时间：2023-12-15 15:47:41
序论：在您撰写加强集体资产管理的建议时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
农村集体资产是指归乡（镇街）、村集体全体成员（社员）集体所有的资源性资产、非资源性资产，包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。
农村集体资产的概念可分为狭义和广义两种。狭义的资产与会计学中的财产含义大体相同，它是指作为生产要素投入到生产经营活动中的财产，包括在过去的活动形成的、现时拥有的能够以货币计量的并且在未来能够产生效益的经济资源。这类资产一般称为经营性资产，其特点是具有增值性。广义的资产既包括经营性资产，还包括非经营性资产和其他经济资源。根据我国有关法律、法规的规定，农村集体经济组织拥有的集体资产归农村范围内全体农民集体所有，由镇（乡）、村民大会或者代表镇（乡）、村民的集体经济组织行使集体资产的所有权。法律还规定，农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得平调、侵占、哄抢和私分。
二、农村集体资产的管理理论
农村集体资产管理主要包括两大内容：一是经营性资产管理，二是非经营性资产管理。
1.经营性资产管理
经营性资产是在生产和流通中能够为社会提供商品或劳务的资产。农村经营性资产主要包括农村集体所拥有的现金、银行存款等货币资产；农村集体经济组织出资合办或兼并的企业资产；农村集体拥有的专利权、商标权、商誉权等无形资产；农村集体经济组织出资购买的国家债券、银行债券、商业债券等有价证券；国家及有关单位和个人无偿资助给农村集体的资产。经营性资产的运营要以追求经济效益为原则，其中资产的清产核资就是通过对经营性资产的清理、盘点、核实，弄清全部经营性资产的质量、结构、数量及分布状况的工作。
2.非经营性资产管理
非经营性资产是指行政事业单位为完成国家行政任务和开展业务活动所占有、使用的资产。农村非经营性资产主要包括农村集体经济组织拥有或投资形成的农田水利设施、建筑物、乡村道路、机械设备等基础设施和教育、科学、文化、卫生、体育等公益设施；农村集体所占有的资产份额；农村集体经济组织与有关单位共同出资形成的资产。农村集体资产组成中还包括不直接投入到生产经营活动中或按照企业要求经营使用，但同样能创造财富效益的资产。它们的主要特点是资产运用的非生产性和提品的服务性。
三、农村集体资产的管理效果
农村集体资产管理效果的一般定义是：通过对农村集体资产实施管理后，若其收入大于支出，即实现了盈利，有利润可供分享，则农村集体资产管理的效果较好；若其收入等于支出，即达到了盈亏临界点，不盈也不亏，则农村集体资产管理的效果一般；若其收入小于支出，即不仅没有保本，还亏损了，则农村集体资产管理的效果较差。本研究主要是对温江区农村集体资产管理进行调查研究，资产的管理效果见表1。
由表1不难看出：银行存款占总资产的38.57%，说明仍然有较大一部分的资金未得到充分利用，资金的使用效率低；现金占总资产的7.17%，较为合理，因为在资产管理中不宜存放太多现金，以防私设“小金库”等情况发生；短期投资占总资产的0.31%，短期投资太少，从而也减少了从投资得到的利益；应收账款占总资产的21.08%，说明资金的周转率较低，没有使资金得到充分应用；库存物资占总资产的0.000013%，库存物资占有量太少，不利于后期生产投入；长期投资占总资产的0.48%，投资太少，从而投资所得收益较小；固定资产占总资产的28.43%，固定资产所占比重较多，说明该村较重视基础设施建设；其他资产占总资产的0.48%，说明对其他资产的重视程度较低，不利于实现资产的多元化，不利于分散风险。
农村集体资产负债的管理效果见表2。
由表2可以得出：短期借款所占总负债的2.36%，所占比例较小，说明短期借款较少，短期还本付息的风险相应较小；应付款占总负债的93.04%，所占比例非常大，说明外债很多，虽然在一定程度上可以提高资金的周转率从而提高盈利能力，但是很可能会使风险增大，从而影响经济增长；应付工资占负债总额的0.016%，说明能正常发放工资，拖欠工资而影响农民积极性的可能性较小；应付福利费占负债总额的0.28%，虽然从总体来看所占比例非常小，但单从数字来看还是较大，说明对农民福利的重视程度有待提高；一事一议资金为61.98万元，占总负债的0.24%，说明一事一议制度已经开始实施。
四、结论及建议
本次调研在深入研究农村集体资产管理理论的基础上，通过对温江区进行实地调查（问卷调查），发现在农村集体资产管理中仍然存在资产利用效率较低、资产周转率低、很大一部分资产未能得到充分利用、借债风险较高等一些问题。对此提出以下建议。一是应该重视农村集体资产运营的效果，充分利用农村集体资产，提高资产的周转率，把握好机会做出合理的投资决策，重视农村集体资产基础建设等，从而让农村集体资产发挥最大作用，为农村集体经济的发展作出贡献。二是应该降低应付款的比重，及时让群众得到应有的报酬，同时提高农民群众的福利，从而调动农民群众的积极性，促进农村经济的发展。
参考文献：
徐培华，夏明.当前农村集体资产管理存在的问题与建议.中国发展，2012 （04）.
周润书.东莞市与江阴市农村集体资产管理比较研究.东莞理工学院学报，2012（04）.
