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关键词：海洋环境污染；环境管理；措施
中图分类号X5 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2012）66-0057-01
海洋是生命的起源，是各种生物赖以生存的基础，也为人类提供各种资源。而人类在索取的同时却忘了海洋也需要保护，尽管海洋是具有最强的自我净化功能，但因为各国生产力的提高、人口的密集化，海洋环境的污染也日益严重。
1 海洋环境污染的现状
海洋环境污染通常是指人类改变了海洋原来的状态，使海洋生态系统遭到破坏。有害物质进入海洋环境而造成的污染，会损害生物资源，危害人类健康，妨碍捕鱼和人类在海上的其他活动，损坏海水质量和环境质量等。海洋环境污染现阶段明显表现为石油污染、赤潮、有毒物质累积、塑料污染和核污染等。
人类的海洋活动、日益增多的海上船舶、油轮事故是造成海洋环境污染的重要来源之一。人类的海洋活动主要是航海、捕鱼和海底石油开发，据统计，目前全世界各国有近8万艘远洋商船穿梭于全球各港口，总吨位达5亿吨，它们在航行期间都要向海洋排出含有油性的机舱污水，仅这项估计向海洋排放的油污染每年可达百万吨以上。而一次的油轮突发事故会使海水大面积被油所覆盖，不但范围广而且危害时间很长，对海洋生态环境造成严重的破坏。
目前海洋环境污染以陆源污染物为主的来源则包括工业废水和固体废物、生活垃圾、生活污水等。大型化工厂、造纸厂的增多直接导致大量的废水和废物排入河道，最终通过河水归入海洋，而工业废水其中则包括工业冷却水在流入海洋后会提高海洋的局部水温，使含氧量降低，影响海洋生物的繁衍生息；而工业固体废物严重的则会影响海洋生物的居住环境，直接导致生物灭绝。人口居住的密集致使生活垃圾、生活污水的排放的难度加大，尤其是滨海城市，于是海洋便成了他们倾倒生活垃圾及污水的最好去处。有英国媒体披露，在太平洋上发现“第陆”—巨型垃圾岛，。这一巨型垃圾岛位于美国加利福尼亚州和夏威夷之间。这里是世界上五大海洋涡旋之一，能将数千英里以外的垃圾逐渐“吸”过来。过去60年间，这个垃圾带的面积一直在逐渐扩大。据报道，这里的垃圾多达1 000万吨。它们种类繁多，有塑料袋、装沐浴露的塑料瓶、拖鞋、儿童玩具、轮胎、饮料罐甚至塑料泳池。
2 海洋环境污染的管理措施
海洋环境污染的严重引起了国际组织及各国政府的极大关注，保护海洋环境已经刻不容缓，国际社会对海洋环境污染制订了一系列国际公约，沿海各国政府也针对本国国情出台了相应的措施来有效制止海洋环境的进一步恶化。
首先对海上作业船舶进行有效管理，我国于2011年1月28日最新关于实施《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》有关事项的通知中对作业船舶明确规定作业船舶的污染物必须有相应的接收单位，做到集中回收船舶污染物，上岸处理净化达标后再排放。对海洋石油开采在开发过程中要禁止溢油事件发生并制定相应的溢油应急方案，在作业过程中还要配备如排油监控装置、油水分离设备、含油污水等处理设施，才能更好处理油污水和生活污水并做到达标排放。
其次要加强沿海工业企业对海洋环境污染的防治措施，严厉控制企业的排污指标，有效整治或如有必要则关闭污染严重的排污出口，对于固体废物的倾倒则要有具体的限定和管制区域。而企业自身通过提高生产技术和生产设备，对于生产工艺和流程进行改良做到有效减少和控制废物的产生，尽可能对产生的废物进行净化再利用。对于沿海城市的生活垃圾和生活污水也要采取有效措施来防止海洋环境污染的恶化，现在很多城市已经实行垃圾分类处理，对分类的垃圾进行填埋或者焚化，将污染减少到最低。从多角度提高资源的利用率，倡导循环使用比如对包装物、塑料、家用电器能够回收再利用，最低限度地减少废物的排放，而生活污水的处理净化设备也在不断提高。
最后由于科学技术的进步，各国对核的要求不断增多而造成核辐射致使海洋环境达到一定浓度，造成污染已经不容忽视。之前日本的核电站泄漏导致放射性物质大量排入海洋从而使海洋环境严重污染就是给各国在对核的问题上敲响警
3 结论
地球是我们的家园，而海洋是家园不可或缺的一部份，所以守护海洋环境不被污染更是责无旁贷。如今对于海洋环境污染的管理是一个浩大的工程，除了国家出台相应措施进行有效管理和对海洋环境制定统一、规范的监测标准，有效、积极地掌握海洋环境污染情况，及时做出预防措施，并在合理利用海洋资源、开发海洋资源的同时也要提高个人的海洋环境保护意识，只有个人认识到海洋污染的严重性，才能对保护海洋环境起到积极的作用。
参考文献
[1]蓝锦毅.港口建设对广西海洋生态环境影响分析及污染防治对策[J].广西科学院学报，2011，2(6)：3521-3522.
[关键词]海洋垃圾污染；国际法律规制；内容
海洋权益和环境保护进合国官方关注的视野始于上世纪五十年代中期，1958年，在海洋法第一次会议上提到海洋污染问题。然而，只有很少的文件中涉及污染防治，而且这些文件也仅聚焦于油污的倾倒和处置。进一步说，这些文件并没有为国家设定防止海洋污染的责任和义务。从很多方面看，1972年《伦敦公约》都预示着国际海洋污染立法的一个新时代的到来。其他相关的全球公约包括《伦敦倾倒公约》及其《1996年议定书》，巴塞尔危险废物公约以及1982年海洋法公约。UNCLOS公约在海洋垃圾方面为其160多个成员方设定了各种义务，包括“保护和保存海洋环境”的一般性义务，和采取“必要措施防止、减少和控制各种来源的海洋污染”。
一、《伦敦公约》和《MARPOL公约》内容及效果
1972年《伦敦公约》和1996伦敦议定书旨为海洋环境免受倾倒污染提供法律保护，议定书是建立在公约完善和改进的基础之上，意在取代公约。截止2010年，伦敦公约共有86个缔约方，议定书生效后，缔约方增至38个。缔约方每年召开一次大会，并不定期召开“科学组”会议来践行“一体两翼”的部署。这种体制为解决类似环境问题而制定和实施国际条约提供了一个比较好的范本。
1973年联合国与国际海事组织一起开始拟定相关协定。关于海洋垃圾污染问题的全球性法律框架规制应首推《国际防止船舶造成海洋污染公约》1973/1978（MARPOL公约），其对运营船舶造成的污染进行规制。这一具有约束力的全球性公约适用于任何从船舶向海洋丢弃塑料废物的行为，范围覆盖140个国家，几乎占世界船舶总吨位的100%。公约附则V是关于垃圾的专门规定，于1988年12月生效。
MARPOL公约通过在运行过程中禁止污染，是任何国际组织或国家试图减少船源污染的有益尝试。附则V近年来被广泛援引，并于2011年正式被修订。修订内容包括一个“保留条款”，即除在特殊情况下（比如特定条件下食品废物的丢弃），公约原则上禁止所有类型的船舶垃圾；将船舶配备要求改为100总吨位以上；强调港口设施的不足与更新，并试图发展建立全球统一的船舶信息体系。
二、《联合国海洋法公约》
鉴于伦敦公约和MARPOL公约的成功和面临的挑战，在1956至1982年间先后召开了三次海洋法会议，最后以海洋法公约的签署和生效作为会议成果。但伦敦公约、MARPOL公约和UNCLOS公约并没有能够阻止垃圾不断地流向海洋。公约价值目标的成功执行需要国内和区域层面的协调，目前在北海和地中海区域的伙伴合作发展得很好，更多的国际合作对于海洋垃圾的有效减缓至关重要。遗憾的是，世界上的大部分海域，资源、专门知识、人力和技术的缺乏使得这种合作变得异常艰难。在发达国家，政治意愿和州级之间合作的缺乏，加之碎片化的环境政策，都阻碍着遏止垃圾入海的种种努力。沿海地区很多关注垃圾的政策却受到执行难的压力，同时对于内陆垃圾和倾倒明显并无努力，还有无效的固体废物管理政策都会导致海洋垃圾问题。
三、陆源海洋污染法律规制
如今，世界上有近十亿人口居住在沿海地区，这一数字未来还会继续增长。城市化和消费将加剧固体废物的产生。由于许多城市普遍缺乏固体废物管理体制，这方面的国际规制有比较少，陆源污染问题将在可预见的未来继续成为海洋环境的重大威胁。发展中国家一个特别的问题是，人口的增长与固体废物处置基础设施的缺乏这二者的危险结合。大部分发展中国家没有专门有效地通过回收计划或减少消费等处理快速增长的固体废物的方法，特别是沿海地区。
考虑到这些问题，1995年保护海洋环境免受陆源活动污染的《华盛顿宣言》被拟定。宣言认识到海洋垃圾陆源污染的重要性，将其作为“国际关注”事项优先考虑，并聚焦由此带来的海洋环境退化。宣言还特别详述了内陆和海岸环境间的相互依存关系。虽然华盛顿宣言已经将海洋政策的注意力转移到了陆地活动上，但它没能够彻底解决问题。由于加入协议是自愿的，那么协议在解决海洋垃圾问题的有效性上就存在着天生的局限。
尽管存在上述国际安排，但UNCLOS公约和华盛顿宣言的执行被证明是困难的。前者包括了如此宽泛的规定，以至于需要耗费哪怕是最富有国家的资源和政治意愿，却并没有过多关注到海洋垃圾的80%主要来源。后者倒是高度关注了陆上来源，然而没有约束力，是非强制性的协议，因而就排除了执行的可能。如果要以一种持久的、有意义的方式与海洋垃圾作斗争，那么海洋污染控制措施必须与综合的约束政策成为一体。国际海事立法方法朝着一个整体的、生态系统的、优先考虑陆源固体废弃物减缓和管理行动的方向迈进是非常必要且紧迫的。
本文由（哈尔滨学院学生科研项目）项目资助，项目编号（HXS20141154）
参考文献：
[1]陈斌. 基于太平洋塑料垃圾带的经济损 失分析研究[J].生态经济，2010（06）.
