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LIU Zhi-feng
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关键词：地方政府 公共服务 治理 绩效评估
引言
地方政府承担着大量地方性公共事务管理和公共产品供给职能，如交通、公共安全、消防、教育、公共卫生、医疗保健、供水、供电等。地方政府的职能定位在本质上要求地方政府治理应加强公共服务职能、建立多中心的治理结构、提高地方治理的效率等。可以说，地方政府治理绩效不仅影响地方公共服务的供给水平和质量，同时影响地方公众的生活质量、地方公众对政府的信任、和谐社会建设与社会稳定。因此，加强地方政府治理绩效的评估对于提高地方政府治理能力，改善公共服务质量，提高地方政府治理绩效具有重要的理论与现实意义。
到目前为止，我国在公共部门的绩效评估方面，主要集中政府目标、政府网站及一些职能部门工作绩效与公共服务的评价，对于地方政府治理绩效评估的研究还比较少。倪星（2007）指出在我国绩效评估中存在地方治理过程与绩效评估脱节、对绩效评估的整体设计和系统过程考察不够、多种方法的应用尚欠整合、缺乏原创性研究等问题。
地方政府治理的内涵与基本特征
（一）地方政府治理的内涵
自从1989年世界银行正式使用“治理危机”以来，治理一词频繁出现在行政学、政治学和管理学等学科领域，但是对于治理内涵的界定目前还是模糊且不统一的。例如，Kooiman（2003）认为治理旨在解释社会问题或创造社会机会，建立一套社会规则，为管理活动建立一套标准。我国学者毛寿龙（1998）认为治理是指政府对公共事务管理过程不直接介入，掌舵而不是划桨。俞可平（2001）认为治理是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。尚虎平（2009）把政府治理界定为：“在一个既定的范围内政府与市场、第三部门、公民社会实现合作、协调，以达到合理分配资源、适当处置各种利益、圆满处理各种关系，从而满足公众需要的一种新型的政府与市场、政府与第三部门、政府与公民社会的多重伙伴关系”。杨雪冬（2008）指出治理关注的是权力如何行使，并指出从全球到国家，再到地方以及社区都可以发生治理现象，涉及国家、私人部门以及公民社会等众多主体。民主、法治、透明、责任、服务、公平、效率、有竞争力等被认为是治理的基本准则。
对于地方治理，郑志龙（2009）指出地方治理意味着政府与公民社会之间的互动更为频繁，治理关系也更为复杂。英国学者Bovaird和Loeffler（2007）对把地方治理的定义为：“为了影响公共政策的结果，地方利益相关者相互作用的方式”。地方治理已不仅仅是政府自己的事情，而是更多的征求相关利益者的意见基础上形成的协商管理地方公共事务的民主过程。正如Bovarid（2004）所指出的地方政府治理不再仅在政府内部寻找好的管理模式，而是追求外部利益相关者认可价值的管理模式。鉴于此，本文认为地方治理是地方政府在充分尊重公众及其它利益相关者意见的基础上，进行地方性决策、实施地方事务管理、提供地方公共服务的过程。
（二）地方政府治理的基本特征
1.地方政府治理的主体具有多元性。随着经济社会的发展，复杂的地方公共事务仅凭借公共机构难以解决，需要借助非政治的力量。因此，地方政府治理的主体具有多元性，除地方政府外，还包括社会公共机构、公众、企业、第三组织等。
2.地方政府治理的内容具有复杂性。凡是与地方政府有关的事务都在其治理范围之内，如地方公共服务供给、经济增长、地区稳定、相邻地区协调等。并且在不同国家的不同时期，地方政府治理的内容可能具有一些差异。
3.地方政府治理要求具有回应性。地方政府治理要达到共建和谐社会的目标，在客观上要求应具有回应性，及时了解、回应公众多样化的需求。一个具有回应性的政府，应具有透明性、责任性、效率性和公平性等基本特征。
4.地方政府治理的保障是法治。治理下的地方政府是法治政府，这就要求任何地方政府依法行事，其各个部门各司其职，在法律规定的范围内履行公共服务职责，维护公众的合法权益。
地方政府治理绩效评价的指标体系构建―以公共服务为例
地方政府治理绩效是指各级地方政府在管理社会公共事务、提供公共服务过程中所取得的成绩和效益。地方政府治理绩效评估，就是根据治理的目标、采用科学的方法，对各级地方政府治理的绩效进行测量、考核，反映其工作的实际效果，从而奖优罚劣，促进政府改进工作，提升管理效率和服务质量（倪星，2007）。
对于地方政府治理的绩效评价，目前文献不多，并且不同的文献从不同角度进行评价，例如透明国际的腐败指数，世界银行的责任与行政执行能力指标，英国国际发展部从人事和民主方面评估治理绩效。对于公众而言，最关心的问题在于地方政府是否改善了他们的生活质量以及是否克守透明、公平的治理规则。英国学者Bovaird（2006）以英国康沃尔（Cornwall）市Carrick区议会公共住房服务为例，从公众生活改善与治理规则的执行两个方面对地方政府治理的质量进行了评估，这对于我国地方政府治理绩效评估具有较强的借鉴意义。借鉴Bovaird的评价方法，本文从结果评估和过程评估两个维度设计我国地方政府治理绩效评估指标体系。
（一）地方政府治理绩效―结果评估
从结果角度评估政府治理，是对政府治理实施一段时间后效果的评价。近年来兴起的政策科学评估，即是从结果纬度评估公众对于政策执行结果的满意度，进而判断政策是否合理。地方政府治理绩效的结果评估，主要从公众对公共服务与生活质量的满意程度方面来评价。表1给出了地方政府治理结果评估的纬度及内容解释。
需要说明的是，虽然本文建立的地方政府治理绩效评价指标体系以公共服务为例，但是地方政府治理并不仅停留在公共服务提供层面，而是通过公共服务提供达到所想要的治理效果，如经济发展、政治稳定、社会和谐等。因此，在指标衡量时，都是从公众感知角度，评价公众是否对公共服务满意，而不是对公共服务本身的质量进行评价。如健康和社会福利项中，应从公众感知角度衡量目前的健康和福利服务是否达到满意，而不是从健康和福利服务本身去衡量。在具体指标设计方面，可以进一步细化，如在健康与社会福利方面，可以通过以下几个问题进行主观评价：目前的状况与以前相比是否有所改善？对目前的状况是否满意？同时，还可以用客观性指标，如目前健康与社会福利标准是否低于国际标准或经济发展水平相似国家标准？
（二）地方政府治理绩效―过程评估
对地方政府治理绩效从结果纬度进行评估，可以监督地方政府在治理过程中是否把地方公共利益放在最重要的位置，但怎样才能保证良好的治理效果，则需要评估者关心在地方政府治理过程是否遵守了治理的基本准则和基本程序，因此过程纬度的评估可以通过对治理准则和程序的遵守情况的评价促进治理结果的公共利益趋向，具体评估指标及其内容解释如表2所示。
结论与应用前景分析
