时间：2023-11-16 10:36:03
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第一条为进一步完善我市社会保障体系，提高失业保险统筹层次，增强失业保险保障功能和抗风险能力，确保失业人员各项待遇的按时足额支付，维护社会稳定，根据《中华人民共和国社会保险法》、国务院《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》和《省失业保险条例》等有关法律、法规规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条凡在市本级及所辖六个县(市、区)的国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业、股份制企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工，社会团体及其专职人员，国家机关中的工勤人员，民办非企业单位及其职工，依照本办法参加失业保险，缴纳失业保险费。
第三条市人力资源和社会保障行政主管部门负责全市失业保险市级统筹工作。市本级和各县(市、区)失业保险经办机构具体负责失业保险登记、基金征管、个人缴费记录以及失业保险待遇的支付等工作。
第二章失业保险基金的筹集
第四条用人单位及其职工按照《中华人民共和国社会保险法》、《省失业保险条例》的有关规定参加失业保险，按时足额缴纳失业保险费。用人单位按照本单位应参保职工上年度月均工资总额的2%按月缴纳失业保险费，职工按照本人上年度月均工资的1%按月缴纳失业保险费。没有工资基数或缴费工资基数无法确定的，按全市上年度职工平均工资计算。缴费工资基数低于全市上年度职工平均工资60%的，按60%计算。
第五条国家机关、事业单位和社会团体应缴纳的失业保险费纳入本单位支出预算，在社会保障费中列支。
第三章失业保险待遇的申领和发放
第六条全市失业保险待遇的申领和发放按照属地管理、分级负责的原则办理。失业保险金的发放标准、申领期限按《省失业保险条例》规定执行，由当地失业保险经办机构支付，实行社会化发放。
第七条用人单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起15日内告知失业保险经办机构。
失业人员应当持本单位出具的终止或者解除劳动关系证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到失业保险经办机构审核并办理失业保险金领取手续。
第八条失业人员在领取失业保险金期间，按规定参加职工基本医疗保险，享受基本医疗保险待遇。在此期间应缴纳的基本医疗保险费从失业保险基金中列支，个人不缴纳基本医疗保险费。
第九条失业人员在领取失业保险金期间，按规定参加就业培训。失业人员的就业指导和职业介绍等就业服务原则上实行属地管理。
具备资质的职业培训与公共就业服务机构对失业人员开展职业培训、职业指导和职业介绍等就业服务的，应按照国家、省、市有关政策规定的办法、标准申请职业培训和职业介绍补贴。
第十条市本级及各县(市、区)要建立失业保险金发放预测预警机制，实行失业动态分析监测，并制定相应的预案和措施。
第四章失业保险基金的统筹调剂
第十一条建立失业保险市级统筹调剂金，在全市范围内统一调剂使用。
失业保险市级统筹调剂金由市失业保险经办机构按照失业保险相关规定管理使用，主要用于上解省级失业保险调剂金，以及对市本级和各县(市、区)失业保险基金出现缺口时进行调剂，提高全市失业保险抗风险能力。
第十二条自年10月1日起，市本级和各县(市、区)按当年实际征收失业保险费50%(含5%上解省级调剂金)的比例提取上解失业保险市级统筹调剂金。市政府可根据全市失业保险基金收支和市级统筹调剂金结余情况，适时调整失业保险市级统筹相关政策。市级统筹调剂金按季度上解，设立县(市、区)明细帐，专户储存和管理。
各县(市、区)须于每季度次月15日前，将市级统筹调剂金上解到市级失业保险基金收入专户，由市失业保险经办机构汇总后统一缴入市社会保障基金财政专户。
第十三条本办法实施前历年滚存结余的失业保险基金，暂全额留存原基金统筹地，按规定管理使用。
第十四条市本级和各县(市、区)失业保险基金支付出现缺口，具备下列条件的，可申请使用市级统筹调剂金:
(一)失业保险基金的支出项目、标准、范围和程序符合《中华人民共和国社会保险法》、《省失业保险条例》等法律法规的规定。
(二)全面完成省、市下达的年度失业保险扩面、征缴、清欠目标任务。
(三)全额预算拨款事业单位2%缴费纳入财政预算，并拨付到位。
(四)按时足额上解失业保险市级统筹调剂金。
第十五条失业保险基金支付出现缺口时，首先使用本级历年滚存结余基金支付;支付后有缺口的，可申请市级统筹调剂金定额调剂，最高调剂金额不超过当年上解市级统筹调剂金的200%;调剂后仍有缺口的，申请省级失业保险调剂金给予补助;仍然不足的，由同级财政予以补贴。
第十六条规范失业保险市级统筹调剂金的申请程序。符合市级统筹调剂金使用条件的，由县(市、区)人力资源和社会保障、财政部门共同向市人力资源和社会保障局和市财政局提出申请，经市失业保险经办机构初审，市人力资源和社会保障局、市财政局审核同意后，于15个工作日内由市财政部门将调剂金下拨至市失业保险经办机构基金支出户，由其及时拨付相关县(市、区)。
第五章失业保险基金管理和监督
第十七条市本级和各县(市、区)失业保险经办机构要建立健全失业保险基金内部控制制度，规范基金管理使用，加强内部审计。市失业保险经办机构要定期不定期对各县(市、区)失业保险基金的使用情况进行检查和指导。
第十八条市人力资源和社会保障、财政、审计、监察等部门要加强对失业保险基金和市级统筹调剂金的管理、使用情况的监督、检查、审计，发现问题立即纠正和处理。
第十九条市、县(市、区)要高度重视失业保险扩面征缴工作，建立失业保险扩面征缴目标管理责任制，市政府每年将市本级和各县(市、区)的失业保险扩面征缴目标任务纳入目标考核。建立完善失业保险基金征缴奖惩机制，具体办法另行制定。
第二十条失业保险经办机构所需经费，按规定列入财政预算。
第二十一条加快失业保险信息系统建设，逐步实现全市联网。建立健全个人缴费纪录，完善全市统一的失业保险信息网络和数据中心，实现失业保险业务经办和管理服务制度化、规范化、信息化。
第六章附则
【关键词】社会保障 医疗保障 失业保障
一、美国完善的社会保障体系
（一）医疗保障制度
美国没有覆盖全民的医疗保障项目，医疗保障主要包括两大类：一是国家健康保险，主要由政府资助承办；二是私人健康保险，主要由私人或社会组织承办，可分为非营利性和营利性两种。美国实施了范围有限的社会医疗保险制度和针对穷人的医疗救助制度，体现了效率前提下的兼顾公平。
（二）养老保险制度
美国的养老保障体系是一个包括政府、企业和个人参加的复合体系。美国的退休养老保障体系基本上由三个部分收入组成，即以社会保障税为基础的公共养老保障收入、企业养老保障收入和以个人退休账户为基础的个人储蓄的退休收入。政府社会保障制度只保障基本生活条件。因此，私人养老金计划成为美国普通百姓非常重要的退休收入来源.社会保险制度和私有退休金制度都不能单独提供足够的退休收入，这两个制度相辅相成，相互弥补。
（三）失业、工伤和住房保障制度
美国政府为了建立更为完善的失业保险制度，针对一些特殊的人群和特殊行业分别制定了有针对性的失业保险方案。而美国的工伤保险，以补偿不究过失原则、个人不缴费用原则及保障与赔偿相结合原则最为明显。美国的住房保障则是法制化和多元化的。
二、中国目前社会保障制度存在的问题
（一）社会保障的相关法制不够健全
