时间：2023-10-11 10:10:53
序论：在您撰写城乡一体化的重要意义时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
一、云南农村金融发展的现状
(一)基础金融机构服务实现全覆盖
近年来云南省加快改善农村金融服务体系建设,实现了农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行和农村资金互助社等农村金融基础服务机构全覆盖。农村支付服务环境建设也取得了明显成效,全省惠农支付服务业务呈现出快速增长的良好势头,为农民提供了“成本低廉、安全、高效、方便、快捷”的金融服务。截至2013年4月末,全省惠农支付服务点数量达到11720个,服务惠及129个县的1235个乡10485个村,越来越多农户“足不出村”就可得到方便、有效的金融服务,有效缓解了偏远贫困地区长期存在的存款难、贷款难、结算难等问题,服务农业发展和农民增收取得了成效。农村地区银行类金融机构网点接入自身行内系统3073个,接入人民银行现代化支付系统1977个,覆盖面分别达945%和6081%。农村支付结算渠道进一步通畅,全省惠农支付服务点累计清算交易4128万笔、金额1526亿元,查询交易45028万笔。同时,云南农村地区非现金结算工具不断增加。截至2012年末,全省农村地区639个邮政储蓄网点和2231个农村信用社网点开通了农民工银行卡业务,在14个州市建成了57个“刷卡无障碍示范街(区)”,全省农村地区共发放银行卡2817万张,农村非现金结算创新进程不断加快,非现金支付量增长278%。
(二)涉农贷款保持平稳快速增长
截至2013年4月,全省涉农贷款余额达512963亿元,比年初新增30133亿元,增速高于全省人民币贷款平均增速06个百分点。截止2012年12月末,云南省农村信用存贷款规模跃居全省金融机构第一位,居西部农村信用社第二位,涉农贷款余额163564亿元。根据统计数据显示,云南省涉农贷款投向有所调整,农村基础设施建设及农田基本建设贷款同比少增,农用物资和农副产品科技、制造、流通等环节贷款及传统农林牧渔业贷款同比多增。2012年第三季度末,和年初相比,农用物资和农副产品流通贷款增加了3768亿元,农产品加工贷款增加了2592亿元,农业生产资料制造贷款增加4186亿元,农业科技贷款增加41亿元。同时,农村基础设施建设贷款比年初增加1149亿元,同比少增754亿元,农田基本建设贷款比年初减少305亿元,同比少增5268亿元。
(三)新型金融机构稳步发展
近年来,云南省新型农村金融机构发展迅速。银监会2006年12月放宽了农村地区银行业金融机构准入政策,2007年3月,首批村镇银行在国内6个首批试点省诞生,这是为振兴我国农村金融市场的创新举措。村镇银行最大优势是属于一级独立法人,具有决策迅速、产品灵活的特点。从当下来看,在农村市场,村镇银行是大中银行的有益补充,也是小微企业融资的又一根救命稻草。从2008年云南省首批村镇银行在云南玉溪和文山开张以来,现已发展村镇银行36家。至2013年4月,云南省已发展小额贷款公司498家,农村人均持卡达到069张。实现了“五个从无到有”,即村镇银行从无到有、覆盖全省16个州市,地方法人保险机构从无到有,“三权三证”抵押贷款从无到有、贷款余额近170亿元,小额贷款公司从无到有,覆盖全省127个县市区,政策性农业保险从无到有、涉农保险业务成为仅次于车险、企财险的第三大财产险种。
(四)金融服务改革创新持续推进
林权抵押贷款发展壮大。云南是林业大省,森林资源丰富,全省林业用地面积025亿hm2,居全国第2位。为将丰富的林业资源优势转化为经济优势,2006年,云南省率先在全国开展了集体林权制度主体改革。截至2012年末,全省林权抵押贷款余额已连续3年居全国首位,实现“三权三证”创新发展。2012年,云南省在昆明市晋宁县、昆明市东川区、红河州开远市、文山州富宁县、保山市隆阳区、曲靖市富源县等6县(市、区)启动了以林权和土地承包经营权、宅基地使用权与农房“三权”抵押融资为重点的“三农”金融服务改革创新试点。各试点县以农村产权制度改革为重点,推进以“三权三证”抵押贷款为突破口的“三农”金融服务创新。截至2013年4月,以上县(市、区)的“三权三证”抵(质)押贷款规模超过17亿元,成为云南省深化农村改革的一大亮点。云南省加快“三农”金融改革创新步伐,实现了“四个全国第一”,即林权抵押贷款余额第一,森林政策性火灾保险面积第一,首创经济林木(果)权抵押贷款,率先推出“惠农支付服务”业务。
二、云南农村金融体系存在的问题
云南省农村金融发展经历了一个起点低、速度快的历程,但因为多种因素影响,农村金融目前仍是云南金融改革发展中最薄弱的环节。主要表现在以下几方面:
(一)农村金融资源的逆向扭曲配置
农业和农村发展急需资金,但金融资源的逆向配置导致了资源配置的扭曲,金融资源的逆向流动产生了抽血机制,使得金融支持农业乏力。由于金融机构的体制缺陷造成了农村金融资源的体制性逆向流动,如一些国有商业银行县域的分支机构主要以吸收存款为主,从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。农村金融资源从基层金融机构向上级金融机构集中,基层金融机构支农服务水平不高,对重点农户和农村地区中小企业生产经营的资金支持不到位。信贷资金由农业领域撤出转入非农产业领域,农户和农村企业贷款抵押难,担保难,分散风险的机制不健全。经济欠发达地区的资金短缺越来越严重,融资难度也越来越大且资金外流严重,一些偏远贫困地区甚至出现了“金融服务真空”。这些问题源于现有的农村金融体系还是一个服务于城市工业化的制度安排,体现的是“农业哺育工业,农村支持城市”的旧战略[3]。
(二)农村金融服务需求多样性与金融供给
有限性之间的矛盾城乡统筹发展背景下,现代农业、现代农民和现代农村对金融服务的需求日趋多样化。农村金融需求由过去的零散型向规模化转变,农业生产要素构成也由土地密集型、劳动密集型向资金密集型转变,由此带来了单笔信贷需求金额的增加和贷款期限的延长,而农村金融的供求结构还未能完全跟上这种变化。目前在云南一些农村地区,国有商业银行逐步撤离县域农村地区,政策性银行机构职能难以发挥,合作金融弱小,难以满足多种资金需求,邮政储蓄银行县域分支机构存贷比总体较低,农村信用社资金实力有限,服务三农的能力受制约。一些农民专业合作社和农业产业化企业信贷需求一般在30~50万元,规模大的达到几百甚至上千万元,而农村信用社以及邮政储蓄银行提供的农户小额农贷一般在10万元以下,只能满足购买化肥等农用物资和从事简单再生产的资金需求,这种信贷模式严重滞后于现代特色农业的发展。
(三)涉农贷款结构单一与城乡统筹发展需求多样性之间的矛盾
从统计数据中可以看出,目前云南省涉农贷款虽然在各项贷款中占有较大比重,但主要集中在传统的农林牧渔生产、农用物资和农副产品流通方面,而对农业产生长远影响和可持续发展的农业科技、农村基础设施建设、农产品出口所需资金支持不够。而且农村金融机构在信贷经营上贷款期限设置过短,而农业产业结构调整及产业化项目生产经营所需资金量较大,贷款周期一般都较长,涉农贷款短期限与农村经济发展周期变化情况不相适应,给广大农村企业和农户生产经营融资造成困难。同时,涉农贷款主要局限于解决传统农业生产资金需求,对于农户多种生产经营贷款需求、扩大农村消费需求的消费贷款,参与机构少,发放数量小。