一、农村集体资产的基本概念
农村集体资产是指归乡(镇街)、村集体全体成员(社员)集体所有的资源性资产、非资源性资产,包括集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源,集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产。
农村集体资产的概念可分为狭义和广义两种。狭义的资产与会计学中的财产含义大体相同,它是指作为生产要素投入到生产经营活动中的财产,包括在过去的活动形成的、现时拥有的能够以货币计量的并且在未来能够产生效益的经济资源。这类资产一般称为经营性资产,其特点是具有增值性。广义的资产既包括经营性资产,还包括非经营性资产和其他经济资源。根据我国有关法律、法规的规定,农村集体经济组织拥有的集体资产归农村范围内全体农民集体所有,由镇(乡)、村民大会或者代表镇(乡)、村民的集体经济组织行使集体资产的所有权。法律还规定,农村集体资产受法律保护,任何单位和个人不得平调、侵占、哄抢和私分。
二、农村集体资产的管理理论
农村集体资产管理主要包括两大内容:一是经营性资产管理,二是非经营性资产管理。
1.经营性资产管理
经营性资产是在生产和流通中能够为社会提供商品或劳务的资产。农村经营性资产主要包括农村集体所拥有的现金、银行存款等货币资产;农村集体经济组织出资合办或兼并的企业资产;农村集体拥有的专利权、商标权、商誉权等无形资产;农村集体经济组织出资购买的国家债券、银行债券、商业债券等有价证券;国家及有关单位和个人无偿资助给农村集体的资产。经营性资产的运营要以追求经济效益为原则,其中资产的清产核资就是通过对经营性资产的清理、盘点、核实,弄清全部经营性资产的质量、结构、数量及分布状况的工作。
2.非经营性资产管理
非经营性资产是指行政事业单位为完成国家行政任务和开展业务活动所占有、使用的资产。农村非经营性资产主要包括农村集体经济组织拥有或投资形成的农田水利设施、建筑物、乡村道路、机械设备等基础设施和教育、科学、文化、卫生、体育等公益设施;农村集体所占有的资产份额;农村集体经济组织与有关单位共同出资形成的资产。农村集体资产组成中还包括不直接投入到生产经营活动中或按照企业要求经营使用,但同样能创造财富效益的资产。它们的主要特点是资产运用的非生产性和提品的服务性。
三、农村集体资产的管理效果
农村集体资产管理效果的一般定义是:通过对农村集体资产实施管理后,若其收入大于支出,即实现了盈利,有利润可供分享,则农村集体资产管理的效果较好;若其收入等于支出,即达到了盈亏临界点,不盈也不亏,则农村集体资产管理的效果一般;若其收入小于支出,即不仅没有保本,还亏损了,则农村集体资产管理的效果较差。本研究主要是对温江区农村集体资产管理进行调查研究,资产的管理效果见表1。
由表1不难看出:银行存款占总资产的38.57%,说明仍然有较大一部分的资金未得到充分利用,资金的使用效率低;现金占总资产的7.17%,较为合理,因为在资产管理中不宜存放太多现金,以防私设“小金库”等情况发生;短期投资占总资产的0.31%,短期投资太少,从而也减少了从投资得到的利益;应收账款占总资产的21.08%,说明资金的周转率较低,没有使资金得到充分应用;库存物资占总资产的0.000013%,库存物资占有量太少,不利于后期生产投入;长期投资占总资产的0.48%,投资太少,从而投资所得收益较小;固定资产占总资产的28.43%,固定资产所占比重较多,说明该村较重视基础设施建设;其他资产占总资产的0.48%,说明对其他资产的重视程度较低,不利于实现资产的多元化,不利于分散风险。
农村集体资产负债的管理效果见表2。
由表2可以得出:短期借款所占总负债的2.36%,所占比例较小,说明短期借款较少,短期还本付息的风险相应较小;应付款占总负债的93.04%,所占比例非常大,说明外债很多,虽然在一定程度上可以提高资金的周转率从而提高盈利能力,但是很可能会使风险增大,从而影响经济增长;应付工资占负债总额的0.016%,说明能正常发放工资,拖欠工资而影响农民积极性的可能性较小;应付福利费占负债总额的0.28%,虽然从总体来看所占比例非常小,但单从数字来看还是较大,说明对农民福利的重视程度有待提高;一事一议资金为61.98万元,占总负债的0.24%,说明一事一议制度已经开始实施。
四、结论及建议
本次调研在深入研究农村集体资产管理理论的基础上,通过对温江区进行实地调查(问卷调查),发现在农村集体资产管理中仍然存在资产利用效率较低、资产周转率低、很大一部分资产未能得到充分利用、借债风险较高等一些问题。对此提出以下建议。一是应该重视农村集体资产运营的效果,充分利用农村集体资产,提高资产的周转率,把握好机会做出合理的投资决策,重视农村集体资产基础建设等,从而让农村集体资产发挥最大作用,为农村集体经济的发展作出贡献。二是应该降低应付款的比重,及时让群众得到应有的报酬,同时提高农民群众的福利,从而调动农民群众的积极性,促进农村经济的发展。
参考文献:
[1]徐培华,夏明.当前农村集体资产管理存在的问题与建议[J].中国发展,2012 (04).
[2]周润书.东莞市与江阴市农村集体资产管理比较研究[J].东莞理工学院学报,2012(04).
