推进资源税费改革,将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平,促进资源合理有效利用。完善和落实资源综合利用和可再生能源发展的税收优惠政策。调整进出口税收政策,对先进节能环保技术设备及能源、资源类产品进口实行税收优惠,减征或免征进口关税和进口环节税收。健全政府采购制度。积极推进政府绿色采购制度,继续实行《省级机关节能降耗考核奖励办法》,鼓励机关单位对空调系统、照明系统、用电设备等进行节能技术改造。调整政府采购目录,完善节能、节水和环境标志产品政府采购监督制度,定期公布节能产品政府采购补充清单,实行节能产品政府优先采购和强制采购,加强对政府采购节能产品情况的监督检查,确保将有关政策落到实处。
2.投资政策。完善投资政策。规范和完善投资管理政策,严格控制“两高”和产能过剩行业的盲目投资,引导投资更多地投向三农、科技创新、生态环保、资源节约、民生和社会事业等领域。严格高耗能、高排放项目的审批程序,对符合产业政策的低碳产业投资项目,要简化投资审批、核准手续,放宽投资领域,降低准入标准。鼓励拥有先进低碳技术的企业进入基础设施和公用事业领域。完善循环经济投融资促进体系,将由政府投资拉动为主变为以市场选择为主。优化投资结构。合理确定政府投资规模,科学界定政府投资范围,优化政府投资结构,促进财政基本建设投资向非化石能源发电、新能源产业、低碳技术研发、城市公共交通设施以及农村环境监测和农村水环境保护等领域倾斜,提高对低碳试点和低碳产业的支持力度。鼓励冶金、化工、建材等行业开发利用工业生产过程中产生的余能资源,积极发展循环经济,提高资源利用效率。完善政府采购制度,增加绿色低碳产品市场需求,有效引导企业生产和公众的高碳化模式向低碳模式转变。创新投资机制。建立政府引导、多元投入的投资机制。政府引导资金,要灵活运用补助、贴息、杠杆基金等手段,探索建立以政策性投资公司、专业化担保公司和发展基金等为主要形式的投融资新模式,引导并带动社会资本广泛参与低碳经济建设。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立绿色发展补偿机制。设立生态补偿专项资金,加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度。推行资源型企业可持续发展准备金制度,积极探索市场化生态补偿机制。加快推行合同能源管理,制定合同能源管理项目评价标准,运用合同能源管理模式实施重点耗能领域和行业节能改造,为用能单位提供节能诊断、融资、改造等社会化服务。
3.金融政策。加大信贷支持。鼓励和引导各类金融机构加大对提高能效、节能减排技术项目的信贷支持力度,对低碳高效环保项目实施金融倾斜,大力扶持新能源和清洁能源项目。加快金融创新。引导金融机构围绕应对气候变化的重点领域开展绿色低碳金融产品和服务创新。建立多层次低碳金融保险市场体系,完善相关制度,创新服务方式和手段,增强对农业、水资源、渔业等行业的金融保险服务,增强抗风险能力,同时引导社会资金进入低碳经济领域,推动低碳经济发展。积极利用外资。积极利用中国清洁发展基金、外国政府、国际组织等双边和多边基金,支持我省开展气候变化领域科学研究与技术开发。
4.价格和收费政策。推进资源价格改革。以市场为主导,以政府宏观调控为辅助手段,建立和完善能够反映资源稀缺程度、市场供求关系和温室效应成本的资源价格机制,推进一次能源的合理开发和高效利用。认真落实国家关于资源性产品价格改革政策,理顺煤、电、油、气、水、矿产等资源性产品价格关系,依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目。推进水资源价格改革,健全水资源有偿使用制度。完善电价机制。完善输配电价,竞价上网,以发电与售电价格由市场竞争形成、输电和配电价格按照成本定价为目标,兼顾通胀形势和不同收入群体的承受能力,稳步推进电价市场化。鼓励冶金、化工、建材等工业生产过程中产生的余热、余气、余压等余能资源综合发电,完善余热发电上网价格政策和电价补贴政策,推进可再生能源和清洁能源发展。严格落实国家差别电价政策,扩大差别电价实施范围,适当提高加价标准。加强节能发电调度和电力需求侧管理,根据产业实际,加快高耗能行业和企业类别及其耗能水平的评价甄别工作进程,修订差别电价加价目录,及时公布不同行业实行差别电价和惩罚性电价政策的企业名单,对超过国家和省能耗限额的产品和用电单位,依法执行惩罚性价格,严格控制高耗能单位和产能过剩行业用电。适当推行居民用电阶梯式电价。深化供热体制改革,全面推行供热计量收费。落实脱硫电价,研究制定燃煤电厂烟气脱硝电价政策。创新收费政策。全面实行国有资源有偿使用制度,落实“谁受益谁付费”和“污染者付费”原则,科学设计收费政策。创新城市交通收费政策,建立分区域、分时段的差别收费政策,研究开征道路拥堵费,促进绿色低碳交通。改革垃圾处理收费方式,完善生活垃圾分类处理收费制度,推行环卫行业服务性收费,减少垃圾处理不当导致的碳排放。
气候变化对农业生产的影响
1.气温变暖对农业生产的影响气象条件影响作物的分布、生长发育、产量及品质的形成。气温升高将缓解本地区农业生产光照有余，热量不足的矛盾，积温增加，延长作物的生长季，减轻霜冻对作物的危害。同时，气候变暖扩大了农业生产布局，作物的种植北界北推、上界升高。气候变暖对蔬菜生产十分有利，有利于保护地栽培，缩短蔬菜淡季的时间，丰富人们的菜篮子。但是，随着气温的上升，将大大增加土壤的蒸发量，加重干旱程度。同时，暖冬可造成农作物病虫越冬基数增加、越冬死亡率降低，将增加来年的虫口密度，增加病原菌的繁殖能力，使农作物受害的几率增多，危害期延长,会加重农业病虫害的危害程度【3】。
2.降水量变化对农业生产的影响根据气象与环境监测资料分析表明,气候变暖干旱发生频次增加。海拉尔地区干旱化趋势在近10年不断加剧，降水减少和气温升高是干旱产生的主要因素。春季（4~5月）干旱，土壤墒情差，影响农作物播种与出苗。生长季（6~8月）降雨量影响农作物产量，造成农业减产。2001年，夏季降水量为最少年，发生了春夏连旱【4】；2004年入春以来，气温偏低，光照不足，3～5月，海拉尔平均气温与历年同期接近，但阶段气温偏低，尤其进入5月中旬，平均气温与历年同期相比低2.6℃,5月下旬比历年同期低0.4℃。5月份日照217.8小时，比历年同期少80.8小时，减少27%。低温和日照严重不足，致使海拉尔区设施蔬菜及马铃薯等大田作物播种延后半个月左右，农作物生长期缩短，影响了作物产量。5月26日、6月2日大风，致使海拉尔区189个大棚被刮坏，6360亩油菜、6230亩小麦田种籽被刮出，两次风灾共造成经济损失308.18万元【5】。
农业发展面临的主要困难
根据气象与环境监测资料分析表明,近60年来,海拉尔气候有明显变暖的趋势,尤其20年来气温升高明显;平均降水量有减少的趋势，未来水分亏缺状况会加剧,尤其是生长季的降蒸差会更大,水分亏缺是限制农业生产的主要因素。气候变化引起的作物种植结构和种植制度的变化在很大程度上取决于水分状况。若本地的水热变化不同步，热量资源增加的有利因素很可能由于水分的缺乏而无法得到有效利用。所以，海拉尔农业发展面临一些瓶颈：一是农业基础设施建设还比较落后，抗灾能力不强；二是极端性气候对农业生产的影响越来越多，越来越重，防灾避灾压力大；三是土地流转滞后于农村劳动力转移，从事农业生产的劳动力素质下降，新技术推广难度加大；四是免耕播种、座水种、地膜覆盖、喷灌等旱作节水技术等增产效果显著，推广势在必行，但又因投入不足，推广面积还不大。
农业应对气候变化的对策建议
海拉尔区按照发展现代农业的要求，合理利用气候资源,及时调整作物种植比例和最佳适应性布局,减少粮食生产的风险,已成为当地农业生产面临的主要问题。笔者就如何合理开发利用气候资源，科学规划，调整农牧业产业结构以及防御和减轻自然灾害的影响，提出了农业应对气候变化的对策建议：
1.调整农业结构和布局，改革种植制度。合理的调整农业结构,提高农业水分利用效率是解决水资源短缺,实现水资源可持续利用,减缓干旱化趋势,增加农业抗旱能力的重要途径之一。今后，要适当增加玉米等抗旱作物种植面积；采用免耕播种等防灾抗灾、稳产增产的技术措施，合理利用农业气候资源，防御农业气候灾害，提高应对气候变化的能力。
2.选育和推广适应气候变化的作物新品种。选育优良品种是农业应对气候变化最根本的适应性对策之一。引进、培育并大力推广良种和高新技术，提高作物自身的抗逆性，以增强农作物适应气候变化和抵御自然灾害的能力。
3.加强农田水利基础设施建设。农田水利基础设施是农业生产的基础，是农业抗灾减灾的有力保障。从长远考虑，要加强农田水利基础设施建设，增加对农田水利基础设施建设的投入，从而提高对气候变化的应变能力。
4.大力发展节水农业，提高水资源利用效率。气候变暖和干旱将使水资源成为制约农业发展的重要因素。因此,应大力发展节水农业，加大节水滴灌资金投入和政策扶持，优化整合国家农机购置补贴、农业综合开发等项目建设资金，加大财政扶持和政策倾斜，提高农业综合效益,实现水资源可持续利用。
5.建立及强化农技推广体系，提高科研成果的转化率。通过健全农技推广体系，做好先进生产技术综合配套的应用，加快良种、精量播种、节水滴灌、测土配方和病虫害综合防治等实用技术的综合集成应用，确保粮食生产的高产、优质、高效。
6.加强农业灾害性天气的中长期预测和预报。气候变化导致气象灾害的多发性、异常性日益突出，因此，提高气象灾害监测预报的准确性和灾害预警的时效性成为当务之急。各地政府部门应遵循趋利避害的原则，根据气候变化情况合理安排粮食生产；加强应急反应能力建设，提前做好预防工作，提高人们防灾减灾的意识。