(四)新型金融机构快速发展面临诸多难题
云南省原计划2009—2011年3年内成立130家村镇银行,但截至2013年4月,全省仅成立村镇银行36家。如果监管部门希望要大范围、批量化开设村镇银行,仍需寄望大型银行。但成立一家村镇银行的实际成本较高,大银行积极性并不高。短期内,要快速扩充新型金融机构的数量,难度较大。同时,新型农村金融机构成立时间短,社会认知度低,也制约了新型农村金融机构的进一步发展。如村镇银行是银监会批准设立的三类新型农村金融机构之一,但因业务品种单一,网点少,可信度低,吸储难,导致在贷款投放上捉襟见肘。与村镇银行相比,资金互助社人数更少,服务范围更窄,存款总量偏小,业务规模受到限制。新型农村金融机构是独立法人,贷款流程短,吸储难但放贷容易,导致存贷比居高不下,金融风险较高。新型农村金融机构有金融业务许可证,但不具备现代化银行结算功能,不能发行个人银联卡,结算渠道不畅,影响了各项业务的开展。这些问题都限制了新型金融机构的快速发展。
三、助推城乡统筹发展,构建云南新型农村金融服务体系的建议
ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.
This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.
“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。
1 实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋
制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:
11 乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构
1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。
12 乡村建设的无序发展亟待加强规划调控
乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。
但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。
而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。
13 建设用地的保护和利用急需规划引导
现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。
2 城乡二元土地制度构成最大的制度性约束
21 两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源
目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。
在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。
但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?
如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。
22 农村土地制度改革面临的困境
关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。
反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。
在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。
3 相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革
31 “两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调
将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。
我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。
除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。
32 现行规划管理体制面临的挑战
表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。
实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。
但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵， 2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?
33 深圳实行城乡一体化管理的实践和启示
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。
其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。
1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。
深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。
但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。
4 现行规划运作体系面临重大变革和重构
自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。
以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。
5 结论和建议
进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。
为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。
参考文献(References)
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2 袁亚愚.中国农业现代化的历史回顾与展望[M].四川大学出版社，1996.
3 张兵.渐进的规划制度改革面临的出路[J].城市规划， 2000 (10).
4 陈宏军，施源.栉风沐雨二十年[C].见:城市规划研究所99技术论文集(未出版).深圳市城市规划设计研究院， 1999.