[2]广部和也[日]，沈重译. 海洋污染与国 际条约[J].国外法学，1980（05）.
[3]李刚.海洋治污的法律（上、下）[J].中国 远洋航务公告，2004（10）.
关键词：海洋垃圾； 西北太平洋行动计划； 信托基金； 国际合作
海洋垃圾来自多重原因，有陆地来源的，也有海上来源的。在一些特定的海上活动中，如捕鱼、货运、娱乐活动和客运等，将产生相当数量的海洋垃圾。其中，基于海上活动来源的诸如被抛弃的渔网、电线、绳索和塑料袋将可能存在于海底、海水中和漂浮在海面上。这些垃圾也可随洋流或海风输送到其它地方，所以也可在海滩上、海岸边看到这些垃圾。近年来，我国附近海域的固体废弃物污染日益严重，加之受到环太平洋洋流的影响，大量垃圾沿着中、韩、日三国海岸沿线任意飘散，由此造成一系列国际环境纠纷。日本向韩国索要海洋垃圾处理费，而韩国则以“有很多垃圾都是从中国漂来的”为由拒绝，并称“只有当中国支付韩国垃圾处理费的时候，韩国才能支付日本这一费用”①。从法律角度来看，中日韩三国之间关于收取海洋垃圾处理费的纠纷本质上是跨界海洋环境污染的国际争端问题。
一、海洋垃圾污染的国际法定位
海洋的地理属性决定了海洋是一个互相贯通的整体，虽然国家管辖或控制的位置和范围是固定的，但其海洋水体是流动的，一国在其范围内的活动常常会对其管控范围之外的别国海域造成影响②。根据1996年国际法委员会第48届会议向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》对跨界损害所作的定义是：“跨界损害”是指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其它地方造成的损害，不论有关各国是否有共同的边界③。根据这一草案，国际法上的“跨界损害”有以下特征：
第一、损害必须是人类的行为所致，且其后果是物质的、数量的或是有形的。损害必须对一些方面有实际的破坏作用，如造成其他国家的国民健康、工业、财产、环境或农业的破坏。这些破坏作用必须能以实际和客观的标准衡量。国际法委员会在《国际法不加禁止的行为所造成的损害性后果的国际责任条款草案》第一条中就强调了“跨界损害”的“有形后果”联合国大会第51届会议补编第10号（A/51/10）《国际法委员会第48届会议工作报告》，1996年，第208页。。
第二、行为的有形后果所造成的损害有重大性。国际法上的损害，不仅包括对人、财产和环境的损害，还包括为遏制或尽量减少跨界损害而采取的防范措施的费用以及这些措施可能造成的任何进一步损害国际法委员会：《国际法委员会第42届会议工作报告》，1987年，第226页第2条。。在何种程度上禁止跨界损害，国际法律文书和法律意见大多倾向于“严重损害标准”。如，国际法协会在1966年《赫尔辛基国际水法规则》的注释中明确表示，所谓“损害”，其程度应当是严重的国际法协会：《国际法协会第52次会议记录》，1966年，第500页。。此外，《管制南极矿产资源活动公约》、《关于评估跨界性环境影响的公约》、《关于跨界内陆水域意外污染的行为准则》等一些公约也都使用了“重大”、“严重”或者“显著”。关于“重大”的含义，根据国际法委员会第48届会议工作报告中《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》的评注中可以看到所谓的“重大”是指严重程度超过“察觉”，但不必达到“严重”或“显著”的程度《联合国大会正式记录，第五十六届会议，补编第10号》(A/56/10)，2001年，第388页。。这种损害必须导致对其他国家诸如人的健康、公约、财产、环境或农业的真实的破坏作用。这种破坏作用必须能够按照事实和客观的标准加以衡量。国家间的地理边界与政治上的边界不对应。各国在其境内开展合法活动的时候，会相互产生影响。这些相互影响只要尚未达到“重大”的水平，则被认为是可容忍的，不在该原则草案的范围之内。
第三、行为的有形后果具有明显的跨界性。即一项活动所产生的有形后果已经超越行为所在国国界，给行为所在国领土以外的区域造成损害的情况李晓阳、刘一粟：《国际环境法与国际环境新秩序》，《社会科学》1992年第10期。。
综上可以看出，我国和韩国、日本之间关于海洋垃圾污染的纠纷虽然符合“跨界性”特点，但却不满足跨界责任的其他标准：
首先，无法确认责任主体。虽然韩国国土海洋部对仁川、江华等20个沿海地方的海洋垃圾情况进行了调查取样分析，但仅凭塑料袋和塑料瓶上的商标不能认定污染者的身份。按照洋流运动的规律，从东南亚等周边国家漂过来的垃圾也有可能到达韩国。因此，污染者（责任者）身份的不确定性决定了韩国向中国索赔从根本上无法得到支持。
其次，承担责任的比例也不能确定。即便随洋流和季风漂浮到韩国的海洋垃圾中有来自中国的部分，但依据目前的垃圾分类和检测技术也不能确定中国垃圾所占的比例，即承担多少责任无法确定。
最后，海洋垃圾所造成的损害后果并非是有形且可确定的，无法衡量海洋垃圾污染带来的有形损失。
总之，中日韩之间海洋垃圾纠纷无法通过追究国际法上的跨界损害责任来解决。因此，中国不应接受韩国对海洋垃圾处理费的索赔。
二、中日韩海洋垃圾纠纷解决应遵循的原则
海洋垃圾严重污染海洋生态环境。污染物最终将进入食物链，从而危害到人类健康。此外，海洋垃圾还可能威胁航行安全。废弃塑料会缠住船只的螺旋桨，特别是各种塑料瓶，它们会毫不留情地损坏船身和机器，引起事故和停驶，给航运公司造成重大损失。因此，海洋垃圾已经成为主要的海洋污染物之一，它将损害海洋和沿岸地区的生态、经济和文化价值。虽然中日韩之间的海洋垃圾纠纷无法通过跨界损害赔偿解决，但海洋垃圾确实造成诸多环境问题，而且各国应该遵守海洋保护义务，即不管从实然层面还是应然层面，都应遵循国际海洋环境义务的要求，根据以下原则解决中日韩间海洋垃圾纠纷问题。
1．善邻原则和限制滥用权利原则
善邻原则和限制滥用权利原则是国家环境义务的重要依据。善邻原则(principle of good neighborhood）即“善意使用自己的财产”Dupuy, International Liability of States for Damages Caused by Transfrontier Pollution, in OECD, Legal Aspects of Transfrontier Pollution 345, 1977, p350 。任何国家都需要对其境内的活动所造成的跨国界环境危害以及可预见的环境风险承担防治或预防的责任。联合国《关于国家间友好关系与合作的国际法原则声明》和《联合国》第74条充分考虑“世界各国的社会、经济和商业利益和秩序”以及“各国、企业以及个人应当尊重其他主体享有的共同权利和参与社会活动的权利”中体现了该项原则。但是，该项原则在国际纠纷中还不能独立的作为判断国际不法行为是否成立的准则，不能作为法院判决的法律依据。
与善邻原则紧密联系的是限制滥用权利原则，善邻原则可看作是限制滥用权利原则的说明，后者可认为是前者的补充。限制滥用权利原则的法律有效性更获得了国际社会的广泛认可刘璐、缪宇：《环境污染责任的构成与举证责任的分配——第8章“环境污染责任”的理解与适用》，《政治与法律》2010年第5期。。国际法委员会在其1996年的《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》第3条中提到了对国家活动进行限制的问题，“国家在其领土或其管辖或控制下的其他区域内实施活动或许可进行活动的自由不是无限的。它服从于预防引起重大跨界损害的风险或将其减至最小程度的一般义务”。 1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条也规定：“按照联合国和国际法原则，各国有按自己的环境政策开发自己资源的；并且有责任保证在它们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖范围以外地区的环境。”除上述国际环境文件中体现了该原则外，一些国际法案例也确认和重申了该原则。如，在“特雷尔冶炼厂案”中，仲裁庭指出：“国家无论什么时候都有责任防止在其管辖下的人的损害行为侵害别的国家”。在此案的最终裁决中，法庭进一步得出结论：“根据国际法以及美国法律的原则，任何国家都没有权利这样地利用或允许利用其领土，以致让其烟雾在他国领土或对他国领土上的财产或生命造成损害”陈致中：《国际法案例》，法律出版社1998年版，第276页。。