一、中德应对气候变化合作的现状分析
进入21世纪以来，国际应对气候变化形势不断发生复杂深刻变化，中德关系日益密切和深化，正是在这样的大背景下，中德两国政府通过诸如双边对话、书信往来等各种形式，频繁进行直接对话和交流，构成了中德应对气候变化关系发展的一个显著特点。正是通过这些直接接触，两国政府之间在应对气候变化领域的相互了解和政治互信不断加深，为两国的务实合作指明了方向，奠定了坚实的基础。
目前，中德在应对气候变化领域的合作形式主要集中在联合研究和能力建设，项目涉及中德气候伙伴关系与可再生能源合作、环境与气候领域的干部培训、温室气体监测能力建设、中国排放交易体系能力建设、江苏省以及省外三个城市低碳发展、建筑节能、土地低碳利用、北京交通需求管理、中德电动汽车及气候保护、建筑节能领域关键参与人能力建设等。合作项目具体情况如下所示：
（一）中德气候伙伴关系项目
项目运行时间： 2011年3月―2013年11月；资助金额：200万欧元 项目目标：中德气候伙伴关系项目通过专业交流和分析促进双边对话。通过共同举办会议，开展能力建设，如组织讲座、研讨会和信息考察等充实经验交流。
（二）中德环境伙伴关系项目
项目运行时间：2012年1月―2016年12月；资助金额：400万欧元 项目目标：环境和气候政策问题是中国实现向“绿色经济和低碳经济”转型的基本问题。本项目将向国家环保部和国务院中国环境与发展国际合作委员会（CCICED）提供这方面的咨询服务。项目明确以中德战略环境对话的相关议题（如政府绿色采购、空气质量改善和水资源保护、化学品安全、减少重金属污染排放）为重点，直接支持环境领域的双边合作。
（三）环境与气候领域的干部培训（项目二期）
项目时间：2012年1月―2016 年2月；资助金额：160万欧元
项目目标：大幅提高各级党、政、机关领导干部的专业能力，以实现第十二个五年计划（2011―2015 年）中的环境和气候保护目标。
（四）温室气体监测能力建设项目
项目时间：2011年3月―2013年11月；资助金额：230万欧元
项目目标：中国相关机构拥有开发高效的温室气体监测流程和相关基础设施的能力，为中国的碳排放交易系统（ETS）的建立预作准备。
（五）中国建立排放交易体系能力建设项目
项目时间：2012年7月―2016年7月；资助金额：400万欧元
项目目标：中方相关机构具备在地方层面建立和运营排放交易系统的能力和政策选项。
（六）江苏省以及其它外省三个城市低碳发展项目
项目时间：2010年12月―2015年1月；资助金额：300万欧元
项目目标：该项目旨在促使江苏省和其他三座城市的经济发展逐步脱离温室气体排放。
（七）通过建筑节能实现气候保护（基准线调研）
项目时间：2011年1月―2013年9月；资助金额：200万欧元
项目目标：借助激励机制，例如碳交易平台，实施大规模的住宅建筑节能改造，从而为减少建筑行业的温室气体排放做出贡献。
（八）低碳土地利用（土地利用中的气候保护）
项目时间：2012年3月―2016年2月；资助金额：350万欧元
项目目标：为决策者在政策制定过程中提供农业、林业和矿区复垦领域的减排的行业方法和手段。
（九）北京交通需求管理
项目时间：2011年1月―2014年2月；资助金额：200万欧元
项目目标：提出北京实施高效的交通需求管理（TDM）措施的建议，为北京市政府提供能力建设培训，使其有能力对交通需求管理措施在城市中减少温室气体排放的效果进行建模和量化。以北京项目的成果和经验为基础，在中国另外五个大城市，推广高效的交通需求管理措施。
（十）中德电动汽车及气候保护项目
项目时间：2009年9月―2016年1月；资助金额：5，623，977欧元
项目目标：该项目旨在为相关政府部门及研究机构提供电动汽车发展领域相关理论、技术及战略层面的建议，促使电动汽车的发展有利于应对气候变化，并在国家及地方范围内开展电动汽车的推广示范。
二、中德应对气候变化合作的成效和特点
近几年，我方积极与德国政府、研究机构合作开展双边科研项目，取得重要成果。例如：中德气候伙伴关系项目，有力地支持了中德气候变化工作组机制的顺利进行，开展中德合作新议题实验实施，并成为中德间气候变化快速信息交流的平台；中国排放交易体系能力建设项目，支持碳交易试点地区引入市场化减排手段，使中国拥有高效实施排放交易系统的能力，该项目自2012年实施至今，国内7个碳交易试点均以启动，这与双方的合作密不可分；江苏省以及其它外省三个城市低碳发展项目，除开展低碳发展规划研究、能力建设项目外，还进行了建筑节能改造、产业共生平台等示范项目，为中德应对气候变化务实合作开启了新篇章。
在两国良好政治关系的推动下，特别是随着中国应对气候变化信心和决心的增强，中德应对气候变化未来的合作将呈现以下几个特点。
（一）中德双边合作框架下的互利共赢
德国是中国在欧洲最重要的贸易伙伴，且拥有先进的低碳理念、技术及管理经验。中国低碳环保市场潜力巨大，两国合作的互补性强。通过近几年来的合作，我国学习借鉴了德国的低碳环保最佳实践，推进了国内低碳环保事业向国际化发展。与此同时，我国也开放市场，引进德国的低碳环保技术设备，实现了中德合作的互利共赢，对两国关系的健康发展发挥了积极作用，将中国的市场与德国的技术结合起来，将为双方创造巨大的发展动力。随着两国政治与经贸关系的不断发展，应对气候变化双边合作将进一步深化。
（二）中德对话交流机制下的多层级参与
在中德应对气候变化对话合作机制下，国家发展改革委与德国联邦环境、自然保护、建筑与核能安全部发挥着至关重要的作用，双方部长通过积极沟通，为中德应对气候变化合作明确了务实合作的方向；自2010年，中德应对气候变化工作组会议以制度化形式确定下来，成为双方重要的合作组织形式，双方充分利用司局级中德气候变化工作组对话渠道，及时沟通，目前已举办了五次工作组会议，拓展了全方位务实合作领域；此外、国家发展改革委和德国联邦经济和能源部自2006年在中德高科技对话论坛的框架下成立了中德能源工作组，加强了能源技术合作与政策交流，为两国企业间交流与合作搭建了很好的平台。
（三）中德合作讲究规划，注重实际
德国政府对气候变化双边项目的管理基本模式，是设立专门的机构对项目进行全过程管理，该机构实际上是代替政府行使业主的职能。管理内容涉及如下三个方面：一是具体的项目评估考核指标，包括社会稳定程度、政府利益、专业技术考量等；二是严谨的论证与批准程序，一个项目的确定，除考虑上述因素外，项目申请内容要包括：项目执行期、资金来源、经济效益、知识含量等；三是严格的组织实施程序，详细核查项目活动及资金使用情况。
三、中德应对气候变化合作的建议
（一）组建专业的项目管理团队
为深入贯彻国务院提出的在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度的要求，深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识；建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。
（二）编制详细的项目合作规划
注重中德合作的战略规划及对国内工作的指导作用，建议制定三年期“应对气候变化对外合作滚动计划”及“中德气候变化合作2015―2020战略规划”。
一、气候变化使农业生产面临突出问题
一是使农业生产的不稳定性增加，产量波动加大。据估算，到2030奶牛、种植业产量在总体上因全球变暖可能会减少5％至10％左右，其中小麦、水稻和玉米三大作物均以减产为主。二是农业生产布局和结构将出现变动，到2050年，气候变暖将使三熟制的北界北移500公里，丛长江流域移至黄河流域。三是农业生产条件将改变，农业成本和投资大幅度增加。气候变暖导致地表径流、旱涝灾害频率和一些地区的水质发生变化，特别是水源供需矛盾将更为突出。
二、气候变化对农作物生长发育的影响
1.气温升高使作物生长发育加快，对于有限生长习性的谷物，由于生育期缩短而减少产量；而对于无限生长习性的作物如块根作物和牧草，则有利于生长期延长，增加产量。在我国，升温明显延长气候寒冷的东北农业区生长季节，而且减少低温冷害的威胁，是其有利的方面；对亚热带的农业区，生长季节延长的同时将面临高温热害和伏旱的不利影响。
2.气温升高对作物产量的影响很大程度上受降水变化的制约。与此同时，气温升高对水分有效性也将产生影响。C02浓度增加减小叶片气孔开度，有利于提高水分利用效率，但气温升高使蒸发量增加，又会减小水分的有效性。如果气温升高和水分增加相匹配而且同季，农作物将增产；如果气温升高而水分减少，农作物将减产；如果气温升高而水分无变化，冷凉湿润地区作物将增产。气候变化还将影响土壤肥力，改变土壤中的有机质含量，从而改变土壤水平衡、土壤结构和土壤营养状况，大多数非灌溉耕地受到的影响将更加严重。
3.气温升高后，中国主要作物品种的布局也将发生变化。华北推广的冬小麦品种(强冬性)，将被其它类型的冬小麦品种(如半冬性)取代；比较耐高温的水稻品种将在南方占主导地位，而且还将逐渐向北方稻区发展；对东北地区，玉米的早熟品种逐渐被中、晚熟品种取代，同时可以改善目前热量条件不稳定、冷害频繁发生的状况，还可以提高复种指数，使农业生产更加稳定。
4.在气温升高而降水量不增加的情况下，将会使我国农牧交错带向南扩展。东北与内蒙古接壤地区农牧交错带的界限将南移70千米左右，华北北部农牧交错带的界限将南移150千米左右，西北部农牧交错带界线将南移20千米左右。农牧交错带的南移使得草原面积有所增加，同时也加大了荒漠化的可能。
5.气候变化引起海平面上升，对沿海地区的土地利用造成了严重的威胁。海平面上升还会推动盐土向内陆地区扩展，土地因海水侵蚀造成严重的盐渍化和沼泽化，大片沿海及内陆临近区域土壤发生严重退化，水资源受海水污染，农业土地利用将大受影响。