【关键词】城乡一体化；道路建设；作用；问题；对策
城乡一体化规划建设是社会主义新农村建设的关键内容，为了更好地完善一体化规划工作必须要抓紧进行道路建设，通过网络化道路建设发展全面开展农村道路建设的相关措施。
1 城乡一体化规划建设中道路建设的重要性
1.1 网络化发展
乡村道路建设是整合城乡发展的要素，是发挥“以城带乡”辐射作用的重点建设工程项目，其重要作用在城乡规划一体化、产业布局一体化、公共设施一体化、要素流动一体化、生活质量和保障一体化等方面都有明显的促进作用。道路建设能够为产业布局、公共设施建设提供网络化发展的可能，并促进城乡一体化进程不断加快。首先，道路建设的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。在建设过程中自然要界定规划对象的范围，这就为城乡的统筹发展提供了前导性调研工作。因此，它就不同于单纯的产业模式建设，而是有着城乡整体化布局的网络化建设作用，能够从道路网络的角度上将省域、市域、县域、镇域、乡域等区域进行整体化的规划，与传统的道路建设规划程序有别，这种一体化的规划必然会带来更为广泛的实际发展效应。 例如：319国道黄桥大道建设过程中，就针对城市和农村的商业发展区域进行了整合研究，从网络化城乡发展的角度出发，一方面规划先行，桥建设定位在都市农业休闲区、地方特色商贸区、高档优雅住宅区。另一方面，进行了建设分步实施，全面实现了城乡同步发展建设的目标。总之，道路建设是推进城乡一体化，贯彻落实科学发展观的基本建设项目，是破解“三农”问题的根本途径，是实现新农村又好又快发展的重大举措。必须先行先试，主动探索，统筹抓好城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务等，实现城乡一体化的道路建设，保证尽快地统筹城乡规划，推进空间布局一体化，实现全面小康目标。[1]
1.2 优化产业结构发展
道路建设对产业化结构的促进作用是十分明显的，道路交通自然会影响产业布局，为了更好地实现城乡一体化发展的产业布局，在道路建设过程中必须要考虑到产业发展、城乡一体化发展的优化形式，全面促进了统筹发展。优化产业结构发展的表现主要在这样几个方面：（1）道路建设提供了运输能力。运输能力是产业发展的重点支持，使乡村与城镇的联系更加便捷、紧密，提高了农产品的运输效率，扩大了流通范围，推进了城乡一体化发展进程。（2）激活了农村农业经济。农村交通方便了，山区群众与外界接触多了、交流也广了，各种信息渠道更加通畅，有效促进了农民群众思想观念的转变，全面激活了农业经济的发展。（3）乡道路一体化，有利于破解二元机制的予盾，方便城乡居民的出行，缓解城市压力；有利于统一规划和道路客运资源的有效整合和充分利用；有利于有效规范客运市场，为广大经营者创造一个公开、公平、公正的竞争环境；有利于城乡经济的进一步融合和共同发展。总之，城乡一体化规划下的道路建设能够将城市和乡村建设融合起来，优化配置。建立起城乡一体的规划制度。在市、县域范围内，制定包括市区和乡村在内的长远总体规划，统筹土地利用和城乡发展。在规划中，要按照自然规律、经济规律和社会发展规律，进行科学的区域功能定位，合理安排。
2 当前城乡一体化道路建设存在的问题
2.1 农村公路密度不平衡
目前，我国农村公路建设由于在早期建设过程中缺少规划，使得公路建设过于草率，出现了很多公路密度过大、地区差异等问题，这种问题严重影响了道路建设的长远规划，同时不均衡的发展现状也使得公路的使用情况出现不同的问题，公路的快捷运输出现隐患。[2]
2.2 农村道路质量问题严重
我国农村道路质量问题一直困扰着道路建设，由于农村道路原始情况不佳，弯曲、坡度等问题严重，加上修缮不当往往会出现破损的情况，导致农村公路之间、农村公路与干线公路、高速公路之间尚未完全畅通，仍有部分乡镇、行政村还存在残缺不全的“断头路、泥巴路”。
2.3 农村道路建设资金问题严重
新农村道路建设中，政府公共财政投入严重不足，融资困难，资金缺口大，目前公路建设资金仍以国内贷款和地方自筹资金为主，很多地方农村交通道路还待休整，交通条件急需改善。缺少资金的情况下，道路规划和全面建设陷入困境，年久失修的公路频繁出现，严重影响了一体化道路建设。
3 城乡一体化道路建设的对策
3.1 做好道路交通规划
道路交通规划要在确定规划期限、目标的基础上，根据交通调查、分析和预测以及社会经济效益估价等，制订的交通结构与道路网的规划。不能为了节省时间，节约资金就盲目进行建设，这样与城乡一体化规划相悖，往往会产生过多的建设问题。要做好交通规划，首先要严格执行规划规范，合理布置道路所占面积，满足城乡协调发展的功能要求。其次，要遵循道路规划设计原则，协调道路规划与周围环境的关系。最后，要加强自身艺术审美观点，使道路规划设计真正体现功能美与艺术美的和谐统一。
3.2 拓宽资金渠道
利用好市场，各种政策扶持的优势，通过多渠道筹集新农村公路建设资金。要调动各方面积极性。拓宽筹资渠道，通过向上级政府争取，向市场筹集资金，向群众筹集等方式拓宽资金来源渠道。在大力抓好各项交通费征收的同时，积极向上级争取各种扶贫优惠政策和资金；通过相关部门内部挖潜，压缩各种经费开支来支持乡村公路建设；广泛发动相关部门及社会各界人带头捐资，通过对大型企业的资金筹措获得资金，利用公路广告设施获得市场经济的资金回收。这些资金的渠道都能使得农村公路建设获得更多的资金，避免了资金不足引发的建设问题。
