时间：2023-10-10 15:57:41
序论：在您撰写财政法律法规时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
一、以财务能力为基础，实现企业技术与经济的协调发展
财务能力是企业核心竞争力的重要组成部分，由一系列财务专长和技能构成。竞争性财务能力的创造与维持，在本质上源于企业内部对财务战略要素价值的发现、获取、储备，以及转化为经济租金的能力。这种能力主要包括：①竞争财务战略选择能力，揩根据主、客观条件及发展趋势，选择潜在利润增长点；②迅速调动现有财务资源投入“攻击点”的能力；③善于借助外部资源，弥补价值链中的薄弱环节；④敢于竞争，并能找到竞争对手的弱点，在局部形成自身独特的价值创造能力；⑤持之以恒的竞争财务战略实施能力。
以财务能力为基础的技术与经济协调发展的客观规律包含以下几个要点：①注重财务能力的培育和发展。从多方面培育竞争财务机制，如融资机制、投资机制、激励与分配机制等，以雄厚的资金实力为企业核心技术的形成和发展提供支持和保证，为企业获取持续的竞争优势。②增强预见性，发展预测技术。环境的动态变化是永恒的，而技术、经济的发展变化是有规律可循的，通过预见技术经济发展的客观规律，可以使企业竞争适应这种动态变化。③基于竞争的财务预算与规划建设。企业要适应信息、网络经济发展的要求，处理好环境依赖和能力基础之间的矛盾，选用先进的电子预算等手段实施竞争财务管理。同时，在预算与规划过程中坚持走群众路线，广泛吸引职工群众参与。要从制度、激励等方面保证职工参与企业竞争财务预算与规划工作，并正确处理好高层领导决策与职工参与的矛盾。
二、企业创新与“财务再造”相结合
企业创新与“财务再造”的结合，充分体现了竞争财务管理以培育核心竞争力，扩展核心业务为目的，以获取竞争优势为基础的内在要求。“财务再造”是指利用网络、信息技术，将业务管理融入企业财务管理之中，借助远程处理、在线管理，提高管理的科学化水平，实现企业再造工程的协调、有序和高效。财务再造具有整体性、效率性和阶段性三个特征。
企业创新与“财务再造”相结合的规律包含以下几个要点：①企业创新与加强财务管理相结合。“财会再造”基础上的企业创新催生了一种新的创新模式——组合创新，包括渐进创新与重大创新组合、产品创新与工艺创新组合、技术创新与制度创新组合、技术创新与系统创新组合。其中前两个创新是企业组合创新的基础层次，后两个则直接决定企业组合创新效益的实现。②健全财务机制，持续推进企业创新。企业要实现持续创新，必须建立包括动力机制、运行机制、激励机制在内约全面而有效的企业创新机制。③“财务再造”促进企业创新。自叫年代以来，供需关系中的决定性力量发生了革命性变化，顾客变被动为主动，其购买行为是非整体性态势，个体顾客的概念逐渐形成并日益强化，迫使企业经过再造以适应这种要求并不断创新这种要求。“财务再造”最重要的是设计一个激励机制，以便在整个业务流程和组织结构设计完毕后，能促使员工尽最大努力工作。
三、组织资本与人力资本有机结合
充分发挥人力资本的作用是新经济时代竞争财务发展的重要特征。组织资本与人力资本有机结合的发展规律包含以下两点：①个体资本与组织资本的积累与转换是形成人力资本优势的基础和关键。传统意义的人力资本是以自然属性的人为基础，由健康资本（指个人的健康状况）和教育资本（指个人知识和技能）两部分构成，我们把这种纯粹人力资本称为个人资本。但人力资本还应包括以社会属性的人为基础。依赖于特定的组织与社会交往模式的那部分资本，即组织资本。组织资本是企业特有的信息资产，是人力资本不可分割的组成部分，它不仅体现了人力资本的社会属性，而且反映了人力资本的专用性和组织依赖性。个人资本通过个体学习和锻炼获得，组织资本主要依赖于组织学习和建立健全各种规章制度。②增强人力资本转化为组织资本的能力。竞争财务管理要运用多种激励相结合的组合效应，激发和调动员工进行知识积累与转化的积极性。实现组合激励，需要利用物质激励、产权激励、职业发展激励、文化激励、工作激励等激励手段的适当组合，达到激励目标，将人力资本转换为组织资本。
四、财务控制与管理一体化