6.气候变化对水资源的影响也将波及到农业生产。气候变化将导致降水更趋极端化，高纬度地区气候变得干热，沙漠化扩大，冰川雪线进一步北退和缩小，暴雨洪水经常发生，这些气候异常变化加剧了全球水资源的不均匀性，区域水环境问题更加突出，对农业可持续发展的影响是显而易见的。气温升高还会增大地表水的蒸发量，土壤有效水分将会减少，导致危害作物生长的水分胁迫加重，农业水资源短缺加剧。
7.气候变化对农业灾害的影响。在气候变化的大背景下，异常气候出现的概率将大大增加，尤其是极端天气现象的增多，势必导致世界粮食生产的不稳定，巨大损失在所难免。气候变化可能加重我国华北、西北地区土地沙化、碱化和草原退化，引起区域气候灾害、荒漠化、沙尘暴的加剧，还有可能加重北方一些地区的干旱趋势和长江流域的洪涝灾害。受高温季风气候的影响，东南沿海台风频率、强度可能增加，并将加重沿海地区的风灾和暴雨洪涝灾害。
三、研究展望
尽管近年来全球环境变化研究正逐步深入、综合，但目前关于农业生产对未来全球环境变化响应机理的理解与预测能力有限，特别在我国研究尚待重视和加强.为了解全球环境变化对于农业的影响机制，提高预测农业生产力的能力，为制订国家政策的科学行动计划提供理论依据，同时也与国际全球环境变化研究接轨，未来中国拟加强的研究领域有：
(1)农作物对全球环境变化响应的多因子CO2浓度、温度、降雨量和环境胁迫因子等)协同作用的响应机制研究，以揭示农业生产对全球环境变化的响应与适应机理；
(2)生态脆弱地区农牧业生态系统的生物地球物理过程的研究，并与遥感技术相结合，了解大气—植被—土壤系统的水分与热量循环过程在农业生产力形成中的作用；
(3)以生产力为核心的生态脆弱地区农牧业生态系统的生物地球化学循环过程研究；
(4)发展和建立以生产力为核心的耦合生物地球物理过程和生物地球化学循环于一体的多尺度集成生态模型；
(5)加强人类活动，特别是施肥等人为措施对农业生产影响的研究，探讨农业对于全球环境变化的适应对策与技术措施；
日前，“伍连德博士纪念大会暨第三届寒地心脏病学会议”在北国冰城哈尔滨市隆重召开。在这次由中华医学会心血管病学分会、中国医师协会心血管内科分会、中国医疗保健国际交流促进会、马来西亚伍连德博士校友会等单位共同主办，哈尔滨医科大学附属第一医院承办的学术会议上，来自国内外1000多位专家学者和与会代表除了以“纪念伍连德博士”为人文主旨举办了一系列活动之外，还以提高寒冷地区心血管病防治水平为学术目标，在国内外第一次将寒冷地区气候因素，人们的饮食、生活习惯与心脏病的发病率有机结合，对严寒天气乃至极端的气象条件如何推升高血压、动脉硬化、心房纤颤、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的发病率、死亡率进行了深入探讨和广泛交流；并从此角度出发，呼吁国内外医学同仁加大关注气候变化对人类健康的其他影响规律。
本次会议由哈尔滨医科大学附属第一医院心内科主任、心血管病医院院长、基础医学院病理生理学教研室主任、教育部生物医药工程重点实验室副主任田野教授出任执行主席。会后，本刊记者对他做了深入采访。
聆听岁月，沿着先驱的步履重温历史
采访前记者了解到，1879年3月10日出生于马来亚（今马来西亚）的伍连德博士，不仅是中国检疫、防疫事业的先驱，还是中华医学会和《中华医学杂志》的创办者与奠基者。在伍连德博士的竭力提倡和推动下，当时积贫积弱的中国收回了海港检疫。他不仅先后主持兴办检疫所、医院、研究所20所，还创办了哈尔滨医科大学的前身——哈尔滨医学专门学校。因此，采访一开始，作为本次“伍连德博士纪念大会暨第三届寒地心脏病学会议”大会执行主席之一的田野教授，首先回顾了一段尘封在岁月烟云中的伍连德博士拯救东北人民万千生命的历史往事——
田野教授介绍说，远在1910年11月，一场突如其来的重大瘟疫从俄国传入中国满洲里，以哈尔滨为中心迅速蔓延，4个月内便波及5省6市，死亡达4万多人。当时的清政府尚无专设的防疫机构，而沙俄、日本均以保护侨民为由，要求独揽防疫工作，甚至以派兵相要挟。迫于形势，清政府委派伍连德为全权总医官，到东北领导防疫工作。 在内外交困的局势下，伍连德博士临危受命，急赴哈尔滨领导抗击鼠疫。4个月后，那场吞噬了6万生灵、被认为是20世纪最大规模的传染病终于在伍连德博士的领导下被扑灭。这是中国有史以来第一例以科学防疫专家实践与政府行为相结合、有效控制大型瘟疫的记录。伍连德博士不但拯救了无数生命，还将“防疫”、“公共卫生”等先进的医学科学概念首次引入中国，为中国的公共卫生事业奠定了基础。
“我们举办这次会议的目的之一，就是为了弘扬伍连德博士赤诚的爱国精神、崇高的人道主义精神、执著的科学探索精神、忘我的献身精神，回顾和研讨伍连德博士史诗般辉煌的人生，重温中国现代医学的发展历史，介绍国际先进的公共卫生策略、经验和发展趋势，推动我国公共卫生和心血管病事业广泛、深入地开展，提高人类社会整体健康水平……”田野教授介绍说。
田野教授感慨地说：“在国富民强的今天，我们聚集在昔日灾难的‘漩涡中心’哈尔滨，共同聆听历史，重温历史，分享大师的学术理念和人文精神，一起为中国公共卫生和心血管病事业的发展做出新的贡献，是我们对先辈最好的纪念。”
据田野教授介绍，在这次会议召开之前，为纪念伍连德博士的壮举，由我国老一辈心血管学专家、原哈医大一院心血管内科学创始人傅世英教授号召，由29位老教授共同倡议建立伍连德纪念馆的建议书，获哈尔滨市首届“特等优秀人民建议奖”。2008年，这一夙愿成为现实：由哈医大主办、哈医大一院承办，成立了中国首个伍连德纪念馆。“而在刚刚落幕的这次大会上，与会的专家、学者和有关领导分别以《科学防疫，万国景仰：伍连德博士在中国的工作和生活》、《踏海扬波，上下求索：伍连德博士在马来西亚和英国的工作和生活》、《传承精神，继往开来：哈尔滨医科大学发展历程与伍连德纪念馆情况介绍》、《全球公共卫生管理：伍连德博士传奇》等为题，对伍连德博士的业绩进行了追思和缅怀……
继往开来，
聚焦寒冷地区心血管病防治研究
缅怀先辈、正视历史，是为了激励今人更好地担负起呵护人类健康、捍卫生命安全的重责。对此，田野教授介绍说：“在伍连德前辈大医精神的感召下，‘伍连德博士纪念大会暨第三届寒地心脏病学会议’得到了国内外广大同仁的热烈响应，胡大一教授、霍勇教授、杨宝峰教授欣然出任担任大会主席，大会执行主席分别由我和于波教授、李学奇教授担任。同时，大会还聘请到了美国的Marie Wu教授等16名国际顾问担任海外主席团。此外，海内外的1000余名专家学者和会议代表出席了会议……”
田野教授进一步介绍说：“在这次会议上，除开展了一系列纪念和缅怀伍连德博士的活动之外，会议还首次以提高寒冷地区心血管病防治水平为学术目标，第一次将寒冷地区气候因素，人们的饮食、生活习惯与心脏病的发病率有机结合，对严寒天气乃至极端的气象条件如何推升高血压、动脉硬化、心房纤颤、心力衰竭及血栓性疾病等心血管病的发病率、死亡率进行了深入探讨和广泛交流。”
田野教授接着说，“世界卫生组织曾的一则报告估计，近30年内，每500万人将会有超过15万人死于因气候改变引起的疾病。全世界每年约有1710万人死于心血管疾病，占全部死亡人数的29%；特别是在冬季及寒冷地带，心血管疾病发病率及死亡率明显增加。研究证实，气温与心血管病死亡率呈U型关系，寒冷地区气温每降低1℃，心血管疾病死亡率增加1%。国外学者认为，大气温度每下降10℃，总冠脉事件的发生率增加13%，冠心病事件和死亡率增加11%，经常性事件增加26%。当平均每日气温低于零下26.2°C时，急性心肌梗死入院率将增加30% 到70%……”
田野教授进一步解释说：“众所周知，我国东北地区冬季漫长而寒冷，夏季短促而凉爽，南北温差极大，甚至长冬无夏。作为我国最北部的寒地特大中心城市及世界三大冰城之一，哈尔滨一年之中有5个月是冰封期，冬季最低温度经常在零下三十七八度。每年深冬气温在零下19度以下时，哈尔滨地区死亡人数随温度降低而显著上升，约2.7%的人口的死亡可归因于低温寒冷，尤其是冠心病患者受寒冷刺激的冲击最大。临床中，由严寒所致的高血压、心衰、冠心病、心律失常、血栓性疾病在黑龙江已相当普遍。其中，高血压患病率省内为25.69%，而全国平均水平仅在18.81%。”
那么，为什么在冷空气过境或在酷寒的气候环境下，心血管疾病人群容易出现“井喷”问题呢？对此，田野教授介绍说：“人对气象条件的适应能力是有一定限度的。当遭遇过冷或过热的刺激时，人体的热平衡调节机制就将被打乱，进而产生不适、疾病甚至死亡。这其中，冠心病、心衰、血栓性疾病患者对温度调节能力和温度敏感性都很差，维持自身正常体温的能力降低，人的血管收缩，血黏度变稠，冠脉血管阻力增加，很容易使血压升高、心肌缺血缺氧，由此增大心血管疾病恶化的几率。以寒冷应激与心力衰竭为例：心衰是心脏疾病的最后阶段，尽管新的治疗措施不断涌现，但其确诊后4年病死率仍高达50%。受寒冷刺激，心力衰竭在北方地区患病率为1.4%，而在南方仅为0.5%。研究表明，50%的心衰患者死于猝死，这是因为在气候剧变时，血流动力学恶化和神经内分泌激活，诱导心肌缺血或突发的心律失常。专家推测，在寒冷应激导致心衰猝死的病理生理过程中，心肌细胞发生能量代谢障碍及心肌细胞凋亡坏死，可能在其中扮演了关键的‘角色’。在此之前，原哈医大一院心血管内科学创始人傅世英教授结合高纬度寒冷地区的气候特点、心血管疾病的发病现状，于2011年在国内外首先提出了‘寒地心脏病学’这一新的医学概念，使人们对寒冷地区的心脏病预防治疗有了全新的认识。”