地方治理在我国的发展与创新在客观要求在理清地方治理的基本内涵、准则与基本特征的基础上，对地方治理的绩效进行评价，以达到总结经验、监督治理过程、激励治理创新的目的。在我国，改革和创新地方政府治理过程，是提高地方政府治理能力，改善地方政府治理绩效，是落实科学发展观、建设和谐社会的关键。因此，对于地方政府治理绩效的评价对于完成地方政府的政治与管理任务都具有重要的意义。
虽然本文提出评估地方政府治理绩效的基本构想，试图从结果与过程两个纬度来界定治理存在的领域以并评价治理绩效，但众所周知，一个好的评估指标体系需要客观公正的评估主体采用科学的评价方法，才能达到客观公正评价的目的。在我国，地方政府绩效评价虽已引入非政府主体，但是企业、公众、第三组织等参与的程度有限，这在一定程度上影响评价结果的客观性。因此，应鼓励支持社会组织积极参与政府治理过程及其评估活动。在评估主体合理、评估指标体系科学、评估方法有效、评估信息获取成本可控等条件下，地方政府治理绩效评估将成为改善地方政府治理绩效的重要途径。
参考文献：
1.倪星.中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向[J].政治学研究，2007（4）
2.尚虎平.从治理到政府治理绩效：数据挖掘视域下的政府治理绩效评估[J].辽宁师范大学学报，2009（3）
3.毛寿龙.西方政府的治道变革[M].中国人民大学出版社，1998
4.俞可平主编.全球化：全球治理[M].社会科学文献出版社，2002
5.杨雪冬.近30年来中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008（12）
6.郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估[J].中国行政管理，2009（1）
关键词：区域公共管理 整体性治理 监督机制
中图分类号：D630 文献标识码：A
区域公共管理是我国解决政治、经济、社会三者之间公共问题的手段，通过对区域内进行横向或纵向的干涉，妥善解决好政治、经济、社会三者之间的公共问题，从而实现经济效益与社会效益的共同发展。在进行区域公共管理政府整体性治理的过程中，要想推动区域公共管理政府整体性治理的顺利进行，就要构建完善的区域公共管理政府整体性治理的监督机制，通过对区域公共管理手段的合理利用，形成多元主体共同治理区域公共事务的新格局。
一、我国政府区域公共管理的相关概述
（一）我国政府区域公共管理的发展现状
从现阶段我国区域公共管理的发展情况来看，还是存在着很多的缺失，比如单一的治理体系、“金字塔”式的权力结构、区域公共管理的方向等[1]，都是影响区域公共管理政府整体性治理效果的因素，长此以往，区域公共管理方面的问题会越来越多。由此可见，要想充分发挥区域公共管理的效果，就要不断深化区域公共管理手段的改革与创新，建立完善的区域公共管理政府整体性治理的监管体制，为区域公共管理政府整体性治理的顺利进行提供保障。
（二）我国政府区域公共管理的基本特征
区域公共管理是现代公共管理中的一个分支，只有将基础理论与实践经验相结合才能促进其发展。区域公共管理弥补了传统行政区划的劣势，是解决社会、政府、经济之间的公共问题的基本手段。区域公共管理不仅传承了现代公共管理中的优点，还具有自己的基本特征，一般情况下，区域公共管理的基本特征分为三种，下面笔者将有针对性地进行分析。
1.从政治治理的社会背景的角度来看
区域公共治理是社会发展到一定时期的必然产物，是应现阶段市场经济环境的需求而形成的。随着世界经济形势的不断变化，为了适应时代的发展，我国的市场经济环境也要做出相应的改变，才能应对复杂的国际形势，拓宽市场经济发展的深度与广度，从而提高我国的国际竞争力，与国际之间形成一种“你中有我，我中有你”的依赖关系[2]。
2.从政治治理的价值导向的角度来看
现代化的区域公共管理的价值导向是公共问题与公共事务，与传统的公共区域管理相比更加灵活、外向，改善了单一的治理体系，向多元化的方向发展。在政府进行区域公共管理的时候，要将“合作治理”作为基本原则，将大量跨国界的公共问题和跨行政区划的公共事务都作为区域公共管理的内容，从而实现社会、政府、经济三者之间公共问题细化治理的目标。区域公共管理的主体具有多元化的性质，因此，不管是官方的政府组织还是非官方的民间组织，都在区域公共管理的范围内，在区域公共管理的实际运行中，其覆盖范围远比我们看到的要多很多。
3.从公共权力的运行向度的角度来看
区域公共管理将“合作治理”作为基本原则进行发展，而“合作治理”的本质在于市场原则、公共利益之间的相互合作。在进行区域公共管理的过程中，面对复杂的跨国界的公共问题和跨行政区划的公共事务的时候，并不是所有的问题都能够通过区域公共管理来解决，所以才需要不断深化区域公共管理手段的改革与创新，打破传统区域公共管理的单一化，向多元化、现代化的方向发展，只有这样才能达到双赢甚至多赢的目标[3]。
二、我国区域公共管理政府整体性治理的意义
“整体性治理”是政府改革与创新过程中的新举措，是一种解决社会公共问题的新理论，比如犯罪、环境保护等方面的问题。近几年来，“整体性理论”在我国政府发展中的应用非常广泛，尤其是在我国区域公共管理方面。区域公共管理政府整体性治理是以解决公共问题为核心，通过协调社会、经济、政府三者之间的关系，来推动市场经济建设的稳定发展，既要改善政府内部各自为政的现象，也要促进市场与政府的合作[4]。
三、区域公共管理政府整体性治理的监督机制的作用
（一）监督机制是区域公共管理政府整体性治理中关键的环节
监督机制是区域公共管理政府整体性治理中关键的环节。在社会的发展过程中，我们总会遇到为了个人利益而奋不顾身的人，其结果可想而知，都不是非常的圆满。由此可见，只有理性地、科学地追逐自身利益，才是正确的选择。但是，在现实生活中却很少有人能够认识到这一点，才会造成经济、政府、社会三者之间的矛盾，所以，构建区域公共管理政府整体性治理的监督机制十分重要。区域公共管理政府整体性治理的监督机制是政府行为、社会行为、经济行为的保障，在区域公共管理政府整体性治理的影响下，政府的行为受到一定程度的约束，社会对于法律、法规的落实方面也更加完善，推动了我国国民经济水平的增长，有助于提升我国的国家竞争力，使中国在复杂的国际竞争中脱颖而出。
[关键词]回应型政府 回应 合作共治 治理
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2009)07-0066-05
回应(response)，即回答、答应或响应，是所有社会形态及其政府运作模式下，政府管理公共事务、解决公共问题、谋求政府与社会间稳定、和谐关系的基本方式。无论何种政府，作为公民的政府、社会的政府，都应程度不同地回应社会。当代社会，经济乃至整个社会生活的市场化、信息化、全球化，对政府治理模式、治理过程、治理效果提出了新要求。着眼于改善政府治理，提高政府的回应性与回应效能，有必要研究和把握回应型政府的理论基础、内涵和特征。
