时间：2023-11-03 10:18:06
序论：在您撰写城市管理创新时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
中图分类号：TU984文献标识码： A
引言
科技的发展加速了知识经济和信息社会的到来，深刻的影响着社会关系。创新系统是以城市政府为主体的城市管理系统的重要组成部分，实现城市管理制度、技术与知识的综合创新。构建完善的城市管理创新系统，对管理创新活动加以整体性指挥和协调，使城市管理创新系统更好的迎接挑战。
一、城市管理创新系统构建的环境分析
1、内部环境分析
1.1、顺应时代潮流的必然选择就是变革治理理念，在此过程中难免会产生文化和利益冲突。在旧方式不能很好的整合各种文化时，就会造成原有落后的管理文化对新兴文化的阻碍以及社会主流文化间的摩擦等问题。构建城市管理创新系统，不仅可以创新人力资源管理方式，培育正确的管理观念；还可以开拓城市管理的思路，创新管理文化。
1.2、推进法治与民主的进程，可以使公众与政府的关系模式由传统管制型转向现代服务型。如果不系统的开展管理创新，很难完成新基础上的城市管理系统的建设与功能的正常发挥。构建城市管理创新系统，可以有效提升城市发展战略选择的可靠性，通过对规划的执行、监督和评估，降低了城市管理系统转型的成本和风险，避免产生不良后果。
1.3、构建城市管理创新系统，可以利用创新知识的优势为机构和部门的改革提供有益的参考，使政策行为与主体的权责、政策与目标群体、政策产出与预期效果相匹配，加速了城市管理系统的整合。
2、外部环境分析
2.1、技术进步使互联网改变了行政生态，打破地域限制和时间的信息传播方式，加快了社会管理对象，同时社会公众政治人格意识和利益主体意识的迅速觉醒。构建城市管理创新系统，有助于增强城市管理系统的利益整合能力，形成良好的管理观和技术观，缩短适应技术变革的周期以高效的服务于城市各主体。
2.2、经济全球化使市场突破区域和国家的界限。作为重要经济主体的城市，市场经济基础性作用的日益强化使其加速融入全球市场之中，随之城市中各主体的相互作用和行为方式也变得更加复杂。城市管理创新系统的构建可以扩展城市管理视域，打破僵化的思维，强化战略管理和国际化管理。
2.3、知识经济打破了原有的产业结构和布局。知识是唯一的优势来源，已经成为关键性的经济资源和支配因素。构建城市管理创新系统，可以加速知识的积累，通过知识的共享、加工和转化，为城市管理系统提供有力的智力支撑，促进城市的发展。
二、构建城市管理创新系统过程中存在的问题
1、创新知识储备不足，缺少适用的理论模型与模拟技术
构建城市管理创新系统涉及到信息工程、管理学、创新学等多种社会和自然科学知识的综合应用。无论在设计、施工阶段，还是系统运行阶段，缺乏任何一种知识的都会产生不良影响，甚至对系统造成毁灭性打击。城市管理创新系统的核心在于知识的解释与挖掘，就算拥有先进的技术收集所需信息，如果没有强大的知识提取能力，以及信息处理能力，面对数量庞大的信息仍然会束手无策，无法转化为所需的知识。创新活动成本较大且风险较高，有效的模拟可以提前发现方案中的问题并加以解决，避免造成损失，而模拟手段与技术的不足更加恶化了这种情况。
2、系统构成人员组织内循环，构建过程缺少透明度和开放性
城市政府主导创新系统的构建，城市管理创新系统的主体是输出人员，输出人员降低了城市管理创新系统获取新生血液的可能性。未接受创新专项训练的人员，不利于创新系统的组织建设和激发创新行为。外部主体被限制进入创新系统构建过程，系统自我封闭导致活动缺少透明度和开放性，不利于各主体对构建过程的监督，易产生惰性和腐败事件，同时也丧失获取更好的技术、方案和人员的机会，难以获得更多的支持和认同。
3、管理主体对系统创新认识模糊，缺少构建创新系统的明晰思路
系统创新只有通过不断的摸索和完善才能够有效的指导行动，其重要性也有待于人们逐渐的认同和发现。城市政府对创新与创新系统在城市管理中作用的认识程度决定着构建的进程，主导着城市管理创新系统的构建过程。但是多数领导者由于未接收过专门的训练，管理创新与创新系统的相关知识有限，延缓了城市管理创新系统的构建。没有全面分析创新系统构建的阻力和动力，规划与设计缺少连贯性与整体性，导致执行中的走样、歪曲和误解等，限制了城市管理创新系统功能和作用的发挥。创新多为盲目跟随，缺少适合本城市实际的原始创新，且创新产出受限，都不利于城市核心竞争力的形成与提高。
三、推进城市管理创新系统构建的策略
1、推广知识管理，加速创新理论模型和模拟技术的本土化
知识管理可以增强政府的学习能力，促进知识共享，有助于城市政府的管理创新，使政府的知识资源得到有效充分和开发利用。建设知识导向型行政文化和学习型政府，让所有人员都参与，充分挖掘系统内部人员潜力，积极利用系统外部的智力资源。主动学习知识管理的知识，把国外成功的理论模型结合我国城市的实际，重新验证和调整关键要素与变量，形成本土的有效理论模型。在电子政务的基础上，利用信息技术降低信息获取与处理的成本，缩短周期，推进城市管理创新系统的信息化程度。利用计算机模拟减少资源的耗费，改进相关的模拟软件，避免有缺陷的方案的出台和实施。保留必要的传统技术作为补充，防止危机中断信息技术的模拟，还可验证模拟结果。
2、培养创新战略思维，完善创新系统建设规划
城市管理主体应该认清时展的形势，通过比较分析有无创新系统统筹管理创新的成效的差异，明确构建城市管理创新系统的积极意义。调整价值理念，吸取精髓构建新型的核心行政文化，促进管理创新。正视地区差异，逐步开展城市管理创新系统建设。立足于城市实际，把握城市发展的战略架构和关键成长点，调整组织的职责与权力结构，设计面向世界和未来的具有弹性城市管理创新系统。广泛听取城市各主体的意见，发挥专家咨询的作用，全面论证整体发展思路的可行性和合理性，并在实践中增强城市管理创新系统抗击突发危机事件冲击的能力。协调创新主体的行动，减少内耗，优化配置，共享资源。
3、加强组织建设与人才培养，再造核心流程
借大部制改革的契机，完善创新促进委员会与创新咨询委员会的建设，切实发挥综合协调和咨询参谋作用。落实具体任务，细化创新岗位责任。在吸收专业人员的同时，通过培训等方式提升已有人员的创新能力和素质，不断学习最新的创新、现代管理、社会知识，以及信息技术等。重新识别创新活动的核心流程，打造精简的创新链，创新知识的流动和转化实现新的价值。优化行政生态，打破信息垄断，实现子系统的无缝链接，加速制度变迁，统一操作程序，整合并共享资源，构建一体化的城市管理创新系统。在保持跟随创新的同时，努力开展原始创新，增强核心竞争力，以创新促发展，以发展保创新，实现良性循环。
结束语
通过构建城市管理创新系统使城市管理系统不断吸收外部先进的创新成果，进而开展原发创新，步入“创新－转化为实用－再创新”的良性轨道。高效的城市管理创新系统可以提升城市政府的服务效率和管理能力，同时增加人民群众的满意度，推动和谐城市的发展，建设美好的和谐社会。
参考文献
[1] 郭淑芬.关于创新系统的比较研究[J].管理现代化，2007（4）.
[2]孙柏瑛.我国政府城市治理结构与制度创新[J].中国行政管理，2007（8）.