3.3 实施道路建设措施
针对道路维修情况不良的情况，农村道路建设必须要全面巩固相关的建设措施，首先要全面建设农村公路联网工程，通过公路网络的建设实现城乡一体化的完善。二是要针对农村公路的实际情况，实现道路亮灯工程。在主干线公路上尽量安装路灯，实现全面的“农村光明”建设。三是实施全面维修工程。对车流、人流量大，路面破损严重，影响交通安全的公路进行大中修，四是公路安全防护工程。为了保障公路安全，对一些缺乏必要的安全防护设施、事故频发的路段进行改造。
综上所述，城乡一体化规划建设中道路建设对产业化建设有经济促进作用，对城乡网络化的发展有推动作用。在这样的情况下，必须积极面对农村道路建设过程中出现的问题，针对实际问题进行道路交通规划、拓宽资金渠道、实施道路建设措施。
参考文献
关键词：城乡经济 二元经济结构 人均消费水平
城乡二元经济结构的存在影响着社会的协调发展，影响着财政体制和投资体制，导致更多的资源和优惠都偏向了城市。只有从根本上破除产生二元经济结构的各种制度和非制度基础，调整农村产业结构和发展城镇化，才能不断地提高人民的物质文化生活，减少城市与农村之间发展的差距，促进城乡经济的一体化发展。当前城乡经济在一体化发展的过程中的瓶颈主要反应在以下几方面：
一、农村产业结构不合理
当前我国农业产业结构不合理主要表现在：经济主体是个体，难于形成规模，由于传统观念的影响，农民种地主要是用来自给自足。即使有个别的个体参与到市场经济中，他们的规模也较小，承担各种风险的能力也较差；农村地区的基础设施较为落后，通信、网络在农村的普及率较低，阻碍了信息在农村的传递导致了农业科技水平落实于社会发展；农村地区的教育水平不高，农民受教育的程度不高，很多初中没有毕业就外出务工，留守在家的老人他们种地基本上是靠天吃饭，他们没有受到专门的培训，只知道按照传统经验进行生产劳动，这样的劳作效率低，更不用说让他们参与到市场经济中。这样农业产业结构就自然而然地与城市化的发展拉开了距离。
二、城镇化发展中存在的问题
空间规划和城市规划问题；“土地城镇化”快于“人口城镇化”；就业和社会保障问题。这些问题伴随着城镇的发展而显现出来。
（一）空间规划和城市规划问题
城市在发展过程中，发展有一定的随意性和盲目性，一味地追求经济增长，扩大城市规模，没有结合当地资源环境承受力去制定一些涉及百姓生活方面的指标。因此这样的指标往往与实际不符。另外人口过多给城市的发展带来了交通拥堵、水资源短缺、环境不断恶化等一系列的问题。
（二）“土地城镇化”快于“人口城镇化”
一些地方的城镇化发展就是一个摊煎饼式的发展，在发展过程中城区扩张快，滥占耕地、乱设开发区。同时不合理拆迁，一味地追求土地增值的收益，也造成失地农民的增多。
（三）就业和社会保障问题
目前，大量的农民工进入城市务工，但他们极大一部分的就业岗位不稳定、流动性强，工伤保险、医疗保险、养老保险等社会保障方面的不完善，就使农民工更加地被边缘化，成为城中人看不起的对象。
三、突破瓶颈的实现城乡经济一体化的途径
（一）调整产业结构，推进产业化经营，实现规模经济
1、农业结构调整
以市场需求为导向，努力开发农业的潜力，重点发展高质量的特色农业，大力发展旅游生态农业，做产业链的加工农业以增加创汇；在无公害和绿色产品和食品上下功夫，培育出具有一定品牌的农产品；把农副产品和整个经济社会建立密切的联系提高其商品率和附加值。
2、继续推进农业产业化经营
家庭承包经营的确增加了农民生产的积极性，但是他们只是作为生产的主体，并没有完全的成为市场主体。要想改变当前局面，使农民成为市场经济主体，就要在原有的基础上引导农民参与市场经济，在市场经济中向购销这个体系靠近。
3、推进土地使用权合理流转，实现农业规模经济
加强农村土地使用权流转的管理可以起到让加深农产品的加工程度，质量和效益的同步提高，扩大经营规模进而促进农业向现代化方面的转变。土地得以合理流转到那些具备规模农业生产的人手里，就可以使农业向集约化、商品化、产销一体化的现代农业方面转化，进而改变之前的分散性、自给性、产销分割和低效率的农业。
（二）加快城乡一体化建设，增强城市的带动和辐射作用
1、增强核心城市的辐射作用，发挥城市的聚集优势
城乡一体化建设就是要使城市真正起到辐射作用，带动乡村的全面发展。农村可以在城市的带动下共享管理的方法和先进的技术，也可以吸引优秀的人才来农村安家落户，为农村经济的发展出谋划策。这样城乡的经济差距就会逐步缩小最终实现共同富裕。
2、妥善安排农村剩余劳动力转移，促进城镇化水平的提高
城乡经济的发展归根到底还是要靠劳动力，然而我国目前有2亿多农村剩余劳动力，这些剩余劳动力的安置是我国城市和农村发展需要解决的核心问题。这个问题解决好了，他们便可以为城市和农村的发展创造巨大的财富。城镇化水平的提高，离不开农村的劳动力。因此中小城市要放开发展的壁垒，规划和发展小城镇。由于服务业等第三产业需要的劳动力大，各种要求相对来说较低，农民很容易参与其中，这就为小城镇的发展指明了方向，为此就要大力发展小城镇中的服务业等第三产业以吸纳剩余劳动力。