一、理论基础
“回应型”一词最早出现于当代西方法学理论中。对回应型政府问题的研究，发端于20世纪后期的新公共管理运动。公共治理理论的创始人之一、美国学者罗西瑙(J.N.Rosenau)在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等著述中，把治理定义为一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。他强调，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动无须依靠国家强制力来实现，其主体也未必是政府。之后，有关治理的论述不一而足，大多论述了相似的思想。虽然治理理论还不很成熟，其基本概念也还比较模糊，但它十分清晰地赋予了治理(govemanee)与统治(government)的不同涵义。如果说传统政府理论认为政府是社会管理的主体，自上而下的统治是政府管理社会的主要方式的话，那么，公共治理理论的主要发展则是强调了治理主体的多元化。在治理过程中，政府与社会、政府机构与非政府组织、公共机构与私人机构间具有合作的可能性及其双向互动、相互影响的必要性。治理更多地是一个社会作用日益明显、社会力量自下而上影响政府，不再像过去那样单向度地依靠自上而下的政府安排，而主要通过政府与社会间的合作、协商，共同对社会公共事务进行管理。这种自上而下和自下而上相结合的政府权力运行向度，凸显了社会在治理过程中的重要作用。总之，从根本上说，公共治理理论，其实就是研究新的社会历史条件下，政府如何与社会合作，共同治理或共同解决公共问题，以达到治理的良好状态，即“善治”。善治，是公共治理的目标。 “回应性越大，善治的程度也就越高”。回应，是善治的基本要素。没有对政府回应性问题的研究，就难以研究善治问题；研究回应型政府建设问题，才能从理论上阐明，如何在不断提高并确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性、可持续性的基础上，实现政府的善治。因此，回应型政府问题，理应成为公共治理理论研究的重要内容。同样，公共治理理论也为回应型政府问题的研究提供理论支撑，是回应型政府的重要理论基础。
与此同时，新公共管理运动以来，尤其是近10多年来，在有关政府回应社会的问题上，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，虽然具体观点不尽一致，但就通过改革，建设全方位服务或回应社会的责任政府这一点上是一致的。如美国学者奥斯本等人提出新公共管理理论时概括的政府再造的十个方面，其中一条就是，要建设“顾客驱使的政府(customer-driven govemment)――满足顾客而不是官僚制度的需要”。虽然其中的企业化政府改革原则有其局限并受到了批评，但其“顾客驱使的政府”的理念，蕴含了对政府正确、及时回应社会的要求。。引新公共服务理论则更进一步：相对于政府而言，“公民不只是顾客，他们是‘所有者或主人”’，政府显然更须无条件地回应公民或社会。新公共服务理论倡导以结果、以竞争为导向，使政府的每一项资源投入、人员活动、公共服务的提供等，都能真正符合社会需要，使社会能在“任何时间”、“任何地方”，得到“无缝隙”服务，形成真正体现以民为本、“服务，而不是掌舵”的“无缝隙政府”，建立起政府与社会间信任、合作共治的关系，以确保政府的回应性。在这里，新公共服务理论把新公共管理理论的政府服务范畴，由“顾客”扩展到了“公民”，更强调政府回应社会的必要性和必然性。总之，比之于传统的政府理论，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，与公共治理理论都有一个重要共识：政府不应是权力的惟一所有者，而应在与社会的互动中，创造机会或条件，将公民个体利益，整合成社会公共利益，并完整地加以回应。新公共管理理论和新公共服务理论，同样是研究回应型政府问题的理论指导。
还应强调，科学社会主义理论从本质上也要求，政府必须具有对于社会的回应性，政府应不断提高其回应力。社会主义经济、政治的制度属性，在更高的层面上要求建设以人为本、以社会为本，能够全方位回应社会的责任政府，在尽可能满足社会包括政治、经济、文化等方面需求的基础上，实现社会利益、政府利益与个人利益的统一。无疑，科学社会主义理论是回应型政府问题研究的重要指导思想。
二、基本内涵
迄今为止，在中国学术界，尚无对回应型政府内涵的权威界定，专门的研究文献较少。尽管有学者提出了“回应型政府”的概念，甚至还进行了公共治理视角下政府回应问题的分析，但还存在明显不足。首先，已经提出的“回应型政府”的概念不系统、不明确，过于笼统；其次，近年来，包括从政府公共决策过程中公民参与的角度，对回应型政府问题所进行的研究，尚未从体制建构的角度来阐述体现对政府自觉、稳定、有效、可持续回应社会要求的回应型政府的内涵，有着明显的视角局限。认真梳理中外学者对政府回应和政府回应性等概念的研究成果，对准确把握回应型政府的内涵是必要的。
关于政府回应和回应性问题的研究，散见于中外学者有关政府改革和公共行政理论的研究中。这些研究，为科学界定回应型政府的内涵打下了基础。尤其是中国学者俞可平在介绍、研究治理和善治理论的过程中，在强调政府的回应性作为善治的基本要素的同时，阐明了公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时、负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应定期、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，促进了回应型政府内涵的明晰化。回应，“从某种意义上说是责任性的延伸”。回应型政府，首先是责任型政府，表现为政府的一种责任性(accountabmty)，强调政府公务员及管理机构由于其承担的职务，必须履行一定的职能和义务。没有或不适当地履行其应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性，也就无所谓回应型政府。
可见，回应型政府的内涵要素至少应包括：回应型政府的价值理念；回应型政府的基本责任；回应
型政府体制或机制的特点；回应型政府与社会之间的关系，等等。可以认为，所谓回应型政府，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需的回应力，政府与社会平等合作的治理模式。显然，与作为过程的“政府回应”和作为特征的“政府回应性”不同， “回应型政府”实质上是一种治理模式――政府用怎样的运行模式来行使其对于公共事务或社会事务的治理职能，是确保政府回应性稳定有效、政府回应力可持续提高的体制性安排，是对传统政府管制体制下政府对社会集权式管理的革命。