2．预防和减轻海洋环境损害的义务
根据《联合国海洋法公约》第192条规定：“各国有保护和保全海洋环境的义务。”《斯德哥尔摩宣言》原则7也表明：“各国应该采取一切可能的步骤来防止海洋受到那些会对人类健康造成危害的、损害生物资源和破坏海洋生物舒适环境的或妨害对海洋进行其他合法利用的物质的污染。”国家对下列其领土外发生的行为负有预防污染的义务：国家有效控制范围内的行为；国家所属船舶或飞行器上的行为；本国国民的行为蔡守秋、何卫东：《当代海洋环境资源法》，煤炭工业出版社2001年版，第299页。。国家除了采取预防措施方式跨界海洋环境损害外，当跨界海洋环境损害发生后，还有义务采取迅速、完全和有效的防范措施，以减轻跨界海洋环境损害。1986年《南太平洋地区自然资源和环境保护公约》第15条规定：“无论突发事件的起因如何，各缔约方应采取一切必要措施处理区域的突发污染事件，并防止、减少、控制污染或由此产生污染的威胁。为此目的，各缔约方应发展促进旨在对区域内偶发事故引起的污染及其威胁做出反应的单独或联合应急计划；当任何缔约方意识到在任何事件中，区域正被污染或已被污染时，它应立即通报可能受到该污染影响的其他国家和地区。”
三、中日韩海洋垃圾纠纷解决的法律依据
（一）有关海洋垃圾管理的国际公约
现有的关于海洋垃圾问题的国际公约有三个：《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其《1978年议定书》、《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》及其《1996年议定书》和《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，这三个公约又分别被简称为《防污公约》、《伦敦倾废公约》和《巴塞尔公约》。
《防污公约》的主要目的在于通过规定船舶向海洋倾倒废物的种类和数量来控制船舶对海洋的污染。其附件5关于“防止船舶垃圾污染规则”在1988年生效。根据该附件，“垃圾”（garbage）是指产生于船舶通常的营运期间并要不断地或定期的予以处理的各种食品的、日常用品的和工作用品的废弃物（不包括鲜鱼及其各部分）。一切塑料制品（包括但不限于合成缆绳、合成渔网及塑料垃圾袋）均不得处理入海The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 1 and 3。在离岸25海里以内禁止抛扔漂浮垃圾，食品废弃物和其他垃圾必须在离岸12海里以外倾倒，但若经粉碎后能通过筛孔不大于25毫的网筛，则允许在离岸3海里外处理入海。海上固定平台或浮动平台，以及泊岸平台或在距离平台500米以内的船舶只有在离岸12海里以外，并且经过粉碎能通过筛孔25毫米的筛网的食品废物才可以处理入海。各缔约国港口和装卸站还应设置足够的垃圾接收设施The International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, Annex v, Regulation 6。国际海事组织（IMO）一直积极地鼓励各国政府改善垃圾接收设备。附件5的修正案正在接受国际海洋组织的审核，预计今年7月份将通过。
《伦敦倾废公约》的内容也涵盖了对产生于陆地的垃圾倾倒入海洋的控制。《伦敦倾废公约》把废弃物分为三类：即一类为“黑名单” 、二类为“灰名单”、三类为“白名单”废弃物。“黑名单”的内容包括含汞、镉和有机氯化合物的废弃物，强放射性废弃物，原油和石油产品，具有持久性的固体塑料以及其他不可进行生物降解的物质Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Annex 1。这一类是严格禁止向海洋倾倒的物质。此外，1982年《联合国海洋法公约》构建了国际海洋法律框架，在海洋中的所有活动都必须要在法律框架下进行。其中，公约的第12部分（192条-237条）特别关注海洋环境的保护和保全，规定各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制陆地来源，包括河流、河口、管道和排水口对海洋环境的污染Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matters, Article 207。
《巴塞尔公约》于1989年订于瑞士巴塞尔，1992年该公约生效，是世界上最全面的控制危险废物越境转移的环境协定。公约还制定了危险废物和其他废物的“环境无害管理”准则。任何来自陆地的危险海洋垃圾就属于该公约的范围，一些非危险海洋垃圾可被视为需要特别考虑的废物。
中国、韩国、日本都是《伦敦倾废公约》、《联合国海洋法公约》、《防污公约》和《巴塞尔公约》的签字国。然而，尽管上述公约规定了限制倾倒废物的种类和倾倒距离，但是海洋垃圾的污染仍在继续。这些公约涵盖的范围是比较全面的，但是公约的执行力和强制力还有待加强。
（二）区域文件——西北太平洋行动计划
1972年瑞典斯德哥尔摩联合国人类环境大会之后，联合国环境署于1974年发起区域海洋计划（RSP）。区域海洋计划旨在通过对海洋和海岸的可持续管理与利用，防止全球海洋及海岸生态环境的急剧退化，使海域相邻国家共同参与综合及专项行动以保护其共享的海洋环境。迄今为止，已有140多个国家参加了联合国环境署支持的13个区域海洋计划。另外5个伙伴计划也成为了区域海洋计划的成员。为此，区域海洋计划已成为覆盖全球18个海区的最广泛的保护海洋和海岸环境的倡议。“西北太平洋海洋和沿岸地区环境保护、管理和开发的行动计划”（The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region），简称为西北太平洋行动计划——NOWPAP，是联合国环境规划署区域海洋项目（UNEP Regional Seas Program）的一个组成部分。西北太平洋行动计划由四个成员国组成：中国、日本、韩国和俄罗斯组成，四国于1994年通过了该计划。西北太平洋行动计划的实施主要由成员国的捐款支持。政府间会议（IGM）是西北太平洋行动计划的高层议事机制，它提供政策指导和决策。政府间会议每年召开一次，由各国高级别代表参加。
目前，直接涉及中日韩附近海域海洋垃圾问题的国际性文件就是“西北太平洋行动计划”的子项目——“海洋垃圾行动计划（MALITA）”。该子项目成立于2005年11月，由第十一次西北太平洋行动计划政府间会议通过。西北太平洋海洋垃圾行动计划是联合国环境署关于海洋垃圾全球倡议的一部分，除此之外还有其他10个独立的区域性海洋方案。海洋垃圾行动计划（MALITA）的主要成果有：（1）2006年建立NOWPAP海洋垃圾数据库；（2）关于海洋垃圾的区域概况；（3）出台关于沙滩和海岸线和海底的海洋垃圾的监测指南；（4）编制海洋垃圾管理行业指南（捕鱼、商业航运、娱乐活动、客运船舶、旅游），以及港口垃圾接收设施的指南；（5）通过制作海洋塑料垃圾回收宣传册、传单和海报等方式提高公众对海洋垃圾污染问题的关注；（6）开展一系列海洋垃圾行动研讨会，促进成员国间海洋垃圾数据信息的交流并且促使各国在海洋垃圾处理问题上达成共识；（7）在四个成员国间开展海洋垃圾清理活动（ICC）；（8）在第12次政府间会议上提出实施海洋垃圾项目的第二阶段——海洋垃圾区域行动计划（RAP MALI）。经四个成员国同意后，RAP MALI从2008年3月开始实施，该行动包含三项重要任务：第一、防止垃圾输入到海洋和沿海环境；第二、监测海洋垃圾的数量和分布；第三、清理和处置现有的海洋垃圾。从2008年到2011年，该计划已经进行了多次国际海岸清洁活动（ICC）2008年9月在中国大连和俄罗斯的海参崴，2010年3月在日本平户，2010年10月在韩国济州。 和海洋垃圾管理专题研讨会。