田野教授认为：“本次会议即围绕寒地环境因素对高血压、动脉硬化、心房纤颤、心力衰竭和血栓性疾病等心血管病的影响规律，以及日趋严重的心血管疾病的防治问题，以报告会的形式进行了全面的交流和讨论，受到广大参会代表的一致好评。”
精彩纷呈，
各路专家纵论心血管病防治策略
据田野教授介绍，在“伍连德博士纪念大会暨第三届寒地心脏病学会议”上，我国心血管领域著名专家胡大一、中华医学会心血管病分会主任委员霍勇、总医院院长韩雅玲、南京医科大学教授黄峻等，在研讨“寒地心脏病学”之余，还就心血管疾病防治领域的其他问题，分别做了精彩讲座。
霍勇教授在“‘中国急性心肌梗死规范化救治项目’2012年度总结”中介绍说：“早期再灌注治疗能有效降低STEMI患者的死亡率，是STEMI治疗的首要原则。与溶栓比较，直接PCI可以更为有效地使梗死的相关动脉早期、持续、充分地开放。然而，由于我国很多地区还不能开展急诊PCI治疗，急性心肌梗死患者接受直接PCI手术的比例与欧美国家有很大差距。目前溶栓在我国STEMI救治中仍具有重要地位，在具备条件的地区实施溶栓治疗联合转运PCI的策略，将能进一步提高STEMI患者早期再灌注治疗的成功比例。把握发病12小时内救治的黄金时间，将会大幅降低STEMI患者的死亡率。”
韩雅玲教授则对“急性ST段抬高型心肌梗死早期再灌注策略的再认识”这一问题总结说：“目前对于溶栓后早期PCI治疗仍有许多问题需要探讨，包括溶栓后PCI的最佳时间窗，最优的溶栓及辅助药物治疗策略，溶栓后早期PCI与直接PCI的优劣都需要进一步的临床研究来回答。再灌注的获益程度首先取决于时间，无论采取的方式如何，快速、持续、尽早地恢复梗死区域的动脉血供对于减少心肌损伤、改善临床预后是最重要、最有效的，溶栓可以补偿PCI相关的时间延误，为患者赢得早期持续再灌注的时间，而PCI可以提高再灌注成功率和持续再通率，弥补溶栓治疗成功率不高及再闭塞率较高的不足。从目前的研究结果看，溶栓+早期PCI可以优势互补、扬长避短，达到优化的较为理想的早期再灌注，为STEMI患者带来益处，值得广泛推广和进一步深入研究。”
中国医促会心血管病委员会副主委李为民教授就“顽固性高血压的介入治疗”问题做了精辟的总结：“目前对于顽固性高血压的非药物治疗，主要包括两种介入治疗方法。一种是肾脏交感神经射频消融术，其能有效控制顽固性高血压，但其适应症、安全性及远期预后等问题仍需大规模临床试验进一步证实。另一种办法是刺激颈动脉窦压力感受器，这种方法对顽固性高血压总体来说是一种疗效好、副作用低的降压方案，能有效降低心血管事件的发生。”李为民教授同时也指出：“目前的研究证实，压力反射激活疗法前景非常可观。随着装置和植入技术的进步，尽管近期仍需外科手术将其植入，但是此操作是微创的，同安装永久起搏器一样安全。系统的自主调节效应和可逆转性使BAT system在理论上是优于肾动脉交感神经消融术的。”
中国心律学会主任委员，中国心电学会主任委员郭继鸿教授在“充分重视遗传性心律失常诊治”的报告中呼吁：“近年来，遗传性心律失常逐渐成为引发心脏性猝死的主要病因之一，对患者、家庭及社会危害极大，必须给予充分重视。”
学科建设，
率先建立区域协同胸痛急救网
采访前记者了解到，2013年1月20日，哈尔滨医科大学附属第一医院对外宣布：在黑龙江省卫生厅的指导下，联合黑龙江省急救中心，该院率先在黑龙江省建立了胸痛中心和区域协同胸痛急救网。当天，哈医大一院胸痛中心由霍勇教授揭牌。
记者问及此话题时，田野教授介绍说，胸痛中心是指采用先进的医疗物联网技术和云技术，利用“扁鹊飞救”系统将120抢救现场患者的十二导联心电图、血压、血糖、血氧、肌钙蛋白、血气等生命体征数据，现场的视频、救护车运行轨迹信息通过3G或卫星信道实时传到中心医院监控云中心，实现患者未到、信息先到，让中心专家与120抢救现场医护人员，或基层医院的医生的协同救治，早期诊断，为院内救治准备赢得时间。当明确诊断时，立刻启动心内科导管室，120救护车绕行急诊科直接将患者送进心内科导管室。
田野教授进一步诠释说：“胸痛中心和区域协同胸痛急救网的建立，实现了120院前急救与院内抢救的无缝衔接，大大缩短了患者的院前时间，为患者赢得了黄金抢救时间，开创了黑龙江省胸痛急救的新局面。通过建立胸痛中心，利用信息化手段，整合院内资源，优化流程，胸痛中心和区域协同胸痛急救网将缩短抢救时间30分钟以上，提高区域整体救治成功率，使患者得到更大获益，降低总体医疗费用，并将大大改善院前急救与院内抢救的衔接，实现中心医院和基层医院信息共享，协同救治，共同提高，这必将提升区域整体救治水平，更好地服务于黑龙江人民。”
另据田野教授介绍，哈尔滨医科大学附属第一医院心血管内科是于1952年由著名心血管病专家傅世英教授创建，上世纪50年代参与建立国人心电图正常值数据库，开展心导管检查技术；1959年至今进行了5次黑龙江省高血压普查；上世纪70年代成功研制省内第一台体外心脏起搏器及直流电除颤器，建立CCU病房； 1981年成为首批国家博士学位授权点。1987年黄永麟教授在国内率先开展PTCA；1992年在国内率先开展射频消融术；1993年开展心率变异性分析等无创电生理工作。1995年孟繁超教授开展了先心病、周围血管病及瓣膜病的介入治疗。1997年李为民教授建立了急性心肌梗死介入治疗绿色通道；2004年普遍开展了经桡动脉介入治疗。该科历经60年的不断发展壮大，目前科室已有9个病区，387张床位，包括4个冠心病病房、2个心脏起搏与电生理病房、1个先心病与外周血管病病房、CCU及心内科综合病房，年完成PCI例数3000余例。现为卫生部临床重点专科、黑龙江省级重点学科，国家级博士点、博士后流动站，黑龙江省心脑血管病防治中心，卫生部临床药理研究基地，卫生部冠心病介入培训基地，心律失常介入培训基地，先心病介入培训基地，卫生部黑龙江省冠心病介入质控中心，同时也是黑龙江省心电诊断科医疗质量控制中心以及黑龙江省电生理医疗质量控制中心。
田野教授进一步介绍说：“近几年来，我科的冠心病介入治疗例数逐步增加，2011年完成2623例，总例数位居全省第一，占全省总手术例数的四分之一，在全国排名第五。我们较早引进了非接触型电生理标测系统，用于房速、房颤及特殊部位室速等复杂心律失常射频消融治疗，年射频消融术近500例，起搏器年植入近200例。在先心病介入治疗方面也积累了丰富经验，年治疗例数200余例。急性心肌梗死年急诊PCI例数400余例，且90%为经桡动脉入路完成。2012年卫生部开展急性心肌梗死规范化救治项目，我们心内科作为全国首家开展单位，数量一直位居全国第一位，得到了国内外专家的一致好评……”
采访到最后，田野教授的话题又回到了“伍连德博士纪念大会暨第三届寒地心脏病学会议”上。他透露说：“作为伍连德博士的诞生地，马来西亚槟州代表团专程赴哈尔滨参加会议。在此期间，马来西亚槟城医学院还与哈尔滨医科大学签订了友好合作意向书，具体内容有：两校公共卫生学院在科研项目、研究生公共卫生课程等开展全面合作；两校互相接收学生到对方学校学习本科生课程、研究生课程、选修课程及实习；两校间计划联合建立全球健康研究中心并共同促进东西方医学教育发展……”
田野教授最后阐述说：“传承和延续伍连德博士赤诚的爱国精神、崇高的人道主义精神、执著的科学探索精神、勇于开拓的创新精神，重温中国现代医学发展的历史，介绍国际先进的公共卫生策略、经验和发展趋势，推动我国公共卫生和心血管病事业取得更大的进步，是本届大会的主旋律；会议也因伍连德博士巨大的感召力而获得了圆满成功！”
关键词：气候融资；管理体制；政策建议
中图分类号：X196
一、气候融资的内涵和范围
因气候融资在应对气候变化行动中处于至关重要的地位，首先我们应明确气候融资的根源及其定义。
（一）国际公约和谈判进程是气候融资的基础
气候融资的确切定义和治理机制在国际社会仍然处于讨论、探索和演变之中，给确切界定中国气候融资的范围和讨论资金管理的体制带来一定困难。《联合国气候变化框架公约（简称《公约》）及其它气候变化国际谈判进程和成果是建立国际气候融资和资金治理框架的重要基础和依据。
在公共融资方面（见表1），1992 年通过的《公约》为发达和发展中国家之间的融资机制建立了重要的原则：共同但有区别的责任。发达国家承诺为发展中国家提供“议定的增量成本”（《公约》条文4.3），以帮助后者从一个依赖化石能源的经济发展轨迹过渡到一个低排放的、气候适应型的经济发展轨迹；作为履行联合国《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》的资金机制，全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）有力地支持了公约的实施。
在市场融资方面，1997 年签订的《京都议定书》（简称《议定书》）和随后的多次缔约国大会（Conference of the Parties，COP）达成的一系列共识和决定成为建立气候融资基金机制的基础。《公约》规定了附件一国家的减排义务，这些目标大部分成为《议定书》下确切的、具有法律效力的承诺[1]。2008 年各缔约方向《公约》下长期合作行动问题特设工作组（AWG-LCA）提交了履约资金应该是发达国家官方发展援助之外的额外资金的意见，得到了发展中国家和欧盟的承认。根据 2009 年《哥本哈根协议》，发达国家承诺2010-2012 年提供300 亿美元的“快速启动资金”，并在2020 年实现每年1000 亿美元的资金支持目标。2010 年坎昆会议不仅确定了这些内容，还决定建立“绿色气候基金”作为《公约》资金机制之一，管理这些资金的应用。截至目前，“绿色气候基金”已经决定落地韩国，其管理和治理架构正在建设当中，随着管理体制的建立和资金的逐步到位，该基金将成为联合国气候变化公约框架下最主要的国际气候融资平台。