关键词：城市管理 创新系统 构建分析
中图分类号： TU98文献标识码： A
1、创新系统的概述
创新系统是以城市政府为主体的城市管理系统的重要组成部分，由信息收集与接收子系统、创新方案设计子系统、执行反馈与监控子系统构成完整体系，各子系统分别是负责某一方面职能并且相互的配合，充分的确保管理创新活动的顺利开展而且还取得了预期的效果。因其城市政府内部机构关系的复杂以及管理对象的庞杂，在客观之上，充分的要求城市管理创新系统具有一个比较高的权威，从而为城市管理系统与城市管理的总体创新制定了一个战略规划，指挥与协调具体的创新行为。在其组织的形式之上，城市管理创新系统应该是以委员会的形式来出现的而不应该是作为职能的部门。
2、城市管理创新系统构建的环境分析
2.1、内部环境分析
2.1.1、政府与公众的关系模式是由传统的管制型逐渐的转向现代化的服务型，而且还冲击着城市政府的管理基础。假如我们没有系统地开展管理创新，则就很难以真正的保障在其新基础之上的城市管理系统功能能够得到正常的发挥。构建城市管理创新系统能够有效地提升城市发展战略选择的可靠性，进而通过对规划的评估、监督与实施执行城市管理系统转型的风险以及成本，避免产生不良后果。
2.1.2、治理理念的变革
这是顺应时代潮流的必然选择，但是在此过程之中难免就发生利益之间的冲突，在深层次方面就是文化的冲突。其旧有夫人方式不能够很好地整合到各种文化之中的时候，就会造成社会主流文化和管理文化之间的摩擦、原有落后的管理文化对新兴文化的阻碍等等的问题。
构建城市管理创新系统一方面是可以创新人力资源管理方式，进而培育其开拓城市管理的思路，吸收其中先进的因素，进而创新管理文化；另一方面正确、和谐的管理观念，进而减少价值取向个体因思想观念的偏差所产生错误行为。
2.1.3、城市管理系统的功能转型与结构调整
机构与部门具有了新的职责权限，也相应的改变着其行为方式。构建城市管理创新系统可以充分的利用其创新的知识优势为机构与部门的改革提供非常有益的参考，从而使得政策的主体与行为权责相互匹配，使政策的产出与预期效果相互匹配，目标群体与政策相互匹配，进而加速城市管理系统的整合。积累具体的政策创新，逐步的实现政策系统的整体创新，并且最终在其新形势之下积极的政策产出的最优化管理。
2.2、外部环境分析
2.2.1、经济全球化的影响
经济全球化，使得市场突破国家与区域的界限，其允许的要素在更加广阔的范围之内来进行流动。市场经济的基础性作用逐渐的强化，使得作为重要经济主体的城市非常快速的融入到全球的市场之中，城市中各主体的相互作用以及行为方式也随之变得更为复杂。城市事件的影响通常是不再局限于城市的内部，在某些情况之下就会迅速的扩散到区域、国家乃至是整个世界范围之内，从而造成严重的现实或者是其潜在的后果。
2.2.2、技术进步的影响
互联网改变了行政生态，使信息以前所未有的速度和广度在社会中流动，冲击着社会结构与公众心理。打破时间和地域限制的信息传播方式加快了社会管理对象，尤其是社会公众政治人格意识和利益主体意识的迅速觉醒。
2.2.3、知识经济的影响
知识在目前已经逐渐的成为关键性的支配与经济资源的因素，也许是唯一的较为有优势的主要来源。其从根本之上变革着生产方式，直接性的打破了原有的产业的布局与结构，这就得要求城市管理的系统调整执政理念，重视、突出知识在社会发展中的重要作用，从而形成一种新的行为模式，进而就进一步的加强其强化的服务的意识与职能。
3、构建城市管理创新系统过程中存在的问题
3.1、管理主体对系统创新认识模糊，缺少构建创新系统的明晰思路
系统创新在实践与理论之中均处于的是初步的阶段，我们只有不断地通过摸索以及完善才可以有效的指导行动，其重要性也是有待于人们逐渐的认同与发现。其城市政府主导着其城市管理创新系统的构建过程，其对创新系统与创新在其构建的进程受到城市管理中作用的认识程度的所决定。因其大部分的领导者从来没有接收过专门的训练，创新系统与管理创新的相关知识是有限的，或者是畏惧风险或者是认识不清，不敢创新或者是想创新却根本就无法创新，延缓而来城市管理创新系统的构建。
3.2、创新知识储备不足，缺少适用的理论模型与模拟技术
构建城市管理创新系统是一个较为复杂的且系统性较强的工程，期间所涉及到信息工程、组织理论、管理学以及创新学等等多种社会与自然科学知识的综合应用。无论是在施工阶段、设计阶段，还是在系统运行的阶段，任何一种知识的缺乏均会产生不良的影响，重则就是限制其功能的充分的发挥，轻则就是打断其建设的进程，而且这还在很大的程度上造成了毁灭性的打击。城市管理创新系统的核心在于知识的解释和挖掘，也就是即使拥有了先进的技术来收集所需要的信息，假如没有一个强大的知识提取的能力与信息的处理技术，面对数量庞大的信息依旧会束手无策，根本就无法转换为自己所学的知识。
3.3、创新系统的构建缺少高阶位的政策保障，资金投入有限
与创新建设相关的政策规定的大多为部门性的规定，而且还缺少其内在的一致性，政策之间的摩擦与冲突不断的增加政策系统的内耗，减低政策支持的效力。城市政府的制度供给能力是非常有限的，而起更高层级的宏观政策供给非常缺少其可操作的配套政策的支撑。政策的保障是处于最基础的层面，政策体系内部的紊乱，势必会在一定程度上造成创新系统建设的无所适从。
4、推进城市管理创新系统构建的策略
4.1、加强组织建设与人才培养，再造核心流程
借大部制改革的契机，完善创新促进委员会与创新咨询委员会的建设，统筹创新和创新系统建设事务，切实发挥综合协调和咨询参谋作用。细化创新岗位责任，落实具体任务。重新识别创新活动的核心流程，打造精简、高效的创新链，通过创新知识的积累、流动、共享和转化实现新的价值。
4.2、推广知识管理，加速创新理论模型和模拟技术的本土化
知识管理有助于城市政府的管理创新，可以增强政府的学习能力，促进知识共享，使政府的知识资源得到有效开发和充分利用。建设知识导向型与学习型政府的行政文化，让所有的人员都可以充分的参与到其中，充分的挖掘其系统内部人员的所有潜力并且可以积极的利用系统外部的智力资源。积极主动的学习知识管理的知识，科学、合理、高效的传递、加工、存储与收集，并且同管理创新相关的信息以及创新系统的构建，提取并且转化为所需知识，构成一个有力的智力支撑。借鉴国外成功的理论模型，然后再结合我国城市的实际来进行分析，重新的进行验证以及调整其中的关键要素以及变量，进而就形成了本土的有效地理论模式。
4.3、培养创新战略思维，完善创新系统建设规划
城市管理主体应认清时展的形势，通过比较分析有无创新系统统筹管理创新的成效的差异，明确构建城市管理创新系统的积极意义。调整价值理念，重新认识儒家文化在亚洲文化圈中的重要性，吸取精髓构建新型的核心行政文化，促进管理创新。
总之，科技的发展加速了知识经济和信息社会的到来，不仅从根本上改变着生产方式，还深刻的影响着社会关系。城市政府若固守传统模式中的理念、原则和方法将难以在变革的社会中持续有效的发挥作用，迫切要求以管理创新作为新生动力，改进自身结构与管理方法，培养核心管理能力。
参考文献
关键词：网格空间 城市管理 管理创新 网格化 数字化
2004年10月，北京市东城区首创了网格化城市管理新模式。中华人民共和国建设部分3批选择若干城市（区）试点数字化城市管理新模式，推广北京市东城区网格化城市管理新模式。从各地的运行实践来看，应用信息化城市管理新模式以后，城市管理整体效能得以提高，城市管理体制和机制普遍得以创新，城市管理初步实现了规范化和动态化，这就为城市管理理论的创新打下了基础。
本文首先对信息化城市管理新模式的核心要素进行梳理，然后引入网格空间的概念，从管理创新的角度构建出基于网格空间的城市管理框架，从而完善和创新现代城市管理理论。
一、信息化城市管理新模式的主要经验
信息化城市管理新模式，主要核心要素为“万米单元网格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”和“城市管理双轴制”等。
“万米单元网格管理法”，就是在城市管理中以一万平方米为基本管理单位，将城市所辖区域按照各级政府、街道、社区划分成边界清晰、无缝拼接的多边形实地区域（即网格状单元，又称“单元网格”），由城管监督员对所分管的单元网格实施专业监控，发现问题及时上报并准确定位。
“城市部件管理法”，就是把城市市政管理公共区域内各项设施，即物化的城市管理对象作为城市部件进行分类管理；将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，利用信息化城市管理系统对其进行管理。