社会保障制度自改革以来，虽然国家和各级政府都先后出台了一些有关社会保障的法律法规，但是迄今为止国家还没有一部统一的社会保障法，由各部门制定相应的部门规章。只是出台了较为规范的社会保险法，但这远远不能涵盖社会保障制度的方方面面，我国目前迫切需要国务院等相关部门，能尽早出台规范的社会保障法以落实社会保障工作使人民的生活得到保障。
（二）预算不足，资金使用效率不高
目前中国的社会保障资金筹集还不规范，缺乏相应的法律保障同时国家给予社会保障的预算资金严重不足，而且各地区的分配不均衡。现行社会保障资金在筹集上主要由各行业、各部门、各地区自行制定具体的筹资办法与比例。因此，有必要用新的筹资方式来代替原先相对分散的投资方式，以适应经济社会发展和社会保障制度改革的需要。不仅如此，到目前为止我们还没有形成有效的资金管理机制。仍有很大一部分的社会保障基金游离于国家财政之外，得不到充分有效的利用，这样便使资金的使用效率不高。
（三）覆盖面窄，内容不健全
虽然国务院于2009年9月颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这标志着我们的社会保障体制已在制度上实现了全民覆盖。但是在实际生活中，社保要实现全民覆盖还有很长的路要走。譬如社会保险，区县以下的乡镇企业、集体企业、私营企业职工和个体企业的社会保险就还都很不健全。同时我国的社会保障主要注重医疗保险，缺乏对失业保险、住房保险等的关注。
三、对我国现行社会保障制度的建议
（一）实现社会保障制度的法制化，建立相应完备的法律制度
美国社会保障法的实施和修改都有其相应的法律依据。而中国目前的社会保障立法存在着以下一些问题：一是法律、法规偏少；二是有关福利问题与其他社会政策混在一起；三是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性等等。因此，目前我们急需完善社会保障方面的法律法规，这是推动我们社会保障事业向前发展的关键。首先就是要加快社会保障的立法，国务院等相关部门要尽早出台法律法规，以改善社会保障的法律不健全局面，做到有法可依。
（二）加快失业保障制度的建立与完善
美国建立失业保险在失业保障方面的成功之处对于我们解决失业保险中存在的问题、进一步完善我国失业保障制度有着积极意义。首先，要加强失业保险的法制建设。我国家要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律，明确有关法律责任和处罚条款。同时，要完善失业保险金支付制度。从美国的经验看，失业保险在经济危机时延长给付时间，以帮助大批被动失业人员渡过难关，减轻经济危机对宏观经济和职工生活的冲击。我国也应当借鉴这一做法，在全国或部分地区经济出现危机，特别是高失业率的情况下，应延长失业金的给付时间，维护失业职工的基本生活，缺口资金由各级财政承担。
（三）结合中国国情改革社会保障制度
目前我国人口老龄化程度正在加剧，养老保险基金负担不断加大，而我国所实行的企业改制提前退休、计划生育政策和养老保险扩大惠及人群等多项措施交错影响，并指向我国社保制度的健全及社保基金的运作。在改革开放之前很多人没有储蓄养老金的习惯，认为养儿防老是最好的选择。但随着计划生育政策的落实，当代劳动力主体所要承担的来自上一辈的压力明显加大。可见，社保制度的建立健全应以提高人民生活满意度和工作积极性为改革方向。所以我国要结合本国国情和社会的发展改革社会保障制度。
（四）完善医疗保障体系和养老保险制度
对于医疗保险体系，首先，要建立一个政府主导的社会保险型医疗保障体系；其次，要建设一个多样化、分层次、网络化的医疗服务体系。再次，要加强政府对弱势群体的医疗扶持。同时还要加大对不发达地区的医疗保障资金的转移支付，使各地区的医疗保障资金能实现纵向与横向的均衡，在此资金的运作期间也要做好监督以提高资金的使用效率。
而对于养老保险制度，美国的三大养老金体系是分别由政府、雇主和个人作为行为主体实施的。这种制度暗含着，包括养老在内地社会保障不是政府保障，不能由政府包揽一切，而是政府、雇主和个人的共同责任。较之于美国的养老金制度，中国的养金制度明显缺乏层次。因此，我国应通过有效的制度设计，鼓励建立由不同行为主体组织实施的多层次养老金体系
参考文献：
《失业保险条例》1999年颁布实施16年来，一方面是失业保险基金滚存结余越来越多，另一方面却是失业保险预防失业功能发挥不充分，从其中的紧张关系可以窥见失业保险预防失业能力显著不足，因而带来了一系列负面影响。
1.增加政府公共事务财政支出。
实践中，失业保险保障生活功能已经得到较好发挥，促进就业功能也有了一些制度和资金支出的安排，如职业介绍和职业培训，而失业预防这一功能却还明显缺位。如果失业保险中没有失业预防这一环节，用人单位在遇到暂时的困难时就会不得不裁减人员，造成劳动者失业，这不仅对劳动者本身是较大伤害，对于政府及失业保险基金也是不小的负担。如果失业保险基金帮助用人单位支付拟裁减人员以一定的补贴，政府财政及失业保险基金对这笔支出则是可以承受的。而一旦劳动者失业，失业保险基金不仅要按月支付给失业人员失业保险金，同时还要支付医疗补助金、丧葬补助金、抚恤金、职业培训和职业介绍补贴等其他失业保险待遇。这笔支出数量将远远大于支付给企业的不裁员或少裁员补贴与对劳动者的培训补贴之和。
2.潜在地威胁到社会稳定。
大量的失业劳动者流入社会，其与所在的家庭构成了一个庞大的“失业相关者”人群，他们在遭受物质损失的同时也承受着巨大的精神压力，极易产生烦躁、悲观、仇官仇富等负面情绪，增加了暴力犯罪的几率，成为威胁社会稳定的潜在风险点。
3.用人单位的参保积极性受到影响。
当长期缴纳失业保险费的用人单位面临外部风险时，比如人民币升值压力、外贸摩擦、产业结构调整、生产效率提高等，失业保险制度就应当采取相应的调控措施，帮助用人单位抵御风险，稳定就业岗位，防止规模性失业，而当前的失业保险制度没有对其予以支持的功能。还有一些用人单位长期缴费而不裁减人员，也得不到失业保险的支持，这也影响了用人单位参保缴费的积极性。
4.劳动者合法权益受到损害。
用人单位参保缴费积极性受挫，使得劳动者依法应当享有的社保、在职培训等权利得不到有效保障，损害了劳动者合法权益，一定程度上阻碍了在岗职工技能的提升。
二、多重因素造成预防失业功能弱化
失业保险预防失业功能没有得到充分发挥，与失业保险制度理论储备不足、顶层制度设计缺失、立法缺位、经办人员工作创新意识和创新方法不多密切相关。
1.理论储备不足。
在我国现行的五项社会保险制度中，失业保险是最早开展失业（待业）保险经办工作的。然而，随着经济社会的发展，政府和民众对社会保险事业高度重视，与民生息息相关、社会成员关注度较高的养老、医疗保险事业得到长足发展，社保领域的专家学者往往言必称养老、医疗保险，推动该领域的研究向纵深处发展，而对失业保险等领域的研究则相对薄弱，造成失业保险相关制度的理论储备明显不足。
2.顶层制度设计缺失。
《失业保险条例》1999年颁布实施、《河南省失业保险条例》2001年颁布实施以来，一直未进行修订，对新形势下对失业保险制度的需求未进行有效呼应，顶层制度设计和立法的缺位导致失业保险经办机构的业务经办工作只能在既有的制度框架内进行，失业保险基金支出只能按照严格的规定执行，否则便于法无据，得不到法律的允许和保障。
3.经办人员创新意识和创新方法不多。
多年来，失业保险经办机构工作人员创新意识和创新方法不多，囿于传统的经办模式和经办方法，对《社会保险法》等赋予的权力不敢、不想行使，在观念创新、机制创新、方法创新等方面较为匮乏，也使得失业保险保障生活、促进就业、预防失业三大功能的发挥极不均衡。
三、促进失业保险更加积极地预防失业
针对存在的问题，笔者以为，可以从以下几个方面采取措施，促进失业保险预防失业功能的积极发挥。