应该指出，政府回应是政府对于社会的回答、答应或响应，更多地是反映政府对于社会诉求的倾向性态度；政府服务，更多地是指政府为满足社会诉求而采取的措施或行动。回应型政府是有别于服务型政府的概念。前者是政府与社会平等合作、共同治理的模式；后者是政府作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式。当然，这种区别毫不影响两者之间紧密的、难以分割的联系，它们在价值归属上是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。回应型政府治理理念的确立，可以为建设服务型政府提供更好的价值导向、目标体系和基本条件；回应型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务性职能，是建设服务型政府的重要基础。准确把握回应型政府的科学内涵，对于推进服务型政府建设是有益的。
三、基本特征
研究回应型政府的基本特征，实际上是在回应型政府的理论基础之上，对其内涵的进一步解读。回应型政府要体现公共治理的理念，具有稳定、自觉、可持续发展的回应性和回应机制，以及回应社会所需的回应能力，并有效履行解决公共问题、社会问题的职责，就应体现以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理的特征或属性。
(一)以民为本
政府回应的本质，就是回应公众利益，处理公共事务，解决公共问题，这也是回应型政府的主要要求之一。“(P64)在传统政治学者看来，政府与社会、公众的关系，主要通过选举投票和多数决定的民主原则来实现。但在实践中，由于长期形成的官僚体系对于社会的支配地位，在很大程度上，社会和公众不得不依赖这样的政府官僚体系。所以，官僚体系对社会需求反应的时效与质量，直接决定了在政府回应社会的过程中，政府与社会之间关系的优劣。这一关系的优劣，是政府体现其回应性、回应能力、回应的稳定性或可持续性的晴雨表。显然，以民为本的政府，才能建立起优良的政府与社会间的关系。罗伯特・B・登哈特指出，公共行政的核心问题是，“一方面，政府机构要求在进行服务时要保持最高的效率：另一方面，公共组织是为公共利益而运作，必须反映服务对象的需求及期望”。事实上，早在20世纪30年代，迪马克(M，Dimock)等公共行政学者就建议， “顾客满意标准在政府运作中的运用应当与企业中的运用一样广泛开展”。这实际上可视为政府须“以民为本”的政治学和行政学的初步表达。然而，对这一观点的广泛认同和支持是在20世纪80年代，一批新公共管理理论学者强调，“受顾客驱使的政府”应满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这是对传统政府体制缺乏回应性的批评，也是对回应型政府须以民为本的又一重要提示。
新公共服务理论在批评和发展新公共管理理论的基础上，进一步提出了政府应服务于公民而不只是顾客的观点。登哈特夫妇在《改革政府》中关于政府应该“掌舵而不是划桨”的建议后指出，当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。登哈特夫妇转述了金和斯蒂弗斯(King and Stivers)《政府属于我们》中的提醒：我们不要忘记，政府是属于其公民的，应将公民置于首位，政府强调的重点不应放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。这就十分清晰地阐明：既然政府本来就是属于公民的，就必须无条件地回应社会诉求，就理应成为以民为本的回应型政府，向公民提供满意的公共产品。总之，以民为本是回应型政府最基本的价值观和动力源泉，从而也是回应型政府的首要特征。
(二)服务导向
以民为本的逻辑结果，是对回应型政府须以服务为导向的要求。持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。新公共服务理论在对将政府服务对象看成顾客提出批评的同时，十分强调的就是服务。对此，登哈特夫妇在转述格伦・科普的观点时进行了详尽的论述，认为为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务；为公民服务的驱动力是责任约束：鉴于政府所提供的公民所需的产品或服务的购买，因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意，并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”；为作为主人的公民服务的驱动力则是利害关系：对政府而言，“顾客正在等着见我们”有别于“主人正在等着见我们”。在第一种情况下，政府可能会按照他们出现的顺序，以尽可能礼貌的、最有效率的方式，来对每一个人的需求或偏好作出回应，在结束这笔交易时，也就结束了服务与被服务的关系。而在第二种情况下，政府所服务的是主人，每一个主人都对政府的所作所为有利害关系。政府不仅要关注、服务每一个人的自身利益，而且必须服务于更大的公共利益，并为公共利益的实现与社会进行持续的对话。
总之，无论是新公共管理理论下“顾客驱使的政府”对公民顾客身份的界定，还是新公共服务理论下“公民导向的政府”或“主人的政府”对公民主人身份的认可，都从不同角度表明，政府必须像企业对于顾客、仆人对于主人，以服务为导向，全面回应“顾客”或“主人”的需要。这说明，对政府以服务为导向的要求，有着广泛的理论基础。以服务为导向的政府，才能体现以民为本的要求，更为负责、有效地协调各类社会利益主体的关系，解决各类公共问题和社会问题，实现公共利益，才能成为回应型政府。
(三)合作共治
公共治理理论深刻揭示了政府与社会间的合作对善治的重要性。俞可平在总结善治问题时强调，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”，“善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民”，“有效的管理”就是“两者的合作过程”。一方面，政府须积极扶植和支持社会组织的自主管理，努力为社会力量的发育创造条件，促进社会治理体制的建立和完善；另一方面，各类社会组织要积极与政府配合，及时向政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，在与政府合作过程中，积极帮助政府，使政府的回应性和回应力得到稳定、有效、持续的强化和提高。善治离不开政府与社会间的合作共治。
