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关键词：最低生活保障制度 一体化
十报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。
河北省自1997年起，各市县开始建立城镇居民最低生活保障制度；2005年11月起，各市县又建立起了农村最低生活保障制度，这样全省形成了一个城乡有别的二元最低生活保障体系。虽然经过十五年的发展，城镇和农村的低保制度都有所发展，但是农村低保制度发展明显落后于城镇低保，加剧了城乡发展的不平衡，进一步固化了城乡壁垒，不利于社会和谐和经济发展。
1 河北省最低生活保障制度城乡差异现状
1.1 制度差异
最低生活保障制度是以保障贫困群体基本生活需求为主要目标的社会救助制度，是社会救助制度中最基础的部分。河北省非常注重低保制度的依法运行，颁布了一系列相关的规范性文件。2000年10月《河北省城市居民最低生活保障实施办法》正式实施，标志着河北省城镇居民最低生活保障制度走上了法制化轨道。2006年河北省了《关于适当提高城镇居民最低生活保障补助水平有关问题的通知》，提高了城镇居民低保的保障水平，切实保障了低保对象的基本生活。有农村低保方面，2005年5月河北省政府了《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》，标志着河北省农村居民最低生活保障制度全面建立并实施。2007年颁布了《河北省人民政府关于进一步完善农村最低生活保障制度的意见》，为全省农村低保制度的运行提供了明确的方向和基本保障；同年，河北省民政厅和河北省财政厅联合制定了《河北省农村最低生活保障家庭收入核定办法》，为农村低保户标准的确定提供了可行依据。
1.2 覆盖率差异
河北省是2005年开始实行农村最低生活保障制度，当年的覆盖人数是34.8万人，经过几年的努力，到了2012年增加到208.2万人，年均增长24.8%。截止2013年1月，河北省的农村最低生活保障人数为207.8万人，城镇最低生活保障人数为77.3万人。城镇和农村的低保制度在发展过程中，在覆盖人数和覆盖率方面存在一定差异和特点。
河北省低保制度刚建立的几年，发展速度非常快， 2005年、2006年、2007年、2008年、2009年农村低保的覆盖率分别为0.8%、1.6%、2.9%、4.2%和4.4%，到了2011年覆盖率为5.3%（见表1）。与城镇低保相比，农村低保制度的覆盖率在2005年时远低于城市低保覆盖率，到2008年这一覆盖率开始高于城市，2005至2009年河北省城镇低保制度覆盖率分别为3.17%、3.24%、3.17%、3.20%、2.89%，2009年这一趋势仍在持续（见表1）。
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1.3 保障水平差异
河北省最低社会保障制度建立以来，发展的速度很快，尤其是“十一五”期间，河北省不断增加对城乡低保群众的投入，保障标准逐年提高。但是受我国长期以来的二元社会结构影响，城乡低保水平存在较大的差距。农村低保保障标准由2006年的725元/年增加到2011年的1493元/年，达到了全国平均水平。到了2012年，农村低保标准又提高到1847元/年。城镇低保保障标准也由2006年的154.5元/月增加到2011年的265元/月，人均月补差从71元提高到163元。到了2012年，城镇低保标准提高到335元/月。
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从上表可以看出，虽然近年来，农村和城镇的低保水平都有所增长，但两者依然差距明显，城镇低保标准都在农村低保标准的两倍以上。
2 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的可行性
2.1 制度基础
党的十报告明确提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标，明确了推进社会保障制度改革和事业发展的基本方针和重大举措。
河北省政府一直非常重视最低生活保障制度的建设， 河北省人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划指出要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要全面落实《中华人民共和国社会保险法》，坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，不断完善社会保障制度，稳步提高社会保障水平，初步实现人人享有基本社会保障。城乡低保的一体化适应了统筹城乡发展，保障和改善民生的需要，而且也具备了中央和地方政府社会政策的支持，其发展的速度必会大大推进。