3、加快小城镇建设，发挥小城镇纽带作用
作为纽带作用的小城镇可以吸引城市较为先进的信息技术、管理方法向农村地区的过度。由于农村地区的经济实体规模较小，农户多处于较为分散的状态，如果这些经营主体直接和城市交流，交流面会过于狭窄，程度相对不好，结果也会不太理想。因此小城镇就可以把分散的规模较小的经济实体聚集到一起，调节资源的配置，加快各种生产要素的流通。
四、结束语
总之，在促进城乡经济一体化的进程中，破除有由农村产业结构和城镇化发展引起的二元经济结构的这个瓶颈，城乡的融合度会更高，城乡的联系会更紧密，经济一体化程度会更深。
参考文献：
[1]吉炳轩.关于构建城乡经济社会发展一体化新格局的调查与思考[J].求实，2012（1）：20-23
关键词：土地整理；城乡一体化；重要性
经过对土地的管理和使用，人类实现对自然界的使用和改造，对土地实现管理是社会经济发展的必然趋势与要求，必须经历土地管理的发展环节，对土地的利用进行合理有效的管理与控制。我国社会经济发展到一定程度，必然要推进城乡一体化的进程与发展，同时也是工业化、城市化发展的趋势所趋。现阶段，辽河垦区处于工业化发展的转折阶段。要推进城乡一体化建设的发展必然需要更多的土地资源作为发展的基础与保障，在进行土地管理的整个操作过程中，用地矛盾不断凸显。建设用地的实际需求量以及计划量有很大的差距，单单按照建设用地的标准是远远不能满足当下城乡一体化发展的实际需要。合理解决建筑用地以及保护耕地之间的矛盾，将这两方面的矛盾处理好，才能够保证城乡一体化建设的顺利发展，这两者之间要协调必须要经由土地管理实现，土地管理工作要在这方面不断探索与尝试，将两者关系逐步实现平衡。
1 土地用途管制与经济建设用地的矛盾转换
1.1 “吃饭”与“建设”之间的矛盾已经长期存在，进行建设和耕地保护是社会经济发展的基础与保证。
新《土地管理法》实施后，土地管理进入有法可依的发展阶段。对于耕地的保护，保证耕地实现总量上的相对平衡是当前最基本的战略与要求。同时，这也是保证农业可持续发展的重要举措，意义重大且深远。我国人口数量多，人均土地占有量少是我国的基本国情，这就必须要我们坚持可持续发展的战略，要处理好吃饭以及建设之间的关系，要确保耕地总量相对平衡的基础下，不断的推进建设事业的推进与发展。
1.2 开展土地整理是解决确保耕地总量动态平衡和保障经济建设用地这对矛盾的双刃剑。
新修订的《土地管理法》第四十一条明确规定：“国家鼓励土地整理，县、乡镇人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林村综合治理，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”经过土地整理工作，能够使得现有耕地得到更加充分合理的调整与整合，使得百分之七十的新耕地面积出现，这样就能够用作建筑用地，一定程度上满足建设的用地需要。如此以来，便保证耕地总量的同时，能够缓解建筑用地不足的矛盾。所以，经济要发展，耕地要保护，土地整理是条出路。
2 在现实城乡一体化发展过程中，土地整理的实际作用与意义
对土地进行整理的实质，就是要使得现有土地能够得到更好的、更充分的使用，使得土地的使用更加合理，使得耕地面积得到相应增加，同时改善生产、生活条件，使得建筑用地长期缺乏的现实得到逐步改善。依据土地利用的整体方针与规定，对于工程建设做合理的控制与规划，对于处理以及安排不当的一些土地进行调整，并将一些比较零散的，缺失集中性的土地进行整合处理，同时未充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。
2.1 积极开展土地整理，为建设用地需求提供资源储备。
最近几年，在确保建筑用地面积的问题上，我们一直开展土地整理的工作，已经在很多方面取得一定的成就。
2.2 土地整理工作推进城乡一体化进程
2.2.1 土地整理推进了县城的城市水平。
2.2.2 土地整理推进了小城镇建设。社会经济发展发展到一定程度，小城镇必然不断涌现，它是区域经济发展的一种外在表现形式，也是城乡一体化的主要构成元素。
2.2.3 工业化进程中，土地整理起到关键的作用与意义。城市要实现发展与不断扩展，要有工业以及旅游作为发展的途径与基础。由于保障了建设用地需求，使工业园区得到了蓬勃发展。
2.2.4 土地整理推进了农业产业化进程。将现在使用的一些土地、水源以及道路、林木等进行整体的考虑与治理，使得土地建设实现整体化的发展， 建设成“田成方、渠成网、树成行、路相连”的标准化农田。创造良好的农业生产条件，为效益农业的发展和实现规模经营成为现实
3 推进城乡一体化建设对欠发达地区加快发展的现实意义