财务控制与管理一体化的发展规律包含以下两点：①适应网络。信息技术的发展，调整传统的财务管社方法与手段。随着信息技术的不断进步，借助网络科技手段，将企业流程再造及供应链统筹管理纳入企业资源规划系统，提供企业经营者需要的各种即时营运信息，从而使企业有限的资源得到充分利用，提高企业的经济效益。②建立有效的激励机制。实施财务控管一体化，使不同的职能得到了简化和合并，从而改变了企业信息流状况，也改变了由此而产生的激励结构。随着财务控管一体化程度的提高，企业业务流程将变得越来越复杂，确认每个员工的努力程度也越来越困难。在这种条件下．企业惟一可度量的是团队的产出，而个人的业绩却无法由这一产出推断出来，从而客观地导致员工逃避责任的动机，很容易出现“搭便车”现象。为此，必须重构激励机制，即激励机制设计的重点应放在对团队的激励上，而不仅仅是补偿个人的努力。
五、资金规划网络化与资金循环科学化相结合
行政责任是指因违反行政法律或因行政法律规定的事由而应承担的不利后果。根据《政府采购法》和《招标投标法》规定，对政府采购中一些违反政府采购规定但尚不构成犯罪的行为应承担行政责任。在政府采购专项检查中涉及最多的就是违反政府采购规定，但尚不构成犯罪的违法行为。
政府采购当事人的违法行为及承担的行政责任
政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商、采购机构等。
导致政府采购当事人行政责任产生的行为
按照《政府采购法》和《招标投标法》的规定，应当承担行政责任的主要有以下一些尚不构成犯罪的违法行为：
单位或个人对必须进行招标的项目不进行招标，或者将必须进行招标的项目化整为零，或者以其他人和方式规避招标的。
招标机构泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法利益的。
招标人以不合理的条件限制、排斥、歧视潜在投标人或者强制要求投标人组成联合体投标、限制投标人之间的竞争的。
依法必须进行招标项目的招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况或者泄露标底的。
投标人互相串通投标或者投标人以向招标人或者采购机构、评标委员会成员行贿的手段谋取中标的。
投标人以他人名义投标或者其他方式弄虚作假、骗取中标的。
依法必须招标的项目，招标人违法与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的。
评标委员会成员接受投标人的财物或者其他好处的，从而透露对招标文件的评审和比较、中标候选人的推荐以及与评标有关的其他情况的。
招标人在评标委员会依法推荐的中标人以外确定中标人的。
中标人将中标项目转让他人的，或者将中标项目肢解后分别转让给他人的，或者违法将中标项目的部分主体、关键性工作分包给他人的。
招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的。
中标人不按照与招标人订立的合同履行义务的。
任何单位和个人违法限制或者排斥本地区、本系统以外法人或者其他组织参加投标的，或者为招标人指定招标机构的。
当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的。
擅自提高采购标准的。
委托不具备政府采购业务资格的机构办理采购事务的。
以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的。
在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的。
中标、成交通知书发出后，不与中标、成交供应商签定采购合同的。
拒绝有关部门依法实施监督检查的。
集中采购机构在政府采购监督管理部门考核中，虚报业绩、隐瞒真实情况的。
政府采购当事人承担行政责任的方式
根据《政府采购法》和有关法律规定，政府采购当事人承担行政责任的方式，主要有行政处罚责任和非行政处罚责任。
行政处罚责任。在政府采购活动中，行政处罚的种类主要有警告、罚款、没收违法所得、停止按预算向其支付资金、列入不良行为记录名单、吊销营业执照、取消相关业务资格和资格、通报批评等。
非行政处罚责任。非行政处罚责任是一种补救性责任。政府采购监督管理部门通过强制性措施等职权手段，要求政府采购当事人对违法状态消除或继续履行法定义务。根据《政府采购法》及有关法律规定，其主要方式有责令改正或限期改正、责令停止违法行为、责令返还权益或恢复原状、赔偿损失、承认错误等。