1 农村集体资产管理中存在的问题
1.1 农村财务管理有待完善 农村集体资产管理中存在的首要问题是农村的财务管理不完善。主要体现在以下几个方面：第一，票据不能够及时记录，导致财务管理监督不到位，出现了监督漏洞。第二，村委会没能及时将收受的现金进行归档和笔录，致使账目不清晰，实际笔录和报账数目对不上，存在做假账的现象，导致很多村干部挪用公款或是公款私用，影响了集体资产的使用率。因此，农村集体资产管理的意识要普遍加强，将农村集体资产管理的工作落实到民众的实际生产、生活中，切实加强农村集体资产管理的各方面。
1.2 农村集体资产管理制度有待完善 农村集体资产管理制度不完善，导致农村集体资产管理中还存在很多问题。主要原因是农村集体资产管理的权利主要由村干部掌控，同时由于村干部的生活圈较小，导致村干部的思想观念比较落后，所以在对农村集体资产进行管理时缺乏有效的管理手段和方式，导致农村集体资产管理效率低下，不利于农村集体资产管理的落实。此外，由于没有完善的集体资产管理制度，导致有些合同的签署没能按照正常流程进行，使得农村集体不能获得相应的权利。
1.3 监督检查机制不完善，不利于农村集体资产管理的进行 农村集体资产管理的监督、检查机制不完善主要体现在以下几个方面：第一，会计监督不能起到效果。在农村的集体资产管理中，很多的会计都不能单独进行工作，所以检查就无从谈起。第二，监督管理工作安排不合理。在农村的集体资产管理中，很多村委会没有直接建立监督部门，所以对监督工作不能进行合理分配，只能是临时抱佛脚。第三，农村资产管理中的会计对财务工作中出现的问题不予理睬，能过就过，监督检查只是走走形式，形同虚设，非常不利于农村资产管理的长远发展。因此，应该加强相关部门的高度重视，为农村资产管理的发展奠定坚实的基础。
1.4 农村集体资产账目不清 农村集体资产账目不清主要体现在以下几个方面：第一，账目核算不清晰，由于农村对固定资产的管理不足，导致账外结算和收支不合理，所以造成了账目核算不清晰。还有的村委会没有对账目进行管理，对资产没有进行清楚、详细、合理的划分，形成了资产空置。第二，某些资产登记不清晰，造成了固定资产的浪费，不能真正将固定资产如：上林、水域、天地等的作用实际发挥出来。第三，债权、债务没有及时入账，这是由很多因素造成的，比如：干部的换届、债务混乱、借债时间偏长等，造成了债务的不清晰，无法进行账外抵减结算。
2 加强农村集体经济组织资产管理的对策建议
2.1 统一集体资产的管理 农村集体资产管理对促进农村经济的发展具有重要的意义。首先要加大对农村集体资产管理的宣传力度。通过新闻、报纸、广播等形式宣传农村集体资产管理意义和要求，让农民充分意识到加强农村集体资产管理的重要性，落实农村集体资产管理工作。其次要定期举办会议，使各级领导干部和民众可以面对面的进行交流，解决农村集体资产管理中存在的问题。再次，加强对农村集体资产管理工作人员的培训工作，让他们能尽快掌握先进的工作方式、方法，尽快解决工作中出现的问题，最终推进农村集体资产管理工作的进行。
2.2 健全农村集体资产的管理制度 制度是保障，只有做好了农村集体资产管理制度的建立，才能从根本上解决农村资产管理中出现的问题，使工作人员做到有法可依，有据可循。农村资产管理制度的完善可以让人清楚的知道其中的权限与职责的划分，知道农村集体的责任目标，资产所有人的利益，保证农村集体资产的安全。另外，还要对农村资产施行资产评估管理制度，尤其是对土地进行抵押、贷款、承包等时必须要有专业人员的参与，评估结果经评估委员会的确认，并交由农业行政部门审查，这样评估结果才具有真实、可靠性。第三，还要建立全民管理制度，对于一些重要资产或大型项目的相关事宜都要进行全民会议讨论通过，进行全民表决，尽量做到公平、公正的原则。随后还要施行财务公开制度透明化。对于农村进行的各项经济活动都要按照《村集体经济组织财务公开暂行规定》，接受集体的监督。
2.3 完善农村集体资产管理的监督机制 对农村集体资产管理应建立管理监督检查机制。一是要建立对内部成员的监督，施行财务公开的方式，以此来提高农村资产管理的财务信息化的水平。二是对普通人员的工作质量和工作服务进行考核，对得分高的人员进行奖励，对得分低的人员进行积极性的培养。
2.4 加强对集体资产公开力度，增强民主管理透明度 加强对农村集体资产的公开透明度，能够使农村经济的发展更加健康、和谐。首先要经常举办集体资产管理活动，将集体资产管理的详细记录通过张贴专栏的方式告诉民众，使资产管理的透明度加深，让越来越多的民众参与进来。这样做有利于改善民众同干部的关系，有效促进农村经济的发展，壮大农村集体资产的管理队伍。
1.1农村财务管理有待完善
农村集体资产管理中存在的首要问题是农村的财务管理不完善。主要体现在以下几个方面：第一，票据不能够及时记录，导致财务管理监督不到位，出现了监督漏洞。第二，村委会没能及时将收受的现金进行归档和笔录，致使账目不清晰，实际笔录和报账数目对不上，存在做假账的现象，导致很多村干部挪用公款或是公款私用，影响了集体资产的使用率。因此，农村集体资产管理的意识要普遍加强，将农村集体资产管理的工作落实到民众的实际生产、生活中，切实加强农村集体资产管理的各方面。
1.2农村集体资产管理制度有待完善
农村集体资产管理制度不完善，导致农村集体资产管理中还存在很多问题。主要原因是农村集体资产管理的权利主要由村干部掌控，同时由于村干部的生活圈较小，导致村干部的思想观念比较落后，所以在对农村集体资产进行管理时缺乏有效的管理手段和方式，导致农村集体资产管理效率低下，不利于农村集体资产管理的落实。此外，由于没有完善的集体资产管理制度，导致有些合同的签署没能按照正常流程进行，使得农村集体不能获得相应的权利。
1.3监督检查机制不完善，不利于农村集体资产管理的进行
农村集体资产管理的监督、检查机制不完善主要体现在以下几个方面：第一，会计监督不能起到效果。在农村的集体资产管理中，很多的会计都不能单独进行工作，所以检查就无从谈起。第二，监督管理工作安排不合理。在农村的集体资产管理中，很多村委会没有直接建立监督部门，所以对监督工作不能进行合理分配，只能是临时抱佛脚。第三，农村资产管理中的会计对财务工作中出现的问题不予理睬，能过就过，监督检查只是走走形式，形同虚设，非常不利于农村资产管理的长远发展。因此，应该加强相关部门的高度重视，为农村资产管理的发展奠定坚实的基础。