2.2 经济基础
最低生活保障制度的城乡一体化建设，需要大量的资金投入，其资金来源主要是国家财政。各级政府财政实力的充沛是低保城乡一体化的必要条件。中国经济经过了改革开放三十多年的全面、高速发展，已经积累了建设全面小康社会的雄厚的经济基础。2012年河北省国民经济发展稳中有进，经初步核算，全省生产总值26575亿元，按可比价格计算，比上年增长9.6%。2012年，河北省城镇居民人均可支配收入20543元，同比增长12.3%，农村居民人均纯收入8081元，增长13.5%，两者均幅均高于GDP增幅。2013年河北地区生产总值的增长目标是9%，全国有24个省区将GDP增长目标定在10%及以上，中国经济起稳回升迹象明显。在这样的经济背景下，社会保障制度的投入必定要增加。而且城乡居民收入的增长，也有利于他们积极参与社会保障制度一体化的建设。
3 河北省城乡居民最低生活保障制度一体化的具体措施
3.1 完善低保法律法规
法制化是现代社会保障制度运行的重要特征和原则。纵观世界发达国家社会保障制度的发展演变，我们可以看到这些国家在社会保障制度的发展过程中，都十分重视相关法律制度的制定、修改和完善。河北省最低生活保障制度的建立和发展也是在一系列的法律法规的指引下进行的，但是已出台实施的这些文件都是以“意见”“办法”命名，从法律的角度来看都属于相关部门的规章或者政府文件，并不是严格意义上的法律。虽然从实施主体上来讲，最低生活保障制度都是由地方政府负责的，但是国家层面的相关法律可以起到权威的规范作用，也有助于我国社保制度一体化的推进和最终完成。所以，国家应当积极推动立法，如制订《社会求助法》以促进最低生活保障制度的发展。
3.2 加大政府投资力度，多方面筹集资金
低保资金尤其是农村低保资金的不充足是制约城乡低保一体化的重要因素，资金充足是低保一体化顺利进行的必备条件。首先，应该加大政府在低保制度的投资。低保制度一体化的原则之一是政府主导，其主导作用的体现之一就是其财政主导作用。不管是城镇还是农村低保制度，政府都发挥着不可或缺的作用，没有政府的财政投入，低保制度就是无本之木，低保一体化也根本不能实现。但是由于历史的原因，我国社会保障制度一直存在着重城镇、轻农村的不当发展模式，使得农村低保在各方面都大大落后于城市，这也是导致城乡收入差距拉大、城乡不和谐的重要因素。要实现城乡低保的一体化，加快农村低保的发展、提高农村低保水平是其应有之义，也是必须要进行的重要工作，这就需要加大政府对农村低保的投入力度。而且在城乡低保一体化的改革发展过程中，不论是城镇还是农村都需要政府有力的财政支持，尤其是中西部的不发达地区。再次，应当拓宽低保资金的来源渠道，在政府投资之外，尽可能地吸引更多的资金投入，比如慈善捐款等。
3.3 搭建社区管理平台，加强基层组织建设
城镇最低生活保障制度建立的是从中央到地方的管理体制，实行地方各级人民政府负责制，本行政区域内的最低生活保障制度的管理工作由县级以上地方各级人民政府的民政部门负责。由县级政府的民政部门、街道办事处和镇人民政府负责最低生活保障制度的具体管理审批工作，居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城镇最低生活保障制度的日常管理和服务工作。农村最低生活保障制度的管理体制在规范性方面与城镇最低生活保障制度还存在一定差距。在大多数地区，从事农村最低生活保障工作的基层人员还是从事传统社会救济工作的人员，而且大多数农村基层经费和人员不足、工作人员的整体文化水平不高、管理不到位，出现大量的人情保等不合规的现象，工作的随意性大，难以保证低保制度的公平和公正性。最低生活保障制度作为一种公众制度，其管理的规范化和制度化方面应当进一步加强，在一体化的背景之下，更应当统一低保的管理方法和制度。
城乡一体化的低保制度的建立，应当加强基层组织的建设和管理。基层组织对于本区居民的实际情况能够很好地把握，便于保低工作的宣传和开展，有利于救助对象的准确界定，使低保资金达到理想的发放效果。而且一旦低保家庭的收入发生变化，基层组织能够比较快地了解和掌握情况，来督促低保对象退出，优化低保资金配置。
参考文献：
[1]孙健夫，付云飞.农村最低生活保障制度运行成效与问题[J].领导之友，2013（4）：29.
[2]谷彦芳.农村最低生活保障制度存在的问题与完善对策――基于河北省的调查与思考[J].农村经济与科技，2012（1）：44.
[3]郝悦，吕学静.探析最低生活保障制度的城乡差异[J].人口与经济，2009（4）：96.