行政主体的违法行为及承担的行政责任
行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，并能独立承担由此产生的相应法律后果的组织。主要包括行政机关和法律法规授权的组织。政府采购行政管理机关主要有财政部门、监察机关、审计机关。同时，各行政主体的工作人员除工勤人员以外，都是《政府采购法》承担行政责任的公务员。《政府采购法》第七十二条规定，国家机关工作人员在政府采购民事活动中因民事违法给国家造成损失的，除承担民事责任外，也承担一定的行政责任。法律法规授权的组织是指依据法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。《政府采购法》第十六条规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人。
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的行为
政府采购采购监督管理部门对集中采购机构的业绩考核，有虚假陈述、隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的。
任何单位和个人阻挠和限制供应商进入本地区或本行业政府采购市场的。
政府采购监督管理部门对供应商的投诉逾期未作处理的。
对招标投标活动依法负有行政监督职责的国家机关工作人员、或，尚不构成犯罪的。
级人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督职责。监督不力将承担相应的行政法律责任。监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员及其他人员实施监察，监察不力将依据《行政监察法》承担行政责任。审计机关应对政府采购进行审计监督，审计不力将依据《审计法》承担责任。
行政责任的承担方式
1、行政主体承担行政责任的方式
根据《政府采购法》和《国家赔偿法》等有关法律规定，行政主体承担行政责任的方式有行政赔偿责任和非赔偿责任两种。
（1）行政赔偿责任
根据《国家赔偿法》第二十五条规定，行政赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。如某供应商并没有违反《政府采购法》第七十七条规定及其他法律规定，政府采购监督管理部门错误地认为该供应商违反了第七十七条的规定，按照《政府采购法》第七十七条对其进行了罚款和由工商行政管理机关吊销营业执照；后经行政复议或行政诉讼确认，政府采购监督管理部门属行政违法；根据《国家赔偿法》规定，应返还罚款，并赔偿吊销营业执照（停产停业）期间必要的经常性费用开支。
（2）非赔偿性责任
主要方式有撤消违法行政行为、履行职责、纠正或变更不当行政行为，赔礼道歉、恢复名誉、消除影响等。如政府采购监督管理部门对集中采购机构业绩的考核，有虚假陈述、隐瞒真实情况的，或者不作定期考核和公布考核结果的，应当及时纠正。
2、作人员承担行政责任的方式
根据《政府采购法》和《国家公务员暂行条例》等规定，公务员应承担实施某些违法行政管理的行政责任。承担责任的主要方式有行政处分责任和非行政处分责任两种。
(一)水资源区域规划及管理基本情况：
1、我县水能理论蕴藏量为376.94万kw，可开发311.77万kw，其中中小河流水能理论蕴藏量112.94万kw，可开发利用67.77万kw，现已开发利用12.082万kw，正在开发52．2万kw。2003年以来，我县先后与江海投资公司、滇能香格里拉分公司、丽江永同发能源投资公司等10家企业签定了28条河流的开发协议，拟建设22座电站，总装机容量51.05万千瓦，计划总投资30.63亿元。截止年6月底，我县水电站完工项目8个，总装机容量12.24万千瓦，开工项目4个，总装机容量13.2万千瓦，计划近期开工项目2个，其余项目在积极开展项目前期工作，累计完成投资11.724亿元，其中年1-6月完成投资4816万元，完成发电量12092万度，其中：引进外资电站完成发电量10553万度。
2、2001年我局编制了水资源综合区域规划及水资源功能规划，但均没有实施。县内没有水资源中长期规划、水量分配方案和调度计划以及制定总量控制与定额管理制度。对水资源实行计量收费，没有实施超额累进加价制度和实施节水措施。