“城市事件管理法”，就是把人为或自然因素导致城市市容环境和环境秩序受到影响或破坏，需要市政管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为作为城市事件进行分类管理；可将城市事件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，对其进行管理。
“城市管理双轴制”，就是将原有城管的监督评价职能和综合管理、综合整治职能分离，成立“城市管理监督中心”和“城市综合管理委员会”两个机构，形成城市管理体制中的监督中心和指挥中心，两个中心通过信息系统，实现无缝连接，协调一致地工作。
信息化城市管理新模式的主要成功经验是，管理区域实现网格化，管理设施实现精细化，管理工作实现两分离。这三点经验，相互之间在某种程度上存在一定的联系。监督员对网格内的城市管理工作承担监督责任，管理设施和城管事件依托网格实现管理对象的准确定位和管理责任的清晰界定，监督中心、指挥中心和各专业/主管部门分工负责，协调工作。
从实际运行情况来看，信息化城市管理新模式，也存在一些不足。在城市城区的新开发区、待开发区甚至郊区城镇如何实行网格化管理还缺乏成熟的经验。城市管理体制实行监督轴和管理轴双轴运转之后，监督轴自身的监督工作成为新的尚需应对的挑战。城市管理中还牵涉到上下级政府权限划分、横向工作衔接、城管队伍运行成本、工作质量评价等诸多问题。
因此，可以认为，信息化城市管理新模式所建立的城市管理体制，其核心要素本身只是一些零星的经验，这些要素之间也开始展现出某些联系，但是其内部的相互关系还有待深入研究。信息化城市管理新模式，远没有发展成为一种严密且完整的新型城市管理理论，亟需从理论上加以创新和完善。
二、基于网格空间的城市管理架构
基于网格空间的城市管理架构，是在继承信息化城市管理新模式核心要素内在精髓的基础上，引入网格空间的概念，将城市管理的关键要素进行科学配置，并再造运行机制，以精确定位管理对象、全面把握城管动态、有效协调各级职能和主管部门、科学调配管理资源，构建一个相对完善的城市管理理论体系，进而实现量化城管、精确城管和敏捷城管。
基于网格空间的城市管理架构的主要框架内容如图1所示。
从静态结构来看，基于网格空间的城市管理架构包括管理责任区域网格和映射到网格上的城市管理要件；从运转流程来看，它包括监督、指挥、执行、评价4个相互关联的工作环节。城市管理责任区域根据分级行政和驻地管理原则分为分级行政辖区和管理区域两类网格。城市管理内容，即城管要件，根据物化和人化区分为城管部件和城管事件，叠加到网格之上就成为网格部件和网格事件两类。基于网格空间的城市管理包括监督、指挥、执行和评价4个环节，每个环节的执行主体和参与主体不全相同。该架构假定支撑业务运行的信息工具内嵌在全流程管理的每个环节中，对这些信息工具不作专题说明。
具体而言，基于网格空间的城市管理，就是将行政管辖区域和驻地责任区块划分成块状的城管网格，以某个基本单位的城管网格为城市管理的基本区域，据此将城区划分成具体的块状单元进行管理。在每个单元网格中载入城管对象的基本属性和城市管理的其他相关信息，在管理工具的支撑下，再造基于网格空间的城管流程，创新与网格空间相适应的城管体制，构建以网格空间为核心内容的城市管理体系。
三、网格空间管理过程
城市管理中的网格是指在各级政府行政辖区和驻区单位管理区域的空间上准确嵌入和精确展现城市管理空间数据和行为属性的基本单元。引入网格之后，城市管理就建立起一个分层、精确、立体、透明、可控的管理空间，即网格空间，就可以实现管理空域、管理对象、管理过程、管理部门和社会参与者的整体融合。在基于网格空间的城市管理中，城市管理过程与空间数据和行为属性通过网格做到密切相关，城市管理者可以做到及时发现问题，准确反映问题，快速处理问题。
⒈网格划分
网格的划分，可以明晰城管责任，细化管理空间，均衡配置城管人员的工作量。城区可以分成多个责任网格，网格内的公共部件和事件都加以量化并实现定位，每个网格都有专人负责。
划分城管网格，首先，要确定城市职能部门、城区、街道/乡镇、社区的管辖范围，尊重各自的行政权限和行政界限，明确责任边界；其次，根据城管工作的不同环节，划分监督、指挥和处置等不同类型的城管网格，合理配置不同部门的管理工作量；第三，在社区网格之下的管理区域上进一步划分驻地单位、公共空间的主责单位，建立单位网格，将城管对象的处置责任纳入网格空间；最后，划分最小单位的网格，即单元网格，均衡配置每个城管工作人员的日常工作量。这样，可以初步构建出一个城市管理的网格空间。城管网格的划分如图2所示。
每一层次、每种类型网格的实际划分，需要以现有行政区域和实际占地空间为准绳，以均衡管理、连续管理和属地管理为原则，以街道、社区管片边界和单位驻地范围为基础，结合自然地理布局现状，将城市管理的行政区域划分出若干个边界清晰的多边形块状管理区域，由城管人员对所分管的地域实施监控和管理。在城市的非建成区，城市管理部件经常变化，临时性问题比较多，事件数量波动较大，为此管理网格需要不断调整。
对于不同层级的政府部门和不同隶属关系的职能部门，需要划分适于他们履行城管指挥、处置和监督职能的责任网格。在实际运作中，各个专业主责部门的网格，还是保留采用原有的行政层级网格，不做进一步的划分，以避免网格层级细化而带来的内部机构调整。但是，每个专业主责部门所负责处置的城管部件或者事件，必须纳入监督部门的城管监督单位网格内。
⒉城管要件
网格需要结合城管要件来描述城管问题，将管理对象定位到网格中。本文沿用信息化城市管理新模式对城管问题的分类方法，采用部件和事件来描述城管要件和城管问题（具体如图3所示）。城市道路、桥梁、水、电、气、热等市政公用设施和公园、绿地、娱乐设施等公共设施以及门牌、广告牌匾等部分非公共设施，就是部件；随地丢弃垃圾、随意占道摆摊、路边烧烤、乱贴广告、违章搭建等，属于事件。南京市鼓楼区把固定的管理对象称作部件，把动态的城市管理对象称为事件。
城市管理单元网格中的每个部件和事件，都可以按照统一的编码规则进行编码，实行分类分项定格管理。这样，每个城管对象都有自己独一无二的编号，相当于“城管身份证”，其中包含或者表征网格位置描述信息和城管要件属性信息。只要知道任一个部件或者事件的编号代码，就可以查出其名称、种类、状态、主管单位、网格编号、地理位置、处置联系人等城管要素信息。在基于网格空间的城市管理中，不同管理环节的责任部门和社会参与者，依靠内嵌有城管要件的城管网格，准确获取城管要件的信息，分类指挥调度部件和要件的主责单位，对其进行科学处置。
四、网格空间的演变路径
网格只是城市管理的空间基础。基于网格空间的城市管理，需要将传统的城管体制引入到网格空间，相应地要求城管机构设置、人员配置、管理方式等实行变革。具体来说，网格的格子划分完、城管要件调查清晰后，还需要理顺每个格子之上的部门间的职能关系网，甚至创新城市管理体制和机制。
⒈城管机构的调适
传统城市管理在城管机构设置方面存在的问题较多，例如，政府各职能部门之间、市政府与区县政府之间也存在职能交叉的现象，部门工作侧重点和法律依据各不相同；产权部门和使用维护部门相互脱节；部门之间缺乏统一调度，协调配合的力度不够，难以实现有效的联动，等等。
网格空间中构建城管工作机构，可以直接参考数字化城市管理试点经验。各试点城市在工作中，重新调整城市管理机构，建立起城管指挥中心和城管监督中心，实现双轴化管理1（详见图4）。监督中心的职责，就是专门发现城管问题，对专业城管部门履职情况进行监督评价；指挥中心就是根据监督中心的城管信息通报，通知各处置单位限时处理；收到处理结果后，再通知监督中心派人到现场核实。各处置单位（城市管理专业部门和责任单位）具体负责各类部件、事件问题的处置。在网格空间中通过机构分设实现监管分离，做到了发现问题的人与解决问题的人彻底分开，这种做法有利于提高执法的效率和公正性。
网格空间中重建城管机构，还需要横向协调好同级政府各职能部门，纵向协调好市、区各级政府部门。
⑴横向衔接各职能部门
在网格空间下要做到城管机构的有效运行，需要通过调整机构设置来协调好各个职能部门，有效发挥各个主责部门和专业单位在城市管理中的积极作用，这是网格空间条件下重塑城管机构的重要前提条件。现有的城市基础设施分属于省市有关部门、区县职能部门、街道、村庄、物业公司、企业等不同的组织，单靠城管部门或者各个专业单位来管理是无能为力的，需要将城管、市政、房产、园林、市容、环卫、建设等各专业部门以及区县、街道的城管资源、执法力量和其他社会资源整合到统一的指挥机构下，以形成管理合力。各处置单位经整合后都作为城管的直接责任部门或牵头协调部门，供指挥机构派单调遣。
数字化城市管理试点城市所建立的网格空间，就是通过重建城管指挥中心和城管监督中心，统一履行城管监督和指挥处理的职能。具体做法是：依靠城市管理信息系统等信息工具，为各单位的协调行动提供统一的信息平台；监督中心对各个专业部门的城管问题处置工作进行全面监督；指挥中心对城管相关单位和部门进行调度指挥，协调部门城管工作。