在过去的几年里，气候融资的渠道和数量在不断增加，这同时也增加了受援国使用这些资金的一些具体挑战。国际社会缺乏有效的工具和体制去监督报告资金来源、使用及使用效果，给未来相关资金的筹集带来不利影响。随着许多现行基金和资金机制将会出现新的变化，绿色气候基金框架的建立及其治理体系正成为国际气候融资问题关注的焦点。
（二）中国气候融资和资金需求的定义
结合《公约》和扩大的气候融资定义，考虑到中国在应对气候变化上采取的一些实际行动，本文所讨论的气候融资界定为应用于减缓和适应项目并直接产生减排和适应成果的资金。从来源上看，它应该包括国家公共资金、国际合作资金和广泛的资本市场。
从资金用途上看，根据中国气候变化国家战略以及目前国家“十二五”规划中已经确立的国家发展战略重点和目标，应该包括：
第一，经济和产业结构调整、节能减排、新能源发展、淘汰落后产能等减缓气候变化活动的资金投入；
第二，农业、森林、水资源、更具气候适应能力的基础设施建设、人体健康等领域采取的适应气候变化活动的资金投入[2]；
第三，支持气候变化应对技术研发和提高全社会应对气候变化意识和能力方面的资金投入；
第四，与发达国家和发展中国家开展的气候变化相关国际合作的资金投入。
充足的资金投入是有效应对气候变化的基本保障。继在哥本哈根气候变化大会提出的2020 年GDP 碳强度比2005 年水平下降40%～45%等控制温室气体排放行动目标后，中国政府又确定了“十二五”时期碳强度将比“十一五”末下降17%等阶段性系列目标。
为实现上述减排目标，同时增强各领域对气候变化的适应能力，政府需要引导大量的资金投入到应对气候变化领域。第二次气候变化国家评估报告中指出，要实现中国提出的减排目标，2010-2020 年总共需要新增投资大约10 万亿元人民币[3]。目前已有多个研究对中国应对气候变化领域的资金需求进行了测算（见表2），虽然各研究对中国未来能源和经济的发展形势、以及对低碳情景的设定不尽相同，但可以确定的是，实现预定的碳减排目标对中国意味着大量新增的额外投资。
从这些研究机构对实现中国经济低碳转型的近期和中期目标所需资金的估算可以看出，潜在的资金需求量巨大，各机构的估算也是差异较大；同时，无论是政府还是研究机构，对中国目前和未来在适应方面的资金需求都没有能够做出相应的估算，一方面是由于适应相关问题的复杂性，另一方面也是由于整个国际社会对适应问题的理解和界定仍然缺乏深度。事实上，中国在节能减排和发展新能源产业方面已经开始了大规模的资金投入。
“十二五”节能减排规划提出“十二五”时期仅就实施节能减排重点工程需投资约2.7万亿元[5]。在气候变化适应领域，中国政府也给予了大量资金投入。例如，为加强天然林保护，中国在过去十年间投入1078 亿元，实施天然林资源保护工程[6]。在未来，要实现中国应对气候变化的政策目标，需要拓展资金来源，充分利用国际国内两种资源，利用公共资金和市场的力量，撬动更多私营资本共同投入到应对气候变化领域中。
另外，还要对资金投入的领域和方式进行统筹，提高资金使用效率，以最适宜的资金规模实现最大程度的减排目标及增强适应能力。
二、中国气候资金管理现状和存在的挑战
本部分重点分析了中国气候融资治理体系的现状以及目前所面临的各种挑战。具体内容如下：
（一）现状
实施应对气候变化战略是一项长期艰巨的任务。中国政府一向重视气候变化问题，制定了全面的应对气候变化政策框架，并在“十一五”期间取得了显著的节能减排效果。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（简称《纲要》）中把应对气候变化摆在了更加突出的战略位置，明确强调要积极应对全球气候变化，要求坚持减缓和适应气候变化并重，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力。
目前，中国气候融资资金来源主要有国际合作资金、国家公共财政资金、金融机构及私营资金、碳市场融资⑦四种主要方式。财政资金作为解决公共产品供给的关键，是我国目前应对气候变化的重要资金来源。
财政预算内资金的分配去向是基于已有财政支出科目来确定的。中央财政支出科目分为三级，其中类级科目综合反映政府的职能活动，款级科目反映为完成某项职能所进行的某方面工作，项级科目反映为完成某方面工作所发生的具体支出事项。按照国家应对气候变化工作的相关规划和工作部署（见图1），政府相关部门已经开展一些方面的工作，这可以在中央财政本级支出科目中得到体现（见表3）。其中，中央增加了节能监管体系建设补助资金和基本建设等支出，使得决算中的污染防治、能源节约利用科目均超额完成预算，增强了减缓行动力度。但是，同时也可以看到，某些应对气候变化的工作安排在科目中出现了交叉，或并未在科目中有明确体现。
为补充中央财政资金的不足，国家还设立了多项政府性基金（全国政府性基金、中央政府性基金和地方政府性基金）支持应对气候变化的活动，如小型水库移民扶助基金、大中型水库库区基金、南水北调工程基金和森林植被恢复费等。财政预算外资金独立于预算内资金，因而这些支出安排未在财政科目中直接体现出来。
目前，中国通过财政资金支持应对气候变化的途径主要有：通过加大财政资金的投入，建立落后产能淘汰机制，支持气候变化的监测、评估、研究工作；安排财政资金对某些行业进行技术改造；通过在财政预算中安排节能减排支出为经常性支出，用财政补贴、财政贴息、政府采购等财政支出手段支持节能减排项目；通过政府直接投资支持节能减排企业和项目的发展、农业基础设施节水改造、水土保持综合治理工程、加强海洋气候监测等等。这些资金通过不同的分配工具，在国家财政科目下，被上述各主管部门从不同渠道分配至各个具体活动和项目，从而发挥其功能（见表4）。
中央财政近年来在气候减缓方面规划了大量预算，并保证财政投入稳步增长。从全国财政角度来看，2007-2011 年在节能减排和可再生能源方面的投资年增长率高于25%，大大超过GDP 的平均增速。稳定的财政投入是“十一五”期间基本完成能源强度降低目标的重要保障。根据2011 年中央预算执行情况报告，“十二五”规划期第一年，全年中央财政的节能环保支出达到1623 亿元，主要用于节能减排方面，包括鼓励经济欠发达地区加快淘汰落后产能，强化重点节能工程建设，推广成熟先进节能技术；加大节能产品惠民工程实施力度；以及推进新型能源建筑应用示范工程，加强建筑节能改造。2012 年中央财政预算中的节能环保项预算为1800 亿元，在2011年实际投入金额1600 亿元的基础上继续增长，值得注意的是，相对于减缓而言，适应相关的项目带有更鲜明的公共性，财政投入所占比例更大，也更为分散。通过专项资金、财政补助、补贴和对地方转移支付各种途径，中央财政实施了多项大型公共基础设施、城市增强适应能力的基础设施建设项目，资金投入量非常巨大。
气候变化及其影响是一个长期的过程。从长远考虑，为应对气候变化和实现国家的减排和适应目标，需要建立一个能有效结合财政政策手段与市场手段的框架和长效机制。公共资金作为气候变化融资的一个主要来源，具有不可替代的重要地位；另一方面，来自金融市场、私营部门和碳市场的资金，作为公共资金的补充，渐渐成为气候变化融资的重要来源。
（二）存在的挑战
从中国情况看，应对气候变化行动虽已经取得初步成效，但作为能源消耗大国、制造业大国、人口大国，在现有工作基础上，实现中国政府对世界应对气候变化作出贡献的承诺，还面临着许多管理体制和工作措施上的挑战。
第一，缺乏统一的公共气候资金管理机制或总体协调机构。目前用于应对气候变化各类型资金审核和管理部门分散在各个部委，缺乏统一的协调机制对气候融资进行统一的监测和管理。应对气候变化的直接对口部门是国家发展和改革委的气候司，作为司局级部门，与其他各部委的决策层次不同，在统筹和协调相关项目安排、调度财政拨款和外来资金、协调资金分配及使用等方面，都具有相当的局限性。
第二，现有资金投向领域分散，未能集中体现应对气候变化的目标。国家“十二五”规划中已明确应对气候变化国家战略，根据减缓相关的规划、目标、重点领域，目前财政科目对应减缓相关工作有较好的反映，适应方面仍处于相当分散的局面。整体而言，财政欠缺气候变化科目，不能直接和充分反映出政府在“十二五”规划和“气候变化国家方案”明确提出的目标任务，与国家战略目标不相匹配。
第三，气候融资市场监管体制和服务体系尚不完善，绿色信贷、碳排放权交易等气候融资政策及市场工具还未能充分发挥其应有的作用，撬动更多私营资本向应对气候变化领域流动。目前国家缺乏对企业和项目的节能减排信息进行统计和监测，金融机构还较难将企业/项目的节能减排效益作为重要的考核标准，并根据相应的信息给予项目资金和政策支持。
第四，中国在应对气候变化国际进程中的下一个角色还未清晰，相应的融资协调机制和监管统计体系尚未完善。国际合作可以带动国内更大的资金流，更多利用市场机制撬动私人资本投入；气候变化领域的“南南合作”将给中国带来更多的国际市场机遇，对共同推进应对气候变化国际进程具有重要意义。但目前角色和制度的不明确可能会阻碍中国获得更多的市场机遇和产生更大的国际影响力。
第五，适应气候变化工作仍处于起步阶段，有很大的改善空间。目前中国在气候变化方面的工作主要集中在减缓领域，适应气候变化的行动和资金支持方面缺乏完善的管理机制，这与国家的应对气候变化减缓和适应两方面并重的目标不符。由于适应领域很难在短期内给予投资者带来显性收益，目前大部分的气候资金都投向减缓领域。中国在适应方面的资金投入主要来自于国家财政拨款及国际赠款，投入资金量明显不足并未能更大规模地撬动私人资本投入市场。适应气候变化的因素也还未明确纳入城乡发展蓝图，城乡发展面临的气候风险未获得充分保障。针对中国的实际，最关键的问题，是要充分运用市场配置资源的基础性作用，建立和完善气候融资管理体制，制定相应的政策措施，增加资金供应量，拓宽对外合作的领域，从加强应对气候变化的资金保障上，确保中国应对气候变化行动取得新进展。