所谓城乡一体化就是使城乡人口，技术，资本，资源等要素想融合，互为资源，互为市场，互相服务，使城镇和乡村互相发展。要想实现城乡一体化，首先就要做好准备，要有一个长远的发展战略，因为城乡一体化话不是一朝一夕的事，要建设桥梁，公路，电网，通信等一些和百姓密切相关的设施，以及一些生产工厂使得居民有所图，有事干，这样可以使城镇毕业生来到农村工作，农村的人有事干。还要有新型的发展方法和策略，这样才会和现在新兴社会接轨，县城为农村最高首府，所以要想发展农村，先要发展县城，发占农村中心，关键的村落，先让主要的村富起来，在带动周边村富起来。使工业聚集起来，把农民的产物推向市场，使农民可以进城来打工，一步一步来实现城乡一体化。
3.1 加快推进城乡一体化，是工业化、城市化发展一定阶段对经济社会发展提出的必然要求。积极推进城乡一体化，走“以城带乡、以乡促成、城乡结合、优势互补、共同发展”的城乡一体化发展道路，是保持辽河垦区经济社会持续健康快速发展的重要举措。积极推进城乡一体化，就是加快实现农村的现代化。所以，越是欠发达地区，越要推进城乡一体化。
3.2 将城乡一体化不断推向深入，能够使得社会以及经济发展更加顺畅和谐。依据城乡一体化的设计与规划，将主要精力用在关键城镇以及农村的发展上，能够对人口以及资源进行有效合理的配置，更加充分有效的保证资源的充分利用，杜绝浪费，使有限的资源发挥更大的效益；有利于打破城乡分割，缩小城乡差别，加快实现农村现代化；有利于加快农村人口向中心镇、中心村聚集，逐步树立现代市民意识，推进人的现代化。
3.3 加快推进城乡一体化，更有利于更地实施“工业强县、开放兴县、生态立县”的三大战略。
对于土地进行整理是符合我国国情发展需要的，能够使土地得到合理有效的使用与配置，保证农业的综合生产力，保证农业的全面进步，同时也是推进《土地管理法》实施的基础与重大举措。保证我国农业和建设能够和谐顺畅发展与进行，必须采用土地整理的方式，使得土地使用的矛盾能够得到优化的处理与解决，在确保经济建设用地基本满足需要的同时，使得耕地也能够一直保持在相对稳定的总量平衡，实现土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展。
4 结束语
总而言之，要保证我国耕地总量的相对平衡，必须要对土地进行有效的管理与控制，这是重要的举措与方法，但是，在实际的管理过程中，往往把着眼点更多的放在经济方面的收益上，对于长远的生态方面的考虑相对欠缺，在这个问题上，无论在制度方面还是技术方面都应该不断努力和研究新的办法与措施。主要探索一方面保证耕地总量动态平衡，又要保障建设用地供地的矛盾中，探索行之有效的方式与方法，也就是实现土地管理。经过土地管理工作不断推动城乡一体化的发展与进步，保证建设事业的发展，又推进了欠发达地区实现跨越式发展和提前基本实现现代化的进程。
参考文献
[1]白冰.试论土地整治的内容、方法和原则[J].内蒙古科技与经济，2009（7）.
[2]关于南水北调中线工程核心水源区生态经济可持续发展的咨询建议[J].中国科学院院刊，2011（5）.
城乡经济社会发展‘体化发展战略，是针对我国城乡发展的现实差距而提出的，也为深化农村经济改革指明了方向。许多人主张通过现代工业的扩张带动农业剩余劳动力转移，从而实现二元结构转换。但我们不能仪仅强调现代工业部门的扩张，而不考虑二、三产业部门的发展，或只是从保征工业部门扩张的角度阐述农业、服务业发展的重要性，将农业只是作为一个向现代工业提供资本移{累和输送劳动力的被动部门。解决城乡经济的二元性结构问题，必须从城乡统筹发展中寻求途径，必须跳出就“三农”谈“三农”的传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农”问题。休闲经济、休闲产业作为非物质经济、服务经济、体验经济的重要组成部分，不仅是未来城市发展必不可少的支柱产业，而且是实现城乡统筹发展，促进农村经济社会实现跨越式发展的重要途径。这是因为：
第一，休闲产业的发展可以促进城乡经济融合和城乡产业联动。通过休闲农业、乡村旅游的发腱，促进城乡互为资源、互为市场、互为环境，实现社会、经济、空间及牛态协，渊发展，形成城乡互动式的、高水平的融合具有可行性。在我国经济社会发展的现阶段，发展休闲产业比发展高科技更有市场。高科技一般情况下集中任一些中心城市，而休闲产产则不同，中国各个地区的风土文化和自然风光都有自己的特色，可以因地制宜发展当地旅游休闲、文化休闲、体育休闲等。我们应抓住休闲产业迅猛发展的良机，人力发展休闲农业、农村旅游业，以实现“大农业”和“大旅游”的有效结合。
第二，休闲产业的发展可以促进农业剩余劳动力的转化和调整。在农业资源流向非农业部门的过程中，存在着过高的成本和壁垒，从而阻碍了农业剩余劳动力的转化。我国农村人口向非农产业和城镇转移的进程缓慢，导致农业劳动生产率相对较低，这是“三农”问题的症结所在。通过发展休闲产业：一是能够吸收农业剩余劳动力，使之就地向其他非农产业转移。中国农村丰富的劳动力市场中，有相当大比例的人只具备中等或中等以下劳动技能和知识水平，可以适应休闲产业对劳动力整体素质的要求。据一些发达国家的统计，在休闲业安排就业的平均成本要比其他经济部门低36，3％。发展休闲产业可以增加农村的就业机会，缓解就业压力，二是农村休闲产业的发展使农村对人力资本的投入有了提高的可能性与必要性。通过发展现代休闲农业，建设现代农村，能够造就一大批真正扎根农村，造福农民的现代农业人才，逐步改善农村人力资源就业状况，变农村人口“包袱”为人力资源优势，从而保证我国经济社会的持续健康发展。