1.充分重视失业保险预防失业功能。
各级决策者、经办机构、用人单位要高度重视失业保险预防失业功能作用，切实增强稳定就业的紧迫感和使命感，充分评估因失业带来的经济成本和社会成本，把稳定就业与扩大就业放在同等重要的地位来谋划工作、开展工作。
2.促进失业保险相关政策进一步完善。
现行的失业保险法律法规规定了失业保险保障生活、促进就业的功能，未对预防失业作出明确规定。尽管党的文件对预防失业有最新规定（党的十八届三中全会指出，要“增强失业保险制度预防失业、促进就业功能”），但尚需进一步强化顶层设计，并细化、转化为国家法律法规。所以，要从以下几方面完善失业保险制度顶层设计：一是将支付给劳动者的工资性补贴和培训补贴等预防失业经费从失业保险基金中列支以立法形式固定下来；二是建立全国统一的失业动态监测和失业预警制度；三是对连续参保缴费且未规模性裁员的用人单位给予相应的优惠政策；四是修订当前的失业保险法规。
3.着力经办工作机制方法创新。
各级经办机构要克服等、靠、庸、懒思想，进一步创新工作方式方法，对失业保险基金的使用统筹考虑、科学安排，在经办工作中既重视具体操作的合理性，在确保基金安全的前提下充分顾及用人单位困难、为用人单位着想，开展失业预防试点工作，探索增加社会保险费补助或工资补贴、在职培训费补贴、失业人员就业安置补贴、失业预防费用支出等项目，并将这些项目列入失业保险基金支出，实现失业保险基金支出的保障生活支出、促进就业支出、预防失业支出预算化管理、据实列支、比例控制和总额控制。
4.强化失业预警和动态监测工作。
2001年国家劳动力总量是5200万，实际可以解决就业有4000多万个，国有企业失业职工每个月人数大约是650万，一年需求的基础生活保险金293亿元，资金的欠缺度为400多亿元。显然，处理当前的失业问题已迫在眉睫。因此，在“十五”时期，国家指出，国民经济进展速度为7%，倘若这个增长速度可以达到的话，就业基于增多2.30亿个，除了完全接纳新供应的劳动力外，还可以接纳2000年滚存的国有单位剩余人员及农村富裕劳动力0.3亿。此外，当年力争实业率掌控到5%以下的要求也会完成。而要完成这些目标，改善事业保险制度是基础。因此，需要按照“十五”的高层次统筹，管理社会化，资金源泉多元化的策略改善我国的失业保险制度。
二、我国现行失业保险制度存在的问题
1.失业保险制度立法层面比较低，制度不完善
我国至今为止没有一致的失业保险法律，最高级别的法规是国务院在1999年1月22日的《失业保险条例》。但是，按照当目前的法规，是难以按期、迅速处理目前存在的重大失业问题。而各自治区、省、直辖市尽管有调和管辖区的法规的权利，可是却以无队形的基本法律为立法根据，并且，的法规及条例，具有浓烈的相对独立性，进而导致了立法上的混杂格局。另外，在国家立法层面上，失业保险的多数核心法规比如失业保险基金会计，审计监督等领域的法规还没有或还未完善，执行起来相对艰难，也至于导致某种程度上的乱杂，常常会缠上无法遵循的情形。
2.管理机构混乱，监督落后
因为失业保险事务具有较高的社会化程度，所以，提升管制的效率是紧要问题。当前，国家失业保险基金的运作管制，欠缺高效率和完备的监督管理机制，及配套法律法规的规范与束缚。截止现在，仅有某些相关的地方性法律、条例还缺少全国性一致的法规制度。而地方性法规、法律又进展不力，况且对应的行政干预举措却时有时无，从而引发了保障性基金管制混杂。此外，我国失业保险机构重复，权责不分，管制混杂，导致了条条管制与块块管束互相交错，分级式保险与行业性保险各自为政，万如果出了差错，单位间便互相推脱责任。某些地区还浮现出出贪污、挤占、挪用的情形。近些年，来失业保险基金的管理费用开支占据了基金综述的两位百分率，高额管理费导致了定量的失业保险基金白白损耗。
3.我国失业保险基金来源单调，征缴艰难
失业保险基金是失业保险制度的关键，当中资金源泉又是第一个问题。我国当前主要运用企业事业单位、个人、政府三者承担的“三三制准则“，以企业事业单位及在职员工为主要征收对象，政府财政府补助为主要的基金源泉。但是这种征集模式，依旧不无法迎合广泛的救济，失业保险费征缴艰难的主要成因是失业保险费的征缴缺少合规化以及强迫力度不足。
三、完善我国失业保险制度的构想
1.健全和改善失业保险基金的管制及监督制度
失业保险制度是我国立法被迫执行的社会保险制度之一，其基金管理和监督体制的改善，不但牵扯到众多劳动人民的利害，而且波及到国家的稳固和成长，要充分开发此项制度的功效，就应当强化监督及管理，规范和整合失业保险制度中的管制和监督体制，统一失业保险基金的管理机构，遵循设立分隔于行政部门的失业保险基金统一管理机构，对失业保险基金进行社会化管制的宗旨。
2.提升失业保险基金的统筹层面
[关键词]中小学教师;教师社会保障;社会保障制度
社会保障作为“社会保护系统”，是现代国家最重要的一种社会经济制度。学习借鉴西方国家中小学教师社会保障的成功经验，建立健全与经济发展水平相适应的教师社会保障体系，是全面深化我国经济社会改革和发展的必然要求，是维护社会稳定和国家长治久安的重要保证，是建设人力资源强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的强力支撑。
一、中小学教师社会保障的目标定位
西方发达国家雄厚的经济实力，使其社会保障具有较高的一体化水平。虽然这些国家社会保障在目标定位、制度设计等方面有所差异，但其教师社会保障基本上都是与国家公务员或公务雇员一起纳入整个社会保障系统中，保障教师各方面的现实需求，切实维护教师的基本权益。在此，我们以美、英、德、日四国为例，分析其国外中小学教师社会保障的目标定位。
（一）美国教师社会保障的目标定位
美国社会保障制度以向社会成员提供基本的经济安全保障为根本目标，以劳动者为核心，对不同的社会成员采用不同的保险标准，其社会保险费由雇主和雇员共同缴纳，国家通过免税优惠、财政补贴等措施确保社会保障制度的实施和运行，通过大规模的统筹互济分散经济风险，维持公民必要的生活条件。美国中小学教师都是国家公务雇员身份，地方教育委员通过与教师签订聘用合同形成雇佣关系。与其他职业一样，中小学教师的社会保障同样是纳入到整个社会保障体系中，国家、地方和教师共同承担强制性社会保障义务。到二十世纪九十年代中期，除科罗拉多、缅因、马萨诸塞、内华达及俄亥俄等州的州政府公务雇员没有加邦社会保障外，其余州都已加邦社会保障系统中。在未加邦社会保障的州内，实行雇员津贴计划，这些计划在一些方面比联邦社会保障具有更高的自由度，但在某些方面有待进一步完善。[1]随着美国社会保障制度的不断发展、扩大和完善，中小学教师社会保障现已成为一项巨大的系统工程，逐步建立起以解决养老和失业问题为主、公共帮助为辅的教师社会保障体系，并得以顺利实施和有效运行。
（二）英国教师社会保障的目标定位
英国社会保障作为一种社会服务，以政府为支配主体，以“全民保障，全面保障”为目标，保证全体社会成员的基本生活需求，逐步建立起从“摇篮到坟墓”的覆盖全体国民的社会保障体系。英国社会保障制度以基本养老和疾病保障为主要保障范围，以福利水平为基本保障，坚持平等原则，实行广泛而优厚的公共津贴制度，政府通过国家的一般性税收获得社会保障资金，为全民提供保障。与美国一样，英国公立中小学教师也是国家公务雇员身份，教师的聘用由地方教育委员会负责，校长无权干涉。教师的雇佣和解雇是以学校雇员法律为依据，而不是一般的劳工关系法，教师是基于法规而不是合同向雇主提供教育服务。[2]英国社会保障制度主要经历了贫民救济阶段、社会保险阶段和社会福利阶段，发展至今已经形成了一套完整的制度框架体系，教师社会保障费由政府、雇主和教师共同缴纳。社会保障项目的完整性，为教师提供了从“摇篮到坟墓”的福利保障，在整个生命过程中，教师都能从社会福利制度中受益。