3、取水许可证申请与办理情况：我县办理发电取水许可证14户、办理申请发电取水许可证4户、办理饮用水3户、矿厂4户。年度应征收水资源费的发电企业13家，因为受电网的影响，发出的电量不能外送，加之网价公司对各个发电企业发出的电量做18%的扣减，各个发电企业拒交这18%发电量的水资源费，年度发电量30180万度，应收120.72万元，其中扣减电量5432.4万度、21.729万元，应收98.9904万元，实收61.9002万元，申请缓交37.004万元，缓缴部份目前已到帐。年上半年发电量12092万度，应收水资源费48.368万元，申请缓缴15.4114万元，上半年实收32.9566万元。
(二)根据《取水许可与水资源征收管理条例》、《省取水许规定》、《省水资源费征收管理暂行办法》执法检查的主要内容：
1、各级水行政主管部门依法实施取水许可制定的情况：
(1)我县各级水行政部门实施的取水许可的主体、依据、权限、内容、程序合法；
(2)没有存在越权发放或应发而未发取水许可证的情况。
2、依法实施水资源有偿使用制度的情况：
(1)按照相关法律法规开展了水资源费征收工作；
(2)水资源费的征缴程序规范；
(3)水资源费的征收标准、范围符合规定；
(4)不存在随意减免、不足额征收或越权征收的情况；
(5)对拖欠水资源费的用户、能主动采取积极措施依法催收水资源费；
(6)准确了解地税部门代征情况。
3、检查、了解水资源费的使用管理情况：
(1)我县水行政主管部门能按相关法律法规的规定用途使用部份水资源费；
（三）规范性文件检查的主要内容
使我县正在编写地方性法规《傈僳族自治县水资源管理条例》，现已进入听证程序，有望年内实施。
（四）存在的困难
1、执法队伍装备差；
2、执法人员多数为事业人员及工人；
3、水政执法队伍专业培训少；
第十四条 股东的出资方式应当符合《公司法》第二十七条的规定。股东以货币、实物、知识产权、土地使用权以外的其他财产出资的,其登记办法由国家工商行政管理总局会同国务院有关部门规定。
股东不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。
其它:
(1)关于借款是否可以作为出资,有关法律、行政法规并无禁止性规定。然,
《贷款通则》规定:
“不得用贷款从事股本权益性投资;”
(2)关于债权是否可以做为出资;
借条书写格式
1、应写清楚借款人和放款人的法定全名;
2、应写清楚借款金额，包括大写和小写的金额;
3、应写清楚借款时间期限，包括借款的起止年月日和明确的借款期限;
4、应写清楚还款的具体年月日;
5、应写清楚借款的利息，应有明确的年利率或月利率，最终应支付的借款利息总额(包括大写和小写金额)等约定;
6、应写清楚借款本息偿还的年月日时间及付款方式;
7、应有借款本人亲自签章、手印或亲笔书写的签字
借条的有效期分两种情况
1、只有借款时间，并未约定还款时间的，债权人即可以在两年诉讼时效到期之前，也可以在认为债务人经济状况恶化，无力偿还欠款时随时向人民法院提讼;
2、借条上明确约定还款时间时，则诉讼时效的计算自约定的还款时间起两年内。 注意事项：
由于借条是发生借贷关系的凭证，因此，借条的持有人就是当然的债权人。在借款时写下了借条，但在还款时却在债权人找不到借条的情况下，债务人把钱还了回去，这种做法既不符合民间帐目清好弟兄的习俗，又违反了国家法律法规的相关规定，犯了大忌，一旦债权人否认收到还款的事实，反而以借条为证据向债务人、乃至人民法院提出要求债务人还款的主张，债务人在举证不能的情况下，就要承担败诉的后果，岂不冤枉?!
因此，在此情况下，可以继续跟债权人索要借条，或让其给书写于某年某月某日收到的数额为某某元的还款的收条，以做为还款的证据，即使将来发生以借条为由继续向债务人要钱的状况，也完全可以凭借手中掌握的收条对抗其恶意欺诈。
正规借条范文
借条
今A借给B人民币壹万元整，即￥10000.00元，自2006年2月9日至2006年8月8日，期限6个月，利率为每月0.8%，利息共计人民币肆百捌十元整，即￥480.00元，全部本息于2006年8月8日一次性偿还。
一、以财务能力为基础，实现企业技术与经济的协调发展