四、中日韩之间海洋垃圾的国际纠纷解决机制探索
由于无法确认责任主体和责任分担比例，韩国向中国索要垃圾处理费是于法无据的，中国政府不应负担这项费用。然而，海洋垃圾严重污染中日韩三国附近的海域，危及海洋生物的生存繁衍，并且威胁船舶的航行安全，因此着实有必要处理这一国际纠纷。笔者认为，治理海洋垃圾应该通过国际合作的方式，建立一个致力于海洋垃圾处理的共同基金，由基金按照各国的经济能力和可能造成的污染比例拨付资金，从而真正解决海洋垃圾纠纷问题。目前，在西北太平洋行动计划下确实存在这样的一个信托基金（NOWPAP Trust Fund），该基金成立于1999年NOWPAP第四次政府间会议，主要为保护、管理和开发西北太平洋地区的海洋和沿岸环境提供资金支持。基金的管理应遵守《联合国财务条例和细则》，其资金来源于四个成员国的捐赠，基金的支出由NOWPAP政府间会议决定，并应当接受联合国内部审计服务。联合国环境署的执行主任应向NOWPAP政府间会议报告该信托基金的使用状况ACTION PLAN for the PROTECTION, MANAGEMENT and DEVELOPMENT of the MARINE and COASTAL ENVIRONMENT of the NORTHWEST PACIFIC REGION,§43。
（一）对现行的海洋垃圾纠纷解决机制的思考
客观来讲，不论是第一阶段的海洋垃圾行动计划（MALITA）还是第二阶段的海洋垃圾区域行动计划（RAP MALI）在中日韩三国海洋垃圾处理问题上都取得了一定的成果，然而, 不可否认，也存在诸多实际操作问题亟待解决。2011年4月韩国向中国主张海洋垃圾处理费就暴露出了西北太平洋行动计划关于海洋垃圾管理的不足之处：
1．经费不足
西北太平洋行动计划的最高领导机构是成员国组成的政府间会议（IGM），下设四个活动中心（中国北京、韩国大田、日本富山、俄罗斯海参崴），两个区域协调处（日本富山、韩国釜山）。西北太平洋行动计划的各项活动由NOWPAP信托基金支持，基金来源于成员国的贡献。根据西北太平洋行动计划第10次政府间会议通过的2006-2007年度工作计划和预算报告，可以看到用于MALITA的预算为70,000美元，占总经费的59%Report of the Tenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, Japan, 2005, p24 ；第12次政府间会议通过的2008-2009年度和预算报告表明用于RAP MALI的预算为50000美元，占总经费的5%Report of the Twelfth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan, Annex 1, Resolution 1, China, 2007, p28；第14次政府间会议通过的2010-2011年度和预算报告中用于RAP MALI的预算为40000美元，占总经费的51%Report of the Fourteenth Intergovernmental Meeting of the Northwest Pacific Action Plan Annex 1, Resolution 1, Japan, 2009, pp17-18。可见，总的来说NOWPAP用于海洋垃圾的经费比例不高，且费用呈逐年减少的趋势，然而治理海洋垃圾需要的费用却没有逐年减少。以韩国为例，每年漂流到韩国新安郡内1004个岛屿的垃圾有5000吨之多。然而，由于韩国每年分配给新安郡用于处理海洋垃圾的预算不到2亿韩元（约185202美元），这笔钱只够清理500-700吨垃圾，导致海洋垃圾清理工作面临难题。
2．缺乏有效的监督机制
如上文所述，NOWPAP信托基金的资金来源于四个成员国，政府间会议只能起到督促作用，成员国能否如期足额缴纳资金缺乏有效的监督机制。如俄罗斯2010-2011年度就曾拖欠125000美元，影响了NOWPAP的正常工作安排。
3．缺乏争议解决机制
在西北太平洋行动计划作为联合国环境署的海洋计划的组成部分，其中并未有独立的成员国争端解决机制。
（二）完善海洋垃圾纠纷机制
笔者认为，处理中日韩之间海洋垃圾污染的国际纠纷应从两个方面来考虑：首先，要有足够的资金支持，这是解决环境争端的根本保障；其次，要建构成员国间的环境纠纷解决机制，从而保证成员国在国际法架构下的基本权利和义务。
1．完善西北太平洋行动计划信托基金
第一，加大成员国的资金投入力度。海洋垃圾问题急需解决，尤其是在无法确认责任主体的情况下，为避免各国互相推诿承担环境责任，应当由基金对受到污染的成员按一定比例提供补偿。从中、日、韩三国的海洋垃圾处理费纠纷来看，显然基金用于海洋垃圾处理的支出是不足的，因此，应该加大成员国对这一领域的资金投入。除了事后清除海洋垃圾的费用外，该基金还要增加海洋环保的宣传资金支出，提高公众的环境保护意识，使人们认识到海洋垃圾这一国际环境问题的严重性，从而消除海洋垃圾的产生源头。
第二，拓展其他资金来源。除了成员国出资外，还可以寻找外部资金渠道：其一，向全球环境基金的执行机构，联合国环境规划署、联合国开发计划署和世界银行寻求资金支持；其二，向国际环保组织和NGO寻求捐款；其三，成员国可以通过实施税收优惠政策鼓励和号召各种营利组织向基金捐赠。
第三，完善NOWPAP信托基金的监督机制。为督促各成员国按时、足额地缴纳资金和保证基金的年度预算得到切实地贯彻，应当加强对该信托基金的监督。西北太平洋行动计划的领导机构是政府间会议，而该会议每年召开一次，主要提供政策指导和决策，且会期短，无法真正起到监督信托基金的缴纳和落实的作用。两个区域协调处分别设在韩国和日本，是NOWPAP活动的协调中枢，区域协调处的主要作用是促进NOWPAP的对外联络，并全面负责实施NOWPAP成员国针对落实行动计划所做出的各项决议，因此，从理论上讲，区域协调处可以作为基金的监督机构。然而，虽然两个区域协调处在成立之初，即第7次政府间会议上就富山和釜山办公室工作职责分工成达一致，但是机构和人员安排上不免有重叠之处。在第15次政府间会议上，韩国代表多次提出建议“精简RCU人员、改变RCU现状、合并两个区域协调处”。笔者认为，由于资金的有限性，可以通过开源和节流两个方向解决这一问题，而将两个区域协调处合并不仅可以起到“节流”作用，也可以提高工作效率。合并之后的RCU可以承担监督NOWPAP信托基金的缴纳以及实施的职责。
对于不按时足额缴纳资金义务的成员国还应预先设定制裁机制，以保证信托基金稳定和充足的资金来源。笔者认为当成员国迟延缴纳资金时，应向区域协调处提交书面的解释报告，由协调处审议。报告通过时可以给予一定的宽限期，在宽限期内如果仍不能足额缴纳，则按一定比例收取滞纳金。如还不能解决，则提交NOWPAP纠纷解决机构处理。海洋生态环境系统脆弱，其生态风险涉及范围广泛、后果发生间隔性强、技术性高，对海洋生态风险和危机的防范和补救往往需要大量资金和很长时间，因此必须将制裁机制程序化和法定化才能保证NOWPAP信托基金真正落实。
2．实施海洋污染生态保险
生态保险是运用保险的机制和性能将个人的或群体的生态风险以保险的形式在全球范围内予以分散，稀释某一生态风险带来的损失，并对被保险人予以补偿。这一形式对中日韩海洋生态保护既有很好的风险防范作用，又能够实现对该区域生态的救济UNESCO, Financial Regulation for the world Heritage Fund。