第三，休闲产业的发展可以实现城乡生活方式的一体化。在我国经济发展的现阶段，由于经济差距的客观存在，城乡在生活方式上是分割的。要顺应经济社会发展阶段性变化和建设社会主义新农村的要求，以休闲产业带动农村经济的发展，加快城市信息、资金和技术等资源向农村流动，带动农村各业发展。促进村容镇貌和农村生活的改善，逐渐改变城乡分割的二元结构体制，通过增加农民收入，缩小城乡居民收入差距，提升农民的消费水平和消费结构，实现城乡生活方式的一体化。这对于扩大内需、繁荣市场、全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，将起到积极的促进作用。
以休闲产业的发展促进城乡经济社会一体化发展，首先要以统筹城乡发展为统领，创新农村休闲产业的发展思路。在大力发展休闲农业和农村旅游时，应站在统筹城乡发展，实现城乡经济良性循环和促进人的全面发展的战略高度，借鉴国外生态农业与旅游农业相结合的乡镇发展模式。事实上，在许多大城市郊区，已出现结合生态农业与旅游农业的乡镇，承载起周末“市外桃园”的功能，以休闲、劳作、收获的方式让都市人认地耕作。这样一方面可以让都市人体验耕作的乐趣，缅怀田园生活、品味农业情调，另一方面可以降低农户的生产风险，增加农民的收入。
关键词: 建筑市场;前期策划；意义；问题
Abstract: With the increasing of construction market and the demand degree unceasing enhancement, many construction projects such as bamboo shoots after a spring rain like after another, not only to improve the comprehensive functions of the city, has become a city of beautiful scenery line. Whether ordinary city real estate projects or hospitals, schools, roads and other livelihood projects must have scientific planning, the project value realization is of great significance, discussed the importance of the project planning and some problems that should be sharp, I hope you valuable advice.
Key words: construction market; planning; significance; problems
中图分类号：F284 文献标识码： A文章编号：2095-2104（2012）01-0020-02
前言：
建筑体自身价值的实现与科学的前期规划具有重要的关系，它是建筑本身融合社会，服务社会的重要基础，从市场化的语言来讲只有在充分分析各种市场因素的条件下做出的前期策划，才是适应市场需求的，才是能实现高利润的项目。但是通过对建筑企业的综合分析和城市中存在的烂尾项目可以看到有开发企业并没有真正的认识到工程项目前期策划的重要性，有的虽然在一定程度上认识到了它存在的意义，但是在一些应注意问题上过于疏忽最终导致了工程项目的不理想。这不但造成了资金的浪费，还造成了一些民生工程项目综合功能的降低。本文主要是从工程项目前期策划的重要性入手进行了深刻的分析，并对一些应注意问题进行了探讨。
一、关于对工程项目前期策划的认识
(一) 工程项目前期策划的具体含义
工程的前期策划是集结科学的发展规划、用户的真实需求、工程的质量建设、工程的节能与环保、政策法规以及市场的效益评估为一体的综合性分析。每一个项目的前期策划都是项目的重要开始阶段，它本身所体现的科学性与日后整体项目的成败有着极为重要的作用。
(二) 项目前期策划工作的主要任务
1、环境的调查与分析
环境的调查与分析的主要任务是根据项目建设地的政策环境、自然环境、市场环境、宏观下的经济环境、建筑体的风格、建设地的能源与基础等进行综合性的分析后为项目的定义与建筑体的可行性论证提供可供参考的图文资料。
2、项目的定义与论证
它的主要功能是对决定开发工程项目的目的、所要建设的宗旨以及所应用的指导思想进行确立，另外还承负着对工程项目的具体规模、项目的功能和组成以及建设标准和布局、总投资金额、建设周期等进行科学的确认。
3、组织策划和风险分析
组织策划的主要功能是对决策起的工作流程进行确认，对具体任务和管理职能进行科学的分工。风险分析主要是根据多种风险的分析（政策、经济、管理、营销）等进行分析，从而确定项目的计划和施行方案降低风险，做出决策。
4、其它任务