失地农民是工业化、城镇化、市场化过程的必然产物。人们用“失地农民”这一称呼指谓他们，标志着他们作为一个过渡性社会群体的实际生活状态。朝前看，他们转“化”为城市居民的行程颇费周折；往后望，他们重返农民生活的可能微乎其微。城市化是一个不以人的意志为转移的自然历史发展过程，这一过程为人们所呈现的是总体上社会在发展、在前进，而局部上有不足、有缺失的表征。这就是说全国每年有300万农民失去土地、河南全省每年有20万农民失去土地的现象实乃不可逆转的经济社会发展趋势之使然。从本质上看，失地农民问题属于城镇化进程中出现的问题，要帮助他们尽快摆脱身份认同上的困惑和尽早解决他们特定环境条件下的生活困难，则需要在经济又好又快发展的基础上加快推进以改善民生为重点的社会建设，以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧。
这是一个知易行难的问题。一些地方和部门的决策者都懂得农民进城依然是目前解决“三农”问题的捷径，并且相信妥善安置失地农民是保持社会安定团结局面以寻求经济社会又快又好发展的必然选择。然而，一旦他们遭遇体制、传统偏见的重压、狭隘利益的诱惑等复杂因素的干扰时，便谨小慎微和瞻前顾后而不敢在落实失地农民社会保障方面大胆改革创新，以致目前失地农民群体所能享受到的社会保障程度在实然与应然之间还存在着较大的差距。首先，有一些地方的失地农民群体在失去土地保障且在家庭保障呈淡化态势的情况下，依然处于城市社会保障体系进不去、农村社会保障体系回不来的两脚踏空的尴尬处境。其次，有一些失地农民能享受到的社会保障待遇依然处于残缺不全的“半城市化”状态，即他们与原城镇居民相比，不能得到以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系全方位的覆盖和关照。再次，有一些地方的失地农民虽然名义上被纳入城镇社会保障体系，但实际上得到此种体系惠顾的层次较低，比如大额医疗开支只能报三分之一左右，并且最低生活费用不足百元等。这种杯水车薪的状态远远不能解决他们所实际面临的经济困难。当然也不能让他们产生安全感和满足感。最后，一些失地农民中的独生子女户和双女户在计划生育优惠奖励政策方面被打入另册，他们既不能享受到农村计划生育户应该得到的独生子女补助费和计划生育养老补助费，也不能在城镇获得与此有关的社会补贴；他们在乡下人眼中被当成城里人，而在城里人眼里却被当成还未完全脱去泥土味的半个乡下佬。
以城乡一体化的社会保障体系解除失地农民的生活之忧，还需要具体情况具体分析,努力做到因地制宜。一是要在经济贫困及欠发达的地方加大对失地农民在基本生活需求方面的社会救助及慈善救济力度，并应优先将失地农民纳入城镇基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，其中按照以土地换低保的原则，他们的最低生活保障费用理应全部由政府埋单。二是在经济发达及较发达的地方，除了使失地农民获得与城镇居民同样的基本养老、医疗和最低生活的社会保障，还应不断提高对他们在就业、生育、住房、工资补贴、劳动保护、卫生保健等多方面的社会保障程度及对多元社会福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原则整合城乡统筹的社会保障体系，并且赋予失地农民一定的自由选择权。四是要将及早解决与从长计议有机结合起来，不断提高城乡一体化社会保障体系的统筹层次，并且逐步缩小城乡和地区之间的差异，以使不同的失地农民群体之间能够获得一个相对公平的社会保障待遇。
关键词： 城乡； 保护； 农民； 权益
中图分类号： F301.1 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2011）01-0011-01
城乡一体化，从政策和实践层面看，涉及三个根本性的问题――钱从哪里来，人往哪里去，农民的土地权益怎么保护。笔者认为，不仅要不断增加财政“三农”资金投入总量，保持较高增速，而且要逐步提高比重，把财政支农的蛋糕做大；不仅要保障中央财政预算内基本建设投资增量部分主要用于农业和农村，而且要保障各级政府土地出让收益优先用于农业和农村基础设施建设；不仅要强调增加财政“三农”资金投入，而且要重视引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村。农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。在城乡一体化进程中要保护农民土地权益，要让农民吃下一颗长效定心丸，不能再折腾农民了。