目前，国际法范围内对生态责任保险进行明确规定的条约主要有：《国际油污损害民事责任公约》在缔约国登记的载运2000吨以上散装货油船舶所有人，必须进行保险或取得其财务保证，如银行保证或国际赔偿基金出具的证书等。保证数据按第5条第1款中规定的责任限度决定，以便按本公约规定承担其对油污损害所应付的责任。、《关于核损害民事责任1997维也纳公约》、《联合国气候变化框架公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》以及《联合国海洋法公约》为了对污染海洋环境造成的一切损害保证迅速而适当地给予补偿，各国应进行合作，以便就估量和补偿损害的责任以及解决有关的争端，实施现行国际法和进一步发展国际法，并在适当的情形下，拟定诸如强制保险或补偿基金等关于给付适当补偿的标准和程序。。在学理上，生态保险主要表现为两种形式：生态自然险和生态责任保险制度。前者是对由于不可抗力的自然灾害造成的生态破坏进行补偿，目的在于将对大规模的自然生态破坏或危机带来的损失和救济的成本分散到国际社会；后者是指以被保险人因污染环境、破坏生态而应承担的赔偿或治理责任为标的的责任保险。由于现行的保险法律将保险当事人限定为自然人而不包括生态，生态自然险的设定在法律上尚须时日。因此，笔者认为中日韩之间的区域海洋垃圾污染问题可以通过生态责任保险得到有效的解决。
3．组建常设机构处理成员国之间的环境纠纷
在完善基金机制和实施生态保险的基础上，还应建构成员国间的环境纠纷解决机制。国际环境争端的解决方法包括谈判、斡旋、调停、和解、国际调查、国际仲裁、国际司法《联合国》第33条第1款。。前五种是外交方法，后两种是法律方法。笔者认为，在西北太平洋行动计划框架下应该由一个常设机构专门处理成员国的海洋环境污染争端。而该机构的作用在于为成员国提供一个协商的平台，即通过外交方法来解决争端，并且作为法律解决途径的前置程序。
构建这一纠纷解决机制的好处在于，一方面，外交途径解决国际环境争端是一种行之有效的方法，采用这种方法不必限于严格的规则，并且可以对具体情况灵活掌握，有利于争端的迅速解决；另一方面，法律解决方法不论是国际仲裁还是国际司法都具有相当的专业性，而且已经存在独立的仲裁庭（如海牙的常设仲裁法院）和海洋法庭（如汉堡的国际海洋法法庭），没有必要在区域范围内再行设立。
如上文所述，区域协调处是NOWPAP常设的联络机构，其工作任务不仅包括与其它国际组织建立合作关系，还包括与四个区域活动中心（RACs）保持紧密联系并对其提供工作支持。因此，可以让改组之后的区域协调处承担调解成员国之间环境纠纷的职能，并成立专门的调解委员会，当调解失败时，再由委员会提交政府间会议或者由成员国依据国际法提讼或者仲裁。调解委员会应由四个成员国和联合国环境署的代表组成。
通过整合区域协调处的机构设置和工作职责，使其不仅成为NOWPAP信托基金的监督机构，同时也承担起调解成员国海洋环境争端的职能，从而既有利于提高纠纷处理的效率，又可以发挥信托基金对西北太平洋地区海洋环境的维护作用。
领海、专属经济区和大陆架由所属国独立管辖，超过国家管辖范围的区域则需要国际社会的合作，流经不同国家的洋流也需要国家间的合作管理，同样，跨国污染也需要国家间合作以共同治理。
1海洋环境保护国际立法的历史演变
20世纪中期，围绕着领海以外海域海洋权益产生了许多国际争端，如远洋渔场权利的争夺、对大陆架和深海海床的碳氢化合物和矿藏的争夺、跨境海洋污染争端等。这些争端迫使国际社会寻求法律的最终解决方法，联合国接受这一重任，并让联合国国际法委员会起草国家利用海洋的原则和规则，也正是联合国国际法委员会的工作使海洋法不断得以发展完善，1958年召开的联合国第一届海洋法大会，采纳了四个独立的海洋法公约，分别处理公海、领海、毗连区和大陆架等问题。还通过了一个自愿的海洋争端解决议定书，此议定书具有强制性质。然而，这四个公约都没有就海洋污染问题做出细节性的规定。1960年召开的第二届国际海洋法大会无甚成果，1973年召开的第三届国际海洋法大会却成绩卓著，于1982年12月10日通过了《联合国海洋法公约》。该公约建立了国际海洋秩序，共包括十七大部分320条，每一部分涉及海洋的一个方面的主题，有关海洋污染防治的问题主要被规定在公约的第十二部分。
2《联合国海洋法公约》与海洋环境保护
《联合国海洋法公约》的第十二部分对海洋环境的保护具有开创性的意义。该部分包括海洋保护的一般规定，全球性和区域性合作，技术援助，防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法，执行和保障办法，责任等。主要的条款包括:192条，各国有保护和保全海洋环境的义务;193条，各国开发其自然资源的主权权利;194条，防止、减少和控制海洋环境污染的措施;195条，不将损害或危险或转移或将一种污染转变成另一种污染的义务。
在海洋环境保护方面，近年来出现一些新的原则。这些原则包括可持续发展、预防原则、生物多样性保护、整体的生态系统管理模式等。对于这些原则，《联合国海洋法公约》并没有涉及，但是某些条款仍然对海洋环境保护的发展提供了可能，如194条规定，从陆上来源、从大气层或通过大气层或由于倾倒而放出的有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质，这一条和《斯德哥尔摩持久性有机污染物公约》的执行有关。
3海洋环境污染与国际法保护
3.1陆地来源的海洋污染
绝大部分的海洋污染来自于陆地，包括污水排放、工业倾倒、河流和空气的污染物及垃圾等。1992年的联合国环境与发展大会一致同意促进海洋陆地来源的污染的防治，21世纪议程提出了各国应考虑的海洋污染防治问题，包括:消除有可能累积到危险水平的海洋环境中有机卤及其他化合物的排放;金融和技术资助发展中国家，减少其向海洋倾倒有害废物;通过开发和实施无害环境的土地利用技术和做法，以减少水道和港湾径流对海洋环境可能造成的污染或退化;利用对环境无害的杀虫剂和化肥，以及其他虫害控制办法。
1995年在美国华盛顿召开的政府间会议上通过了联合国环境署倡导的保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划，并发表了《华盛顿宣言》。全球行动计划旨在应对人类陆地活动所引起的对海洋及沿海环境的健康、繁殖及生物多样性的威胁，它是全球唯一明确提出处理淡水、沿海及海洋水环境相互间问题的机构。2001年，在加拿大蒙特利尔，全球 100多个国家参加了环境署召开的政府间审查第一次全球行动计划实施情况会议，会议通过了《蒙特利尔宣言》，提出新的工作目标和措施，被公认为是推动海岸、海洋和岛屿的生态系统管理的有效途径。
3.2来自船舶的海洋污染
来自船舶的海洋污染包括多种多样的形式，包括原油、化学物品、沉船、污水、垃圾、废气和外来物种入侵等。
1954年，伦敦防止海洋污染第一次国际外交会议通过了国际海事组织制定的第一个公约，暨《防止海洋石油污染国际公约》。这标志着海洋环境保护的第一个多边公约的诞生，并受到了各国政府的广泛好评。《防治海洋石油污染国际公约》，全面具体地规定了海洋污染治理的诸多方面，如海上排放石油的倾废标准、允许排放的油类物质范围、排放物含油量、禁止排放的特区等，对于人类在防止海洋环境污染方面具有决定性的意义。同时，应该承认，修订后的公约依然存在不足之处:首先，《公约》可能覆盖不了船舶污染的纷繁复杂的产生污染情况，从而使责任者逃避责任。其次，《公约》规定，对船舶污染的起诉和执行权只有船旗国也可以享有。再次，该公约仅限于石油污染，对于其他污染则不适用。最后，公约只规定了民事处罚的处罚手段。
1973年2月签订了《防止船舶造成污染国际公约》，但并未生效，现行的公约包括了1973年公约及1978年议定书的内容，于1983年10月2日生效。该公约是国际上最重要的国际海事环境公约之一，因为其规定了最低水平的向海洋排放油类、倾倒污染物以及向海洋大气中排放有害气体等污染物的强制性规定。公约有六个附则，分别对不同类型的船舶污染做出了相关规定，这六个附则所针对的内容分别是:油类;散装有毒液体物质;海运包装中的有害物质;生活污水;垃圾;的空气污染。
3.3倾倒造成的海洋污染
3.3.1《国际海洋法公约》和《伦敦公约》在倾倒造成的海洋污染问题上的关系
《防止倾倒废弃物及其他物质污染海洋的公约》，简称《伦敦公约》。该公约1972年12月在英国伦敦通过并开放签字，1975年生效。《伦敦公约》的目的是控制和管理海洋倾废，实质上就是禁止向海洋倾倒有毒有害废弃物，并建立了一系列国际规则和标准。《国际海洋法公约》第210条第6款规定，倾倒造成的海洋污染的国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准。这样即使不是《伦敦公约》的成员国，由于这一条款的存在，也受《伦敦公约》的约束。