1.4农村集体资产账目不清
农村集体资产账目不清主要体现在以下几个方面：第一，账目核算不清晰，由于农村对固定资产的管理不足，导致账外结算和收支不合理，所以造成了账目核算不清晰。还有的村委会没有对账目进行管理，对资产没有进行清楚、详细、合理的划分，形成了资产空置。第二，某些资产登记不清晰，造成了固定资产的浪费，不能真正将固定资产如：上林、水域、天地等的作用实际发挥出来。第三，债权、债务没有及时入账，这是由很多因素造成的，比如：干部的换届、债务混乱、借债时间偏长等，造成了债务的不清晰，无法进行账外抵减结算。
2加强农村集体经济组织资产管理的对策建议
2.1统一集体资产的管理
农村集体资产管理对促进农村经济的发展具有重要的意义。首先要加大对农村集体资产管理的宣传力度。通过新闻、报纸、广播等形式宣传农村集体资产管理意义和要求，让农民充分意识到加强农村集体资产管理的重要性，落实农村集体资产管理工作。其次要定期举办会议，使各级领导干部和民众可以面对面的进行交流，解决农村集体资产管理中存在的问题。再次，加强对农村集体资产管理工作人员的培训工作，让他们能尽快掌握先进的工作方式、方法，尽快解决工作中出现的问题，最终推进农村集体资产管理工作的进行。
2.2健全农村集体资产的管理制度
制度是保障，只有做好了农村集体资产管理制度的建立，才能从根本上解决农村资产管理中出现的问题，使工作人员做到有法可依，有据可循。农村资产管理制度的完善可以让人清楚的知道其中的权限与职责的划分，知道农村集体的责任目标，资产所有人的利益，保证农村集体资产的安全。另外，还要对农村资产施行资产评估管理制度，尤其是对土地进行抵押、贷款、承包等时必须要有专业人员的参与，评估结果经评估委员会的确认，并交由农业行政部门审查，这样评估结果才具有真实、可靠性。第三，还要建立全民管理制度，对于一些重要资产或大型项目的相关事宜都要进行全民会议讨论通过，进行全民表决，尽量做到公平、公正的原则。随后还要施行财务公开制度透明化。对于农村进行的各项经济活动都要按照《村集体经济组织财务公开暂行规定》，接受集体的监督。
2.3完善农村集体资产管理的监督机制对农村集体资产管理
应建立管理监督检查机制。一是要建立对内部成员的监督，施行财务公开的方式，以此来提高农村资产管理的财务信息化的水平。二是对普通人员的工作质量和工作服务进行考核，对得分高的人员进行奖励，对得分低的人员进行积极性的培养。
2.4加强对集体资产公开力度，增强民主管理透明度
加强对农村集体资产的公开透明度，能够使农村经济的发展更加健康、和谐。首先要经常举办集体资产管理活动，将集体资产管理的详细记录通过张贴专栏的方式告诉民众，使资产管理的透明度加深，让越来越多的民众参与进来。这样做有利于改善民众同干部的关系，有效促进农村经济的发展，壮大农村集体资产的管理队伍。
3小结
关键词：农村土地；资产管理；挑战；政策建议
中图分类号：F301 文献标识码：A DOI编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.01.016
Challenge and Policy Suggestions for the Management of Rural-land Assets
WANG Jing，QIU Dao-chi，ZHAO Zi-yan，CAI Jin
（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715，China）
Abstract： Improving the management of rural-land assets is the foundation of rural economy development because the largest stocking assets in rural is rural land. This paper is to explain the necessity of the management of rural-land assets based on peasants， little village official and assets appraisal professionals employing the methods of empirical study and normative research. And then find out the existing four problem of rural-land assets management in our country：first the management system of rural-land assets is not completed，second the management mechanism of rural-land assets is not under control，third the management platform of rural-land assets does not work well，fourth the management benefit of rural-land assets is in a low level. And five suggestions are put forward to develop rural-land assets management：first the management subjects of management of rural-land assets should be enhanced，second the rural-land assets should be liquidated and checked，third the income distribution mechanism of rural-land assets should be established，fourth the assessment service system of rural-land assets should be established，fifth the market of rural-land assets should be cultivated.