财务能力是企业核心竞争力的重要组成部分，由一系列财务专长和技能构成。竞争性财务能力的创造与维持，在本质上源于企业内部对财务战略要素价值的发现、获取、储备，以及转化为经济租金的能力。这种能力主要包括：①竞争财务战略选择能力，揩根据主、客观条件及发展趋势，选择潜在利润增长点；②迅速调动现有财务资源投入“攻击点”的能力；③善于借助外部资源，弥补价值链中的薄弱环节；④敢于竞争，并能找到竞争对手的弱点，在局部形成自身独特的价值创造能力；⑤持之以恒的竞争财务战略实施能力。
以财务能力为基础的技术与经济协调发展的客观规律包含以下几个要点：①注重财务能力的培育和发展。从多方面培育竞争财务机制，如融资机制、投资机制、激励与分配机制等，以雄厚的资金实力为企业核心技术的形成和发展提供支持和保证，为企业获取持续的竞争优势。②增强预见性，发展预测技术。环境的动态变化是永恒的，而技术、经济的发展变化是有规律可循的，通过预见技术经济发展的客观规律，可以使企业竞争适应这种动态变化。③基于竞争的财务预算与规划建设。企业要适应信息、网络经济发展的要求，处理好环境依赖和能力基础之间的矛盾，选用先进的电子预算等手段实施竞争财务管理。同时，在预算与规划过程中坚持走群众路线，广泛吸引职工群众参与。要从制度、激励等方面保证职工参与企业竞争财务预算与规划工作，并正确处理好高层领导决策与职工参与的矛盾。
二、企业创新与“财务再造”相结合
企业创新与“财务再造”的结合，充分体现了竞争财务管理以培育核心竞争力，扩展核心业务为目的，以获取竞争优势为基础的内在要求。“财务再造”是指利用网络、信息技术，将业务管理融入企业财务管理之中，借助远程处理、在线管理，提高管理的科学化水平，实现企业再造工程的协调、有序和高效。财务再造具有整体性、效率性和阶段性三个特征。
企业创新与“财务再造”相结合的规律包含以下几个要点：①企业创新与加强财务管理相结合。“财会再造”基础上的企业创新催生了一种新的创新模式——组合创新，包括渐进创新与重大创新组合、产品创新与工艺创新组合、技术创新与制度创新组合、技术创新与系统创新组合。其中前两个创新是企业组合创新的基础层次，后两个则直接决定企业组合创新效益的实现。②健全财务机制，持续推进企业创新。企业要实现持续创新，必须建立包括动力机制、运行机制、激励机制在内约全面而有效的企业创新机制。③“财务再造”促进企业创新。自叫年代以来，供需关系中的决定性力量发生了革命性变化，顾客变被动为主动，其购买行为是非整体性态势，个体顾客的概念逐渐形成并日益强化，迫使企业经过再造以适应这种要求并不断创新这种要求。“财务再造”最重要的是设计一个激励机制，以便在整个业务流程和组织结构设计完毕后，能促使员工尽最大努力工作。
三、组织资本与人力资本有机结合
充分发挥人力资本的作用是新经济时代竞争财务发展的重要特征。组织资本与人力资本有机结合的发展规律包含以下两点：①个体资本与组织资本的积累与转换是形成人力资本优势的基础和关键。传统意义的人力资本是以自然属性的人为基础，由健康资本（指个人的健康状况）和教育资本（指个人知识和技能）两部分构成，我们把这种纯粹人力资本称为个人资本。但人力资本还应包括以社会属性的人为基础。依赖于特定的组织与社会交往模式的那部分资本，即组织资本。组织资本是企业特有的信息资产，是人力资本不可分割的组成部分，它不仅体现了人力资本的社会属性，而且反映了人力资本的专用性和组织依赖性。个人资本通过个体学习和锻炼获得，组织资本主要依赖于组织学习和建立健全各种规章制度。②增强人力资本转化为组织资本的能力。竞争财务管理要运用多种激励相结合的组合效应，激发和调动员工进行知识积累与转化的积极性。实现组合激励，需要利用物质激励、产权激励、职业发展激励、文化激励、工作激励等激励手段的适当组合，达到激励目标，将人力资本转换为组织资本。
四、财务控制与管理一体化
财务控制与管理一体化的发展规律包含以下两点：①适应网络。信息技术的发展，调整传统的财务管社方法与手段。随着信息技术的不断进步，借助网络科技手段，将企业流程再造及供应链统筹管理纳入企业资源规划系统，提供企业经营者需要的各种即时营运信息，从而使企业有限的资源得到充分利用，提高企业的经济效益。②建立有效的激励机制。实施财务控管一体化，使不同的职能得到了简化和合并，从而改变了企业信息流状况，也改变了由此而产生的激励结构。随着财务控管一体化程度的提高，企业业务流程将变得越来越复杂，确认每个员工的努力程度也越来越困难。在这种条件下．企业惟一可度量的是团队的产出，而个人的业绩却无法由这一产出推断出来，从而客观地导致员工逃避责任的动机，很容易出现“搭便车”现象。为此，必须重构激励机制，即激励机制设计的重点应放在对团队的激励上，而不仅仅是补偿个人的努力。