3.3.2《伦敦公约》的核心条款
公约第4条规定，各缔约国应禁止向公海和领海倾倒任何形式和状态的任何废物或其他物质。公约附件1规定了禁止倾倒物质的黑名单，包括有机卤素化合物，汞及汞化合物，锅及锚化合物，耐久塑料及其他耐久性合成材料(如渔网和绳索)，原油及其废物、经提炼的石油产品、石油馏出物残渣，强放射性废物和其他强放射性物质，为生物和化学战争制造的任何形态的物质(固体、液体、半液体、气体或活性物。附件2规定了可考虑倾倒的废物或其他物质的灰名单，包括疏浚挖出物、污水污泥、鱼类废物或工业性鱼类加工作业产生的物质等。公约第7条规定，缔约国有权根据该公约制定国内法，以防止和处罚违反本公约规定的行为，并且不影响缔约国根据国际法原则采取更严厉的防止海上倾倒的其他措施。
3.4远洋油气和矿产资源开发造成的海上污染
《国际海洋法公约》第208条规定，沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染。1979年，国际海事组织采用了《海上移动式钻井平台构造和设备规则》，第14章操作手册中规定了对放射性物质的管理，以及采取措施，使平台能够符合现行国际公约的要求，防止海上污染。1977年，国际海事组织通过了《由油气开采和海底矿藏勘探开发造成的国际油污损害民事责任公约》，不过此公约至今没有生效。除此之外，还有一些双边条约挪威和英国，加拿大和丹勿和区域条约(北大西洋区动，对海上活动所造成的污染进行规制。
4国际海洋环境保护立法中的教训
4.1可持续发展是海洋环境保护的宗旨
可持续发展的含义是既满足当代人的需求，又不损害后代人的需求的发展模式。可持续发展不但要维持代际平衡，而且要维持全球成员间的平衡，即国家间的平衡。如果经济的发展建立在损害它所直接或间接依靠的资源的话，这种发展就是短期的发展。海洋环境的减损会影响许多人的生活，尤其是靠海为生的穷人的生活，所以在海洋环境保护中应坚持可持续发展的理念。
4.2以整体管理的方式管理海洋环境:生态系统方法
海洋环境长期的保护和发展需要依靠整体管理方法，并发挥海洋环境特性相关的诸要素间的相互作用。整体的管理方法也意味着海洋环境保护管理的统一性，即不但要考虑海洋环境本身的要素，而且要考虑人类活动对海洋环境的影响。海洋环境整体管理方法也是可持续发展的基石，忽视这一点，就会造成不同部门、国家管理间的缺位、错位或不到位，乃至于重叠和冲突，从而影响规制的效果。这种方法也称之为生态系统方法，正在国际层面获得越来越多的共识。
[关键词]塑料垃圾；影响；治理方式
一、塑料垃圾对生态系统和社会经济的影响
塑料污染给更大范围的生态系统产品和功能带来的潜在影响，已经越来越受到人们的关注。比较典型的海洋垃圾类型有：大型废旧渔具，瓶子、塑料袋和其他消费性产品。然而，通过拖网捕捞方式收集的海洋垃圾中大部分是细小颗粒或微型塑料。这些微小颗粒可以携带大量污染物质，且包含着多种潜在的毒性化学物质，这种物质就可以通过海洋垃圾而进入海底环境，对海洋生物存在有害影响。
渔业、交通业、旅游业、政府和地方团体的经济和财政都会受到海洋垃圾的不利影响。据报道，APEC地区每年由于海洋垃圾给渔业、船舶运输业和旅游业带来1.265亿美元的损失。最近一项报告也显示，苏格兰渔业每年因此损失16亿美元，相当于整个渔业收入的5%。水产养殖业也受到影响。
海洋垃圾也是航海业的主要危险源，在海岸船舶救助活动中不断攀升的救助实例说明，垃圾足能够威胁螺旋桨正常运转。更深一步的考虑是，海洋垃圾会带来美学价值的破坏。垃圾会影响公众对环境的感知力，结果导致旅游业收入下降。
二、如何解决塑料垃圾问题：循环经济的范式
一提到海洋中垃圾问题时，一个重要的挑战就是如何扩大管理措施的范围而不仅限于改变废物管理实践。目前占主导地位的是“末端处置”，而不是预防为主。每个区域采用的常用做法都有所不同，但基本都包括对倾倒垃圾行为的教育，完善海岸垃圾罐条款的“3R”环节，港口设置船源垃圾回收设施，以及频繁的海岸和海洋清理活动。塑料企业比较支持这种“抛弃型”消费方式，教育和循环法可以作为一个解决方法。但是这些方法还是适合于那些具有经济资源、经济规模更加易于实施高成本计划的发达国家。鉴于塑料废物总量在全球和区域都在持续增长，那么很明显，一种范式的转变在解决这类全球问题时变得越来越紧迫。
从“生命周期循环”的角度来看，从生产到单纯短期使用阶段，再到废物处置的资源使用这样一个轨迹，是废物积聚的一个最根本原因。因此，尽管塑料具备耐用性、应用广泛性等有限，一项最近的对工业上使用的不同种类物质进行的“生命周期”分析中指出，塑料与其他化石燃料和生物物质一样，会引发严重的环境问题。
在垃圾来源问题上，应该认识到海洋垃圾不仅仅是一个废物管理问题，这很重要。如此来看，通过一个完整的生命周期方法来解决海洋塑料垃圾问题是探索“绿色经济”内涵的潜在根据之一，该方法会促进单位经济产量所用资源最少，降低资源和不以增长为目的的经济活动对环境的影响。运用到塑料上，这就意味着促进经济结构的改变，降低塑料的消费，增加“环境友好型”物质的生产，提高再循环再利用率，促进选择新技术新产品，创造一个条件供给的环境，如能力建设，新法律和标准的实施等。这些收益只有在与企业的合作中才能感受到。
通过合作，可以帮助认识塑料产品的优点，比如包括那些与减少环境影响相关的合作。同时，减少海洋垃圾中塑料的数量问题也是挑战之一。在解决塑料垃圾问题上，同时关注两个方面：一是关注直接原因，如乱扔垃圾、不适当的废物管理；二是终极原因，这一原因所生产或交易的物质类型和数量关系更为密切。特别是在把物质仅做单一使用，短时使用的情况下，能够产生长远的可持续的环境影响。例如，塑料在发达国家经常被设计用来单独使用，而很少考虑垃圾对海洋生态系统和海岸旅游业会带来的影响。这种影响会给欠发达国家和地区带来不同的结果，因为他们缺少废物一体化管理的资金和基础设施。在产品的设计阶段，就应该考虑到物质从生产到废弃的可持续性，而不是在该产品已经报废的时候才考虑。因此，产品从设计生产到废弃的整个过程中，对材料的“减少、再利用和再循环”不能仅仅体现可持续性，还要直接减少需要处置废物的总量，以此来减少该废物成为海洋垃圾的可能。
三、区域层面下的垃圾循环利用
从联合国区域海洋报告的说明中明显可以看出，海洋垃圾问题以区域为基础发生变化。同样，解决方法也应因区域而定。
一个比较恰当的切入点应该是，确定关于海洋垃圾具体类型（如消费废物、工业废物和包装）。确定依据很重要，来自于与垃圾相关的供应环节的所有步骤：比如它们在哪里？有多少？什么目的？如何达到首要目的？使用期限和用尽后地方会如何处置等。这种努力应该基于对易受影响地区观念和优先事项问题的考虑。接下来就是把供应环节的所有主要参与人召集到一起，组织一次有说服力的对话交流，旨在确定减少垃圾聚集的方法。这是一个“少生产废物”的办法，成为废物的物质需求减少，或利用更好地处置废物的方法来防止积聚。之后再通过执行一系列政策，如公共意识，发展激励机制和法规，来促进及时、长期的措施实施。最后，通过监测海洋垃圾范围的变化和个体执行政策和行动计划的有效性评价，来衡量成功与否。
由于垃圾存在于国家管辖权以外的公海区域，很难追溯起供应源头，因而在这种情况下，我们需要首先来关注“末端管理”方法，如开展清理垃圾，同时进行教育活动，这些比较现实可行的做法。长远来看，区域内近海水域垃圾输入量的减少也可以降低垃圾进入公海的总量。由于抽样数据正在不断表明，来自不同海岸的物质是如何在海洋适当位置形成垃圾的，那么“区域方法”为确定行动的优先权和问题的解决提供了一个有用的框架。
本文由（海洋垃圾污染之国际治理的范式转变）项目资助，项目编号（HXS20141153）
参考文献：
[1]赵勇胜.固体废物处理及污染的控制与 治理.化学工业出版社，2009年2月版.[2]张原.塑料垃圾污染：海洋的灾难.生态
经济，2015年第2期.
[3]马成恩.齐抓共管，防治海洋垃圾污染. 环境保护，2008年第10期.