Key words： rural land；assets management；challenge；policy suggestions
收稿日期：2013-05-21；修订日期：2013-06-17
基金项目：国家科技支撑计划项目（2012BAJ22B00）
作者简介：王静（1988—），女，河南信阳人，在读硕士生，主要从事土地利用与国土规划方面研究。
通讯作者简介：邱道持（1947—），男，重庆巴南人，教授，博士生导师，主要从事国土资源管理与区域开发方面研究。
为了解农村土地资产管理状况和需求，笔者于2012年以重庆市忠县、开县、江津区等地的农民、大学生村官和资产评估专业人士三个群体为调查对象，通过实地走访、座谈调研等方式，发放和回收调查问卷594份（其中农民316份、大学生村官180份和资产评估协会98份）（表1）。本研究在分析调研数据的基础上，阐述了加强农村土地资产管理的必要性，揭示了当前农村土地资产管理存在的突出问题，提出了加强农村土地资产管理的建议。
1 加强农村土地资产管理的必要性
1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求
据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。
在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利[1]。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少[2]。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。
1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力[3-4]。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。
党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。
1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果[4]。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合[5]。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。
2 农村土地资产管理存在的问题
2.1 农村土地资产管理制度不健全
中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。
“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。
周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权[6]。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。
造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。
2.2 农村土地资产管理机制失灵
现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源[7]。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态[8]，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况[9]。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。
长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜[10]。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。
2.3 农村土地资产管理平台薄弱
农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题[11]。
加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍[12]。
对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。
2.4 农村土地资产管理效益低
目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。
据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象[13]。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失[14]。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。
3 加强农村土地资产管理的建议
3.1 强化农村土地资产管理主体
党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求[15]。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。
3.2 开展农村土地资产清产核资
开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益[16]？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。
3.3 建立农村土地资产收益分配机制
《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。
3.4 建立农村土地资产评估服务体系
价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。
3.5 培育农村土地资产市场
党的十报告明确提出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。健全现代市场体系，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。发展多层次资本市场，建立公共资源出让收益合理共享机制。市场是活化资产的平台，培育发展农村土地资产市场，是深化农村土地、林权等制度改革，促进城乡要素双向流动的客观要求。我们必须坚持中国特色社会主义市场经济体制，坚持统筹城乡改革发展道路，活化、显化、实化农村土地资产。建议培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，开展农村土地、林权等生产要素抵押和涉农保险试点质押。建议积极推进地方立法，赋予农民更加充分、更有保障的土地权利，强化土地用益物权和土地发展权。有序推进集体建设用地使用权抵押贷款，使农村集体建设用地和城市国有建设用地拥有同样的用益物权，使农民的土地资产与城市居民的土地资产具有同等市场价值和平等市场地位，释放沉睡多年的农村土地资产融资功能[18]，允许农民以土地资产作为财产抵押。农村土地资产权利是国家法律赋予农民的权利，属于用益物权性质，农民依法享有占有、使用、流转和收益等权利，不得剥夺和非法限制。建议积极开展政策研究，推进地方立法，培育农村土地市场，完善社会主义市场体系。