三、建立和完善中国气候融资管理体制机制的政策建议
在借鉴国际经验和已有的研究成果基础上，为完善中国融资管理体制和机制提出了以下建议：
（一）中国发展气候融资管理体制机制的两个情景
基于以上分析和结论，着眼于改进中国气候融资管理体制和机制，建议了以下两个情景，供国家发改委、国家财政部和其他关键国家部门参考：
1.近期改进情景
改进情景是指在中国已经开始实施的行动及“十二五”国家规划中已经明确了的体制和机制安排基础上的进一步改善，包括：在目前现有的管理体制设置下，建议国家应对气候变化小组提出清晰的中国气候融资总体目标及规划；建议改善和优化气候资金管理及使用部门的协调机制；建议财政部设立气候变化财政科目并设其各项子科目，明确应对气候变化领域的财政资金安排，设立应对气候变化专项资金；建议尽快开展适应气候变化试点工作；建议国家设立国家气候基金，明确财政部或国家开发银行为其管理单位，发挥国际国内气候资金的协同效应；建议设立应对气候变化“南南合作”专项基金，安排国家发改委气候司主持和管理。
2.中长期的创新情景
创新情景指难以在短期内实现的、需要纳入政府部门体制机制改革的一些行动，包括：建议国家尽快出台《气候变化法》和完善的气候融资管理办法，以法律的形式明确组织管理气候融资的相关部门及其具体职责；建议在国家机构改革的远期规划中新增国务院组成部门，设立气候变化和能源部级机构或直属局；并设立国际发展署专门负责（应对气候变化相关的）国际合作；建立气候资金的统计、评价和监测体系；制定有关气候变化资金的绩效评价方法和工具；在国家气候基金的基础上组建或设立专门管理气候融资的开发性金融机构（如中国绿色投资银行）并增加其投资银行和商业银行的融资及投资功能，为中国绿色投资的长期发展服务；建议组建成立碳交易监督管理委员会。
（二）提高应对气候变化的战略地位
提高应对气候变化的战略地位应结合以下两个方面：
1.顺应中国战略转型，提升气候融资的决策高度
建议国家应对气候变化领导小组加快制定完善的气候融资管理办法，加强气候融资机构的管理，设立清晰和系统性的气候融资管理和政策框架，明确气候融资的主管单位，实现资金统一监管、有效使用。
第一，改善和优化资金管理部门协调机制；出台气候变化法律以明确组织管理气候融资事宜的机构地位和具体职责，保证以事权为基础划分的机构职能和管理权限。
第二，在国家机构改革的远期规划中，建议新增国务院组成部门，设立气候变化部级机构或直属局，履行综合管理国家气候变化相关工作的职能，负责国家应对气候变化战略的实施、资金的统筹管理和相关方案、项目的执行。
第三，强化“碳减排”和“适应效果”在气候融资的决策、判断、监督、评估中的关键地位。把“碳减排”和“适应效果”纳入国家发展战略和国际合作的管理体系中，在国内投资、海外投资、援助、合作过程中设立气候要素标签，作为项目选择和评估的重要依据。
2.将气候变化国际合作作为中国国际战略的重要组成部分
努力引导国际合作资金与国内气候资金相结合并投入到应对气候变化领域，发挥资金的协同效应和最大化资金的使用效果，是中国广泛开展气候变化国际合作的目的。建议国家将应对气候变化国际合作上升到国家的国际战略；建议国家应对气候变化领导小组、国家发改委、财政部、中国人民银行，协调政策性及商业银行尽快设立相应的工作机构，扩大对外宣传、疏通对外融资渠道，专门负责引进国际资本支持中国应对气候变化工作。
第一，为促进中国更积极地参与国际进程，承担好气候资金的出资者和受援者的双重角色，建议设立国家气候基金。引导国际资金与国内财政资金相结合支持气候变化领域的减缓和适应项目，统一进行监测和评估，并向国内和国际社会定期通报国际气候资金的运用情况，为国内气候融资提供参考。
第二，在国家机构改革的远期规划中，设立国际发展署专门负责（气候变化相关的）国际合作。独立的国际开发署将在协调多个政府部门、制定对外援助计划、实施“走出去”战略、提高国家软实力、保障资源环境安全等方面起到重要作用。
第三，搭建气候变化国际合作的新平台。建议国家发改委及相关部门会商G20 集团中其他成员，参与并动员国内相关金融机构参与现有国际合作平台，例如G20 集团目前已经启动的政府—私营部门有关增加气候资金、增强应对气候变化能力的“全球绿色增长行动联盟”。以吸引国际投资流向中国，并同时充分利用相对中性的国际合作平台，实现中国国际合作的全球战略目标，同时促进G20 成员国之间的技术互利和减排义务的分担。
第四，规划完善应对气候变化“南南合作”。建议加强我国应对气候变化“南南合作”的战略性、前瞻性工作部署，建立清晰的指导原则，理清需求和资金的关系，确切了解达成目标的成本。制定应对气候变化“南南合作”规划，出台相应配套政策和措施，设立相应协调机制，选择重点合作国家和重点合作领域，集中资源开展合作。可考虑首先重点开展与周边国家、非洲、最不发达国家和小岛国的“南南合作”。
（三）完善气候融资的管理监督机制
完善气候融资的管理监督机制包括，实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制，设立气候变化国家财政专项科目和专项资金，撬动更多私营资本投入应对气候变化领域，积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作。
1.实行气候资金统计、监测及绩效评价的机制
国内财政资金中还未列入专项的气候变化资金，国内金融市场及私有部门投向于气候变化领域的资金也未有相应的统计制度。国际资金中目前除了来自国际碳市场的补偿资金可核证与监测外，国际金融组织的多边贷款、国外私有部门的投资等资金都未进行相关的统计，不利于我国对国际气候资金的监测、核算与管理。
国家财政对应对气候变化投入了大量资金，各地方政府和金融机构也给与了相关配套资金。要有效保障资金的使用效率和效果，衡量其对节能减排指标实现、应对气候变化的贡献，就需要对资金的使用绩效进行评价。目前中央层面还没有出台专门的应对气候变化专项资金使用绩效评价办法。
第一，建立气候变化资金相关的统计和监测体系，能够引导更多的社会资金投入到应对气候变化领域中，并更合理地配置资金，实现各分领域的发展目标，提高资金的使用效益。
第二，建议财政部在《中华人民共和国预算法》、《财政支出绩效评价管理暂行办法》的框架下，制定有关气候变化专项资金绩效评价的专门指导方法，建立统一明确的资金绩效评价机制。
第三，目前在节能减排和低碳产业发展方面的财政投入已经实现了快速地增长，未来应当继续优化财政资金的投向，尤其应当注重对技术创新、能力建设、示范带动等方面的投入。
2.设立气候变化国家财政专项科目和专项资金
进一步强化国家财政支出对应对气候变化资金的导向功能，加大中央财政的支持力度。建议财政部会同相关气候资金管理使用部门，讨论建立应对气候变化的财政专项科目并明确子科目，创新财政支持应对气候变化的工作机制，加大应对气候变化工作的财政支持力度。在目前气候变化资金大多投入节能减排和生态建设的基础上，强化对适应领域和其他应对气候变化领域的更明确的投入。
第一，建议财政部设立应对气候变化财政专项科目，并从节能环保、农林水事务、交通运输和海洋管理事务等财政项目中，将隶属于气候变化领域下的科目归口；适当增加对应于国家应对气候变化目标的科目。
第二，建议财政部创新财政支持应对气候变化的工作机制，并加大应对气候变化工作的财政支持力度，增设应对气候变化专项资金。考虑到国家应对气候变化的具体要求，建议国家财政规划适当比例应对气候变化资金用于此专项，明确中央政府和各级地方政府每年拨付占可支配收入3%～5%的专项资金，作为国家和地方应对气候变化的刚性支出，纳入气候变化专项基金的管理，由发改委作为气候融资主管单位和当地政府相关部门联合管理，加强检查和监督，并上报上级政府备案，国家发展和改革委每年组织专项抽查和评价。
3.撬动更多私营资本投入应对气候变化领域
私营资本是气候融资的最大来源。其中，绿色信贷政策和碳市场建设是现阶段撬动金融及私营资本的两个重要工具。
银监会目前已完成绿色信贷指导目录的设计并将在近期公布，商业银行等金融机构也积累了多年开发绿色信贷的经验，但对公共资金的放大效应却仍不明显。建议国家发改委、财政部、银监会等部门提供激励政策，提高商业银行提供绿色信贷的主动性和积极性，以刺激绿色信贷的发展。
第一，加快环境和气候风险评级标准制定，为金融机构选择项目时提供环境和气候风险评估，以及信贷管理政策指导工具，提高绿色信贷措施的可操作性。建议银监会会同发改委、环保部、统计局等有关部门，建立企业/项目节能减排信息库，建立信息沟通共享机制，向银行提供企业节能减排信息查询服务，使得银行金融机构将节能减排效益作为授信程序中重要的考量指标。
第二，设立绿色信贷担保基金，由中央财政和地方财政公共资金为银行的节能环保贷款提供第一损失的担保，以鼓励银行开发更多的支持节能减排的项目。
第三，建议财政部和发改委对绿色信贷的融资资金进行贴息（1%～3%）并支持其形成绿色信贷产品，提高金融机构的收益率，从而扩大绿色信贷的规模。
京都议定书确定的碳市场机制不仅推动了节能减排技术和项目的发展和实施，并为其带来了可观的资金支持。中国已基本形成了环境保护法律法规体系，但是，目前还没有针对应对气候变化特别是建立碳市场的专门性法律，缺乏实施碳交易的法律保障。建议国家发改委在建立全国性碳市场的探索过程中，考虑以下几点内容：
一是加紧研究颁布明确碳排放权有偿取得和排放交易的法律，制定碳排放总量控制、排放许可证管理、排放权配额分配、拍卖和排放交易等法规，规范碳市场的交易行为。