关键词：海底管道 砂袋 连锁排 悬空治理
一、引言
册子岛-镇海海底管道（以下简称“册镇海底管道”）担负着中石化华东沿海炼厂的原油供应，于2005年6月投产运行。近年由于镇海泥螺山、金塘岛等围垦及舟山跨海大桥的建成，改变了海底管道原有的水动力环境，海底海水冲刷，致使册镇海底管道出现多处悬空。如不立即进行悬空治理，会对管道的安全运行造成威胁，管道万一破损，必然会对杭州湾海域造成灾难性影响，因此必须采取必要的悬空治理措施。
二、治理施工技术
1、袋装砂抛填
本工程悬空管道底部治理采用抛填砂袋进行底部填筑，工程量约16.8万只塑料编织袋，要求单袋重量不小于30公斤。
三、海上施工防污染措施
本工程主要为砂袋抛填及混凝土连锁排铺设，根据本工程特点，施工船舶对海域的污染主要有：生活污水污染，船舶垃圾污染，船舶动力装置的有害排气污染。为最大限度的减少对海水资源污染，采取了以下措施：
1、作业船舶海上防污配备齐全，并对船上垃圾、污水、油污定期进行分类收集。
2、提高船舶质量，把好施工准入关。选用合格的船只施工，减轻船舶污染；
3、严格执行《海上交通安全法》、《水上水下施工作业通航施工作业安全》等各项涉及海上安全的法律规定，严格执行安全操作规程和维修保养制度，确保安全航行或作业。发生海上交通事故和污染水域事故的船舶应立即向海事部门报告，并采取积极措施，防止损失扩大。
4、船舶严格执行油污和垃圾集中回收等有关海上防污染规定，严禁擅自向施工海域排放和倾倒：
①船舶生活垃圾不得任意倒入港区或施工水域，平日倒入带盖、不渗漏并有明显标志的生活垃圾储存容器或聚已烯材料制成的垃圾袋中，当船舶停靠后海基地或施工区域靠泊点时，可以向陆地指定的垃圾箱倾倒；
②船舶生产垃圾（如油污的棉纱和破布、灰渣、积垢、铁锈等），港口施工船舶或停靠码头船舶妥善将生产垃圾积存在铁桶内，存满时向陆地指定垃圾箱倾倒；
③一切塑料制品（包括塑料合成缆绳及一切粒状、块状的塑料衬垫物料、包装材料、聚纤维织物、食品用具、塑料袋等塑料垃圾）任何时候不得投放入海。
④施工驳船甲板上的泥砂、混凝土、石块等生产垃圾、平时收集在甲板上四周围蔽的区域，当船舶靠泊码头时，将垃圾送到码头垃圾箱中。
⑤所有船舶不得任意在港内冲洗甲板和舱室，确需冲洗时，事先必须申请当地海事部门批准。
⑥船员如果发现其它船舶违章处理垃圾，或本船垃圾逸漏污染海域，或发现海面污染严重时，应立即报告船长和值班负责人，船长应迅速向当地海事部门报告有关情况。
5、加大污染事故查处力度，对造成污染的船舶和船员给予重罚，并一查到底。建立激励机制，落实对举报者和治污有重大贡献人的奖励制度。
6、对船员进行教育
船舶造成海洋环境污染的原因，归纳起来可分为操作不当、机械问题、恶劣环境和管理不当。具有良好职业素质的船员，是避免船舶污染海洋环境的必要条件。适当的教育和培训，可使船员掌握防污染的知识和操作技能，具备防污染的责任感和自觉性，养成环境保护观念。
四、海底管道保护措施
1、施工时首先采用GPS明确定位管道悬空位置，由潜水员下水复核管道位置正确与否，然后放置浮标；
2、施工时间段要在高平潮或低平潮期间抛填，最大程度减轻潮流对网包的干扰；
3、抛填砂袋时采用大网包直接吊装至海底位置，采用自动脱钩装置脱钩，位置要准确，防止砂袋抛填时直接压载于管道上部；
4、潜水员下水安放管底砂袋，塞填砂袋保证管底密实；
5、铺设混凝土连锁块时，根据水深和水下排体的长度确定移船的距离，一般排首砼块体在海底重迭2米左右方向可考虑移船，移船时要特别注意两点：一是控制移船的速度；二是控制船距离，每吊装一排砼连锁块（4m）移船最大距离应控制在略小于4m，避免可能造成排体在泥面上重迭或排体被撕裂；
6、施工船只所抛的八字锚不得进入主航道和管道位置，并且设置锚标；
7、水上锚泊施工的船舶，须抛设警戒锚标，指示锚的位置，并用明显的号灯指明可航水域和封航水域；
8、水上作业时施工人员一律穿着救生衣，并在船舶上放置备用的救生圈和救生衣。
五、制定多项应急预案
通过对册镇海底管道悬空治理施工工序全过程的危险因素识别和评价，为确保海上施工安全，努力贯彻“安全第一、预防为主”的方针，针对册镇海底管道悬空治理工程的实际情况，制定风暴潮应急准备与响应预案、人员溺水应急准备与响应预案应急程序、触电应急准备与响应预案应急程序火灾应急准备与响应预案、机械伤害应急准备与响应预案、船舶倾覆（弃船）应急预案。
在预案实施过程中坚持组织健全、领导决策、上传下达、运作迅速的原则。在实施应急预案过程中，坚持先保人员安全，坚决贯彻以人为本的方针，确实做到无大小事故发生。
六、结束语
海底管道所处海域海洋环境复杂、多变，治理方案存在多样性。在册镇海底管道悬空治理中，上述治理技术得到了很好应用。在治理完成后的半年时间里，管道经受住了杭州湾冬、春季大潮的考验，很好地保护了当地的生态环境及管道安全运行，这也为海底管道悬空治理工程设计和施工积累了经验。
参考文献
第一条为实施《中华人民共和国海洋环境保护法》，防止船舶污染海域，维护海域生态环境，特制定本条例。
第二条本条例适用在中华人民共和国管辖海域、海港内的一切中国籍船舶、外国籍船舶及船舶所有人和其他个人。
第三条防止船舶污染海域环境的主管机关，是中华人民共和国港务监督（以下简称港务监督）。
第二章一般规定
第四条在中华人民共和国管辖海域、海港内的一切船舶，不得违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例的规定排放油类、油性混合物、废弃物和其他有毒害物质。
第五条任何船舶不得向河口附近的港口淡水水域、海洋特别保护区和海上自然保护区排放油类、油性混合物、废弃物和其他有毒害物质。
第六条船舶发生油类、油性混合物和其他有毒害物质造成污染海域事故，应立即采取措施，控制和消除污染，并尽快向就近的港务监督提交书面报告，接受调查处理。
第七条船舶发生海损事故造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，港务监督有权强制采取避免或减少这种污染损害的措施，包括强制清除或强制拖航的措施。由此发生的一切费用，由肇事船方承担。
第八条船舶在中华人民共和国管辖海域自己发生或发现其他船舶污染海域情事或违章行为的，应按《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十六条、第三十七条规定办理。
第九条船舶需要在港内进行洗舱作业，必须采取安全和防止污染海域措施，并事先向港务监督申请，经批准后，方可进行。
第十条为保证油轮的安全引航、靠泊和防止海域污染，所有进港的空载油轮留存的压舱水不得少于该油轮载重量的四分之一。港务监督对于不按规定留足压舱水的油轮,要调查其压舱水的去向，并视情况进行处理。
第十一条船舶在发生油污事故或违章排油后，不得擅自使用化学消油剂。如必需使用时，应事先用电话或书面向港务监督申请，说明消油剂的牌号、计划用量和使用地点，经批准后，方可使用。
第十二条发生污染事故，或违章排污的船舶，其被处以罚款或需负担清除、赔偿等经济责任的船舶所有人或肇事人，必须在开航前办妥有关款项的财务担保或缴纳手续。
第十三条航行国际航线、载运二千吨以上的散装货油的船舶，除执行本条例规定外，并适用于我国参加的《1969年国际油污损害民事责任公约》。
第三章船舶防污文书及防污设备
第十四条船舶防污文书：
（一）一百五十总吨以上的油轮、四百总吨以上的非油轮和载运二千吨以上的散装货油的船舶，必须分别备有《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十八条规定的相应的船舶防污文书；
（二）船舶还应备齐港务监督要求的其他防污文书。
第十五条对一百五十总吨以上的油轮和四百总吨以上的非油轮,防止油污染设备应符合下列要求：
（一）机舱污水和压载水分别使用不同的管系；
（二）设置污油储存舱；
（三）装设标准排放接头；
（四）装设油水分离设备或过滤系统，并满足在距最近陆地十二海里以内排放含油污水时，经处理的油污水排放含油量不超过十五毫克／升，在距最近陆地十二海里以外排放油污水时，经处理的油污水排放含油量不超过一百毫克／升的要求；
（五）一万总吨以上的船舶，除满足本条上述各项规定外，还应装有排油监控装置；
（六）船舶装设的其他防污设备，应符合国家船舶防污结构与设备规范的有关规定。
现有船舶防污设备达不到上述要求的，应在本条例实施后三年内达到规定的要求。
第十六条不足一百五十总吨的油轮和不足四百总吨的非油轮，应设有专用容器，回收残油、废油。该容器应能将残油、废油排入港口接收设备，并应备有本条例第十五条第（三）、（六）项规定的设备。
第四章船舶油类作业及油污水的排放
第十七条船舶进行油类作业，必须遵守下列规定：
（一）作业前，必须检查管路、阀门，作好准备工作，堵好甲板排水孔，关好有关通海阀；
（二）检查油类作业的有关设备，使其处于良好状态；
（三）对可能发生溢漏的地方，要设置集油容器；
（四）供油、受油双方商定的联系信号，以受方为主，双方均应切实执行；
（五)作业中，要有足够人员值班，当班人员要坚守岗位，严格执行操作规程，掌握作业进度，防止跑油、漏油；
（六）停止作业时，必须关好有关阀门；
（七）收解输油软管时，必须事先用盲板将软管封好，或采取其他有效措施，防止软管存油倒流入海；
（八）油轮应将油类作业情况，准确地记入《油类记录簿》；非油轮应记入《轮机日志》或值班记录簿。
第十八条船舶在进行油类作业的过程中，如发生跑油、漏油事故，应及时采取清除措施，防止扩大油污染，同时向港务监督报告。查明原因后，应写出书面报告，并接受调查处理。
第十九条船舶排放污染物，必须符合中华人民共和国《船舶污染物排放标准》。