五、资金规划网络化与资金循环科学化相结合
关键词： 烟草行政执法；裁量权；法律规制
中图分类号：DF469文献标识码：A文章编号：1003-7217（2015）04-0141-04
烟草行政裁量权是烟草行政管理部门在烟草行政执法中，根据法律、法规的授权，就烟草专卖以及其他相关事项而采取的一种自由选择、自由决定的权力。与一般的行政执法权相比，烟草行政自由裁量权具有自主性，烟草行政执法部门可以在法律法规授权的范围内，对行政行为的内容作出选择，烟草行政自由裁量权同时又具有伦理性，这就决定了烟草行政自由裁量权存在被滥用的风险。
一、我国烟草行政自由裁量权行使中存在的问题
（一）自由裁量权行使不当导致执法主体错位
虽然烟草专卖执法部门是烟草行政违法案件的主要查处机构，但是根据我国现行烟草法律法规，实际享有烟草行政违法行为查处权的机构并不限于烟草专卖执法部门，工商行政管理机关、公安机关、海关等行政职能部门在烟草违法行为的查处方面存在明确的分工。因此，如果对某一烟草违法行为的定性不当，或者对烟草违法行为的情节认定存在偏差，就会导致上述执法部门在案件管辖权上发生错位，而这属于典型的滥用自由裁量权的表现。
（二）行政处罚显失公正
烟草行政自由裁量权制度的设置，其目的在于通过赋予烟草行政执法部门在事实和情节认定、处罚种类和处罚幅度等方面的选择权，实现烟草行政执法的公正与合理。但是，在烟草行政法实践中经常发生某些执法人员出于不法目的或其他方面的原因，在行使自由裁量权时，标准不一，畸轻畸重，显失公正。公平公正是行政执法的基本价值诉求，烟草行政执法亦不例外，这就要求烟草行政执法主体在行使自由裁量权时，执法标准要统一，执法结果要公正。
（三）处罚方式上的滥用
《烟草专卖法》以及《烟草专卖法实施条例》规定了警告、罚款、没收违法所得、责令关闭、责令停止生产、责令停止经营等多种处罚方式。烟草行政执法部门在具体的案件处理中，必须根据违法行为的情节以及其他相关因素在上述处罚方式范围内进行选择，否则即构成滥用裁量权。但实践中，在处罚方式的选择和适用方面存在以下问题：第一，少数地方的烟草行政执法部门突破现行法规定的处罚种类，发展出一些法外处罚方式。一些地方的烟草行政执法部门通过制定一些规范性文件，创造了一些新型的行政处罚种类或措施，并且在执法实践中大量适用。虽然这种方式可以克服行政管理法律法规的滞后性，但是，以部门规章、地方性法规和地方政府规章这些下位规范性文件任意改变或补充法律、行政法规的规定，其合法性令人怀疑。甚至有些烟草执法人员擅自越权，对相对人用只有工商部门、公安部门才有权适用的吊销营业执照、行政拘留等行政处罚措施，超出了烟草行政自由裁量权的范畴。第二，在现有的行政处罚方式范围内，很多地方的烟草行政执法人员似乎对“罚款”这种处罚方式“情有独钟”，在对烟草行政违法行为进行查处时，乐于适用“罚款”这一种处罚类型，甚至将“罚款”作为唯一的处罚手段，其他处罚措施很少得到适用，对烟草行政违法行为的处罚基本上被定格在是否罚款以及处以多少数额的罚款。罚款的过度适用，导致其他的处罚措施事实上形同虚设。
二、我国烟草行政自由裁量权存在问题的成因分析
（一）执法依据和裁量基准规则存在漏洞
自由裁量权之所以被滥用，究其原因，最主要的还是由于烟草行政执法依据存在较大漏洞，从而为烟草行政管理部门及其执法人员留下了擅权的空间。例如，根据《烟草专卖行政处罚程序规定》第44条，要求听证的当事人必须在烟草行政管理部门告知权利后的3日内以书面形式提出申请，烟草行政管理部门应在听证会举行前的7日内以书面形式告知当事人听证会的举行时间、地点等事宜，并将与听证有关的事宜向上级烟草行政执法部门报告。该条虽然对听证程序作了比较详细的规定，但是至少在以下方面存在缺漏：其一，没有对听证的具体期限作出规定，这就可能导致烟草行政执法部门在听证时限的确定上滥施裁量权，要么草草了事，要么“久听不决”。其二，没有规定烟草行政执法部门告知相对人权利的方式，也就是说，究竟是应书面告知还是可以口头告知，该条没有明确。此外，《烟草专卖法》以及《烟草专卖法实施条例》中的很多条文在内容上过于笼统，缺乏可操作性，这就很容易导致烟草行政执法部门在行使自由裁量权时难以受到控制，出现被滥用的现象。