新公共服务理论在扬弃新公共管理理论、特别是其中的企业家政府理论的基础上，揭示了当代社会所要求的政府与社会间服务与被服务的关系，也强调了政府与社会间合作的重要性。它强调，“诸如公
正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想，不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作惟一标准的价值观”，政府对社会的回应方式应进行彻底变革。传统的政府是通过说“是的，我们能够提供那种服务”，或者说“不，我们不能提供那种服务”，来回应社会、公众的种种需求。而新公共服务理论则要求，经过选举产生的官员和公共管理者，应该不只通过说“是”或者“否”来回应公民的需求，而应该说诸如“我们先来一起想想该怎么办，然后再来付诸实施”。在具有积极公民权的社会里，公务员不仅将日益扮演一种调解、中介、申说、裁判的角色，而且将以促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧，取代管理控制的方法。
公众、社会作为公共事务管理的平等主体，在融入政府治理过程中，实现合作共治，一方面，可以在克服政府垄断对公共事务的管理的基础上，形成政府与社会间“回应一参与”的良性互动，从根本上防止政府误读、甚至挪占公共利益，提高和确保政府回应社会的自觉性、稳定性、有效性和可持续性；另一方面，可以以公共治理主体、而不是被动接受者的身份，于事前、事中、事后参与公共利益的实现过程，推动公共利益的最大化，在实现善治的过程中挖掘政府回应的最大潜能；同时，可以更好地集中民智。改善公共决策，提高政府回应能力。总之，政府与社会间的合作共治，有利于促进以民为本、服务导向的政府回应机制的建立，是形成回应型政府体制的重要基础，是回应型政府的核心要求和主要的运行特征。
当然，强调政府与社会间的合作共治，强调政府对社会主体力量的尊重和发挥，不能忽视或否定政府不可替代的作用。不能将西方学术界对“没有政府的治理”模式的探讨，㈣与现实“有政府的治理”实践等价齐观。一方面，罗西瑙等人的“没有政府的治理”的设想，主要是就国际政治而言的，他本人却是无政府主义的坚决反对者；另一方面，真正意义上的“没有政府的治理”，是所论证的国家消亡后的理想状态，还是一个遥远的未来。即使是在国家消亡的理想状态下，社会也仍然需要“非国家机构的政府”的治理。可以认为，回应型政府职能实现的过程，是伴随国家权力向社会逐渐回归的过程，一方面。离不开政府和社会两个合作主体作用的发挥；另一方面，也离不开政府对公共治理秩序的持续、有效供给，政府仍然是回应型政府治理模式的主导方面。
(四)及时反应
顾名思义，回应型政府要求政府对于社会诉求，不能不(回)应，也不可久拖不(回)应，而必须及时、有效地予以回应，否则，就是失职，就不能称之为回应型政府。政府及时反应社会诉求，强调的是政府对于社会的回应必须快速，否则，就难以及时；必须有效，否则就“不到位”。“快速”，是指在回应社会的有效期内，政府要以尽可能短的时间，对社会提出的、需要政府予以解决的问题，给予积极响应，并在与社会积极合作的基础上解决问题。“有效”，是指政府回应社会的方向有效――政府帮助社会解决问题的基本方向符合公共利益的实现方向；内容有效――政府具体解决问题的内容符合而不偏离社会基本或主要的价值或需求；时间有效――政府在解决问题所要求的时段内解决准确反应社会诉求的问题。当然，就时间的有效性而言，不是说解决问题的速度一定是越快越好，而应该是“正当其时”。总之，快速、有效地回应社会需求。是对回应型政府的基本要求。及时反应是回应型政府主要特征之
(五)依法治理
回应型政府要求建立一个与威权和绝对统治相对的政府，即负责、有限的政府，而法治则是达到这一目的的最佳手段。 “法治”(rule of law)是19世纪末英国宪法学家戴雪在其代表作《英宪精义》中提出的，现已成为普遍原则：政府和公民或社会在法律上负有相同的义务和责任，尤其是政府不能享有不必要的特权，政府和公民或社会都必须守法。所谓依法治理，指政府与社会间的合作共治必须依法进行，否则，政府对于社会的回应，就难以有体制和机制的保证。首先，政府必须守法，即政府参与治理的过程只有依法进行，才能使以民为本、服务导向的基本理念、与社会合作的治理方式、对社会需求予以及时反应的基本要求，具有法制保障和刚性约束。其次，公民或社会必须守法，即公民或社会参与治理的过程必须依法进行，才能确保其在有序参与的基础上，向政府表达正当、合理的利益诉求，使得政府能够在合理、合法的范围内予以及时反应。总之，“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”。依法治理是治理和善治的基本要求，也是使政府回应制度化、体制化的基本保证，因而是回应型政府的又一重要特征。
总之，以民为本、服务导向、合作共治、及时反应、依法治理，既是回应型政府的内在属性和基本特征，又是形成和保证政府的回应性，回应的体制、制度，回应的目标、速度，回应的数量、质量等方面不可缺少的因素。把握这些特征，对于更好地理解回应型政府的理论脉络、基本内涵，厘清建设回应型政府的基本思路，其启示一定是有益的。
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基金项目：湖南省哲学社会科学基金项目“基于关系嵌入的民营企业委托问题研究”（12YBA103）；国家自然科学基金项目“基于有限注意的资本市场有效性研究”（71071166）；湖南省教育厅青年项目“基于社会网络的旅游饭店职业经理人创业能力和创业绩效研究”（12B031）
作者简介：刘晓霞（1981-），女，湖南湘乡人，讲师，博士研究生，主要从事公司治理研究。Email： lxiaoxia19@163com
摘要：本文利用2007—2010年沪深民营上市公司的A股数据，将所有者与经营者的关系嵌入分成亲人、熟人和外人三类，并实证检验了这种关系嵌入对能力和成本的影响。结果发现，民营企业所有者聘用外人关系的经营者比亲人和熟人关系的经营者能显著提高能力，而其成本和聘用熟人关系的经营者没有显著差别，聘用亲人关系的经营者比非亲人关系的经营者能显著降低成本。从实证结果我们还发现，民营上市公司现行的公司治理制度没有发挥有效作用。
关键词：关系嵌入；能力；成本
中图分类号：F272文献标识码：A文章编号：1000176X（2013）01001707
一、引言