⑵纵向衔接各级政府
在政府间纵向关系上，城管网格空间要求机构设置和职责分工必须遵循“部件按属主，事件按属地”和“省市和区县合作分工”的基本原则。
部件按属主，要求网格上的城管部件坚持谁主管谁负责的原则，符合现实，也充分尊重区县政府、市政府、省或中央政府驻地各部门的权属，但是网格部件问题的巡查和事后监督，采用属地管理比较方便。城管部门在确定网格问题部件的产权单位之后，就可统一部件的责、权、利，落实责任。
事件按属地，要求在辖区上发生的问题原则上由各区县和专业部门处理，突出区县属地的主体地位，保证城市管理问题得到及时、快速的处置。对于重大城管事件、跨区域性城管事件或者地方上难以解决的城管难题，可由上一级政府部门统一协调处理。事件问题的巡查和事后监督，如同事件处置一样，以区县政府部门为主、市级政府作为补充的方式进行。
在政府间纵向关系管理权限的划分上，各地在基本上遵循上述原则的情况下进行创新。例如，南京玄武区提出“部件归口，事件属地”的划分依据；扬州市推行部件“先属主后属地”、事件“先属地后属主”的管理、指挥和处置原则；杭州市则按照“体制属地为主、机制市区联动”的基本思路开展数字城管工作。
⒉城管员配置
城市管理中引入网格空间之后，需要对城管员进行重新配置，合理划分管理网格，以实现人力资源和管理网格的均衡配对。配置方法就是根据每个网格的预期工作量、实际管理面积来决定负责该网格的城管员数量，将多人共管某个层级的行政辖区改为单人专责若干个网格，从而有针对性地增强网格处置力量，实现管理区域的精细化，提升城管问题的发现能力和管理能力。成都市中心城区每位监督员负责10个万米单元网格区域内的巡查监督工作；武汉市江汉区每2名监督员管理12个万米单元网格。
城管员数量配置不是一成不变的。城管事件在各类城管问题中所占比重较大的特性决定了城管员数量配置主要考虑网格事件，而网格事件的多变性也决定了城管员网格配置需要不断进行调整。
通常，事件问题发生的数量高于部件问题发生的数量。例如，2006年6月26日至7月5日，江苏扬州市城市管理问题共立案1795起，其中，事件问题立案1167起，占65％，部件问题立案628起，占35％2。而且，网格事件的发生数量具有季节性、周期性的特征。如南方城市进入汛期后，排水管淤塞、污水外溢的事件明显增多；农作物成熟季节，农民进城占道售卖的事件增加；酷暑天气，年轻市民户外活动增多，占道烧烤的事件容易增加；夏秋季节，装修房屋的家庭开始增加，乱倒垃圾和渣土遗撒的投诉也就增长。即使在一天之内，城管问题也带有规律性，城管员数量或工作时间也要灵活调整。每天中午、上下班时间、下午4时至晚9时等时段和周末、节假日等公众休息时间，大型超市商场、集贸市场、过街天桥、地下通道、居民区、车站、城铁出入口等人流密集区，发生城管问题的可能性在增加，需要在这些时间段内对这些网格加大巡查，甚至是增配城管员。
对于这些富有规律性的城管问题，城市管理需要根据不同类型的城管网格重新配置监督员，重新分配专职人员的单元网格，做到负载均衡。
⒊管干分合
数字化城市管理试点城市在城管流程上实行管干大分离。具体来说，就是通过机构独立设置实现监督和指挥相分离，通过引入社会力量处置城管问题来实现问题处置与具体执行的适度分离。监督和指挥之所以相分离，主要是因为过去城管部门集发现问题、处理问题、监督检查的职责于一身，容易形成“养懒汉”的逆向激励导向。在试点工作中，监督中心负责发现城管问题，指挥中心负责统一指挥和协调处理，最后监督中心进行监督考核。问题处置与具体执行适度分离，实质就是外包城管问题处置工作。例如，浙江椒江城区将110条主次街道为期一年的“牛皮癣”清洗保洁工作，外包给公司，实现市场化操作；杭州市通过招投标将城市管理问题的上报外包给多家信息采集公司。
城市管理引入网格空间之后，是否都要实行管干大分离这种做法，值得商讨。
⑴指挥管理和监督评价
指挥管理和监督评价相分离，依靠监督中心来监督和评价处置部门的工作情况，初步解决了专业部门处置结果的监督问题，但是，在理论上又必须面对如何监督监督中心及其监督工作人员的现实问题，如何针对监督员和监督中心建立科学有效的监督机制。一些城市已经开始探索监督员的监督机制，防止监督员和城管问题主责部门合谋监督中心。“背靠背”检查就是监督监督员的一种方法：每天由监督中心抽调部分监督员组成巡查队，随机抽取若干网格，对照监督员标准化的巡查路线图，对当班监督员上报问题进行“背靠背”检查，重新全面上报该网格内城管问题；监督中心受理后，与该网格主责监督员上报问题进行比对，若比对结果不一致，即作为该监督员漏报问题进行处理3。此外，城市管理还可以发挥信息工具的技术监督特长，利用监督员手中的信息采集器的空间地理定位功能，对监督员一天的监督行程进行电子跟踪，查看该监督员的行程是否和其规范的巡查路线图相吻合。无论是“背靠背”的人员监督还是技术监督，都是对管理员的内部监督。如果对监督中心的工作监督存在普遍缺失，那么监督中心的监督权力就会缺乏有力的制约。
指挥管理和监督评价不能绝对分离，两者需要根据城管问题的性质进行适度的融合。对于简易城管问题可略去其中的指挥调度环节，将监督职能和处置职能相统一，由监督员直接处置，事后报告职能部门。如针对井盖错位、零散垃圾、零星乱张贴等小型且量少的轻微事件，监督员可以“现场发现、自行处理、快速结案”，避免因机械执行指挥管理和监督评价相分离的规定而将简单问题复杂化。
指挥管理和监督评价两者职能相分离，主要还是靠监督创新、工作过程公开、部门和人员责任公开来实现，这必然意味着机构和职能要各自独立。即使是对监督中心及其监督工作人员建立起科学的监督机制，或者再新建一个专职监督机构来监督监督中心，城市管理机构仍然比较复杂，内部行政管理成本依然居高不下。
⑵问题处置与具体执行
问题处置与具体执行适度分离，必须解决外包的边界及其边界管理问题。从现有经验来看，城管外包重点放在受损部件的维护、非执法类事件处置和信息支撑上。在外包过程中，主责单位还需制定工作标准和考核办法，确定履约方式，监督履约，控制成本，加强监管。
五、结语
网格空间的本质就是量化管理空域，细化管理责任，创新管理手段，规范工作流程，降低管理成本，提高管理效益，属于体制创新、机制创新和技术创新的范畴。基于网格空间进行城市管理，在理论研究上还是刚刚起步，需要不断丰富；在实践中尚需继续总结数字化城市管理试点的最新经验，融合各方特点，拓展衍生功能，从而解决城市管理中“政府失灵”问题，提高城市管理效率和政府管理水平。
参考文献：
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6 中华人民共和国建设部．关于数字化城市管理新模式推广工作的报告[R]．2006
作者信息：
张勇进，男，汉族，湖北大冶人，北京大学政府管理学院行政管理专业博士生。主要研究电子政务、政府管理创新、格网空间等。
作为一种城市的通病，这种情况在东城区也有所体现。为改变这种情况，建设与“首都文化中心区、世界城市窗口区”相匹配的城市管理，2004年初，在原东城区第九次党代会上，提出“把城市管理的突破作为东城区总体发展战略的重要内容之一”的战略目标，从实际出发，不断探索。2010年7月，按照国务院调整首都功能核心区行政区划的批示，北京市东城区与崇文区合并组成新东城区。新东城区继承发展了网格化管理、综合执法，并将两者有机融合，进一步整合力量，形成了符合东城实际、具有东城特色的“以网格化为手段、以文化为灵魂、以历史文化名城保护为前提、以民生改善为根本、以综合执法为保障、以一流为标准”的城市管理新模式，被誉为“东城模式”。
一、以网格化为手段
网格化管理就是采用万米单元网格管理法和城市部件管理法相结合的方式，创新采用数字城市技术，实现了精确、敏捷、高效、全时段、全方位覆盖的城市管理模式。全区2314个网格共配备351名城市管理监督员，实行三班两运转，每个监督员分管约20个网格单元和34万平方米，专人专责、定人定岗管理。通过网格化管理，实现了“三个转变”：一是将过去被动应对变为主动发现和解决问题，提高政府应对城市问题的主动性和效率；二是管理手段实现数字化，主要体现在管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的迅速、精确和高效；三是科学封闭的管理机制，不仅具有一整套规范统一的管理标准、操作流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤紧密相连，有效提升管理能力和水平。几年来，全区共立案处理各类城市管理问题70余万件，结案率为97%，平均每月处理1万件左右，城市部件丢失和损坏的比例由开始的40%下降到现在的8%，管理效率大大提高。