（三）德国教师社会保障的目标定位
德国社会保障以维护社会安全和国民经济稳定及均衡发展为主要目标，坚持社会保障水平适度的方针，实行资金资助原则，在鼓励社会自助的前提下，更加强调社会公正与社会安全。德国根据经济发展的实际状况，及时修改、调整社会保障的政策和法规，增加或压缩社会保障项目，其社会保障资金采取国家、个人共同承担的办法，突出强调个人在社会保障方面应该承担的责任，使社会保障具有较高的支出水平，并在个人自助的基础上，为国民提供了较高的保障水平。德国中小学教师经过严格筛选和考核后，就是国家公务员身份，享有与公务员相同的社会保障和福利，他们只要不触犯国家法律，就能终身享受公务员的福利待遇和优厚的医疗保险。例如：教师的养老保险费由政府全部承担；政府为教师支付不低于50%的医疗保险费，其配偶和未成年子女也享受相同的待遇；教师根据自己的工龄每年可享受全薪休假，时间为26~30天。对于退休后亡故的教师，其配偶和未成年子女享受先前同样的医疗保险待遇，并给予相应的补贴。德国社会保障制度充分保障了教师在年老、失业、工伤、疾病、生育、子女教育等方面现实需求，维护了教师的权益。
（四）日本教师社会保障的目标定位
日本社会保障通过国家救济的方式，向陷入困境的国民提供最低限度的生活保障，努力提高教育、文化、公共卫生、社会福利和社会保障，让全体国民都享有最低限度的健康与文化生活的权利，逐渐建立以社会保险为主体的多元的社会保障体系。在架构和完善社会保障制度过程中，政府作为社会保障制度的责任主体，通过立法机构和行政机关，对相关的法律法规进行制定或修改，以保证社会保障制度的顺利实施和高效运行。社会保障资金由政府、雇主和个人等多方共同承担，强调个人和家庭在社会保障制度中的作用。日本教师的身份是国家或地方公务员，并统一纳入公务员行政管理系统中。教师适用本国的公务员法，其工资福利待遇按公务员标准执行，社会保障与公务员相同，教师的社会保障由国家、地方政府和个人共同承担。教师在不触犯法律或其他政策法规的前提下，能够终身享受公务员身份。日本社会保障制度虽然起步较晚，但现已形成比较全面、完整的教师社会保障体系，为教师提供了可靠的基本生活和发展保障，促进了教师社会保障水平的提升。
二、中小学教师社会保障的制度架构
国外教师社会保障制度的架构坚持以公开、公正、公平为原则，以法律法规为依据，在充分尊重个人多种需要的基础上，维护社会稳定，促进社会平衡，其内容一般由社会保险制度、社会福利制度和社会救助制度等构成。
（一）中小学教师的社会保险制度
社会保险制度是发达国家教师社会保障制度的重要组成部分，其主要包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险，保障教师不因失业、伤残等意外情况而影响基本的生活。
1.养老保险。许多国家根据法律、法令，按照年龄、层次、阅历的不同，对教师的退休条件、退休方式和养老金标准等作了明确规定。根据各国不同的规定，教师的退休年龄大体上在60~65岁之间，个别国家根据特殊需要可提前或推后。[3]其退休方式有：自愿退休、强迫退休、伤残退休和延迟退休，教师在正式退休后即可享受养老保险。各国采取的养老保险模式也不尽相同，美国采取选择性政策，只对劳动者实施养老保险，英国是社会保险和社会救援相结合的双重养老保险制度，日本实行与投保自助型老年社会保险相近的年金制度。国外教师的养老金主要来源于政府的财政拨款和教师退休前交纳的保险金。国外教师养老金由教师的工龄和基本工资决定，一般按年或按月定期发放，也有少数国家是一次性发放，其养老金额为个人原工资的65%~85%。美国以家庭为保障单位，对因伤残而退休的教师，给予其未成年子女和配偶一定的保险费。英国的基本养老金采用绝对金额的给付方式，根据教师的不同情况，采取不同标准的养老金。日本教师的养老退休金主要是公共年金和个人储蓄养老金。国外健全的教师养老保险制度，完善的管理体制以及运行监督机制，促使教师尽职尽责的工作，有力地维护了教师队伍的稳定。
2.医疗保险。在医疗待遇方面，美国教师医疗保险以医疗关怀、医疗帮助和各种商业保险制度等三个不同层次的国民医疗保障为基础，实行私人医疗保险制度，并按一定比例向教师提供医疗费用，其中超出的医疗费用可由保险金支付。英国实行现金补助和医疗补助相结合的制度，政府承担约85%的医疗费用，教师和雇主承担的比例参照养老保险缴费。德国的医疗保险制度以法定保险为主、私人保险为辅，对符合参加法定医疗保险的教师，其家庭和未成年子女可自动视为被保险人，不需另缴保险费即可享受同等的医疗保险服务。对不符合参加私人保险的公民实行强制的法定保险，医疗保险费约占个人纳税前工资额的13.6%。日本实行社会统筹的医疗保险制度，教师医疗保险的范围不仅包括教师本人也包括其家属，其医疗保险费由政府、雇主和教师共同承担，其中政府负担13.4%的医疗保险费，雇主为教师交纳工薪总额的4.2%，教师按相应的工资等级交纳收入的4.2%，教师在国民健康保险提供的医疗服务范围内只需交纳全部费用的30%。
3.失业保险。在欧美地区，绝大多数国家都建立了教师失业保险制度。美国是以联邦和州的双重立法为基础建立的强制性失业保险制度，有18个州规定雇员需工作满15~20周才能享受失业保险，失业保险的最低补偿标准为每周30~59美元，最高补偿额为平均周工资的一半，有35个州规定失业补偿期为26周，9个州超过26周，在失业高峰期间，失业期可延长13周。英国也是采取强制失业保险制度，以周收入在46英镑及以上的个人为保险对象，失业保险基金由政府、雇主和个人共同承担，教师在失业期间，每周可领取37.35英镑的失业补偿金，领取期限不超过52周，其配偶每周可获得23.05英镑补助金，一年后仍未就业者，将转为领取社会救济金。德国实行强制性和自愿性相结合的失业保险制度，保障在近两年内工作时间达到360天及以上的人员，失业保险资金由雇主、雇员和政府共同缴纳，雇主按教师工资总额的2.05%缴纳，教师按收入的2.05%缴费，政府给予一定的补贴并承担失业救济费用，为失业者缴纳失业保险费，失业教师享受失业前税后收入的68%，并向其支付16~52周的失业保险金。日本的失业保险金包括求职者保险金、促进就职保险金和继续就业保险金，失业保险基金由雇主、教师和政府共同承担，雇主缴纳工资总额的0.9%，教师缴纳工资收入的0.55%，政府每年实际支出25%的失业保险费，在近一年内参保半年并在公立职业保险所登记者，可享受失业保险，失业教师在7天等待期后，每隔4周就可以收到一次基本失业保险金，约为教师失业前半年平均工资的60%~80%。
4.工伤保险。西方国家大多都是通过立法来保证工伤保险的实施和运行，但其具体做法有所差异。美国大部分州都实行强制性工伤保险，由雇主承担全部保险费，为工资总额的2%，按照伤残程度制定补偿标准，暂时性伤残每月可领取收入的66.6%，尘肺病患者享受每月338美元的抚恤金，永久性完全伤残者每周可领取最高限额为175~1155美元的抚恤金,其中有4/5的州规定，根据伤残程度给予患者伤残期间或终身的伤残金，其余各州为208~700周。在英国，只要是因职业事故受伤的教师都可以享受工伤津贴，对合格期限没有具体要求，临时性伤残者可享受28周的疾病补助金，对28周后仍未康复者，按永久残疾标准给予补助，永久性完全残疾者每周可领取不高于76.6英镑的补助金，永久性部分丧失劳动能力者，可享受每周15.32~68.94英镑，因工伤或职业病死亡者，其遗属可领取遗属抚恤金，直至遗属死亡或改嫁。日本伤残保险由国家负责，以保险形式给予劳动灾害的就业者及其家属“生活保险”和“劳动灾害补偿”，工伤保险基金由雇主按工薪总额的0.61%~4.9%缴纳，不足部分由政府给予补贴，教师的工伤保险不受时间限制，直到康复为止。