一、“十二五”期间农民工市民化进程会更快
农民工向市民角色的转型是大势所趋，不可逆转。“十二五”期间，农民工市民化进程会更快。第一，它是解决“三农”问题的需要，如果我们不彻底转移农村人口，就不能为现代农业的发展、为农村的发展创造一个基本的条件。第二，如果不推进农民工的市民化，城镇化就不可能健康发展。现在统计的城镇常住人口当中，每四个里面就有一个是外来的流动人口，主要是农民工群体，这些人在城市没有归属感，也没有人真正认为他们就是城市人。这说明中国的城镇化不彻底，是夹生的，质量不高。第三，农民工这么庞大的群体，如果不能够融入城市，甚至受到一些歧视，享受不到同等的权利，会积累很多的矛盾。
实现农民工向市民角色转型，是一个顺应亿万农民工意愿和我国现代化建设要求的重大转变。从我国农民工流动和就业的一些重要特征看，推进农民工市民化已经有了一定的现实基础。农民工就业的稳定性得到显著提升，流动的“家庭化”趋势明显。完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工比例已经占到较大比重。目前，上世纪80年代以后出生的、年满16周岁以上的青年农民工已经超过1亿人。新生代农民工多数不具备从事农业生产的技能，不会再回到农村。虽然在户籍上还是归属于农民，但他们中的多数人，在城市成长、甚至出生在城市，融入城市的意愿强烈。
农民工的市民化不仅关系到内需，更关系到民生。城镇化要真正体现以人为本，必须把解决农民工这个庞大群体的民生问题放在一个更加重要的位置上。根据国务院发展研究中心课题组最近对6300多位农民工的问卷调查，农民工迫切需要解决的问题排序是这样的：第一位是提高工资收入水平，其次是健全社会保险问题，第三是解决住房问题，第四位是解决在城市看病难问题，其他问题有：改善劳动条件、子女享受平等教育等。
近年来，各地各部门高度重视，将农民工工作摆在重要位置，在推进农民工市民化方面进行了很多有益的探索。但总的来看，保护农民工合法权益的长效机制还没有形成；农民工进得了城，但留不下的问题仍很突出；农民工管理制度还没有从根本上摆脱城乡分割二元体制的影响，我们现在的政策与农民工的需求相比还有很大的距离。
去年以来，对户籍制度改革多有讨论，有13个省已经宣布改变城乡二元户籍制度，并统一了城乡户籍。但根据去年对五个进行户籍制度改革的城市的调研，结果发现，户籍是统一了，但没有一个城市在统一户口以后，做到让这些外来的常住人口跟本地的常住人口的福利待遇真正实现均等化。
农民工变市民，不是简单地改写户口本。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。市民化是一个长期过程，服务的完善不可能一蹴而就。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城市户籍紧密挂钩的低保、经济适用房、廉租房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。笔者建议，城市应该以开放和包容的胸襟，对农民工由排斥到接纳，由管制转向服务，逐渐改变他们这种边缘人的社会地位。
二、只有地政稳定，社会才能安定
农民与土地是唇齿相依，只有土地定权，农民才能够定心。只有让每个农民拿到一个像结婚证一样有法律效力的土地权利证书，农民心里才踏实。只有地政稳定，社会才能安定。城乡统筹“三农”问题目前的核心是土地问题，焦点、难点、重点、分歧点都在土地问题上。
土地问题现在大家最关注的就是农民工在城市落户定居后，农村的承包地、宅基地怎么办？有的专家提出，给农民工城市户口，让他们享受公共服务，他们却不放弃土地，这不公平、不合理。
首先要讲清土地是哪里来的，土地不是国家无偿给农民的一种福利，土地对农民来讲意味着什么呢？土地是一种生产要素，土地是农民的生存保障，更重要的是，土地是农民祖祖辈辈积攒下来的一种财产。所以说我觉得不能老惦记农民这块地，老是去跟农民比不公平。实际上我们这么多年以来，对城市比对农村，我们的政策要优惠多了。如果农民工平等享受公共服务的权利，要以放弃土地财产权为代价才能获得，这是对农民更大的不公平。
在我们对6300多位农民工的调查中，回答“你如果在城市落户定居以后，怎么处置自己承包地？”这一问题时，80%的人希望保留，自己种，或者出租；6.6%的人认为，户口换土地，若有偿，可以放弃；只有2.6%的人认为有户口以后，就可以无偿放弃。
在城市落户定居以后，农村宅基地怎么办？66.7%的人选择要保留；12.3%的人说要有偿转让；若给户口是可以有偿放弃的，只占到4.7%；有11.4%的人认为可以拿着宅基地置换城市的住房。