二、以文化为灵魂
东城区城市管理的追求，不仅在于干净整洁、绿化美化，更在于追求文化的品位，在于秉承人与自然和谐的理念，让“文化成为城市的灵魂，城市成为文化的载体”的理念融入到城市管理各个方面。在管理中，注重探索新的古都风貌保护模式，始终坚持城市管理的目标要与古都风貌相一致。近年来，通过大力拆除影响文保区风貌的违规广告牌匾，还原文物真实外貌；加大对文保区内违法建设的执法力度，净化环境展现古都特色；对街道景观设置进行重新规划，突出文化内涵，体现皇城文化和街区风格；推动文明执法、和谐管理，促进综合管理机制有序运行，形成具有东城特色的管理文化；广泛发动群众，引导市民积极参与，使城市管理不断创新发展，突出文化特色，体现文化特征，努力改善人文环境，提升城市形象。
三、以历史文化名城保护为前提
严格按照“保护风貌、改善民生、疏解人口、发展产业”四位一体的目标，秉承“四个百分之百”的原则，即以百分之百高度负责的态度保护历史文化名城，百分之百地抢救保护所有有价值的文物与建筑，百分之百地抢救保护老字号与非物质文化遗产，百分之百地保护历史文化街区和胡同肌理，努力探索中国特色历史文化名城保护模式。近年来，东城区通过实施历史文化名城保护“八个一”工程，组建一个领导小组，成立一个专家顾问组，制定一个五年规划，出台一个保护方案，建立一个专项资金，搭建一个政府主导的投融资平台，组织协调一批专业修缮力量，完成一批重点修缮任务。
四、以民生改善为根本
在城市管理工作中，始终秉承“以人为本”理念，把“为民、亲民、利民、便民”作为工作的出发点和落脚点，从改善民生入手破解城市管理难题，努力促进城市管理和谐发展。
一是坚持疏堵结合。在解决涉及民生的城市管理问题上，必须讲究方式方法，做到疏堵结合，带着感情管理城市。西兴隆街居民孙某在前门地区贩卖没有卫生保障的大麻花，长达20年之久，为解决这一痼疾顽症，区综合执法办公室和街道综合执法组积极想办法，多方联系，帮助孙某经营一早餐摊点，解决好家庭生活来源，给她一条另谋生计的出路。
一、城市管理在推进社会管理创新中的价值
（一）社会管理创新的内涵与城市管理的性质及其社会功能
社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益，更好地弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低风险，增加安全，增进团结，改善民生。在新时期社会管理创新清楚地宣示社会管理是以民生为重、为民谋利，强化社会公共事务的管理，提高社会管理科学化水平，提高人民群众的安全感、满足感和幸福感。
城市管理的根本性质是公共服务，是为人民群众的利益和需求服务，最基本的职能是社会公共事务的管理。城市管理工作是政府公共服务性的重要体现之一。城市管理的公共服务性决定了城市管理的目的，即维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终要体现在管理的效益上，即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源，实现城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。从根本上讲，城市管理的最终目标是改善城市人民的生产生活环境，促进生产力的发展。城市管理创新就是为了实现城市管理的最终目标不断创新管理理念、管理方法、机制和制度，并不断得以运用转化的过程。
（二）城市管理与社会管理创新的关系
1.城市管理是社会管理创新的基本内容
强化城市管理职能是维护群众切身利益、满足群众合理诉求的重要载体之一。因为城市管理的职能好坏直接关系到群众的切身利益，群众对政府的诉求在很大的程度上是对其生存环境的诉求，也是对强化城市管理职能的诉求。社会管理创新最终的价值是实现社会结构合理、利益分配公平、管理科学规范。强化城市管理能够为人民群众营造一个良好的生活环境，为市民群众提供较好的公共资源服务。在新形势下，强化城市管理服务职能将对促进社会利益公平分配、化解社会矛盾、维护社会稳定、构建社会和谐有着积极的推动作用。
2.社会管理创新指导城市管理理论与实践
（1）社会管理理念的创新指导城市管理实现理念的突破。社会管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的重要基础。新的社会管理，坚持以人为本、民生为先，树立以社会公共利益为核心、关注社会困难群众、共享发展成果、共同参与社会管理、实施科学有效社会政策、实现从国家本位到社会本位转变和与时俱进等理念，为城市管理创新提供了新的理论和指导方向。
（2）社会管理方式方法的创新指导着城市管理实现管理手段的突破。社会管理手段创新是在明确各方主体的职能任务、权利义务和职责规范的前提下，形成社会管理的各个要素，通过制度规范支撑、经济行政教育手段，使社会管理形成一个完整的系统，各要素之间相互联系，相互影响，共同作用于社会事务的管理。城市管理手段也要从单一的依靠行政手段转变过来，应当多重手段并举，将城市各个主体的作用有效的发挥起来，共同促进城市功能高效的运转。要合理运用传统的硬性执法、刚性管理，兼顾管理处理采取政策、法治、行政、文化、民主、教育等综合策略，运用各种手段和方式方法，使城市管理形成一个完整的系统，共同作用于城市各个部件的管理，发生“齿轮效应”，使城市整体功能和谐高效运转。
（3）社会管理机制制度的创新指导着城市管理实现管理模式的突破。社会管理机制制度创新的指导原则是：形成并健全四种主体分工明确、各司其职又相互配合的新的社会管理格局，明确界定不同社会主体在新的社会管理格局中的地位、作用和责任。其目的是要调动社会不同主体参与社会管理的积极性和创造性，最大限度激发社会创造力，形成构建社会主义和谐社会的整体合力。城市管理作为社会管理中的一部分，必须切实致力于相关体制机制创新，即创新城市管理模式，解决好权、责、利的统一问题，用高效的城市管理模式促进保障城市管理创新。要建立一种能够促进城市管理系统协调运转，对城市管理系统的组成部分、城市管理职能范围内的不同领域以及各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的新型城市管理模式，不断提高城市管理效能，建立长效管理机制。
二、城市管理在推进社会管理创新中所面临的矛盾及挑战
要提高城市管理科学化水平就必须正视城市管理所面临的矛盾及挑战，在此基础上分析出城市管理工作的特殊性、复杂性，积极探讨城市管理创新的最佳路径。
（一）在价值观开放多元的时代，促进对城市管理意义共识性认知面临挑战
由于城市化的快速发展和人口社会流动性的加剧，人们的思想观念变化更加多元，思想活动的自主性和社会思潮的多元化对主流价值观产生了巨大冲击。不同社会主体提出的城市管理需求也不尽相同，社会变革和利益调整引发了人们社会心态的多种变化，这样直接导致不同人群诉求不同，对城市管理优劣的评判标准不同。这就需要建立起有效的评估和引导机制，引导城市的各个主体普遍尊重文明创建的道德约束，并积极参与城市管理，形成真正意义上的“公众城管”。
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.017
引言
国家统计局数据显示，2014年我国城市化率为54.8%，但与西方发达国家的城市化率（70%～80%）相比，仍然有较大的发展空间，因此快速城市化必将是我国下一个阶段城市发展的突出特征。然而，伴随着城市化进程的快速推进，城市结构日益复杂化，中心城区的“城市病”问题日益突出，城市管理现状与公民期望相差较大，这一系列城市问题的存在，使得我国政府及社会高度重视城市管理问题。如何突破城市化进程中的瓶颈问题以提高城市管理绩效，也成为我国城市管理模式转型的关键问题和相关研究主线之一。
近年来，“大数据”、“云计算”、“物联网”等新一代信息技术不断发展，成为解决城市管理问题的技术前提。如何利用新一代信息技术推进城市管理更加精细化、市民生活更加便利，成为“互联网+”背景下城市管理面临的重要课题。“互联网+城市管理”就是在“互联网+”的背景下解决城市管理问题的一种新思路，即运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，实现资源的高度共享、快速分析与精准管理，从而更好地服务于以人为本的可持续的城市管理目标。
一、机遇与探索：“互联网+”背景下城市管理创新的宁波实践