（二）中小学教师的社会福利制度
发达国家通过设立各种福利制度，保障教师的基本生活需要，提高教师的物质文化生活水平，稳定教师队伍，激励他们更加努力地工作，增强教师队伍的凝聚力和吸引力。福利制度一般包括假期制度、社会补助和公共福利设施等。
1.津贴制度。为了弥补基本工资制度的不足，平衡地区间、岗位间教师因劳动消耗和生活消费造成的差别，发达国家大多采用津贴制度，提高教师的福利待遇和生活水平。欧美各国普遍根据工作性质、生活地区、工作年限等向教师发放津贴，如地区津贴、岗位津贴、工龄津贴等，这些津贴大多都与职务、工资等级挂钩，带有浓厚的等级色彩，津贴数额按一定的比例发放，职务级别越高，津贴额额也越多。德国教师除享有较高的工龄工资补贴外，还享有职务津贴、岗位津贴、特殊负担津贴、额外工作报酬、地区补贴、年休度假费、进修费补助等。日本教师的津贴有抚养补贴、交通津贴、地区津贴、初任职调整津贴、住房津贴、加班津贴、管理职务津贴、特殊勤务津贴等。对抚养没有生活来源亲属的教师，给予抚养家属津贴，这些津贴补贴充分体现了教师工资保障的全面性。
2.假期制度。西方国家教师的假期制度主要包括事假、病假、产假等。教师除享受法定的节假日外，还享有寒暑假带薪休假。带薪事假按教师工龄进行区分，工龄每增加1年，带薪事假随之增长1天。教师病假是根据医院出具的教师病情证明来决定教师的假期，分为一般病假、长期病假和重病病假。在病假期间可照常领取工资，当病假超过规定的期限后，开始按天数扣发薪金，直至扣完全部工资。教师在产假期间，享有领取全部工资的权利，各国产假的时间长短不一，为了方面抚育子女，部分国家还有产后假，大多数国家的产后假不带薪，只有少数国家可享受全薪或半薪休假。法国的产假共16周，其中产前6周，产后10周，未正常妊娠或分娩者，产假可延长到22周，产假及产假延长期工资照发。女教师还可以享受两年的产后假，抚育子女，假期内保留一半晋级的权利，女方不能享受或放弃享受产后假，男方可以享受此假。日本女教师的产假共有12周，产前产后各为6周；男教师的配偶生孩子时，他也可以享受14天的产假。
（三）中小学教师的社会救济制度
社会救助是一项积极的福利措施，能够保障贫困教师的最低生活水平，有效缓解教师的生存压力，满足教师的精神文化生活需求，促进教师的身心健康发展。美国通过政府的财政拨款，以失业救助、医疗救助和其他形式救助等方式，向生活在最低或低于生活水平线的教师提供救助和援助。其中，失业救助包括失业津贴和解雇补贴金；医疗援助由政府拨款资助医疗及卫生事业，主要针对老人、政府赡养和需要给予护理的人；其他形式的社会救助有向贫困学生提供早午餐、发放食品券补贴、补充家庭收入、抚养儿童家庭的补助等。在英国，只要是年龄在16岁以上，收入来源难以满足最低生活需要的公民，都可以申请社会救助，并经社会救助当局核实后才能领取救助金，政府通过低收入家庭救助、老龄救助和失业救助等形式给予救助。其中，对有全日制工作或子女但收入低于国家贫困线的家庭给予低收入家庭救助；向只有少量补助金的老年人提供老龄救助；对那些领取失业保险金期满后仍继续失业者给予失业救助。在德国，只要是生活在德国的居民遇到《德国联邦生活救助法》中所提到的各种困难，都可以向政府申请给予社会救助，社会救助主要包括日常生活困难救助和特殊困难救助，社会救助资金由政府财政拨款。日本的社会救助项目涉及范围较广，主要包括生活救助、谋生救助、医疗救助、生育救助、住宅救助、教育救助和安葬救济等，用以维持所有贫困国民的最低生活。
三、中小学教师社会保障的制度特征
综观当今世界各国，特别是发达国家教师社会保障制度，虽然各国具体做法有所不同，但在其身份地位、法律保障、筹资方式以及管理体制等方面，存在着一些共同特征。
（一）明确教师的法律身份，构建教师社会保障制度
欧美国家较为发达的教育，使其教师社会保障制度具有鲜明的特色。在探讨中小学教师社会保障或相关待遇问题时，各国在明确中小学校法律地位的基础上，厘清了教师的法律身份，并根据教师法律身份的不同，纳入到相应的社会保障体系和管理序列中。[4]欧美国家的教师大多都是公务雇员或公务员身份，各国根据教师不同的身份定位，构建与之相配套的社会保障制度，使教师享有较高的社会地位，享受较全面的社会保障。在美国，中小学教师的公务雇员身份决定了其在社会保障体系中的参照标准和保障模式。除少数几个州外，教师都纳入到整个社会保障系统中。美国现行社会保障制度主要是以社会保险为主、以企业保险和私人保险为重要补充的系统网络，具体包括社会保险、社会福利和社会救济，此外，针对教师这一特定职业，设立了公共部门养老金计划。德国中小学教师是国家公务员，纳入到公务员管理系统中，其社会保障参照公务员标准执行，享有与公务员相同的福利待遇。德国的社会保障体系以社会保险为主，教师终身受国家雇佣，不参加法定养老保险。
（二）建立教师社会保障法律体系，依法实施保障管理
教师社会保障制度的建立和实施需要有健全完善的法律体系予以保障，这不仅能够避免政府的行政干预，还能使教师社会保障制度的实施有法可依，规范其制度运行。西方国家都是以法律法规形式，通过建立完备的社会保障法律体系，推进教师社会保障的法制建设，确保教师社会保障工作的顺利实施。现代社会保障的法制建设始于德国。1883年，德国政府颁布的《劳工疾病保险法》成为世界上第一部社会保险法。自此，德国开始了社会保障立法的建立和完善。目前，德国已形成了规模庞大、内容完善的社会保障法律体系，主要包括：《疾病保险法》、《工伤保险法》、《老年、残疾、死亡保险法》、《失业保险法》、《家庭津贴法》、《官员供养法》、《职员工人保险法》等。美国社会保障法律体系包括《工伤保险法》、《紧急救济法》、《社会保障法》、《住房法》、《老年健康保险法》、《残疾人健康保险法》、《社会保险修订案》、《就业培训合作法》、《联邦公务员退休金法》等。[5]英国社会保障法律体系有《工伤保险法》、《老人年金保险法》、《疾病与生育保险法》、《失业保险法》、《住房法》、《家庭津贴法》、《国民保健法》、《国民保险法》、《国民救济法》、《公务员退休年金法》等。日本的社会保障法律包括：《健康保险法》、《工伤保险法》、《国家公务员互助会法》、《地方公务员互助会法》、《私立学校教职员互助会法》、《社会福利法》、《生活保障法》、《家庭津贴法》、《就业保障法》、《国民年金法》、《护理保险法》等。这些社会保障法的制定在很大程度上确定了各国社会保障的收入、营运及监管的方式，明确了政府和教师的权利和义务，推动了教师社会保障事业的法制化发展。
（三）实行政府、雇主、教师共同承担社会保障资金
随着人口老龄化、通货膨胀以及社会福利消费需求增长等因素的影响，部分发达国家的社会保障支出负担日益沉重。为了减轻政府的财政支出压力，提高社会保障金的使用效率，部分发达国家采取补充性社会保障措施，主要包括雇主缴纳的职业年金和个人参加的保险，这两大补充性社会保障与政府社会保障融合在一起，成为发达国家教师社会保障体系的三大支柱。在英国，补充性社会保障所占比重较高，占全国社会保障总支出的40%~50%。在德国，社会保障资金由政府、雇主和教师共同承担，政府占30%，雇主占40%，教师占30%。在日本，保险费占社会保障资金体系的57%，其中雇主缴纳30.1%，教师缴纳6.9%。发达国家这种由政府、雇主、教师共同支撑的教师社会保障体系，在一定程度上减轻了国家负担，更好地体现了教师的权利和义务，增强了教师的自我保障意识。[6]p263~264另外，在极少数的富裕国家，如北欧的瑞典、丹麦、挪威等，他们未实行补充性社会保障，教师的社会保障资金基本上由政府财政全额支出。
四、中小学教师社会保障制度建设的启示
发达国家的社会保障经历一百多年的发展，现已形成较为全面、完善的教师社会保障体制。比较分析国外教师社会保障的目标定位、制度架构和发展特征，对深化我国中小学教师社会保障体制改革具有重要的启示和借鉴意义。