上述数据表明大多数农民工不愿意为一纸户口轻易放弃农村的承包地、宅基地，他们是理性的。
在中国，任何一个政策，如果违背农民的意愿，肯定要失败，各个地方搞户籍制度改革，如果就盯让农民放弃承包地和宅基地上，肯定走不通，农民也不会答应。农村的改革最重要的一个成果就是不断强化农民的土地权利，如果农民工在城市落户硬与农民放弃土地权利挂钩，可能会对农民的长远利益造成更大的损害。
近年来，宅基地整理与村庄整治在不少地区推进很快，明显的好处是节约了用地，为城镇发展和工业建设争取了用地指标。但工业和城市发展缺地，不能主要靠“拆村腾地”来解决，盘活城镇存量建设用地也有很大潜力；城市建设缺钱，更不能靠开发经营农村集体建设用地来筹措，必须最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正能够造福农民。
现在许多地方建设用地指标紧缺，城市拆迁的成本越来越高，搞城市化缺地怎么办？就是让农民上楼？笔者认为，在城市规划区以内可能有它的合理性，如果农民住到楼上去务农，而我们的目的只是为了要地，这肯定要出问题。另外，现在很多城市发展的资金来源是靠经营土地，下一步可能会把城乡的土地一块经营，把农村的建设用地拿过来出让，抵押贷款，钱全部用于城市建设，这不是城乡统筹。
摘 要 城乡低保一体化建设对覆盖江西城乡的社会保障体系建设具有先导和基础性意义。十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务。完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。城乡低保体系的建设成为我党的施政纲领,这表明了对于城乡一体化建设,对于江西城乡社会公平和社会稳定的基础性作用。本文从两城乡低保的必然性和可行性来分析江西城乡低保一体化建设。
关键词 城乡低保制度 一体化 可行性
一、江西省城乡低保一体化必然性
1.江西省城乡低保一体化是实现江西进位赶超、跨越发展的必然要求
2009年《鄱阳湖生态经济去规划》上升为国家战略,江西省人民坚持以科学发展观为指导,全面贯彻落实总书记视察我省时提出的“三保一弘扬”总体要求,全力以赴保增长,千方百计保民生,加大力度保稳定,大力弘扬伟大的井冈山精神,全省经济社会保持平稳较快发展。也是江西省着力保障和改善民生,社会保持和谐稳定的必然要求。
2.城乡低保一体化对江西实现城乡一体化具有现实及长远的意义
首先,城乡低保一体化体现了社会保障制度的公平理念。公平、平等是建设城乡统筹社会保障制度的基本理念,既是城乡统筹社会保障制度建设的思想基础,也是构建城乡低保一体化的基本原则,城乡统筹的社会保障制度应该是以城乡居民平等的享受社会保障的制度发展的成果为基础,以维护社会公平、正义为目的的,最终实现江西人民共享社会经济发展的成果。
其次,城乡低保一体化是着力保障民生、构建和谐江西的关键一环。
扎实推进和谐平安江西建设,推动江西城乡低保制度的发展,截至2010年7月,江西省城镇居民最低生活保障人数为982102人,城镇居民最低生活保障户数447035户,农村最低生活保障人数1497525人,农村最低生活保障户数612523户,基本覆盖江西城乡居民。城乡低保一体化建设是构建和谐稳定江西的关键环节,目前江西城乡低保在城乡的差距正在逐步缩小,江西城乡经济,特别是以县域这个环节来看,江西实现城乡低保一体化,对于维护农村社会的和谐与稳定、缓解城乡社会矛盾和对立情绪起着至关重要的作用。
二、江西省推行城乡低保一体化建设的可行性
一是江西省城乡低保制度建设的成就为实现城乡低保一体化建设提供了实践基础。
江西省已有城乡低保制度虽然不够完善,但是制度建设的框架已经基本建立起来,江西省城市低保制度,初建于1996年,经省政府批准,在南昌、新余开展试点,2000年在全省基本建立,我省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。2003年我省在全国率先开展了农村特困户救助,将全省100万农村特困群众纳入了救助范围。2008年江西农村低保在全省覆盖,做到应保尽保。
经过十四年的努力,江西省城乡低保在发展过程中形成了比较科学的低保标准确定、调整方法,并在实践和实施过程中制定了符合我省省情和城乡居民生活水平要求的低保标准;形成了由省财政、市县财政参与的完善的城乡低保资金供给制度,建立了较完善的工作程序和筛选真正需要低保的城乡低保对象的甄别方法。并成功实施了对低保对象的动态管理机制;因此,我省还形成了比较完善的城乡低保管理机制,建立了以乡镇为基础的完善的低保工作机构,有一支政治素养较高的低保工作队伍。总而言之,江西省城乡低保制度在为江西的和谐社会发展、为江西在中部地区率先崛起,为维护江西社会稳定发挥了重要的作用。