裁量基准制度[1]实际上是对法律规范的进一步细化，从而为行政机关合理行使自由裁量权提供相对明确的依据。但是该制度在实际运行中还存在诸多问题，主要表现在：其一，裁量基准规则本身内容设计不科学。例如，2014年颁布的《湖南省烟草专卖行政处罚裁量基准适用规则》第12条对可以从重处罚的具体情形作出了规定，但是其中的第（一）项所规定的“违法行为情节恶劣、危害后果较重的”仍然存在内容不明确的问题，因为没有对何谓“危害后果较重”作出说明和解释，在执法实践中如何认定危害后果是否较重还是要取决于执法者较大的自由裁量权。其二，就是裁量基准规则的适时性，有些裁量基准是在制定当时是科学的，但却因时过境迁，已不能适应现时的可观情况而变得不科学。例如关于确定罚款数额的裁量标准随着经济的发展应适当提高。
（二）针对执法人员考评和奖惩机制亟待改善
为了改善行政执法工作的法治效果和社会效果，有必要建立行政执法绩效考评制度，并根据考评结果对执法人员进行相应的奖惩。虽然各级烟草行政执法部门都建立了考评和奖惩机制，但是还存在一些问题，主要表现在：其一，考评偏离应有的价值取向。片面追求办案数量的提高，并将办案数量的多少作为评价执法人员工作业绩的主要指标，进而作为对其实施奖惩的重要依据。其二，没有建立起合理的奖惩规则。绩效考评的结果是对执法人员进行奖惩的重要依据。很多地方的烟草专卖行政部门制定的《烟草专卖行政执法责任制考核奖惩制度》中很少将“合理行使自由裁量权”作为考核的内容，执法人员即便滥用自由裁量权也基本上不会承担相应的执法责任。
（三）没有建立良好的权力运行监督机制
首先，行政监督疲软。表现在：（1）行政复议机制由于其自身的局限性，很难起到应有的监督作用。在烟草行政执法中，行政复议从根本上说，是烟草行政执法部门的自我监督，[2]这就相当于执法部门既是运动员，又是裁判官，在行政复议的过程中很难做到公正、合理，从而使行政复议的监督功能大打折扣。（2）执法责任制没有得到很好的贯彻。烟草行政执法检查工作中，存在着严重的“走过场”、“花架子”、“一阵风”等不良倾向。很多地方的烟草行政执法机构对滥用自由裁量权的执法行为往往采取的是宽容甚至放任的态度，以批评教育、写检查等“不痛不痒”的措施代替责任追究，从而使行政执法责任追究机制形同虚设[3]。
其次，司法监督机制所发挥的作用有限。司法权可以对具体行政行为进行审查，但是，根据现行法，司法权只能对具体行政行为的合法性进行审查，也就意味着，对于具体行政行为是否合理，司法审查无能为力[4]。不仅如此，即便是对行政执法行为的合法性进行司法审查时，也因为行政权的过于强盛，而使得司法审查陷入想审查而不敢审查的尴尬境地。司法审查制度的缺失和不足是导致烟草行政自由裁量权被滥用现象得不到有效遏制的一个重要原因。
三、规制烟草行政自由裁量权的对策
（一）健全烟草行政自由裁量权立法
1.完善烟草行政法律法规。其一，在烟草行政自由裁量权的授予方面，要严格贯彻必要性原则和审慎原则。对于那些不得不授予的自由裁量权，要通过《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》等规范性文件予以保留或者及时、合理且适度地确立，而对于那些已没有必要继续保留的行政自由裁量权，则应果断地限制其适用或者干脆取消[5]。其二，应当着力完善《烟草专卖法》、《烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖行政处罚程序规定》等规范性文件中的概括、原则性规定。对于那些赋予行政机关自由裁量权的法律规范，要根据执法实践经验，进行补充和变更。还要通过立法解释，明确执法依据中内容不明晰的概念，例如对“数量较大”、“情节严重”、“情节轻微”等表述进行解释说明。其三，在《烟草专卖法》中改变烟草经营主体和烟草行政执法主体合为一体的现行体制。如此，不仅可以促进烟草行政执法和烟草经营监管的专业化，提高执法效率，还可以避免因“政企不分”而导致的监督疲软现象。
2.建立健全烟草行政裁量基准制度。