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集体资产管理的加强是农村双层经营体制得到完善的一种重要途径，促进农村经济朝着持续健康的方向发展。作为我国农村经济的主体，农村集体经济在社会主义市场经济建设中的地位非常重要，使农民的收入有效增加，同时农民的负担得到很大减轻，集体功能得到了最大程度的发挥。近年来，随着社会的不断发展，农村集体资产的总量也在壮大之中，但是总体来看集体经济的实力还不够强，存在服务功能不完善等问题。这些问题的存在要求集体资产的管理应得到不断加强，使农村集体经济实力得到发展壮大。只有集体资产管理得到了强化，才可以保证集体资产的完整，提高积累水平，保证资产可以增值保值。还可以加强基础设施建设，对集体资源进行综合开发，这样一来农村集体经济实力增强了，集体经济才可以更好地为家庭经营提供资源开发等职能，促进集体统一服务功能与经营能力的增强。
2加强集体资产管理的途径
2.1建立健全集体经济组织
农村集体经济是农村集体资产的管理与产权主体，它的主要职责是不断促进农村集体经济的增值，并避免发生集体资产的流失。因为长时期以来集体经济组织的地位并没有得到应有的认可，所以在组织建设上是相对落后的。很多地方集体资产的管理权由村委会代行，所以不可避免地存在很多政企不分的问题，这也正是集体资产管理薄弱的重要原因。为了解决这一问题，应该建立起集体经济组织，明确组织的法人资格和法律地位，将其与村委会之间的关系理顺，使该组织充分发挥出应有的收益权与处置权。
2.2规范集体资产管理程序
与资产管理中的薄弱环节相结合，对保全措施进行强化，要达到这一目标首先要建立起健全的资产管理制度。资产管理制度中主要包括民主管理制度、财务管理制度以及资产流转制度等。在现阶段，尤其要将资产评估工作和产权登记工作做好，因为资产评估和产权登记是防止出现集体资产流失的重要环节，同时也是规范集体资产的重要基础，在集体资产中占有重要地位。对集体资产的实际价值进行公证、科学评估可以避免集体资产发生外流，在实际工作中，充分借鉴国有资产管理的成功经验，对农村集体资产进行有效管理，真正做到有章可循，将农村集体资产管理纳入到规范化管理的轨道中。
2.3完善集体资产的内部管理与监督
集体资产内部监督与管理应该从民主管理和村务公开着手，使民主管理制度的作用得到充分发挥，还可以在农村建立和完善集体经济组织成员大会制度，使资产管理过程中每一个环节的透明度得到提升。在工作中坚持公平、公正、公开的原则，针对群众关心的重点、难点问题，向全体集体经济成员大会中成员公开。在管理集体资产的过程中实行民主决策、民主管理以及民主监督，对组织成员的切身利益进行切实维护，充分调动组织成员参与管理的主动性与积极性。
2.4探索集体资产增值保值的途径
一切可以反映出社会化生产规律的组织形式都可以借鉴，比方说联合、兼并、股份制等，只要是对集体资产保值增值有利的，可以促进农村经济发展的，都可以对其进行利用。在经营管理中努力使资产的营运效益与效率得到提高，及时更新观念，摒弃不适宜社会发展的传统观念和传统思想，将资产增值纳入到管理内容之中，将资产增值作为最终目的，将农村集体经济引到市场中带动集体资产的重组。与各种资产的特点相结合，在农村集体资产管理中落实责任制，做到物尽其用。对于山林等资产，应该使这些资产的优势充分发挥出来，对其使用权进行拍卖，促进可持续发展。
3结语
1 加强农村土地资产管理的必要性
1.1 加强农村土地资产管理是切实维护农民土地合法权益的必然要求
据联合国粮农组织给出的2010年数据显示，中国农业土地资产比例最高达54%，远高于机器10%、农业设施12%、牲畜24%。全球农业土地资产比重，中国14%居第二位，仅次于美国16%。然而，我国农村土地资产产权建设和价值实现机制滞后，导致农村土地资产“流转率低、流转方式单一、土地规模化经营程度低、土地资产流转风险高”的现象普遍存在。长期以来，这笔巨大的财富由于法律和管理制度的约束，除用于满足农户自身生产生活需要外，无法像城市土地资产那样在市场中有序流动。农村土地只凸显其基本的社会保障功能，却不具备融资担保和增值等功能，阻碍了农村经济发展和农民收入增长。
在中国，土地是农民的根本。对于农民而言，土地产权既是一种生存权利，又是一种发展权利。农民的土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地依法享有的各种财产性权利。农民的财产性收入，指农民对自己所拥有的财产，通过行使对财产的占有权、使用权、受益权、处置权等物权，而获得的相应收益，即农民对所拥有的财产通过出租、转让、入股分红和投资等方式所取得的资产增值收益。农民的财产额度在一定程度上直接影响着财产性收入的多少。据调查，受农村经济社会发展水平和传统观念的影响，现阶段我国农户的财产主要集结在其拥有的土地和住宅上。以重庆市璧山县为例，该县农户的房屋价值占其家庭财产价值总量的62.6%，该地区农民的财产性收入比重严重偏低，平均不到其总收入的1%。一般而言，一个地区越富裕，其居民的财产性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民财产性收入的多少，成为衡量一个地区是否富裕的重要标志。
1.2 加强农村土地资产管理是发展社会主义市场经济的必然要求
社会主义市场经济制度是我国基本的经济制度，它要求市场在资源配置中发挥基础性的作用。农村土地资产管理体制机制直接影响土地资源配置效率，关系到农村经济发展和社会的和谐稳定。我国农村土地管理制度形成于计划经济时代，当时国家的建设规模有限，对农民的影响并不大。随着我国市场化的深入发展，政府依然凭借垄断权力，操控农村土地市场。以成本价征用农民土地，再以市场价出让土地，失地农民只获取土地市场价值的小部分，而政府获取了高额的垄断利润，使国家赋予政府的土地垄断权成为权利寻租的动力。政府过度介入经济生活，对市场经济的持续健康发展产生不良作用。现行的农村土地资产管理体制机制落后于时代的发展，违背了社会主义市场经济发展规律。
党的十明确提出，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。我们要加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，完善宏观调控体系，更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，应当着力完善农村土地资产管理体制机制，推进农村土地资产市场化，培育农村土地资产市场体系。
1.3 加强农村土地资产管理是统筹城乡发展的必然要求