另外还有营销策划、技术策划、合同策划、营销策划、环境和文化策划等。总而言之，项目策划不但融入了项目管理的精髓，它还是一个创新增值的有效过程，经过它对项目开发中涉及面的充分调查和分析后，对于日后方案制定的科学性和施工过程的有效控制都具有现实性意义。
二、项目前期策划的重要性体现
（一）有明确定义的项目前期策划能够为项目设计提供较为科学的依据
在项目的前期规划之中项目的定义使它的重要组成部分与存在基础，从理论上讲项目定义可以分为项目的定义与项目结构这两方面的主要内容。从具体的项目定位内容上讲，项目定位就是主要根据项目工程建设地的特点和自然条件来提出项目性质与特点。它可以起到保证项目旗帜鲜明和获取较大利益的作用。在如此激烈的工程建筑市场准确的项目定位与日后项目的盈利具有重大作用。项目结构就是指项目的构成和组成部分的具体规模。这些不是靠设计人员的单纯想象就能完成的，而是靠科学的论证与开创性思维意识来完成的。项目结构的组成与项目长期的盈利水平。
（二）科学的前期策划是防治失误,保证利润的根本保证
为保证项目工程的顺利完成和获取利润，项目标的寻找与确立相当重要。它的确立对于建立比较可靠、比较坚实和比较优化的基础具有重要影响并对日后项目建设的顺利进行与科学管理也有着决定性的作用。可想而知如果目标设计存在错误那么工程建设就会存在设施功能无法体现、没有达到预期效果、缺乏市场、无竞争力和效益较低的问题。所以说科学的前期策划对于防治决策的失误和保证项目的效益有着根本的保证。
（三）把项目策划和工程设计监理的关系处理好
1、工程监理通常我们可以分为两部门监理，即设计阶段监理和施工阶段的监理。在我国普遍存在着重施工和轻设计的局面。同样设计阶段的监理也经常遭到忽略。从实际上讲设计工作也是项目前期策划的重要体现。如果设计工作者不遵守项目策划的具体要求进行随意性设计，那么最终的项目工程将会与策划发生较为严重的偏差，影响项目工程的综合性能和经营利润。
2、设计监理的具体工作就是对规划单位的规划设计进行监督，所以说在设计阶段的监理工作主要是围绕项目前期的策划成果和监理单位贯彻执行策划的精神来展开的。从而在某种意义上保证了严格按照策划的意图进行具体而详实的规划和科学而合理的设计。
3、在我国国家在此方面的法律还不是很健全，并且还没有对监理作出强制要求方面的具体条文，设计监理难免存在一些问题。设计监理是关系到监督项目策划成果的执行者，策划与监理的关系密不可分具有较高的一致性与联系性，在实际的工作之中我们可以把两者合二为一。这样可以减少诸多的中间环节，达到保证效果减少费用的目的。
三、项目前期策划应当注意的重点问题
（一）深刻认识策划工作的实质，减少不应有的误解
有的项目建筑企业一心只想着如何扩大利润，对项目的基本建设程序漠不关心，更不会对项目建设开发地进行实地的调查与研究，对本项目的功能、文化、结构、生态与环保等一概不加以细致研究，表现的对策划工作极为轻视。项目建设企业应当深刻的认识到项目前期策划的重要性，增加对项目前期策划的认识，减少不应有的误解。从根本上运用好项目的前期策划。
（二）重视策划单位提出的具体意见
有的项目建设单位能够认识到项目前期策划的重要性，在一定程度上对项目也做了相对详细的调查，进行了可观的分析，并根据这些资料制定了可行的实施方案。但是他们的缺陷是过于相信自己的团队，不喜欢别人的协助，他没有认识到自己策划部门也可能素质很高，但是这些只是仅仅局限于某个个别项目所处的环境和区位环境的差异，自己的策划人员根本不可能对当地的详细情况进行完全掌握。所以要听取策划部门的意见，不要怕花钱，必须借助专业策划人员来完成对项目的定位工作。专业的策划单位无论是在组织程序上还是在经验的积累上都比工程策划部门有一定的优势，必会得到事半功倍的效果。
（三）策划方自身的组织问题
通过我们对前期策划的了解可以看到，策划工作在项目建设中具有至关重要的作用。我国的前期策划工作也都处在发展阶段，目前的策划公司基本大都是依附于设计院、监理公司以及大专院校上，其自身的组织结构还有待进一步的完善。策划人员东拼西凑、水平高低有所差距的现象比较严重，甚至造成了开发单位对策划人员不太信任的局面。所以政府部门和相关单位应当加强对项目策划人员的监管，努力打造出更多优秀的策划团队，以供市场所需。
（四）策划工作的组织关系问题
策划方存在意义就是担当项目开发的顾问与参谋的角色，是为项目开发企业服务的，但是在有的项目开发单位里策划方还担当着另外一个角色就是设计监理的工作。这样在有时候就容易产生项目开发商直接指导策划人员进行下一步的项目设计工作，这直接造成了策划方设计监理权的沦陷。为避免出现多头管理的问题，项目开发单位在委托项目策划方实施全权装置设计时就应当把责任划分清楚。策划方的最终规划设计图必须经过开发单位的认可，但是如果在两方之间存在不理想的关系就会导致规划设计成果的偏离，其负面影响也会波及到整体项目的开发。
结语：
建筑项目是关系到民生的重要工程，需要前期策划的加入。通过以上的探讨我们能很明确的认识到精心的策划是实现最终决策的科学保证。改变以前陈旧的观念，重视前期策划工作，注意和努力克服前期策划工作中的难点，对于工作效率的提高和保证预期项目建设目标的实现具有重要意义。
参考文献：
[1]段建伶. 科学发展与项目建设[M] . 兰州: 甘肃文化出版社, 2009