“互联网+”是对现代信息技术应用的概括与提炼，“互联网+”时代改变了人们的思维模式，使无结构、半结构的巨量数据能得到快速的处理与跨界融合。而创新2.0是一种适应知识社会的，以用户为中心、以创新创业实践为平台，以大众创新、协同创新、开放式创新为特点的用户参与的创新模式，创新2.0将传统城市重塑为一个开放的创新空间。[1]随着网络互动技术的迅速发展与网民数量的逐年增长，城市管理的环境将不再拘泥于现实的公共空间，还包括了网上的虚拟空间和开放的创新空间，而“互联网+”新一代信息技术的高速发展促成了城市管理工具的升级，给城市管理提供了新机遇。浙江宁波市2013年的城市化率为70%，城市发展也因此进入了功能开发新阶段，因应互联网技术的迅速发展，宁波市进行了一系列城市管理创新。本文通过对“互联网+”背景下宁波市城市管理的实践分析，呈现了其导入的“互联网+”的技术与互联网思维，稳步推进城市管理创新的基本路径与实践经验。
（一）互联网+公共政务：政务云的实践
2010年以来，宁波市一直将建设电子政务作为提高政府服务水平、提升政府工作效率的重要手段。面对“大数据”、“云计算”等新科技浪潮，宁波市积极推进宁波电子政务云计算支撑平台、宁波数据整合共享服务平台和宁波通用应用软件平台等建设。引入大数据、云计算等技术有利于对高速增长的数据量进行实时高效的分析与解读，对缓解“城市疾病”、规避城市运作的风险，具有不可替代的重要作用。宁波市政务云的运营与实施是城市管理由碎片化、分散化、封闭化的管治向开放透明、协作参与的治理模式转变，有效地促成了相关政务数据的统一归集，实现了政府对复杂政务数据的科学分析，为城市政府的科学决策提供了充分有效的实证数据支持。
（二）互联网+公共设施：物联网的实践
2014年，宁波启动了城市公共物联网建设，物联网基础平台将由城市政府统一建设，启动了智慧电梯监控、城市消防栓监管等城市公共设施管理物联网项目。发挥物联网技术在信息获取、加工、处理及传输上具有的及时性与精确性特点，借由传感节点与城市基础设施紧密结合，最终实现物与物、物与人的泛在连接的系统化、生态化的城市管理神经网络，具有信息获取、加工、处理及传输的及时性与精确性特点。宁波市通过物联网建设、布局与应用，使得城市政府能实时便捷地感知地域广、环境复杂的城市管理环境、状态、位置等信息，对于推进智慧感知的城市管理和公共服务创新具有重要意义。
（三）互联网+医疗服务：云医院的实践
互联网和大数据的高速发展，为重塑医疗服务与管理的流程提供了必要条件，为医疗服务业的转型升级提供了技术保障。2015年3月，宁波市卫生局与东软熙康共同打造的中国首家基于云计算、互联网、物联网、大数据等新技术的城市云医院平台（即“宁波云医院”），正式启动运营，开创了“互联网+医疗”、“云+端”、O2O的医疗服务模式。“宁波云医院”模式通过将医疗资料资源和各种现代化信息技术工具的无缝衔接，探索在线诊断、互联网延伸医嘱、电子处方等网络医疗服务的应用，突破定价、医保等的地域政策限制，优化了传统的诊疗模式，简化了患者的就医程序，提升了患者的就医体验，有效地解决了医疗信息不透明和医疗资源分配不均等问题。
（四）互联网+教育服务：智慧教育的实践
新的人机交互模式、云计算等技术优势，带来的不单单是教育技术的变革，更是教育方式、学习过程、学习体验的重构。2011年以来，宁波市积极运用大数据、云计算等新一代信息技术，相继推出与建设了“空中课堂”项目、智慧教育学习平台与智慧教育平台，同时，通过采购、自建和整合等方式，不断丰富各种优质教育资源、实现教育资源终端化。宁波市通过智慧教育的实践，让教育资源实现了重新的配置与整合，让跨越由于地域、时间和师资力量的限制而形成的传统教育鸿沟成为可能，从而初步形成了一个跨时空、跨学科的开放创新的教育模式。
（五）互联网+交通服务：智慧交通的实践
2013年以来，宁波市利用物联网、云计算、人工智能、自动控制、移动互联网等技术，积极建设宁波智慧交通云平台、宁波智慧交通交警业务支撑平台、宁波交通业务支撑平台、宁波公共服务平台，并从数据采集、共享、交通信息汇聚、业务管控、公众服务等各个层面，整体提升交通系统的运行效率和管理水平。从实施效果看，宁波市“互联网+交通服务”的实践，实现了云计算、大数据、物联网等新一代信息技术与交通资源的高效融合，使政府管理部门在线上就能实现对交通资源的宏观有效配置，指导线下交通的高效优质运行，有效地提升了交通管理及其科学决策的精细化管理水平。
二、目标与特征：“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式
城市是一个整体，城市的各个管理部门应该在统一的管理模式和数据标准下协同工作，但现有的管理模式和数据共享服务体系难以满足城市信息广泛共享的需求。如上所述，“互联网+城市管理”就是在“互联网+”背景下，通过新型信息科技的利用和互联网思维的实践，实现城市资源的高度共享、快速分析、精准管理、以人为本的城市管理创新模式。浙江宁波市因应新一代信息技术发展，积极有效地推进城市管理创新，其经验值得总结和推广。
（一）城市管理创新的总体思路
传统城市政府是在“分而治之”的组织构架下运行的，是“一一对应”的“面向问题”的管理模式；而现代城市管理把服务于以人为本的城市可居住性和可持续发展作为管理的出发点与目标，是基于管理集成的“面向对象”的管理模式。技术创新与以人为本二者不应相互排斥，二者理应相辅相成，互联网技术应该成为“城市，让生活更美好”的技术支撑。浙江宁波市在突破传统城市管理路径依赖问题上，采取的核心思想是因应新一代信息技术发展，运用互联网思维与创新2.0理念，以城市可居住性和可持续发展为中心环节，通过公共政务、公共事务和市场服务的创新，进而达成资源高度共享、数据快速分析、服务管理精准、以人为本的城市管理目标。其创新思路如图1所示。
（二）创新实践的基本特征
1.坚持以公众满意为导向的管理理念
新一代信息技术的快速发展，为城市管理增添了更多的人机互动的过程，为人们带来了前所未有的智能化的体验，为人们的生活带来极大的便利。而城市管理的根本目的是“以人为本，服务于人”，公众满意是推进城市管理创新的出发点与归宿。信息技术的生命在于应用，而城市管理智慧化与打造服务型政府是一脉相承的，其核心都是服务于城市公众。互联网、大数据、物联网、云计算等现代信息技术，是解决公众看病难、上学难、出行难等城市管理问题，落实以人为本的技术基础。因此，城市管理应当以政府为主导，将政务管理与民生服务相结合，[2]充分考虑城市公众需求，提升政务管理水平和政府管理效率，让信息时代赋予的“技术红利”惠及全体城市公众。
2.注重现代信息技术的有效应用
“互联网+”是对新一代信息技术与互联网思维相互作用共同演化，推进经济社会发展新形态的高度概括。“互联网+”既可以视为优化和集成生产要素配置，提升现代经济创新力与生产力的新工具，又可以视为转变生产、经营、管理等方式的方法论。现代城市管理离不开物联网、大数据、云计算等现代信息技术的支撑，基于物联网技术能将大量的智能传感器实施网状对接及对城市信息采集。通过与互联网的无缝对接，实现数据的实时共享与跨区域、跨系统的调用与集成，从而实现信息获取的实时化、精细化、系统化和智能化。随着城市管理数据的迅猛增长、多类数据分析并存，大数据依托云计算的分布式处理、分布式数据库和云存储、虚拟化技术，构建起能分散能集中式的收集、分析、反馈、处理数据的“大数据”构架，从而对规划发展、管理运作进行智能调整，对空间和环境的智能提出适应对策，对紧急事件进行智能预警与应对。
3.集成互联网与创新2.0思维
互联网思维在城市管理中的应用是新一代信息技术与创新2.0不断发展的背景下，对整个城市生态系统进行重新审视，重构并简化城市管理流程的过程。如果说新一代信息技术的迅猛发展是城市实现智慧化管理的机遇，那么互联网思维则是抓住这一机遇，真正将城市智慧化管理从概念到实践的重要媒介。随着新一代自媒体与网络互动技术的发展，互联网平台凭借其开放、共享、共赢的思维特征，整合“碎片化”的公众意见，实现传统的线上线下城市管理体系的优化整合管理体系，并运用创新2.0思维，从“互联网+”与“创新2.0”集成的视角，进行决策、计划、组织、指挥和控制等各项城市管理职能的高效实施，[3]进而创新城市管理流程，提高城市管理效率。
三、结论与启示：“互联网+”背景下城市管理创新的政策路径
（一）研究结论
大数据、云计算、物联网等新一代信息技术，正以惊人的速度影响甚至改变着城市社会经济文化结构、人们的行为模式和思维方式，使现代城市及其管理日益复杂化。但“互联网+”不是简单的加减法，如何实现信息技术、互联网思维、城市管理要素等的高效融合，贯彻落实创新理念、优化城市管理体系、打造新时代的服务型政府、更好地为人民服务，才是城市管理创新的关键。政府应借助云计算、大数据等现代信息技术，促进技术、信息、知识及传统资源的融合，推进跨部门、跨行业、跨领域资源共享，丰富公众参与方式，满足公众多样化需求。本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳了“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式，该实践体现了以民为本、注重现代信息技术的有效应用、互联网与创新思维的高效集成等模式特征。