（一）确立教师“准公务员”身份
夸美纽斯曾经说过，“教师是太阳底下最光辉的职业”。为了充分体现教师职业的重要性，保障教师的权利，提高教师的社会地位，西方发达国家把中小学教师的身份定位为公务雇员或公务员，比如，在美、英等国，中小学教师是公务雇员，而德、法等国的中小学教师是公务员身份。各国都强调教师职业的公务性，强调政府和教师的公法关系，并把教师管理纳入政府的管理职能中。然而，在我国，中小学教师的身份定位模糊不清，与公务员相比，教师的社会地位不高。因此，我国应借鉴西方发达国家的成功经验，确立教师“准公务员”身份。中小学教师作为国家教育的代表者和执行者，他们严格按照国家教育计划和培养目标开展教育教学工作，肩负着培育国家栋梁人才的重任。教师的资格认定有专门的法律规定，职务由政府的教育行政部门聘任，工资收入、福利待遇等由国家财政承担，这使得教师带有明显的“准公务员”或“公务雇员”色彩。为了规范教师保险关系，维护教师合法权益，促进教师队伍建设和教育事业发展，在我国事业单位的社会保障体制改革中，1156.71万中小学教师这一庞大的特殊群体，其社会保障问题应像《军人保险法》一样，与其他事业单位有所区别，根据《教师法》相关规定，教师的福利待遇、社会保障等参照公务员执行，从而保证教师的合法权益，提升教师职业的吸引力。
（二）加强教师社会保障法制建设
一个国家社会保障制度的成熟是以完备的法律规范为基本标志，教师的社会保障工作必须依靠法律来保证实施。针对教师这一特定人群，我国颁布了《教师法》，但至今尚未制定相应的教师社会保障法律法规，多以政策代法或借助政府颁布的行政法规维系，缺乏强制性、规范性、权威性、统一性、稳定性和前瞻性，难以满足教师对养老、失业、工伤、医疗等方面的现实需要，严重影响着教师队伍的稳定。在教师社会保障制度的实施过程中，存在着大量违规和监管不力现象，不利于教师社会保障的健康发展。因此，必须体现教师职业特点，与社会保险制度相衔接，与经济社会发展水平相适应，加快教师社会保障制度建设，积极推进教师社会保障法制建设进程，适时出台《教师保险法》，对教师社会保障的内容、适用范围、筹资模式、管理体制、运行和监督机制等予以明确规定，使教师社会保障工作有法可依，有章可循，做到法制化、规范化。[7]近年来，随着教育领域综合改革的全面铺开和深入推进，教师社会保障的法制建设时机己日渐成熟。在推动社会保障法制建设的过程中，2011年我国颁布实施了《社会保险法》和一些行政法规，但我国所颁布的法律法规，其法律约束力有限，覆盖范围小，保障程度低，有待尽快制定和实施国家层次的社会福利法、社会救济法，以及养老、医疗、工伤、失业、生育等各个单项法规。就教师社会保障而言，其社会保障的立法工作仍处于滞后状态，缺乏强有力的法律体系作支撑。当然，教师社会保障的法制建设是一项长期复杂的系统工程，非一日之功，应借鉴和吸收发达国家的成功经验，并在实践中逐步加以完善，真正建立起全社会的安全网，推动教育事业的可持续发展，实现国家的长治久安，促进社会的文明进步。
（三）完善教师社会保障管理体制
在教师社会保障管理体制的建设上，应借鉴国际经验，从我国的实际情况出发，进一步调整和完善相应的管理体制，建立有效的监督和协调处理机制，以适应中国特色社会保障制度的发展。首先，把公立学校、私立学校以及各类企事业单位党政机关的职员纳入统一的社会保障制度中，统一缴费比例、社保资金的筹集、个人社会保险帐户以及社保资金的营运和管理等，为中小学教师的聘任和自由流动搭建社会保障平台。其次，成立社会保障管理委员会，通过研究和制定社会保障的规划方案，对社会保障工作进行全面监督、管理；成立社保局，对养老、医疗、失业、工伤、生育和住房公积金实行一体化管理，负责教师在参加社会保障后的资格认证、注册、档案记录及发放标准的审查认定等；成立社会救助中心，将社会保险、社会福利、优抚安置三者统一起来，其资金来源于政府的财政支出，主要用于传统的社会救助事业，从而有效分离出民政部门的相关职能；成立社会保障资金管理中心，对社会保障资金的筹资渠道、支取方式、运营模式等进行综合管理，提高社会保障基金的保值增值功能。第三，在社会保障机构设置方面，按照政、事、企分离的原则，建立由社会保障的行政管理机构、经办机构和监督机构组成的管理组织系统，明确分工，各尽其责。[8]第四，实行退休人员、失业人员由社区统一管理，充分剥离他们与学校的关系，逐步实现服务的社会化，促进教师人力资源的优化配置。
注:
[1]孙锦明，谢小连.英美日三国教师社会保障体制比较及其借鉴意义[J].外国中小学教育，2006（3）．
[2]黄崴，孟卫青.英、美、法、德、日中小学校教师法律地位的比较[J].比较教育研究，2002（6）．
[6]苏明.财政支出政策研究[M].北京：中国财政经济出版社，1999．
[7]李化树.建立健全我国中小学教师社会保障体系的制度架构[J].教育研究与实验，2012（2）．
【关键词】大学生失业 就业保障 失业保险 法律规范
【中图分类号】F840.6 【文献标识码】A
近年来，大学生就业难的问题已经成为全社会关注的热点问题之一，它关系着教育的发展乃至社会的稳定，大学生就业保障制度的研究迫在眉睫。然而，我国目前尚没有关于大学生就业保障的法律法规，大学生就业保障的政策措施也缺乏统一性和连贯性。失业大学生失去了经济来源，应当成为社会保障法律制度所覆盖的群体之一。失业保险制度保障目标的扩大，是救济失业大学生、完善社会保障制度的必要途径。本文着重于探讨大学生失业保险法律制度的构建，从建立大学生失业保险制度的必要性和可行性入手，探讨大学生失业保险费用的缴纳、失业保险金的给付等问题，从而对大学生失业保险法律进行初步的制度设计。
大学生失业保险法律制度化的必要性分析
之所以探讨大学生失业保险法律制度化，是因为目前随着高校不断扩招，大学生逐渐增多，同时大学生面临着各种就业难问题。在实践中，即便一些大学生短期内获得工作，但也未必长久，不适应工作环境辞去工作、工资待遇低被迫离职、单位倒闭等因素都会导致大学生再次失业，因此大学生急需失业保险制度保障。本文将从以下三个方面探讨大学生失业保险法律制度化的必要性，即大学生应届毕业生就业难、失业率高；大学生失业保险法律制度的缺失；大学生失业保障政策性措施缺乏稳定性。
应届毕业生就业难、失业率高。我国大学毕业生的人数逐年增多，就业困难、失业率高的现状不可小觑。据统计，2013年我国高校毕业生毕业时初次就业率是71.9%。从学历层次来看，初次就业率呈现两头高、中间低的特点，其中专科生为79.7%，本科生为67.4%，硕士生与博士生均为86.2%。①从年龄结构上看，21岁到25岁之间的青年劳动者失业率居高不下。近年来，我国应届高校毕业生的初次就业率基本维持在70%左右，毕业六个月后仍未就业的大学生约占12%，大学生失业率明显高于城镇居民失业率。大学毕业生的高人力资本存量得益于政府、社会、家庭和个人长期的人力资本投资。②这部分高素质人力资源的失业不仅是人力资源的巨大浪费，更会对家庭、学校乃至社会都产生诸多不利影响。未就业大学生的生活往往得不到最基本的保障，这不仅会加重学生个人和家庭的负担，更会引起许多社会问题，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，许多大学生毕业后未能及时找到工作，存在着求职过程中的失业期，然而求职过程是要付出一定经济成本的，大学生一般没有任何的经济来源，承担这一求职成本十分困难。失业保险是最基本的社会保险之一，也是大学生失业的基本保障，大学生失业保险制度的建立势在必行，是符合我国现实国情的必然要求和选择。