二是排放权配额分配要兼顾各行业的实际情况。参考 EU-ETS 的配额分配原则，不同的地方自身经济发展水平和产业基础的差异应体现在排放总量的差异上。因此，各地方应具有较大的主动权设立本地区的排放控制总量和参与交易的产业、每个企业的排放配额等。受控排放源选择上应采取分阶段递进式，以确保体系建设计划的顺利进行和市场向低排放的平稳过渡。
三是开放的碳市场能带来巨大的环境和经济效益，为所有减少的碳排放和增加的碳排放订立统一价格，有助实现以最低成本达到指定减排目标。参考EU-ETS 有效连接各国的碳市场，中国建立可互相交易的区域性碳排放市场，使中国的碳价格趋向统一。在制定国内市场机制时，交易单位应符合国际标准与规则，并采纳国际认可的会计标准与统一测量、报告、核查标准，与不同碳市场和市场机制接轨，可以为日后连接国际碳市场奠定基础。
四是国家信息通报作为一项国家履约活动具有重要意义，是 MRV 体系建设中的重要组成部分，既要与国际MRV 机制相衔接，也将为优化产业结构提供依据。尽快完善MRV 的技术支撑平台，包括登记注册系统、交易系统等硬性平台和排放数据监测报告核查指导手册等软规范。
4.积极开展适应气候变化相关的投融资机制试点工作
目前，中国适应气候变化的活动和资金安排是分散在各个相关部委的，缺乏国家战略层面的统一部署和各部委的协同推进。因此，国家发改委目前着手制定《中国适应气候变化总体战略和试点方案》，根据国家应对气候变化总体战略部署，将形成国家适应气候变化的总体战略和工作方案，选择13 个省开展适应气候变化示范试点工程，以点带面扎实推进，开展适应气候变化试点工作。针对开展适应气候变化工作的相关建议有：
第一，建议国家发改委尽快出台《中国适应气候变化总体战略和规划》用以指导中国适应气候变化领域的活动，加强政策扶持力度和资金投入，安排主管机构并归口、筹措相应资金。
第二，建议国家发改委协调科技部、气象局等相关部委开展气候变化影响的脆弱性与风险分析，评估已经发生的气候变化以及全球持续升温情景对各领域和区域的综合影响，并开展我国部门、行业、区域适应理论与方法学研究，开发适应决策支持系统，评估适应资金与技术需求，为开展相应工作提供技术基础。
第三，建议国家把适应气候变化纳入城乡发展蓝图，在城镇和基础建设的选址、规划、设计过程中加入对气候变化影响的考虑。在评估城市表现时，加入对气候变化抗御能力的指标。
第四，建议国家发改委尽快出台并实施适应气候变化的13 省份试点方案。方案应从符合当地实际的特点的气候变化适应具体项目入手，在涉及领域、适应方式、资金的来源和投入、适应成效等方面进行积极探索，努力体现“一省一策”的个性化特点，及时总结经验并在全国范围内推广。
（四）实施关键措施的一些具体建议
实施关键措施的一些具体建议是：建立国家气候基金及其主管单位，建立应对气候变化“南南合作”专项基金以及设立碳交易监督管理委员会。
1.建立国家气候基金及其主管单位
为提高筹集国际气候资金总量，统筹管理国际合作资金，引导流向应对气候变化领域，并带动更多国内资本投入，应加强对相应资金的管理，建议设立国家气候基金，打破目前专款专用的形式，引导这些资金与国内财政安排的资金相结合，支持国内气候变化减缓和适应项目，统一进行监测和评估，向国际社会公布MRV 信息。建立国家气候基金，帮助筹集和分配资金，有利于统筹安排国际国内同目标的资金，发挥资金的协同效应，更经济地开展实现国家减排目标的活动。
除参考《政府性基金管理办法》外，结合该基金的主要功能，考虑其管理体制设置，给出以下几点具体建议：
第一，在近期内，根据基金的资金来源属性，该基金可由国家财政部负责管理，或与国家开发银行合作，后者具有丰富的管理国际资金和政策性项目的经验，可以融合公共、私营和来自国际的多边、双边资金共同用于应对气候变化领域项目，发挥资金的协同性。在中长期内，该基金可托管于新成立的气候融资开发性金融机构，或由后者直接融合该基金的功能。
第二，组建基金指导委员会，对该基金的管理、监督和资源分配评价负责。委员会成员可以来自政府、国家经济和政策性开发银行、地方政府、非政府组织、科学界等领域。委员会需提供年度预算提案和工作方案，并向国内和国际社会公布；基金的金融主管单位负责资金的集中管理、分配和评估。
第三，该基金可有赠款和贷款两种形式的援助。贷款由国家开发银行管理；项目赠款可以由国家发改委和环保部管理，项目也可依照机构职能经由这两个机构和其他国家部委执行。所有的项目活动将由指导委员会批准后执行。资金的接收者负责准备年度执行报告。
2.建立应对气候变化“南南合作”专项基金
加强在气候变化领域的“南南合作”是国家应对气候变化的国际战略所要求的。气候变化“南南合作”增强了受援国应对气候变化的能力，也为中国争取了气候谈判中发展中国家的共同立场和气候变化领域相关产业的广阔市场，实现中国和其他发展中国家的双赢。建议国家设立应对气候变化“南南合作”专项资金，逐渐扩大其融资来源和分配渠道，为充分开展相关工作、加深工作力度和广度提供持续的资金保障。
该基金的来源和用途可以考虑为：
（1）资金来源。该基金的资金来源为财政预算、私营资金、费用征收和国际资金几种。2011 年，国家新设立了“南南合作”专项经费两亿元用于能力建设和节能产品赠送等项目；建议每年新增一定量的（比如5 亿）人民币的专项经费纳入到“南南合作”专项基金中。基金通过引导和鼓励多样化渠道的技术输出筹集部分资金。该基金还可以向参与项目的相关技术提供方收取一定的咨询费用用于相关技术平台的建设。最后，中国与其他发展中国家合作执行的气候变化项目，还可以从国际气候融资框架中寻找一部分资金支持。
（2）资金用途。此专项基金目的在于提高受援国的自主发展能力，除应用于促进节能减排气候友好的技术转移外，还包含提升受援国的防灾减灾等适应气候变化方面的能力建设，向发展中国家提供政策规划、资源调查、技术咨询等服务，帮助最不发达国家准备《国家适应行动计划》（NAPA），协助发展中国家科研界参加政府间气候变化委员会（IPCC）评估报告有关工作等。“南南合作”专项资金的使用方向可主要为国别交流与合作、国际科技合作、适用技术转移、适应能力建设、人才交流与培训等。
3.设立碳交易监督管理委员会
中国已经在 2012 年初启动了北京、天津、上海、广州等7 个地方省市碳排放权交易试点，并将在“十三五”期间逐步建立起全国性碳市场。在此基础之上，建议设立中国碳交易监督管理委员会（简称中国碳监会），在国务院领导下统一监督管理全国碳交易市场，并设立地方碳交易监管部门。碳监会将主要履行以下几项职能：
关键词：气候变化；损失与危害；国内工作；启示；建议
中图分类号 P951 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）05-0014-05
气候变化造成的损失与危害（Loss and Damage）已经威胁到人类的可持续发展。气候变化每年夺去近40万人的生命，全球变暖的经济影响也已经造成每年超过1.2万亿美元的损失，相当于全球GDP的1.6%[1]。在联合国气候变化多边治理框架下，应对气候变化的减缓与适应进程进展缓慢，因此气候变化导致的损失与危害急需更加直接的解决方案[2]。小岛屿国家和最不发达国家遭受海平面上升、极端天气气候事件等造成的损失与危害十分严重，为维护国家的生存权和发展权，以小岛屿国家和最不发达国家为代表的广大发展中国家正推动在《联合国气候变化框架公约》（公约）下建立应对气候变化损失与危害的国际机制，引起国际社会的广泛关注和共鸣[3]。我国部分区域对气候变化高度敏感，加之近年来极端天气气候事件频发，气候变化带给我国的损失与危害也逐年加剧，应对气候变化带来的损失与危害问题已经成为关系国内民生的重大问题。因此，研究气候变化损失与危害国际机制的背景与内涵，尤其是梳理出这种国际机制对于国内相关工作的启示，对于推动国内应对气候变化损失与危害工作具有借鉴意义。
1 气候变化损失与危害国际机制的背景与涵义
1.1 气候变化损失与危害国际机制的由来
气候变化损失与危害国际机制是在《公约》下气候变化损失与危害议题谈判中逐步形成和演变而来。2007年，巴厘行动计划要求缔约方考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关损失与危害的方法与策略[4]。2008年在波兹南会议（COP14）上，小岛国联盟首次提出应对气候变化损失与危害的多窗口机制[5]。2010年第十六届缔约方大会（COP16）的《坎昆协议》中决定建立一项旨在考虑特别脆弱的发展中国家应对气候变化不利影响相关的损失与危害方法的工作计划[6]。2011年第十七届缔约方大会（COP17）的《德班协议》中提出缔约方之间开展讨论以加深对损失与危害问题的认识[7]。2012年，由于IPCC《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》特别报告的推动[8]，以及发展中国家利用发达国家急于关闭巴厘路线图授权的有利机遇，小岛屿国家和最不发达国家在损失危害问题上提高要价、寻求突破，使损失与危害问题突然升温，在多哈举行的第十八届缔约方大会（COP18）上，成为影响大会能否成功的关键议题之一。最终，《多哈协议》决定在第缔约方大会（COP19）上建立应对损失与危害的机构安排[9]。
1.2 气候变化损失与危害国际机制的涵义