解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。加强农村土地资产管理有利于坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力。发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体。发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。
改革开放以后，中国工业化和城市化进程在较短时间内能够实现突破性发展，主要得益于城乡二元体制下劳动力、资金、土地等生产要素继续由农村向城市单向流动，大量农村土地以极低的成本转化为城镇建设用地，而大量农民被排斥于城市化进程之外，不能依靠土地权利直接参与并分享工业化和城市化的成果。显然，这种“城乡二元”结构体制下，形成城乡分割的土地市场。从土地市场体系构建来看，城市建设用地转让、出租交易市场经过20多年的发展已经比较完善，但是农村土地市场体系尚未真正建立起来，土地收益分配方式不清晰。政府以强制手段，侵害农民的土地权益，导致失地农民问题已经成为当今中国最严重的社会经济问题之一。同时，城乡分治体制下，土地要素流动性不足在很大程度上也限制了资本和劳动力要素的自由流动，影响了要素与资源的进一步整合。土地权属限制导致集体建设用地和国有建设用地出现同地不同价，农村土地资产的价值没有真正显现出来。因此，深化农村土地资产管理改革，确保城乡之间在资源配置和利用方面拥有平等的权利和机会，实现真正意义上的公平和正义。有序推进农村土地资产管理，促进农村土地资产化，也是实现城乡统筹发展的必然要求，对于构建和谐社会也具有特别重要的意义。
2 农村土地资产管理存在的问题
2.1 农村土地资产管理制度不健全
中国农村的土地归农民集体所有，这在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等法律中都有明确的规定。但是农村集体组织是谁，法律是否赋予农村集体组织行使土地所有权，法律规定含糊。《中华人民共 和国土地管理法》第二条规定，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的土地，由乡镇农村集体经济组织经营管理。显然，法律赋予农村集体组织的是经营管理权，并未明确农民集体所有土地的所有权由农村集体组织代表农民集体行使。
“集体产权”（Collective Property Right）或“集体所有制”的概念是一个没有得到严格界定的概念。在实践中，作为主体的“集体”是谁？“集体”对土地的管理和监督的程序和形式，法律并无明确规定，在土地所有权与承包经营权的内容、界限和法律地位等方面也没有作出具体的安排。由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到对应的载体，以及其标志性权能被国家控制在手中和大部分权能实际上是由少数农村干部在行使，导致其主体事实上的不存在，即主体虚位。笔者在对重庆江津区、开县和忠县农户走访调查并回收有效问卷316份，结果表明，多数农民对土地所有权的具体归属是模糊不清的，甚至农民的土地集体所有权概念是很淡薄的。其中28%农户认为，集体就是国家；36%的农民认为集体是干部（村干部、乡镇干部），认为集体是村民小组占15%；剩余21%的农民表示不清楚或是不关心。
周诚在《土地经济学》中提出了“五权结构”，即所有权、占有权、使用权、收益权和处分权。在目前的农村土地制度下，农村土地产权对集体和农民而言，并不完整。一方面，农民集体不能充分行使土地权利；另一方面，农户的土地经营权虽然相对充分，但财产权严重不足。例如，在现行制度下，农民缺乏抵押土地使用权以获取银行贷款的权利，产权缺乏有效的实现途径和保护机制。
造成这种主体缺位的原因主要有3个方面：一是现阶段随着家庭承包经营的发展，农民集体经济组织在大多数村内是不存在的，村一级并没有真正的土地所有权主体；二是下，土地被细化经营，虽然满足了农户的土地私化经营愿望，但是小农意识下的农民并不关心土地的所有权主体是谁；三是在对农村集体土地进行处分时，各级政府介入十分严重，普遍的形成政府“代民做主”的现象。
2.2 农村土地资产管理机制失灵
现行农村土地资产管理机制体现于行政干预土地产权配置，这种管理机制造成各项权利主体对土地的权利、义务难以明确，这是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。农村土地经济关系多重矛盾集中反映在：一是国家对农村土地权利的控制，表明土地的最终归属权属于国家，但国家并不是农村土地的所有权主体，国家却可以通过强制手段实际操纵和决定农村土地所有权交易并且参与所有权收益分配；二是农民集体作为名义上的土地所有者，实践中难以充分行使所有权，主体地位处于虚置状态，土地权益受到多方侵蚀；三是集体土地的经营管理者自身角色混乱，权利和义务不对称，农民集体土地所有权的充分行使受制于农村基层政治民主发展状况。根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、社集体经济组织或村民小组。他们既是一个经济组织，负责经营管理农村土地，又被视为地方政府在农村基层的延伸，具行政管理色彩，形成农村版“政企不分”。
长期以来，我国实行的征地制度存在弊端，其土地资产补偿机制不符合市场经济体制。《中华人民共和国土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费、“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”。征地补偿标准未包含土地的增值部分及未来的收益部分。农用地一经征用后，其用途改变会导致地价高涨，而这部分巨额增值收益农民并没有权力享受即形成实际上的“增值归公”。从征地补偿办法看，长期以来，中国农民对土地的所有权基本上未得到地方政府的承认或尊重。在现行征地制度下，农民拆迁安置所得比例极低，土地收益分配明显是向政府、城市、非农部门倾斜。近年来，全国各地越来越多的失地农民上访、投诉媒体等维权抗争活动以及其与地方政府和开发商之间发生的严重冲突事件影响了社会稳定和经济发展。
2.3 农村土地资产管理平台薄弱
农村土地资产是发展农村集体经济实现农民富裕的重要物质基础，应依据法律规定对农村集体经济组织的资产产权、资金运作和资产经营状况进行系统检查、评估。调查发现，农村土地资产管理在确权、统计和评估方面存在滞后性，农民主体意识和权利意识模糊，不少地方存在登记不及时、不全面，监督管理不到位等问题，致使农村土地资产管理混乱、资产处置随意等问题。
加强农村土地资产管理，首先应该清楚农村土地资产的存量，明细到村、组、户。其次，应该清楚农村土地资产的市场价值。抽样调查忠县269个农户，98%的被调查农户知道自己承包地的数量、位置，但是他们不知道自己承包地资产的市场价值；抽样调查忠县、开县等180名村官，95%的被调查者能正确回答本村的土地面积、用地结构，但是他们不知道本村土地资产的市场价值。我国农村广大基层干部和农户对农村土地资产认知程度低，究其原因有以下几点：一是农村土地产权遗留的历史问题。农村集体土地产权虚置，“三级所有，社为基础”的农村土地资产管理体制名存实亡。由于集体土地档案、地籍图像资料不完善，农村土地界限存在争议。二是农村土地资产评估的特殊性。由于农村土地资产本身存在的特性，如产权特征、资产属性、市场条件等，在进行土地资产评估的时候，存在一定的障碍。