大学生失业保险法律制度的缺失。我国的失业保险制度尚不完善，现行失业保险立法的保障范围过于狭窄。失业保障法律制度中既没有关于大学生失业保障的相关规定，又没有关于“青年失业人群”这一特殊群体的专门立法，缺乏与失业大学生相关的法律保障制度。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）和国务院颁布的《失业保险条例》中所称的失业保险，是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助进而保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业的制度。能够享受失业保险金的人员必须符合三个必要条件：第一，非因本人意愿中断就业；第二，已办理失业登记，并有求职要求；第三，按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满一年。由此可见，失业保险是工作满一年以上的劳动者所参加的社会保险，尚未参加过工作的应届大学毕业生，即使被确定为失业人员也无法享受失业保险的相关待遇。大学生失业保障问题尚属于法律的空白地带，形成具有长效性的法律制度，保持法律的稳定性和连续性，是切实保障大学生就业权益的前提和基础，更是社会保障制度化、规范化的必然要求。
大学生失业保障政策性措施缺乏稳定性。为了保障大学生就业权益，国家和地方政府都了一系列就业保障政策，例如：大学生失业登记、自主创业的贷款贴息、中小企业招收失业大学生的政策奖励以及对大学生进行就业培训等。大学生就业保障政策在一定程度上缓解了大学生就业难的问题，但存在不同行政部门所制定的政策出现了政策区域差异大、地方保护严重，政策之间不能衔接以及执行效果不佳等问题。并且，很多政策的临时性因素较多，难以作为长期促进大学生就业和调节各方关系的法律依据。在配套法律制度没有建立的情况下，政府财政投入、职责定位和分工等问题最终难以得到有针对性地解决。法律的设立和执行具有稳定性和长效性，对政策的制定提供了必要的依据和指引。任何政策的顺利实施都有赖于法律的制定和完善，建立大学生失业保障制度的前提就是制定和完善大学生失业保险的相关立法。形成具有长效性的法律制度，保持法律的稳定性和连续性，是切实保障大学生就业的前提和基础，更是社会保障制度化、规范化的必然要求。
大学生失业保险法律制度化的可行性分析
有关大学生失业保险法律制度化的探讨不是无病，它以中国经济社会发展实际为基础，是对大学生失业保障所作的前瞻性探讨。同时，大学生失业保险法律制度化也具有可操作性。本文认为，大学生失业保险法律制度化的可行性包括国外的社会保障制度为我国大学生失业保险法律制度的构建提供了大量的经验；现有的政策和法律为构建大学生失业保险法律制度提供了现实的基础和可能等两个方面。
国外的社会保障制度为我国大学生失业保险法律制度的构建提供了大量的经验。首先，国外的社会保障制度法律制度中多针对特殊群体进行了专项立法。青年、高龄者、残疾人和妇女都是特殊失业群体，这些特殊失业群体占据着失业者总人数的绝大部分，为了实现社会公平，一些国家针对这些群体的就业问题制定了专门的法律。例如：荷兰自1992年就开始实施了《青年就业保障法》，规定在学校教育中设立带工资的实习课等就业保障制度；法国1997年开始实施《青年就业法案》，规定在公共部门、半公共部门和非营利性部门为失业青年提供5年期的不续期合同；德国制定了《青年人劳动保护法》和《大学法》，为高校毕业生待遇规定最低标准以及提供贷款来鼓励自主创业。③
其次，为了保障失业者的权益，体现法律的权威性，发达国家的社会保障立法大多具有较高的立法位阶。尤其在实施强制性失业保险模式的国家，其失业保险立法都是国家最高层次的立法，如美国的“社会保障法”、德国“就业促进法”、日本的“雇佣保险法”和韩国的“就业保险法”等。④从法律渊源上看，高位阶的立法不仅能更好地体现法的稳定性和权威性，更能够避免法律冲突，从而更加切实有效地维护就业保障制度的实施和贯彻。
现有的政策和法律为构建大学生失业保险法律制度提供了现实基础和可能。我国现有的法律制度中虽然没有针对大学生就业保障的法律规定，但是现有的政策和立法可以成为进行大学生就业保障立法的基础，从而构建符合我国国情的、具有可操作性的法律制度。
首先，从政策层面上来说，2006年中央组织部等14部委下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，开始推行应届毕业生失业登记制度，高校毕业生见习期间由见习单位和地方财政部门根据当地实际情况，对其提供基本生活补助。但是，在实践中还存在着诸如政策宣传不到位、补助范围小、补助资金少等问题，导致毕业生不知道或者不愿意去进行失业登记，地方财政部门一般也仅对贫困家庭的失业大学生提供失业补助金。尽管应届毕业生失业登记制度的实施还有待完善。但是，失业登记制度作为一种经验和尝试，已经为将高校毕业生纳入失业保险相关法律法规的调整范围提供了基础和可能性。
其次，从立法层面上来说，现有的法律中虽然没有关于大学生失业保险的相关立法，但是，已有的《就业促进法》、《社会保险法》等法律规范可以作为制定大学生失业保险法律规范的基础和参考。《就业促进法》是指导人才配置、促进就业的导向性法律规定，对开拓就业岗位和人力资源配置提供了宏观指导。制定《就业促进法》的实施办法和配套性法律，提高《就业促进法》的可操作性，是保障大学生就业的前提。《失业保险条例》和《社会保障法》是失业人群社会保障的基本立法。虽然现行的《失业保险条例》的调整对象不包括高校毕业生，但是笔者认为，可将大学生群体纳入失业保险的调整对象当中，以减轻其经济压力，促进大学生就业。
构建大学生失业保险法律制度的核心内容
失业保险是最基本的社会保险之一，也是大学生失业的基本保障。通过制定法律的形式，设置合理的、稳定的大学生失业救济制度，是保障大学生就业、促进人才合理流动的最基本、最重要的途径。失业保险制度的改革，首要问题是扩大失业保险的就业保障目标。本文认为，大学生失业保险法律制度的核心内容应该主要包括大学生失业保险适用法律规范的选择；大学生失业保险适用对象的确定；大学生失业保险费用的缴纳；大学生失业保险金的给付等诸多方面。
大学生失业保险适用法律规范的选择。大学生失业保险法律制度的构建主要可以通过两种方式来完成：第一种方式是通过制定专门的《大学生就业保障法》，来规定应届毕业生的失业救济制度；第二种方式是将大学生群体纳入到《失业保险条例》的调整范围，适用失业保险条例和社会保险法的相关规定构建毕业生的失业保险制度。
笔者认为，第二种方式是现行条件下更为理性的选择。其原因是：第一，如上文所述，我国已有关于应届毕业生失业登记制度的实施，可作为一种制度上的一种过渡，容易与《失业保险条例》相衔接。第二，从我国现实国情来看，制定专门的就业保障立法，从立法技术、法律环境、财政预算等角度来讲都尚未成熟。第三，大学生适用《失业保险条例》的瓶颈在于其未参加过工作也未缴纳过保险。但笔者认为此问题可以通过适当的制度调整加以解决。例如：规定大学生从入学时即视为参加工作，学生可以自行决定是否参加失业保险并缴纳国家法律明文规定的针对大学生群体的失业保险费用。已缴纳失业保险费用的大学生，根据其缴纳时间的不同，可以比照失业保险条例中关于失业保险费用交纳年限与失业保险金领取时间的相关规定，得到相应的法律保障和失业保险金的救济。综上所述，笔者认为适用《失业保险条例》不失为解决大学生失业救济问题的合理之选。
大学生失业保险适用对象的确定。笔者认为，大学生失业保险的对象应当至少满足五个基本条件：第一，失业人员为普通高等学校全日制毕业生；第二，取得高等学校毕业证书未满12个月；第三，毕业前本人已经缴纳失业保险费满一年的；第四，非因本人意愿失业的；第五，已经进行失业登记，并有求职要求的。