（二）政策启示
如上所述，城市管理模式创新是达成城市发展新目标的重要措施，本文通过对浙江宁波市城市管理的创新实践分析，归纳出“互联网+”背景下城市管理创新的实践模式。该模式可以为各地因地制宜推进城市管理创新与高效运行、提升城市生活智慧性与宜居性，提供重要的政策启示和实践参照。
1.构建以人为本的城市管理协同机制
如上所述，“互联网+城市管理”是在“互联网+”的背景下，运用“大数据”、“云计算”、“物联网”等新技术、互联网新思维和创新2.0理念，实现人与物联网、数据与思想的联网，进而实现资源的高度共享、快速分析与精准管理的一种以人为本、强化服务的城市管理模式。因此，应构建城市信息资源的整合开发利用机制，以及公共服务部门之间的协同机制，从而开发、整合、融合和利用各类城市信息资源，实现公共服务部门的横向协同与纵向联动，为城市主体提供及时、互动、高效的服务。
2.让公众成为促进城市管理创新的重要力量
随着互联网、大数据、云计算等新一代信息技术的迅猛发展，创新2.0时代的知识社会逐步形成，人们的生活、学习与交流方式发生了巨大的变化，市民的利益诉求呈现出多元化的趋势，公众参与意识也逐步加强。公众参与是政府在城市管理中的有益补充，推动了城市信息的公开与公众参与城市管理能力的提升。[4]应设计多样化的公众参与方式，抓住“互联网+”的时代机遇，完善公众参与机制，推进政府的信息公开方式的多元化与便利化，提升数据被使用的广度与频数，挖掘数据的深入价值，有助于增进政府与公众的良性互动。总之，城市管理是集监管与服务于一体的管理工作，是为了更好地为城市公民服务，因此，公众参与城市管理应成为推进城市管理民主化、智慧化、精细化发展的重要方式。
3.城市管理模式创新要符合城市信息化水平
城市的信息化水平及其应用程度，是决定城市管理模式创新重点的主要因素。我国各地的城市信息化水平差别大，各地的城市管理模式创新要符合其信息化水平。根据陆小敏等（2014）的观点，城市的信息化水平按技术成熟度可分为准备期、发展期和成熟期。[5]信息化处于准备期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施建设及各个领域的数字化和数据资源积累为主。信息化处于发展期的城市，城市管理创新应以信息化基础设施完善及各个领域的应用整合、联动为主，注重信息资源体系建设。而信息化处于成熟期的城市，城市管理创新应以城市综合运行服务中心建设，以及以城市主体积极参与和个性化主动服务为特征的城市服务体系建设为主，注重知识网络的建设和价值挖掘。
说明：本文为浙江省软科学研究计划重点课题（编号：2015C25021）和浙江省自然科学基金课题（编号：y6110388）的部分研究成果。
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一、创新2.0与城市形态的演变
信息通信技术的融合与发展，推动了信息共享与知识扩散，带动了创新民主化进程和知识社会的形成。以生产者为中心的创新模式正在向以用户为中心的创新模式转变，城市也正在成为一个开放的创新空间。如果说创新1.0是工业时代沿袭的面向生产、以生产者为中心、以技术为出发点的相对封闭的创新形态，创新2.0则是与信息时代、知识社会相适应的面向服务、以用户为中心、以人为本的开放创新形态。
知识社会环境下的科学2.0、技术2.0、管理2.0共同塑造了面向知识社会的创新2.0，重新定义了创新中用户的角色、应用的价值、协同的内涵和大众的力量。创新形态的演进也影响了互联网形态的演化。蒂姆・奥莱利（Tim O・Reilly）充分认识到了这个趋势并将这种新的强调开放互动、以用户为中心的互联网形态命名为Web2.0。创新形态演变进一步推动了企业形态、政府形态的演变。当创新2.0在商业领域重新定义了生产和消费的关系，创新2.0在公共领域则重新定义了管理和服务的关系，创新2.0视野下的企业2.0（Enterprise 2.0）、政府2.0（Government 2.0）被相继提出。如果说企业1.0、政府1.0是以企业、政府为核心为用户生产市场产品以及公共产品，创新2.0视野下的企业2.0、政府2.0则强调以用户为中心，用户参与共同创造独特价值、塑造公共价值。
总之，从技术发展的视角，我们早已跨入信息时代，但我们的产业形态、城市形态、政府形态、企业运行模式、城市管理模式等等仍然是继承和沿袭了工业时代的形态，直到工业时代以生产为中心的创新1.0模式演变到知识时代以服务为导向的创新2.0模式，我们才逐步做好了心理、社会、文化上的准备，社会形态才完成从工业文明向信息文明的嬗变，从工业社会迈入知识社会。正是在这种背景下，互联网形态、企业形态、政府形态等也才从工业时代延续的web1.0、企业1.0、政府1.0等真正迈入信息时代的web2.0、企业2.0、政府2.0等形态，服务导向、以人为本的城市2.0，即智慧城市形态才成为现实。
二、从数字城市到智慧城市
数字城市是数字地球的重要组成部分，是传统城市的数字化形态。数字城市是应用计算机、互联网、3S、多媒体等技术将城市地理信息和城市其他信息相结合，数字化并存储于计算机网络上所形成的城市虚拟空间，因此可以认为数字城市是在第二代信息技术发展的背景下产生的。数字城市的发展积累了大量的基础和运行数据，也面临诸多挑战，包括城市级海量信息的采集、分析、存储、利用等处理问题，多系统融合中的各种复杂问题，以及技术发展带来的城市发展异化问题。
新一代信息技术的发展使得城市形态在数字化基础上进一步实现智能化成为现实。依托物联网可实现智能化感知、识别、定位、跟踪和监管；借助云计算及智能分析技术可实现海量信息的处理和决策支持。同时，伴随知识社会环境下创新2.0形态的逐步展现，现代信息技术在对工业时代各类产业完成面向效率提升的数字化改造之后，逐步衍生出一些新的产业形态、组织形态，使人们对信息技术引领的创新形态演变、社会变革有了更真切的体会，对科技创新“以人为本”有了更深入的理解，对现代科技发展下的城市形态演化也有了新的认识，智慧城市的建设热潮正在世界范围内兴起。
各国在智慧城市方面的探索与实践，都注重通过新一代信息技术的应用，从市民需求出发，以各种基础网络为支撑建设感知设施，通过信息的融合分析提供智能服务。我们关注到，国际上智慧城市的先行者还特别强调以市民为中心，强调用户参与、社会参与的开放创新空间构建。欧盟启动了面向知识社会创新2.0的Living Lab计划，致力于将城市打造成为开放创新空间，营造有利于创新涌现的城市生态。在欧盟对中小城市开展的智慧城市评价中，梳理了智慧经济、智慧公众、智慧管理、智慧移动性、智慧环境、智慧生活6大维度31个方面74项指标，体现了智慧城市建设中以人为本、强化服务、强化价值创造的创新2.0理念。
三、从数字城管到智慧城管
智慧城市管理与公共服务、智慧政府是智慧城市的重要方面。智慧城管是以新一代信息通信技术为支撑、基于知识社会创新2.0的城市管理新模式。从数字城管到智慧城管，将不仅仅是技术手段的变化，更重要的是管理理念、管理对象、参与主体、管理方式的变化。智慧城管与数字城管存在以下八方面的差异：
第一，数字城管通过城市地理空间信息与城市管理各方面信息的数字化在虚拟空间再现传统城市，智慧城管则注重在此基础上进一步利用传感技术、智能技术实现对城市管理与运行状态的自动、实时、全面透彻的感知。
第二，数字城管通过城市管理各行业领域的信息化及初步整合提高各行业管理效率、服务质量，并实现了初步协同，智慧城管则更强调通过云计算等新一代信息技术应用，进一步实现城市管理信息化的集约化和智能化，发挥城市管理信息化的整体效能。
第三，数字城管基于互联网形成初步的业务协同，智慧城管则更注重通过泛在网络、移动技术，依托执法城管通、市民城管通等载体实现无所不在的互联和随时随地随身的智能融合服务。
第四，数字城管的管理对象聚焦在基于地理信息系统的“部件”和“事件”管理，即围绕“物”（城市公共设施及环境）及与“物”相关的“事”的管理，智慧城管则更加重视人的主体地位及社会服务管理，将管理对象拓展到“人、地、物、事、组织”的全方位管理。
第五，数字城管通过专业队伍参与网格划分、数据普查等方式关注数据资源的生产、积累和应用，智慧城管则更加关注社会各方参与的开放数据建设与共享应用。