对重庆市资产评估协会98名专业人士咨询结果显示：98%的受访者认为，加强农村土地资产管理平台建设是十分必要的，健全严格规范的农村土地管理制度必须 进行农村土地资产评估，同时也表达了对现行农村土地资产评估状况的不满；92%受访者建议农村土地资产评估的原理和方法参照土地流转市场定价法；超过半数的受访者认为，农村土地资产评估需要完善法律制度来支持。
2.4 农村土地资产管理效益低
目前，农村土地资产管理不善形成种种弊端，影响到广大农户财产性收入增长。劳动是财富之父，土地是财富之母，这是政治经济学的一个基本论断。农民拥有土地，就拥有巨大财富，就应该拥有更多的财产性收入。中国城乡居民收入结构统计结果（表2）表明，城镇居民没有土地所有权，却有更多的财产性收入，农村居民拥有土地所有权，但财产性收入较少。这个现象发人深省，农村土地资产管理效益几何。
据调查，农村土地资产管理不善影响到土地资源的可持续利用。第一，对土地非农化产生的巨大利益的追逐也加剧了腐败泛滥，加重了对极为稀缺的土地资源的乱占滥用现象。特别是在城市近郊区和乡镇企业发达的沿海地区，农村集体非农用地大量进入市场已成为客观的事实，且主要以买卖、有偿有限期出让、出租、入股联营、联建分成和抵押等方式进入市场。这种现象影响到耕地资源的保护，也造成土地资产收益流失。第二，随着经济的不断发展，在城郊地区，农村土地资产增值空间迅速提升，但是由于存在相关土地法律和政策的严格限制，在城郊地区一些集体非农建设用地自发地、无序地流转形成了一定的隐形市场，农民以不合法方式争取自身利益的行为，导致了土地资产管理失控、建设用地供应总量难以控制、土地市场秩序遭到破坏等突出问题。第三，由于农地占用成本低，土地粗放式利用现象十分普遍。统计数据显示，1996—2010年间全国农村人口减少了1.49亿，但农村居民点用地总面积不但未降反而净增6.13万hm2，农民人均农村居民点用地面积也从193 m2增加到218 m2，超过国家规定的建设用地标准，形成许多所谓“空心村”，乡镇企业乱占滥用耕地现象也十分普遍。
3 加强农村土地资产管理的建议
3.1 强化农村土地资产管理主体
党的十报告明确提出，必须坚持人民主体地位。基层群众自治是我国的基本政治制度。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在发展农村集体经济，加强农村政权建设中具有十分重要的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日）中明确提出，村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。各地农村经济社会改革发展的经验证明，优化资源配置是村民委员会履行职责的保障。发挥村民委员会的积极作用，加强村民委员会管理农村集体土地资产的职能，是农村集体土地资产管理制度创新发展的必然趋势，也是壮大村级集体经济的客观要求。我们要坚持生产力与生产关系相互适应的科学发展观，深刻认识农村集体土地所有权主体发展的客观规律，与时俱进，推进农村集体土地所有权主体创新发展。建议积极推进地方立法，赋予村民委员会更加充分、更有保障的土地物权，强化村民委员会的土地所有权和土地用益物权。改“三级所有，社为基础”为“三级所有，村为基础”。
3.2 开展农村土地资产清产核资
开展农村股份合作、推进“三权抵押”和“地票交易”，必然要求科学评估农村集体土地资产价值，严格明晰农村集体土地资本结构。城市的每一个单位、每一个家庭都能说出自己的资产价值，农村的每一个单位、每一个家庭都搞不清楚自己的资产价值。农村集体土地资产价值都搞不清楚，又如何能壮大农村集体经济，切实维护农民土地权益？因此开展农村集体土地清产核资，显化农村集体土地资产价值是壮大村级集体经济、切实维护农民土地权益的客观要求。据调查，全国加快了农村土地确权登记发证工作，农村集体土地所有权确权登记发证已近完成，宅基地使用权和村民住房所有权确权登记发证率达到90%。建议政府以第二次土地大调查成果和农村土地确权登记发证工作成果为平台，推进农村土地管理制度创新，开展农村集体土地清产核资登记，摸清每一个村民委员会的农村集体土地资产规模、结构、价值，为加强农村集体土地资产管理提供决策依据，为壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益提供公共服务。保障村民委员会和农户的土地权利在经济上得到有效实现，创造条件让村民委员会和广大农民拥有更多的土地财产和财产性收入。
3.3 建立农村土地资产收益分配机制
《中华人民共和国物权法》（2007年3月）明确规定，所有权人对自己的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。长期以来，我国农村集体土地所有权收益管理相对滞后，关于农村集体土地所有权收益的产生机制和分配机制认识不足、政策缺失，导致农村集体土地所有权在经济上得到实现的要求未能满足，严重影响农村集体经济科学发展，危及农村社会和谐稳定。国有土地所有权收益已上万亿，农村集体土地所有权收益又有几何。政府既要加强城市国有土地所有权收益管理，也要加强农村集体土地资产所有权收益管理。建议加强社会调查、理论研究和政策分析，深刻认识农村集体土地所有权收益的地位、作用和性质，科学构建农村集体土地所有权收益的实现路径和方式，合理评估农村集体土地所有权收益，统筹考虑农村集体土地所有权收益分配方案。建议加大制度创新和制度供给，保障农村集体土地所有权在经济上得到实现，为加快农村集体经济发展、加强农村基层政权建设夯实经济基础。
3.4 建立农村土地资产评估服务体系
价格是市场的灵魂，如何评估农地资产价格，是推进农村集体土地资产管理的关键环节。国有土地多年来已形成了较为完善的土地定级估价办法，但对农村土地资产价值认识不足，农地定级估价基本上还是空白。如何建立适应社会主义市场经济体制，符合统筹城乡改革发展要求的农村集体土地资产定价机制，需要 深化研究。与发达的城市土地评估机构相比，农村土地价格评估机构和专业评估人员极为缺乏。调查发现，当前在推进农村土地流转、推进农村股份制改革中，土地资产价值评估难，制约了农村集体土地资产管理的有序推进。政府为城市国有土地资产管理提供了公共服务，也应当为农村集体土地资产管理提供公共服务，做好相关服务工作，推进农村集体土地资产管理。针对集体土地资产管理中存在的信息不畅通、价格不合理、服务体系薄弱等问题，迫切需要建立农村土地权属登记、资产评估、法律援助等服务体系。合理的价格不仅能充分体现土地的价值，而且可以引导土地资源的优化配置。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。政府土地行政主管部门应当适时制定符合社会主义市场经济体制，适应农村集体土地资产管理的农村土地定级估价规范，建立农村地价评估机构，培训农村集体土地资产评估专业人员，开展农村集体土地定级估价，合理确定农村集体土地资产价格，壮大村级集体经济，切实维护农民土地权益。