自从20世纪30年代美国学者Berle 和 Means提出所有权与控制权分离命题以来，所有者与经营者之间的冲突一直是众多学者研究的热点，并成为现代公司治理问题研究的起点。传统的委托理论（以下简称理论）假设人是完全理性和完全自利的，研究的中心任务是在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励人，使得人的行为能最大化委托人的利益。理论经过几十年的发展，在Jensen、Mecking、Demsetz、Wilson、Spence、Mirrless 、Ross 和Hart等许多学者的研究下，在理论上取得了丰硕的成果，并在实践当中广泛应用。我国公司治理制度引进了监事会和独立董事制度，以监督人的行为，就是这一理论的应用。然而李维安和王世权＼[1＼]等很多学者研究发现，独立董事和监事会制度在中国的成效甚微。独立董事不独立，董事不懂事，监事不监视，公司治理效果差。是机制本身的不恰当还是理论源头的失误？
Coleman曾指出：“经济理论存在一种失误，即使在新制度经济学中也不例外。这种失误表现在，忽视个人的关系及其社会关系网络对产生信任、建立期望以及确定和实施规范的重要影响。”因此，“经济人”假设的理论受到质疑，基于“管家”假设的管家理论兴起，它认为理论对经营者内在机会主义和偷懒的假定是不合适的，经营者会自律和努力工作，以达到自身尊严、信仰以及内在工作满足的追求[2]，所以它假设人是利他的和忠诚可信的，从理论的对立角度揭示了经理人和委托人之间存在的另一种关系。
不同的人性假设必然导致不同的治理结构和治理机制，产生不同的公司治理理论。陈仕华和李维安＼[3＼]认为理论对委托人和人持有低度社会化观，而管家理论对人性的假设则过度社会化。针对两种理论的不足，Granovetter提出了社会嵌入理论，以解释经济行为人在中度社会化情景中的行为理论，这种理论将人性假设为嵌入社会网络的社会人，既不是完全理性的经济人，也不是完全无自主性的管家，因而更符合现实＼[4＼]。本文将从关系嵌入的角度实证分析民营企业所有者与经营者的关系嵌入强度对能力及权益成本的影响，以期从更理想的理论角度来实证分析民营企业普遍存在的用人机制难题，给发展困境中的民营企业家选择经营者和治理模式提供现实参考，也给研究家族企业以及委托问题的学者提供新的思路。
本文研究结构分成五个部分，第一部分是引言，第二部分是理论与假设，第三部分是研究设计，第四部分是实证检验与结果分析，最后是结论与启示。
二、理论与假设
最先提出“嵌入”概念的是Polanyi，他认为经济作为一个制度过程是嵌入在经济和非经济制度之中的。Granovetter与Uzzi等进一步发展了该理论，强调社会关系、家庭关系等社会情境结构对经济行为的制约与影响，当一个“连带”的社会关系影响到企业的经济活动时，“嵌入”就存在了，且“连带”之间的相互作用主要不是由经济利益驱动，而是基于个人的关系、社会资本等长期的联结驱动＼[5＼]。因此将“嵌入”定义为基于社会关系的、非商业化的契约来进行商业交易的程度。Smelser 和Swedberg指出嵌入是新经济社会学的核心议题。我国学者彭正银认为关系嵌入是指单个主体的经济行为与其他主体的互动，是对主体间相互联系内容的研究，是交易双方相互理解、信任和承诺的达成程度及过程＼[6＼]。
Granovetter和Swedberg将社会嵌入分为关系嵌入和结构嵌入。关系嵌入指单个主体的经济行为嵌入与他们直接互动的关系网络中，是对网络中人际社会二元关系的结构和特征（如关系疏密和关系质量等）的刻画。而结构嵌入指主体的经济行为嵌入其所在的社会网络中，是对行为主体嵌入关系构成的各种网络的总体结构描述。唐艳和唐国平＼[7＼]、黄中伟＼[8＼]等认为关系嵌入是对嵌入网络的微观解构，而结构嵌入是对嵌入网络的中观解构。本文研究的重点是嵌入企业委托人和人之间的微观关系，并讨论这种关系嵌入对委托问题的影响，更好地契合理论和管家理论，为公司治理的研究提供新的思路。
关系嵌入的特征主要包括关系强度（如强关系、弱关系）以及关系的质量（如信任程度等）＼[9＼]。Granovetter提出了“弱关系强度”假说，认为弱关系能够跨越不同的群体，跨越了更多的社会界限，能够获得更多的信息，弱关系比强关系的作用更大[10]。在现代企业管理中，委托人聘用职业经理人作为人就是这个道理，职业经理人比家族成员（强关系）有更宽的外部网络结构，信息或知识的冗余度低，创新性强，能应对更复杂的经营环境。他们能通过自己的网络以及自身的知识和经验结构，解决企业的融资、销售和管理等诸多问题，从而提高企业绩效，获得更好的成长和发展。
我国学者边燕杰通过对中国社会关系的研究，认为在中国社会强关系发挥的作用更大[11]。曹兴等认为强关系所带来的人际信任为经济活动提供必要的信任，减少交易成本，所以很多民营企业采用家族化或泛家族化的经营模式[12]。然而强关系也有不少的负面作用：一是在中国社会强关系所提供的道德要求，给人带来很多的制约（如既要考虑企业的目标，也要考虑家族的目标），造成决策过程的低效率。二是强关系网络的闭合，会导致信息的闭塞和排斥外来人，信息或知识的新颖性不足将难以满足突破性创新的需要，这是很多家族企业发展的瓶颈，也是李新春所提出的家族主义困境，即强关系嵌入治理不能同时实现基于信任基础之上的成本与基于专家能力之上的能力的帕累托最优，而人发挥专家的知识和能力创造交易过程的帕累托效率问题理解为“能力”。强关系嵌入带来的低能力制约了企业的发展和壮大，因此企业需要打开强关系的网络限制，向弱关系网络发展。由此，本文提出如下假设：
假设1：民营企业所有者与经营者的关系嵌入越弱，能力越强。
Granovetter的关系嵌入理论更多的是强调弱关系的作用，然而弱关系存在的致命缺陷是导致不信任，在市场体系不发达、正式制度约束不强、信任缺失的国家更易显现。因为弱关系中人际联结并不是很强，多次反复的交往不多，所以这种关系不可靠，与不稳定、风险、投机联系在一起。嵌入在弱关系中的委托人和人，彼此信任度不高，如果只靠道德的约束，就很容易产生投机行为。加上外部环境信任缺失，法律等正式约束不足，人投机行为的几率更明显，比如说谎、偷懒、欺骗、中饱私囊、卷款而逃等损害股东利益的行为，造成成本很高。因此，在弱关系下，委托人只有设计更优的合同，加强监督和激励人，使人的行为最大化委托人的利益。
而在强关系网络中，委托人和人交往密切，彼此了解熟悉，有更多的互惠以及利他行为，容易产生信任，并给企业的发展提供资金、技术、人才等各种实质性的帮助。情感的内在制约、利他行为以及中国人注重面子和人情的问题，道德违约成本小，监督和激励人的成本较弱关系下偏低。所以在创业初期，几乎所有的私营企业的资金都是通过家人、亲戚或者好朋友筹集，生产、经营、销售也是家族成员把关。随着企业的成长，规模逐渐增大，越来越多的外部人进入企业，强关系网络被打破，委托人可以选择更有能力和知识的外部职业经理人来经营企业，弱关系嵌入加强。据此，本文提出如下假设：
假设2：民营企业委托人与人的关系嵌入越弱，成本越高。
三、研究设计
（一）主要变量说明
1成本和能力