首先，失业保险所针对的对象必须是有就业愿望而未能就业的非自愿失业人群。因此，按照我国《社会保险法》中关于失业保险适用对象的一般规则，大学生失业保险的适用对象必须满足非因本人意愿失业和已经进行失业登记，并由求职要求这两个条件。
其次，大学生失业保险应针对普通高校统招的全日制毕业生。这是针对非全日制的成人高等教育而言的。笔者认为，成人教育的对象主要是已经走上工作岗位的人员，其大多都已经实际缴纳了失业保险，如果将其也纳入到大学生失业保险的保障范畴，会导致成人高等教育毕业生适用失业保险法律规范时的法律冲突问题。另外，成人教育的对象一般是为了提高专业技术或资质而继续参加教育，因此，成人教育的主要学习形式是函授、远程教育等。这种教育模式从前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都与普通高等教育有着很大区别，一味纳入大学生失业保障范畴，亦不符合大学生失业保险制度构建的初衷。
最后，笔者认为，大学生失业保险的保障对象应为取得高等学校毕业证书未满12个月的大学生。原因在于，大学生毕业后的一年内为大学生找工作的主要时间，在这段时间之内，大学生既无经济基础又无经济来源，是需要救济的主要时间段。如果将救济时间无限扩大，既会加大社会保险支付的负担，又不利于促进大学生尽快就业。
大学生失业保险费用的缴纳。保险费用的缴纳可分为强制缴纳和自愿缴纳两种。针对大学生的失业保险，笔者认为可采用自愿缴纳的方式。因为，大学毕业生的就业需求各有不同，有的想直接就业，有的想继续深造还有的可能选择出国深造等其他途径。如果一概强制所有大学生必须缴纳失业保险，对于本身不想直接选择就业的大学生而言无非是一种负担而不是一种福利。
笔者认为，大学生上学期间缴纳失业保险应实行年缴制。大学生缴费者不同于普通劳动者，普通劳动者是以每个月的工资为缴纳失业保险金的资金来源和计算标准，因此采用月缴制。而大学生参保者知识拟制的劳动者，实行年缴制更为简便易行。由大学生本人每年按照国家规定的金额，缴纳一定的失业保险。是否缴纳和缴纳期限的长短可以由大学生自行选择。
大学生失业保险金的给付。笔者认为，大学生失业保险不应为一种强制性保险，所以失业保险金的给付的长短应与失业保险费用的缴纳时间的长短相对应。毕业生在校时累计缴费一年，累计领取失业保险金的期限最长为两个月；毕业生在校时累计缴费两年，累计领取失业保险金的期限最长为四个月；毕业生在校时累计缴费三年，累计领取失业保险金的期限最长为六个月；毕业生在校时累计缴费四年，累计领取失业保险金的期限最长为八个月；毕业生在校时累计缴费五年，累计领取失业保险金的期限最长为十个月；毕业生在校时累计缴费六年以上，累计领取失业保险金的期限最长为十二个月。
（作者分别为河北联合大学讲师，河北联合大学副教授；本文系2014年度河北省社会科学发展研究课题“大学生就业保障相关法律制度研究”的研究成果，项目编号：2014030108）
【注释】
①21世纪教育研究院：《中国教育发展报告（2014）》，北京：社会科学文献出版社，2014年。
②吕志勇，韩鑫：“我国大学生失业保险制度设计研究”，《山东财政学院学报》，2010年第3期，第22页。
③何卉兵：“西方青年就业保障计划”，《中国青年研究》，2004年第3期，第128～129页。
［关键词］失业保险制度 失业保险金
［中图分类号］F249.2［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）09－0031－01
引言
失业保险制度的定位和价值取向的异同关系到社会的稳定与发展，我国的失业保险制度目前还存在很多问题，在改革失业保险制度过程中，积极制定法律法规是完善失业保险制度的保障，加强基金管理是确保制度可持续发展的内在条件，强化失业促进就业和预防失业的功能是制度发展的必然趋势。
一、我国现行失业保险制度的评析及存在的问题
我国失业保险制度的逐步完善具体来说有以下变化：1.改“待业保险”为“失业保险”，与国际接轨。2.确立了保障基本生活和促进再就业的基本宗旨。3.失业保险覆盖范围得到扩大。4.建立了国家、单位、职工三方面负担的筹资机制。5.合理界定支出范围，确保资金使用效益。6.健全管理体制和经办机构，加强管理和监督，确保基金安全与完整，对违反规定的行为制定了处罚措施。7.保障失业人员的生活，防止失业，促进就业三位一体。[1]
我国失业保险制度对社会经济秩序确实起到了一定作用，但也暴露出一些问题：
（一）城镇失业保险主体范围仍有缺陷
我国现行失业保险制度名义包括了所有的城镇企事业单位，但目前参加失业保险的人员绝大部分是国有企业的职工，相当一部分非国有企业并没有参加失业保险。[2]在社会各行业中，所有具有劳动关系的行业并非都能享受到失业保险，没有达到权利的平等。
（二）在农村和城乡结合地缺乏失业保险的有关法律规定
我国是农业大国，农村保险可以有效地转移和应对农村各种灾害风险的机制，在我国，却没有发挥其在分散风险、补偿损失、提高农村综合生产能力等方面应有的作用。建设社会主义新农村，对农村保险的加快发展与制度创新提出了新的要求。[3]
城乡结合地是农村和城市结合的地区，它既不属于农村也不属于城市，故对这一区域的管理就更为困难，我国对这一地区的失业保险，还没有具体有效的规定。
（三）失业保险统筹层次低，互济功能难以实现
我国失业保险基金目前大部分由县市统筹，而多数国家都是实现州级，甚至国家一级统筹。失业保险承受能力与基金的统筹层次成正比，统筹层次越高，失业保险的互济性就越有保障。[4]在我国，一些经济发达地区就业形势较好，失业保险基金结存量也较大，相反，一些困难地区的失业保险基金却严重不足，这样便出现了基金总量结存和区域基金短缺并存的局面。
二、我国现行失业保险制度改革思路探讨
（一）积极推出《社会保险法》，为失业保险奠定基础
我国应当在充分考虑我国国情的基础上，充分论证做好理论研究，认真听取社会各界的意见，建立基本完善的体制，在此基础上才能继续进行社会保险立法。此外，必须普及人们的保险意识。还应注意以下问题，如企业是否能够承担起应有的保险标准？社会保险的标准能否保障参保人的基本需求等。在《社会保险法》设立完善的基础上，失业保险制度的立法才有法可依。
（二）制定《失业保险法》，同时加强与其他法律制度的衔接
我国要立足国情，借鉴国际通行的做法，在《社会保障法》的基础上，制定我国的《失业保险法》，用法律的形式确定失业的界限，基金的筹集、运营和使用以及用人单位、劳动者和保险机构的权利义务等。提高立法层次，以促进全国统一劳动力市场的形成，促进劳动力在全国范围内自由流动。同时，国务院应当制定与之配套的一系列法规，还应该做好失业保险制度与其他法律制度的衔接，以保障失业保险制度的有效实施。
（三）出台对农村失业保险保障方面的法律
对农村的失业保障，要加强对农村失业人口的统计，把农村劳动力就业列入政府的宏观调控指标，加快调整农村产业结构，增加新的就业岗位，大力发展城镇企业，加快城镇化建设，实施有利于农村失业者再就业的农村社会政策，进一步立法以给予农民工权益的保障。进一步完善农民工失业保险制度，一是要扩大失业保险的覆盖面，让大多数农民工能够参加失业保险。二是农民工领取失业保险金，让失业农民工既可以在务工地申领，也可以在原籍申领；三是逐步实现农民工与城镇职工失业保险的并轨管理，逐步消除城乡二元结构。
三、结语
综上所述，我们要制定完善的法制，全面统筹。引导企业和个人改变理念和发展经济，引导他们树立符合市场就业规模需求的价值观念，以促进失业者的再就业，变被动失业生活保障为主动的失业保险制度，从而适应我国就业结构的变化。
【参考文献】
[1][4]宋战奇.论失业保险制度的再完善[J].中国劳动保障,2010(2):35-36.