烟草行政自由裁量权基准制度不仅要解决规则统一问题，更要在具体制度的设计和适用方面对影响烟草行政裁量权的因素做出明确界定。[6]在烟草专卖行政处罚案件中，最重要的莫过于对违法行为的情节进行裁量，因为违法情节关系到行政处罚的种类和幅度。在对违法情节进行认定时，违法行为的实施次数、涉烟制品的数量、行为涉及的地域范围以及行为持续的时间长短等因素均可能影响到违法行为的情节轻重，因此，在裁量权的行使过程中，要综合考虑这些因素，而不能只考虑某一个方面。非决定性因素对裁量的影响较小，一般不会在裁量基准制度中得到体现，可交由烟草执法者结合具体案件情况自行把握。[7]这就需要发挥执法人员的主观能动性，将那些非决定性因素作为裁量的隐形依据，以克服裁量基准制度之刚性所带来的不足。
（二）完善烟草行政自由裁量权执法机制
1.更新行政执法理念。党的十八届四中全会明确指出，行政执法工作要贯彻以人为本的基本精神，始终以保护当事人的合法权益作为执法的起点和终点。人性化执法并不仅仅停留在抽象层面的“以人为本”或“人文关怀”，更应当落实到执法实践中，其中，严格依法定程序实施执法行为是其应有之义，只有尊重程序，贯彻程序正义，才能保障相对人人权[8]。另一方面，加强与行政相对人之间的沟通，建立畅通的双向沟通和交流机制，及时获取来自相对人的信息，同时向相对人宣传与执法有关的法律法规和政策，并做到勇于接受来自社会的监督[9]。
2.提高烟草行政执法人员的素质。行政执法是人实施的行为，行政主体的素质和执法技能对行政执法的效果会产生深刻的影响，没有高素质的执法队伍，即便作为执法依据的规范性法律文件制定得很完善，也不能达到预期的执法效果。因此，大力加强烟草行政队伍自身的建设是烟草行政法律法规得以有效运行的必要条件。
要解决这一问题首先就要提高执法人员的准入门槛，把好“入门”关。各级烟草专卖局在对专卖执法队伍的人员的选聘上，应当从思想作风、文化程度等方面进行严格审核把关。在岗的专卖执法人员应当通过烟草专卖管理岗位技能鉴定考试，取得烟草专卖执法资格。以保障专卖执法队伍依法执法的素质和能力。第二，加强业务培训，提高烟草行政执法人员的执法水平。既要坚持理论与实践相结合，提高内容的实用性和可操作性。培训的内容可模仿日常的执法情景，以实际的执法操作为主。也要重视职业素质建设。培养烟草行政执法人员的服务意识及创新能力，创造性地行使自由裁量权分析，解决烟草行政执法过程的难题。
3.加强对烟草行政执法工作的绩效考核。绩效考核是由考核目标、考核指标体系以及具体的考核方法构成的一个完整体系。在制定考核目标时，既要考虑到应然的执法效果，也要与烟草行政执法部门的职责权限保持一致。也就是说，在制定考核目标时，主要以烟草行政执法机关内部的不同部门的职能为依据，同时要结合具体执法人员的职务等级进行具体化和区别对待。绩效考核指标的制定既要考虑到执法案件的数量，更要注重执法质量，杜绝只看数量忽略质量的片面考核。在考核主体方面，应在烟草行政执法机关内部设置一个具有相对独立性的专门考核机构，以确保考核结果的公平和客观。
（三）完善烟草行政自由裁量权行使的监督制约机制
1.加强行政监督。行政监督效果的改善除了要增强行政机关的自觉性之外，还应建立健全错案追究机制，通过对违法行政执法行为进行责任追究，强化执法主体的责任意识和依法行政意识。在对相关执法人员进行责任追究之前，首先需要明确的是执法机关的权限范围，只有以此为前提，才能进一步判断执法主体是否依法履行了职权，进而决定是否对其进行相关的责任追究。在对相关主体进行责任追究时，要区分不同情形[10]。
2.强化司法审查。司法审查应当对烟草行政裁量权行使行为进行最终审查，司法审查是正义的最后一道防线，其可以弥补其他监督方式的不足，现实地提高其他冲突解决手段的适用机率[11]。因此，在对烟草行政裁量权进行监督时，保证司法机关拥有最终审查权是很有必要的。应该扩大司法机关对烟草行政执法行为进行审查的具体范围，把烟草行政执法中的抽象行政行为纳入司法监督范围，加大司法行政自由裁量权监督力度。
3.强化社会监督。要充分发挥新闻媒介的监督和引导作用，尽可能拓展并维护新闻媒体的话语空间，一旦新闻媒体的监督作用充分发挥，那些严重偏离法治轨道的烟草行政执法行为得到纠正的几率就越大，不仅如此，还能起到一种类似于声誉机制的作用，从而预防滥用烟草行政裁量权行为的再次发生。此外，通过新闻媒介，还可以让社会公众了解并正确认识烟草行政执法活动，这就在一定程度上减少烟草行政执法的阻力，促进社会公众尤其是烟草行政相对人权利意识的提高。
参考文献：
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