目前学者用来衡量股权成本的尺度最常用的是由Ang等提出的管理费用率和总资产周转率，也得到了我国学者大量的借鉴和运用，如曾庆生和陈信元采用管理费用率、营业费用率、总资产周转率等来衡量成本[13]。本文认为销售管理费用率能较好地反映成本，故作为成本的变量。而总资产周转率体现了人发挥专家知识和能力创造交易过程的帕累托效率，衡量的是经营效率的一种，反映的是人的经营能力，故本文采用总资产周转率作为能力的变量。
2关系嵌入强度
自从Granovetter与Rowley等社会学家将关系嵌入强度从互动频率、感情强度、亲密程度和互惠交换等不同维度进行分析，魏江和郑小勇采用访谈、案例分析以及问卷调查来衡量关系嵌入的强度和质量[14]。本文借鉴提出的中国人的差序格局关系以及杨国枢[15]对中国社会关系划分的方法，将委托人与人关系嵌入从强至弱分为亲人（血缘、姻缘、亲缘关系）、熟人（同学、同乡、同事关系）、外人（除亲人和熟人以外的其他关系）。并给亲人、熟人、外人三种关系分别赋值1、2、3。
3公司治理结构
公司治理结构是为解决委托冲突而做的一种制度安排，必定会影响委托关系。Jensen和Meckling就提出管理层持股是影响股东——管理层委托冲突的重要因素， Collier等则没有发现股权成本与审计委员会活动之间没有关联的证据。Belden等发现董事会中外部董事比利越高，越容易支付股利[16]。在国内，很多影响权益成本的公司治理因素也得到了实证检验，如宋力和韩亮亮[17]认为是股权集中度和股权制衡度，曾庆生和高雷等认为董事会结构，肖作平等认为是董事会规模，李明辉认为两职分离，黄福广等证明高管薪酬，能够影响权益成本。本文设置了股权结构特征（股权集中度、股权制衡度）、董事会特征（董事会规模、独立董事比例）、监事会特征（监事会规模）、管理层特征（高管薪酬、高管持股比例）来控制公司治理结构对成本的影响。
4公司基本特征
李明辉证明了公司的基本特征会影响股权成本，如公司规模越大，对管理层进行监督的难度越大，从而监督成本越大，管理层进行不当消费的权力也增大[18]。提高负债率可以加强外部监督从而降低成本。成长机会低的公司，管理层对自由现金流的滥用会提高成本。除了控制公司规模、资产负债率、成长性的影响，还要控制行业因素导致的成本的差异。
5人基本素质
在研究能力的影响因素时，人的学历越高、年龄越大、从业经验越丰富，则人的经营能力越强。本文用人学历、年龄作为影响能力的控制变量。
（二）研究方法与模型设计
本文采用多元回归分析方法检验关系嵌入对成本和能力的影响。借鉴Ang等，及李明辉的模型，本文分别对成本和能力回归模型设计如下：
能力模型：
在能力模型中，我们先检验能力与关系嵌入的单因素关系，再逐步加入人基本素质变量和公司基本特征变量以控制它们对被解释变量的影响。在成本模型中，同样先检验被解释变量和解释变量的单因素关系，再逐步加入公司基本特征变量和公司治理结构变量。各控制变量如表1所示，各回归模型结果如表4所示。
（三）样本与数据
本文选择2007—2010年沪深两市A股民营企业共3 185个年度样本数据，依次删除以下数据：（1）实际控制人为非自然人的样本439个；（2）2007—2010年度经特殊处理的S、ST、*ST股票454个；（3）上市时间小于365天的样本596个；（4）删除没有披露管理费用率、销售费用率、总资产周转率的样本9个，且销售管理费用率和总资产周转率变异大的极端值17个；（5）删除频繁更换实际控制人或总经理以及找不到关系的样本31个；（6）总经理由实际控制人自己担任的公司，所有者与经营者是一体的，理论上没有冲突，故删除此样本334个。最终得到年度样本总数为1 305个。除关系嵌入数据通过百度、新浪网等手动搜集整理，其他数据均来自国泰安金融数据库。
四、实证检验与结果分析
（一）样本的描述性统计
表2对2007—2010年的年度样本进行了基本的统计分析。从表2中可以看出，虽然四个年度样本数据不同，但各年度不同的关系嵌入样本占当年样本的比例变化很小，基本处于一个稳定的状态。因变量能力（ABILITY）和成本（ACOST）的均值和标准差在各年度变异也不大，相对来说，能力的年度变异更大（标准差大）。从总体样本来看，关系嵌入类型为熟人的比例占到了58%，亲人占14%，外人占28%，民营企业聘用熟人的比例偏高。
（二）回归分析与假设检验
为了检验本文的理论假设，下面利用最小二乘法对变量进行层级回归分析，结果分析如表4所示。模型1—3检验假设1，模型4—6检验假设2。模型1和4只检验解释变量GE1和GE2对因变量的影响，模型2和5则分别加入了人基本素质变量和公司治理变量，模型3和6还控制了公司基本素质变量。
在检验假设1的模型中我们发现，关系嵌入变量GE2在模型1—3中都显著为正，说明委托人和人关系为外人时，比亲人和熟人能显著提高能力；GE1在控制了公司基本特征变量后也显著为正，说明运用熟人和外人关系的人比亲人关系的人能力更强，实证结果支持了假设1。另外，我们发现能体现能力的学历因素影响不显著，可能是我国学历教育鱼龙混杂，文凭不能体现人的能力。用人的年龄变量代表的经验因素对能力的影响也不显著，年龄越大，经验越丰富，但也可能刚愎自用，固步自封。性别因素在模型2中显著为正，男性人比女性人的能力更强，但加入了公司特征变量后结果不显著了。
在检验假设2的模型4—6中，我们发现关系嵌入变量GE1都显著为正，GE2不显著，说明委托人聘用自己的亲人比熟人和外人人能显著降低成本。但比较外人人和非外人（亲人和熟人）人时，结果不显著，说明聘用熟人和外人关系的人对成本没有显著的差别。实证结果部分支持了假设2，也和大部分学者关于家族企业治理能降低成本的结论一致。此外，公司治理结构变量除了股权集中度（OWNCON1）显著为负外，其他指标都没有显著影响。说明股权越集中，成本越低，而独立董事、董事会和监事会的规模以及总经理的持股和薪酬都没有起到监督和激励的作用，没能降低成本。公司基本特征变量中，资产负债率（LEVERAGE）越高，对人的约束越强，成本越低；公司规模（TOTASS）越大，成本越低，说明规模优势能有效控制成本；公司的成长性对成本没有显著影响。
（三）稳健性检验
为了检验所有者与经营者的关系嵌入对能力和成本的影响是否稳健，我们采取了两个方法。一是对样本进行重新筛选，分别对因变量进行首尾1%的删除，并从2007—2010年样本中选择任意两年和三年度的样本进行回归分析，结果和前面的分析无异。二是对变量进行重新选择，以应收账款周转率、存货周转率、流动资产周转率等营运能力指标衡量能力，计量结果没有什么变化；在成本变量的选择上，本文借鉴廖理和罗炜的方法采用管理者持股比例，以及权小峰等方法采用在职消费，即用管理费用减去机体的坏账准备、存货跌价准备及当年无形资产摊销额来衡量，结果没有实质性变化。
五、结论与启示