第六，数字城管通过建立监督指挥中心、聘用监督员等方式实现指挥和监督的协同互动，智慧城管则更注重通过社会资源的广泛发动，通过市民城管通、城管政务维基的方式汇聚大众的力量和群众的智慧解决城市管理难题。
第七，数字城管更多注重利用信息技术实现城市各领域的信息化以提升社会生产和管理效率，智慧城管则更强调人的主体地位，更关注用户视角的服务设计和提供，更强调开放创新空间的塑造及其间的市民参与、用户体验，即“以人为本”实现可持续创新。
第八，数字城管致力于通过信息化手段实现城市运行与发展各方面功能，提高城市管理效率，服务城市建设与发展，智慧城管则更强调通过政府、市场、社会各方力量的参与和协同实现城市公共价值塑造和独特价值创造。
总之，智慧城管基于数字城管建设，是创新2.0时代面向“以人为本”可持续创新的城市管理再创新。
四、智慧城管的特征与内涵
（一）智慧城管的特征
智慧城管的四大特征体现为：全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新。
第一，全面透彻的感知。通过传感技术，实现对城市管理各方面监测和全面感知。智慧城管利用各类随时随地的感知设备和智能化系统，智能识别、立体感知城市环境、状态、位置等信息的全方位变化，对感知数据进行融合、分析和处理，并能与业务流程智能化集成，继而主动做出响应，促进城市各个关键系统和谐高效的管理。
第二，宽带泛在的互联。各类宽带有线、无线网络技术的发展为城市中物与物、人与物、人与人的全面互联、互通、互动，为城市各类随时、随地、随需、随意应用提供了基础条件。宽带泛在网络作为智慧城管的“神经网络”，极大的增强了智慧城管作为自适应系统的信息获取、实时反馈、随时随地智能服务的能力。
第三，智能融合的应用。现代城市及其管理是一类开放的复杂巨系统，新一代全面感知技术的应用更增加了城市的海量数据。集大成，成智慧。基于云计算，通过智能融合技术的应用实现对海量数据的存储、计算与分析，并引入综合集成法，通过人的“智慧”参与，提升决策支持和应急指挥的能力。基于云计算平台的大成智慧工程将构成智慧城管的“大脑”。技术的融合与发展还将进一步推动“云”与“端”的结合，推动从个人通讯、个人计算到个人制造的发展，推动实现智能融合、随时、随地、随需、随意的应用，进一步彰显个人的参与和群众的力量。
第四，“以人为本”的可持续创新。面向知识社会的下一代创新重塑了现代科技“以人为本”的内涵，也重新定义了创新中用户的角色、应用的价值、协同的内涵和大众的力量。智慧城管的建设尤其注重“以人为本”、市民参与、社会协同的开放创新空间的塑造以及公共价值与独特价值的创造。注重从市民需求出发，并通过维基、微博、Fab Lab、Living Lab等工具和方法强化用户的参与，汇聚公众智慧，不断推动用户创新、开放创新、大众创新、协同创新，“以人为本”实现经济、社会、环境的可持续发展。
（二）智慧城管的内涵
智慧城管是新一代信息技术支撑、知识社会创新2.0环境下的城市管理新模式，通过新一代信息技术支撑实现全面透彻感知、宽带泛在互联、智能融合应用，推动以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的“以人为本”的可持续创新。
智慧城管在理念上强调以用户创新、大众创新、开放创新、协同创新为特征的知识社会环境下以人为本的可持续创新；在制度上注重营造全社会参与塑造城市公共价值的开放创新生态；在技术上注重通过移动技术、物联网、云计算等新一代信息技术以及维基、社交媒体、Fab Lab、Living Lab、综合集成法等工具和方法的应用，实现全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用、以人为本的可持续创新。智慧城管突出城市管理的智能化、人本化服务转型，强调通过协同共治、公共价值与独特价值塑造，“以人为本”实现创新2.0时代的城市管理再创新。
五、基于“五位一体”物联网平台的智慧城管实践
北京市城管执法部门借鉴国内外智慧城市建设的先进经验，以集感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”城管物联网平台建设为载体，大力推进物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术应用，积极探索维基、社交媒体等社会工具以及综合集成研讨厅、Living Lab等方法论应用，大力推进城市管理精细化、智能化、社会化，全力打造面向知识社会的创新2.0模式，推动从数字城管向智慧城管的跨越。
感知、分析、服务、指挥、监察五大功能“五位一体”的物联网平台是北京城管对于构建智慧城管的基本要求。其中，感知，即通过各类智能感知设备、舆情分析、部门联动、专业执法巡查等及时了解城市管理问题、舆论社情和百姓需求；分析，则是对各类感知数据和业务信息进行实时智能的分析和处理，建立基于常量体系、预案体系的三色态势分析和预警，提供决策研判；服务，通过搭建基于创新2.0的城管地图公共服务平台，充分发挥市场机制和社会参与的作用，为市民提供人性化、便利化的服务，同时推进社区自治、自我管理、自我服务，形成“人民城市人民管”的多方参与社会管理服务体系；指挥则基于对感知数据的智能分析，通过执法部门协同联动和执法力量勤务调度指挥体系建设，实行科学的高峰勤务调度和部署，实现科学部署、智能指挥、敏捷调度，提升快速回应单众诉求的能力，强化对违法行为及城市突发事件的应急处理能力；监察即通过与社会管理服务网格对接，基于执法巡查强化问题反馈与监察，协调相关部门共同解决城市管理中产生的各类痼疾顽症，形成城市综合管理合力。基于五位一体，将有利于推动城管执法的公共服务、指挥决策、巡查监察三大职能，最终实现城市管理精细化、智能化、社会化的总体目标。
基于物联网的智慧城管总体架构（见图1）自底向上分为“感、传、知、用”四个层，即感知层、传输层、支撑层、应用层，同时建设安全保障体系、标准规范体系作为支撑。
感知层通过无线射频、卫星定位、视频监控、噪音监测、状态监测、执法城管通、市民城管通等多元传感设备，实现身份识别、位置感知、图像感知、状态感知等多方面感知，全面增强城市管理感知能力。传输层依托全市共建的有线、无线宽带等网络，实现城市管理对象与机构、人员及广大市民之间的泛在互联。支撑层将保障城管物联网平台所需要的IT基础设施，构建北京城管云，提供各类数据和业务的存储、运算、分析与服务功能。应用层以城管地图公共服务系统建设为牵引，通过物联网、云计算等新一代信息技术工具及政务维基、政务微博等社会工具应用构筑基于创新2.0的公共服务新模式，打造感知数据驱动的高峰助务模式，形成“巡查即录入”，“巡查即监察”的工作模式，并以从定性到定量的综合集成方法为指导，在巡查监察、指挥调度、公共服务等系统基础上构建基于大成智慧工程的综合集成研讨厅，形成智能融合的应用，强化科学化决策、智能化指挥和人性化服务能力。
北京在城管信息化建设中重视用户体验和参与，重视市民及社会的参与，借鉴Living Lab、Fab Lab等面向知识社会的创新2.0方法论，致力于将基于物联网的智慧城管构建作为开放创新空间建设的载体，汇聚群众智慧和社会力量，形成为城市及生活其间的市民塑造公共价值、创造独特价值。依托标准规范体系及标准化等制度建设，智慧城市将强化开放数据标准、开放平台接口规范、用户参与及用户体验设计规范等标准规范的建设，推动用户创新、开放创新、大众创新、协同创新，做到智慧城市的共建、共享、共治。
伴随信息通信技术的演进、知识社会的发展以及创新的民主化进程，新一代信息技术及其催生的创新2.0正重塑着当代社会，为城市发展与社会管理带来崭新的机遇。当创新2.0与新公共服务的浪潮汇聚推动了政府2.0，创新2.0与信息化城市建设的浪潮汇聚则推动了智慧城市。政府2.0与智慧城市的潮流进一步汇聚，共同塑造了智慧城管。智慧城管是新一代信息技术、知识社会创新2.0环境下的城市管理再创新，它以物联网、云计算为代表的新一代信息技术为支撑，通过全面透彻感知、宽带泛在互联、智能融合应用，形成以市民为中心、城市社会为舞台的用户创新、开放创新、大众创新、协同创新，将“以人为本”的价值实现提升到一个新的高度，实现城市管理者、市场、社会多方协同的公共价值塑造和独特价值创造，实现城市管理从生产范式向服务范式的转变。北京城管正积极借鉴国内外智慧城市建设的先进经验，以“感知、分析、服务、指挥、监察”五位一体的物联网平台建设为载体，大力推进新一代信息技术应用，基于面向知识社会的创新2.0全面推动从数字城管向智慧城管的跨越。
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