到港船舶的压舱、洗舱、机舱等含油污水，不得任意排放，应由港口油污水处理设施接收处理。港口无接收处理条件船舶含油污水又确需排放时，应事先向港务监督提出书面报告，经批准后，按规定条件和指定区域排放。
第二十条按本条例第十九条批准的船舶排放含油污水，必须分别符合以下各项规定：
（一）一般情况
1．在批准的区域内；
2．在航行中，瞬时排放率不大于六十公升／海里；
3．污水的含油量不大于十五毫克／升；
4．船上油水分离设备、过滤系统和排油监控装置，处于正常工作状态；
5．在退潮时。
（二）一百五十总吨以上的油轮和四百总吨以上的非油轮机舱油污水的排放，除满足上述（一）项之1、2、4、5外，还应满足：
1．距最近陆地十二海里以外；
2．污水含油量不大于一百毫克／升。
（三）一百五十总吨以上油轮的压舱水、洗舱水的排放，除满足上述（一）项之2、4外，还应满足：
1．距最近陆地五十海里以外；
2．每压载航次排油总量，现有油轮不得超过装油总量的一万五千分之一，新油轮不超过装油总量的三万分之一。
第五章船舶装运危险货物
第二十一条船舶装运易燃、易爆、腐蚀、有毒害和放射性的危险货物，应采取必要的安全和防污染措施。应悬挂规定的信号，遵守中华人民共和国交通部《船舶装载危险货物监督管理规则》和国际海事组织《国际海上危险货物运输规则》，防止发生事故造成危险货物散落或溢漏污染海域。
第二十二条船舶在港进行散装有毒害液态危险货物时，参照执行本条例第十七条的各项规定。
第二十三条船舶在港口进行装卸有毒害、含腐蚀或放射性危险货物时，船方和作业单位都必须采取预防措施，防止货物落水。如发生事故，应采取紧急措施，进行打捞清除，并立即向港务监督报告，及时通告有关单位，采取措施，防止造成重大危害。
第六章船舶其他污水
第二十四条核动力船舶和装载放射性物质的船舶，必须遵守《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十一条的规定。
第二十五条来自有疫情港口船舶的压舱水，应申请卫生检疫部门进行卫生处理。
第二十六条装运有毒害、含腐蚀性货物的船舶，排放含有该物质的洗舱水，必须符合以下各项：
（一）在批准的区域内；
（二）距最近陆地十二海里以外，水深二十五米以上；
（三）在航行中，且船速不小于七节，非自航船，航速不小于四节；
（四）在退潮时；
（五)固体残余物，不得排入海域，必须回收处理；
（六）将排放情况记入《航海日志》。
第七章船舶垃圾
第二十七条船舶垃圾不得任意倒入港区水域。装载有毒害货物，以及粉尘飞扬的散装货物的船舶，不得任意在港内冲洗甲板和舱室，或以其他方式将残物排入港内。确需冲洗的，事先必须申请港务监督批准。
第二十八条在港船舶，凡需清倒船舶垃圾的，应在船上显示海港规定的信号，招用垃圾清倒船（车）接收处理。并应做到：
（一）船舶生活垃圾的储集容器，必须有盖和不渗漏，并定期进行清倒；
（二）船舶的垫舱、扫舱物料和各种固体垃圾，应由港口船舶服务部门进行清倒，船方应事先向港口船舶服务部门提出申请，并提供清倒物的种类和数量；
（三）在船舶垃圾中，含有毒害或其他危险货物成分的，船方在申请清倒时，必须提供这些物质的品名、性质和数量，并严格和其他垃圾分开堆放。
第二十九条来自有疫情港口的船舶垃圾，应申请卫生检疫部门进行卫生处理。
第三十条船舶在海上处理垃圾，应符合以下规定：
（一）塑料制品不得投弃入海；
（二）船舶生活垃圾及食品废弃物，经过粉碎处理，粒径小于二十五毫米的，可在距最近陆地三海里以外投弃；未经粉碎处理的，应在距最近陆地十二海里以外投弃。
第八章使用船舶倾倒废弃物
第三十一条任何单位需使用船舶倾倒废弃物的，应向起运港的港务监督提交国家海洋局或其派出机构的批准文件，经核实后，方可办理船舶进出口签证。如发现实际装载的与所批准的内容不符，则不予办理签证。
第三十二条船舶在执行倾倒废弃物任务时，船方要如实记录倾倒情况。返港后，船方应向当地港务监督作出书面报告。
第三十三条外国籍船舶不得在中华人民共和国管辖海域内进行倾倒废弃物作业，包括弃置船舶和其他浮动工具。
第九章水上、水下船舶修造打捞和拆船工程
第三十四条船舶修造、打捞和拆船单位，均应备有足够的防止污染器材和设备。水上、水下船舶施工，应采取预防措施，防止油类、油性混合物和其他废弃物污染海域。水上船舶施工的油污水，按本条例第十九条、第二十条规定处理。
第三十五条在水上进行船舶修造作业的集中区域，应设置围油栏，防止散落水上的油类和油漆扩散，并应及时清理。修造过程中的工业垃圾及其他废弃物，由施工单位组织回收处理，不得投弃入海。
第三十六条在水上进行拆船的，拆除的物件不得投弃入海。船底和油柜不得在水上进行拆除，必须拖到岸上进行拆除作业，残油要回收处理。
第三十七条船舶发生海损事故，或有可能沉没时，船员离船前，应尽可能地关闭所有油舱（柜）管系的阀门，堵塞油舱（柜）通气孔，防止溢油。并应在海事报告书中，说明存油的数量及通气孔的位置。
第三十八条在进行水下船舶的打捞工程时，应采取措施防止油污扩大和新的污染发生。
第十章船舶污染事故的损害赔偿
第三十九条凡违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例，造成海洋环境污染损害的船舶，港务监督可以责令其支付消除污染费，赔偿国家损失。当事人不服的，可按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定向人民法院。
第四十条凡由船舶造成海洋污染，受到污染损害的单位和个人，需要进行民事责任索赔的，按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十二条规定的处理程序处理。赔偿责任和赔偿金额纠纷，可由港务监督调解处理。当事人对处理不服的，可以向人民法院；也可以直接向人民法院。涉外案件还可以按仲裁程序解决。
第四十一条凡受船舶污染损害要求赔偿的单位和个人，如果申请港务监督处理，应尽快向就近的港务监督提交污染损害索赔报告书。该报告书应包括以下内容：
（一）受船舶污染损害的时间、地点、范围、对象，以及当时的气象、水文情况；
（二）受污染损害（包括水产资源和各种器具）的损失清单，包括品名、数量、单价、计算方法，以及养殖或自然的情况；
（三）有关科研部门鉴定或公证机关对损害情况的签证；
（四）尽可能提供的受污染损害的原始单证，有关情况的照片，其他有关索赔的证明单据、材料。
第四十二条参与清除船舶污染损害，需要索取清除污染费用的单位和个人，在清除污染工作结束后，应尽快向有关港务监督提交索取清除污染费用报告书，该报告书应包括：
（一）清除污染的时间、地点、日程记录或《航海日志》摘录；
（二）投入的人力、机具、船只、清除材料的数量、单价、计算方法；
（三）组织清除的管理费、交通费及其他有关费用；
（四）清除效果及情况报告；
（五）其他有关证据和证明材料。
第四十三条船舶在中华人民共和国管辖的海域发生污染事故，应尽快向就近的港务监督报告，在船舶进入第一港口后，应立即向港务监督提交报告书，并接受调查处理。该报告书的内容应包括：船舶污染发生的时间、地点、范围、气象、水文情况，经过情况、抢救和清除措施，原因和损害，并应附送有关的材料。
第四十四条船舶发生污染事故，船舶所有人要求免于承担赔偿责任的，应向港务监督提出报告。该报告应能证实污染损害是完全属于《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十三条所列的情形之一，并经过及时采取合理措施仍不能避免对海洋环境造成污染损害的。
第四十五条港务监督受理的因船舶污染而引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷，在调查了解的基础上，可进行调解或根据调查结果作出处理。
第十一章处罚与奖励
第四十六条凡由于船舶违反《中华人民共和国海洋环境保护法》和本条例，造成或可能造成对中华人民共和国管辖海域和海港水域污染损害的，港务监督视其责任情节的轻重和污染损害的程度，可以处以警告，或对船舶所有人处以罚款。
第四十七条对船舶所有人的罚款，最高额为人民币十万元。但对下列情况之一者，罚款的最高额为人民币一千元：
（一）未经批准，擅自使用消油剂；
（二）未按规定配备《油类记录簿》；
（三）《油类记录簿》的记载非正规化，或记载伪造事实；
（四）阻挠港务监督检查。
对有直接责任的船员或其他个人，应予以教育，情节严重的也可罚款，但所罚款额最高不得超过本人月基本工资的百分之二十。
第四十八条船舶发生污染事故，或违章排污，经调查，证据确凿，不论其承认与否，同样按规定处理。
第四十九条当事人对行政处罚决定不服的，按《中华人民共和国海洋环境保护法》第四十一条规定办理。
第五十条对船舶发生污染事故，能主动检举、揭发，积极提供证据，或采取有效措施减少污染损害有突出成绩的个人，应给予表扬或奖励。
第五十一条对肇事船舶或直接责任人员的罚款，全部列专款上缴国库。对本条例第五十条中有关人员的奖励金，由国家财政核拨。
第十二章附则
第五十二条本条例中下列用语的含义是：
（一）“海港”是指沿海港口以及河流入海处附近，以靠泊海船为主的港口，包括该港区范围内的水域和通海航道。
（二）“船舶”是指一切类型的机动和非机动船只，但不包括海上石油勘探开发作业中的固定式和移动式平台。
（三）“油类”是指任何类型的油及其炼制品。
（四）“船舶垃圾”是指船舶在营运生产过程中，自身正常产生的船员生活垃圾，炉渣、垫、隔舱和扫舱物料，以及船上损耗报废的工索具和机器零件等。
（五）“现有船舶”系指一九八三年三月一日以前交船的船舶。
第五十三条对外国籍船舶的管理，除执行本条例外，可实行与该船舶所属国对等原则的管理。
第五十四条国家渔政渔港监督管理机构，在渔港水域内，行使本条例规定的主管机关的职权。