本文从关系嵌入的视角，研究了民营上市公司所有者和经营者关系嵌入强度对能力和成本的影响。结果发现文凭、年龄、性别这些经营者个人素质并不能很好地体现人的能力，而关系嵌入却能很好地体现。在经济高速发展的中国，知识和信息更新换代快，过去的经验不代表未来的能力，倚老卖老的行为带来的可能是经营短视，不加强学习就会固步自封。文凭和学历过去在中国很重视，随着市场经济的发展，教育系统弊端重重，造成各种文凭满天飞，含金量直线下降，企业也不再以文凭的高低衡量人的能力。同时，也有很多学者发现女性经理并不比男性经理差，女性的特质能让女性经理在经营过程中具备独特的优势。
我们的研究结果让人能直观地从总经理与实际控制人的关系中判断经营者的能力。如果企业实际控制人使用自己的亲人来经营企业，委托人和人都处在一个强关系的网络结构中，即使能如我们的实证结论一样降低成本，其代价是信息和知识的闭塞，也就是大多数学者认可的家族企业的发展瓶颈。
我们的统计中，民营上市公司中聘用亲人经营者的比例最低，熟人经营者的比例最高。不是民营企业不愿意用亲人做经营者，而是亲人经营者资源太有限，只能退而求其次选择自己熟悉的同乡、同学、同事等来经营企业。而我们的实证研究发现聘用职业经理人这样的外人产生的成本并不比聘用熟人高，反而能提高能力。
因此在我国，企业要真正走上现代化的管理之路，首先，要加强诚信社会的建设，让所有者能放心大胆地将经营权外放给有能力的经营者。其次，要提高我国公司治理的水平，使独立董事、监事能真正发挥监督的作用，股权和薪酬制度能真正发挥激励的作用，不再是形似而神不似的舶来品。外在环境和内在制度的完善，是我国企业管理现代化的必然之路。
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关键字；公共行政；公共管理；区别与互动；
【中图分类号】D035
公共行政在十九世纪末成为了一个单独的学科领域；而公共管理则在上个世纪七十年代兴起。在现阶段的发展过程中，二者有着一定的区别，又有着本质的关联。下面我们就来简单的分析公共管理与公共行政的区别与互动。
一、公共行政与公共管理的区别。
第一，内涵区分。公共管理的主要核心是政府管理，有着多元化主体的基本特征，是以公民社会为基础的管理体制。公共管理是一种全新的管理模式，这是一门学科，也是一种新的学位教育方式。公共管理在一定意义上来说，是把公共行政作为基础，将管理学、经济学一级政治学的相关理论与方法进行整合，主要涉及政府以及非政府组织等公共事务。而公共行政则是把刚性规范以及固化原则作为基本的支撑，主要依托于政府主体开展相关的政治统治工作，是国家行政机构根据法律规定开展相关社会公共事务的活动。笔者认为，公共行政主要把政府、法律法规等授权组织机构作为主体，把国家、社会以及自身的相关事务作为客体，根据法律法规展开相关决策、组织等活动的科学体系，有着工具性以及依附性的内在本质。
第二，主客体区分。首先，主体区分。主体就是行为的实施者，可以是单一亦可是多元化的。公共管理主体多呈现多元化，主要以政府、非政府组织以及其他社会组织为主。根据自身的业务范围，对责权范围内的事项进行统筹协调，享有法律范围内的权限自由。公共行政的主体主要为政府以及其他法律授权的相关组织，主要依靠政府代表的相关机构。大多数主要把政府作为单一的主体。其次，客体区分。客体对象主要就是指主体行为的主要内容。公共管理主要重视社会性，对公共服务、公众的参与性以及政府的行政事务的公开化等责任与义务的履行，主要彰显了客体的社会性。公共行政较重视其公共性，对公共权力与利益的执行与维护较为重视，主要有着工具性。权威性以及规范性的基本特征。公共管理的客体有着多样化的特征，在不断的变化与拓展中有着具象化的形式。公共行政有着动态性的特点，主要针对社会发展的实际问题为方向，通过其他学科知识的引入，主要包含着公共管理以及行政管理等领域。公共行政的客体有固有的管理程序，把民生利益为主要导向，维护公共利益是公共行政的主要表现。
第三，内在区分。首先，管理目标区分。公共行政对机构、过程以及程序的管理较为重视，属于内部取向；而公共管理则对项目、结果以及绩效的管理较为重视，属于外部取向。其次，管理体制以及运作模式的区分。公共行政对具体的计划、组织以及指导等基本技能的运用较为重视，主要强的是政策的科学化；而公共管理则更加重视管理的市场化模式。
二、公共行政与公共管理的互动关系
公共行政在历史的舞台上一直是政府公共部门管理的重要理论。在其发展历史中，经历了传统的公共行政学与新公共行政学说的形式改革。作为二十世纪七十年代国际流行的行政改革主流的新公共管理，对传统的公共行政带来一定的_击，这种全面的公共部门管理方法取代了公共行政模式成为了新的管理理念。公共管理与公共行政在发展中有着密不可分的关系。
第一，公共管理模式与公共行政的主体都是社会公众事务进行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通过多元化主体采取合作管理模式开展社会治理，把公共行政中的精华与社会管理进行了细化处理，把行政管理与社会管理充分的融合在一起。
第二，公共行政是一种政府管理模式，公共管理模式的核心主体则为政府作为主，其他非政府组织作为复制管理。公共管理的主体基本上都是以组织的形式表现的。而公共庞合作系统中的组织要通过核心的、关键性的管理部门达到提高组织整体一致性的根本目的，其组织行政有着公共性的特征。公共管理模式中的组织对其行政管理有着共同管理的权利，其行政价值有着中立性的特征，把公共行政在表现形式上转变为实质的将行政管理模式，根据公共管理组织的相关服务内容、社会治理的实际需求等因素构建行政模式，将公共服务与合作治理有效的融合起来。在公共管理中的相关管理工作是社会治理的实际的、共同需求体现，可以通过合作管理模式的表现出来；公共管理行政有着科学化、技术化理论思想，注重与合作活动的开展，彰显着合作之间的信息沟通，通过社会道德体制，优化、完善公共管理活动的开展。
第三，公共管理与公共行政有着规范性的本质特征。在开展具体的活动过程中，二者都严格的执行着相关的规章制度，有着一定的规范性特征。把管理机构作为基本的、主要的活动机构；
第四，公共管理与公共行政的主要目标有着一致性的特征。在社会治理的实际过程中，二者都是将公共利益作为基本的工作目标，开展活动的过程中贯彻执行着公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。
第五，公共管理与公共行政工作在形式上都属于服务行政范畴之内。公共管理与公共行政都是一种社会管理的行政手段，二者有着本质的联系，都属于服务型社会治理模式范畴。
结束语：
公共行政与公共管理二者在历史的发展过程中有着密切的联系。在历史与时代的二者的影响与作用下，公共行政与公共管理有着相互对立的层次也有着内在的无法割舍的必然联系，二者之间的区别与互动等错综复杂的关系会社会治理与改革带来极其重要的影响与启示。
参考文献：
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