学术界尚未对损失与危害问题形成统一的定义，但基本认同气候变化的损失与危害是人类通过减缓或适应未能避免的气候变化的不利影响[10]，包括三个方面：一是由于政治决策与行动迟缓、资金技术缺乏等限制导致减缓或适应行动不能完全消除气候变化带来的不利影响，存在“残余的损失与危害”；二是某些气候变化的不利影响是当前人类无法采取适应行动的，如海洋酸化；三是按照应对气候变化行动“成本-效益”的原则，采取行动的成本大于收益而放弃应对气候变化行动形成的损失与危害。由于当前人类应对气候变化实践的现状决定了气候变化的损失与危害已不可避免，因此建立专门应对气候变化损失与危害的机制就成为必然选择。目前，最具代表性的应对气候变化损失与危害的国际机制――多窗口国际机制主要通过保险、恢复与赔偿、风险管理应对损失与危害：保险部分支持小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家，通过创新性的保险工具，帮助管理、传播、对冲、减少和转移与气候变化相关灾害的经济风险。恢复与赔偿部分用于应对渐变事件的不利影响，比如海平面上升、温升、海洋酸化。由发达国家出资建立“国际保险基金”补偿小岛国联盟、最不发达国家和其他特别脆弱的发展中国家因渐变事件造成的损失与危害。风险管理部分通过发展风险评估和风险管理工具，加强减少风险措施的实施，增加技术和资金支持来减少与气候变化极端事件和渐变事件相关的风险[5]。
2 国内应对气候变化损失与危害相关工作的现状
目前，我国没有建立针对气候变化损失与危害的应对机制。但现有的自然灾害应对机制为应对气候变化损失与危害提供了基础，主要有三种：一是国家财政转移支付，二是社会捐助制度，三是自然灾害保险。财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。自1994年以来，我国财政转移支付中的专项补助主要用于特大自然灾害的救济费用。如汶川地震造成的直接经济损失超过1 000亿元，财政部、民政部下拨灾后重建补助资金300亿元。同时，通过地方政府对口支援建设的形式，实质上形成地方财政的转移支付[11]。
社会捐助是慈善的一种最常见的表现方式，是我国遭受重大自然灾害恢复重建过程中的重要资金和物资来源机制，汶川地震灾区接受的社会直接捐助超过100亿元。目前，我国的社会捐助制度尚在发展过程中，经常性的社会捐助制度正在建设。
逐步由一种零散被动的行动演变为经常化、规范化和制度化的活动，创新型的社会捐助制度
正在建设。目前已经建立运行的是经常性社会捐助公示制度。但与先进国家对比，仍存在捐
赠与需求之间信息不对称，社会捐赠的市场化程度较低，捐助来源单一，缺乏相应的激励机
制等问题。在进一步发挥民间组织在社会捐助中的作用，明确社会的税收优惠政策以及社会
捐助违法行动的法律责任，提高捐赠款、捐物管理和使用的透明度等方面仍待提高
[12]。
自然灾害保险是运用市场机制，增强社会和个人对自然灾害承受能力的良好做法。在市场机制发展较好的国家普遍应用于包括气候变化在内的自然灾害损失与危害的风险转移。
减轻政府救济和居民自救压力。我国习惯运用行政手段进行灾害管理和救助，但政府在重大
自然灾害补偿中的比例不高，大约在3.5%左右，居民自我负担比例约为90%以上。同时，
尽管社会存在对自然灾害保险的强烈需求，但国内保险市场的自然灾害保险产品极度匮乏。
一般保险公司不提供巨灾保险，财产险均将洪水等自然灾害作为免责条款，被保险人无法从
保险公司获得相应赔偿。如汶川地震后获得保险业的赔付只占全部经济损失的0.21%。因此，
进一步加强和推广自然灾害保险，建立全国性的自然灾害市场化应对机制对应对气候变化的
损失与危害具有重要意义。目前，在宜兴、苏州等地区正在开展农业自然灾害保险的试点，
尝试适应农业自然灾害不平衡发生的规律，具有自我调节、自我平衡的功能，在补偿灾害损
失、恢复生产、保障灾民生活、保持农业可持续发展中发挥重要作用，并且为全国自然灾害
保险机制的建立积累经验[13]。
3 气候变化损失与危害国际机制对国内相关工作的启示及建议
3.1 构建我国应对气候变化损失与损害框架系统
我国气候灾害涉及面很广，受灾程度较深，仅依靠个人、家庭和企业难以应对气候变化的损失与危害，若借鉴应对气候变化损失与危害国际机制，建立我国应对气候变化损失与危害的系统将可能极大的推动我国应对气候变化工作。借鉴气候变化损失与危害国际机制的框架，将气候灾害损失与危害通过商业模式、政府分担和社会力量援助等形式，损失与危害实行分级、分层分担，有助于受灾人群和地区的快速重建。我国应对气候变化损失与危害的机制尚未成形，建议从三个方面进一步探索：一是适度调整政府过度承担的灾后重建模式，将财政转移支付由灾后应急的、临时的和随机的模式转向灾前系统的、稳定的、长期的灾害防治机制；二是探索制度化、规范化的灾害捐助制度，加强捐助过程的公开、透明、高效和公平，引导社会资源有效的参与到自然灾害的重建和恢复过程；三是逐步建立和扩大自然灾害的保险制度，通过公共和私营资金的合作，减少自然灾害对经济社会运行的冲击，最大化的减少气候变化导致的损失与危害。最终，形成应对气候变化损失与危害相关的政府财政转移支付、救灾捐赠体系和农业灾害保险等的整合机制。
3.2 充分利用气候变化损失与危害机制中的保险工具
保险工具是应对极端气候事件损失与危害机制的核心作用点，在损失与危害国际机制设计中充分突出保险作用的创新性模式，给国内保险相关领域潜力开发带来启示。气候变化损失与危害国际机制中的保险部分包括无法采用符合成本/效益原则的行动来应对的中等或很高气候变化风险，分为两条线：对中等频度和低影响程度的气候风险，气候保险援助机制通过公共或私人保险，以及其他社会保障体系支持脆弱的地区。比如，对农业的宏观保险、国家的风险基金。对低频度高影响程度的气候风险，提供金融安全网来应对[14]。国内气候保险、特别是农业灾害险已经初具规模，在近年气候灾害的应对过程中发挥了一定的作用。但仍面临机制创新不足、市场机制作用发挥不充分、参与程度有限等问题。国内应该通过借鉴气候变化损失与危害国际机制中创新的保险机制，如加勒比海地区飓风灾害基金、慕尼黑气候保险计划等[15]，发展具有我国特色的气候灾害风险分担机制，充分发挥我国气候保险在应对灾害、维护农民生计、社会稳定方面的独特作用。建议针对气候灾害的特点，重点发展巨灾类保险产品的研究与开发。在现有农业灾害险、财产险的基础上，发展气象灾害保险/再保险，建立完善的保险产品体系系统设置，适度增加政府的引导和财政支持力度，不断扩大气候灾害保险的覆盖度和受益度。
3.3 加强国内重点区域和领域的气候变化风险管理
风险管理可有效减少气候变化带来的损失与危害，启示国内重点区域和领域需要加强风险管理以更高效地应对气候变化带来的不利影响。气候变化变化损失与危害国际机制中风险管理模块主要通过发展风险评估和管理工具，加强减少风险措施的实施，增加技术和资金支持来减少风险。如英国应对海平面上升和洪水风险的泰伍士河大坝、荷兰综合管理洪水灾害风险和淡水供给的三角州地区治理机制、欧盟的城市地区综合应对热浪、洪水和水资源短缺风险的组合行动等，均有效减少气候变化对区域和领域的风险[16]。国内农业、水资源、林业等领域，城市、海岸带等区域面临较高的气候变化风险，通过风险减少措施，特别是增加技术和资金投入，加强对重点区域和领域气候变化风险的管理。建议加强重点区域气候灾害风险管理，对城市、海岸带等气候灾害高风险区域加强管理，通过建立完善的风险预估、灾前预警、灾中救助和灾后恢复等机制，有效降低重点区域的气候灾害风险，维护经济发展和生态环境安全。
3.4 开展气候变化损失与危害机制的科学基础研究
气候变化损失与危害机制存在科学不确定性，国内应对气候变化损失与危害工作也面临着同样的问题，相关科学基础也急需加强。首先，由于《公约》下气候变化的定义是狭义的，特指工业革命以来由于直接或间接人类活动排放温室气体改变地球的大气组成导致的气候变化，不包含气候的自然变率。现有科学认识无法准确的区分气候自然变率和人类活动导致气候变化在遭受的损失与危害中的贡献[17]。其次，与气候变化相关的损失与危害的空间范围巨大，涉及的类型和种类多样，几乎全球所有国家都面临与气候变化相关的损失与危害，广义上包括人员伤亡、经济损失、生态破坏、环境污染、文化和社会传统等[18]。国内开展应对气候变化损失与危害工作也需要加强损失与危害的定义和范围等基础理论研究。第三，气候变化损失与危害机制需要坚实的数据基础。同样，国内也需要建立具有共识的气候变化损失与损害的科学评估方法，还需要收集、获得全国范围内准确的损失与危害的数据开展评估。建议系统开展气候变化损失与危害应对机制的研究，探索气候变化损失与危害的归因，深入分析损失与危害问题的内涵，加强损失与危害评估理论、方法和数据获取等方面的研究，增强气候变化损失与危害问题的科学基础。
3.5 警惕气候变化损失与危害机制带来的出资压力
气候变化损失与危害的机制仍在设计与谈判过程中，由于我国经济快速发展和温室气体排放量增长，存在为损失与危害补偿方面出资的压力。虽然，《公约》第4.3条中关于气候变化不利影响的责任认定是非常明确的，发达国家对此负有不可推卸的历史责任[17]。但近年来，美欧等发达国家竭力逃避和转嫁自身责任，强调包括发达国家在内的所有国家在气候变化面前都是脆弱的，在国家驱动的原则下，损失与危害是各国自己的问题，应该由各国对自身的损失与危害负责[19]。同时，发达国家向新兴的发展中大国施压，让与发达国家“具有同等能力”的发展中国家在损失与危害补偿方面出资，承担出资义务[20]。小岛国联盟在损失与危害机制中提出“污染者付费”原则，也不符合《公约》由发达国家承担历史责任的宗旨，有向发展中国家转嫁责任的风险。建议应对气候变化损失与危害谈判工作需要早做准备，明确我国是发展中国家的定位，不能承担与发达国家“具有同等能力”的责任，并制定损失与危害机制谈判中“污染者付费”责任的应对策略。
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