二是城乡低保制度建设存在着某些相似和相通的地方。由于我省也是一个农业大省,初期是以农补工的较为特殊的社会经济发展道路。导致我省城乡二元结构的发展,也直接滞后了农村低保工作的开展,也直接滞后了本该一体化的城乡居民最低生活保障制度。在农村和城市形成了二元结构的程序低保制度的格局。虽然农村和城市低保制度建设在两个不同的领域,但是并不是两个领域的低保制度建设没有相通之处。城乡低保制度建设内容、程序、原则等都有相通之处。比如城乡低保制度建设需要遵循与当地社会经济发展水平和财政能力相适应的基本原则,城乡低保对象都必须通过个人申请审核批准和动态管理,低保水平还需要政府的财政支持等因素。所以,江西省城乡低保一体化建设也是融合城乡居民最低生活保障制度的相通之处,化城市和农村的二元结构为一体,实现制度建设过程中城乡低保标准,低保程序,低保机构等相关因素的高度整合。
三、我省社会经济发展为城乡低保一体化建设提供较好的经济后盾
在城乡低保建立之初,由于低保制度受制于城乡二元体系,社会经济发展的现实基础严重制约了城乡低保建设的发展,国家及省级的财政实力也作茧自缚,自1999年以来,我省向城乡低保制度建设投入了大量的财力,但是低保制度的建设大部分还是依赖地方财政,各个地市的财政良莠不齐,不同地区的财力导致了城乡低保千差万别,我省南昌、新余、九江的城乡低保发展较好,但是在一些贫困县,革命老区的城乡低保就较为落后,近几年来,江西经济发展迅速,特别是2006年以来,我省财政大幅度增加对城乡低保制度建设的支持力度,2009年,中央和省级共投入社会救助资金42.5亿元,其中:城市低保资金19.76亿元,比2008年增加2.63亿元,增长15.3%。农村低保资金14.21亿元,比2008年增加4.86亿元,增长52%。
参考文献:
【关键词】失地农民；社会保障；城乡一体化
土地是农民劳动和生活的重要场所和生存基础，来自土地的收入是农民最基本、最可靠的收入来源，土地也是国家赋予农民社会保障的载体，是家庭保障最基本的经济基础。城乡一体化发展是贯彻落实科学发展观的战略举措，在城乡一体化发展的过程中，许多农村集体土地特别是城郊农民的土地大量被征用，众多农民正从传统的农村社区转移到城市社区。根据国民经济和社会发展规划，到2020年我国城市化率将达到或超过50%。这就意味着在未来十余年中，我国将有总数近2亿的农民将转变为市民。同时，按照《全国土地利用总体规划纲要》的规划，从2000～2030年的30年间，我国城市建设占用耕地将超过5450万亩，即有5450万亩耕地由农民集体所有变为国家所有，这意味着将有更多的农民失去赖以生存和养老的土地，同时也将丧失其遭遇各类风险时的最基本的社会保障。完善失地农民社会保障体系，缓解因征地而产生的各种矛盾，成为城乡一体化发展过程中必须解决的问题。
一、我国失地农民的现实状况
据国土资源部公布的数据，1996～2008年，我国耕地面积共减少1.25亿亩，据估计，目前我国完全或部分失去土地的农民可能高达6000万人，未来10年还将至少形成4000万失地农民。在全国 6000万失地农民中至少有超过2000万是“种地无田，上班无岗，社保无份”的三无农民。
（一）补偿标准低，补偿不到位
目前，我国各地大多采取一次性货币补偿的安置方式。补偿的依据是1988年制定的《土地管理法》，该法规定：征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。各地的补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计算倍数等不一样会有较大差异。据统计部门的调查，沿海省市失地农民的失地补偿一般略高于西部省市，但即使按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000元，其补偿也只有3万元，而近年来，物价一直上涨，比起往日种地的稳定收入，低额且有限的补偿费根本无法保证失地农民长期的生活。
（二）就业安置难，失业农民多
由于各方面原因，绝大多数农民受教育程度较低，文化素质和劳动技能普遍都不高，参与市场竞争的能力较弱。一旦他们失去熟悉的长期赖以生存的土地，需要自己去另谋生活，无论在自身心理、生理还是在技术、技能和客观外部环境上都难以适应。尤其是一些年龄偏大、文化水平较低、没有专业技能的人更难以找到新的就业方式，失地农民的就业状况实在堪忧。
（三）安置方法单一，忽视了失地农民长远利益保障
目前国家对农民土地征用基本上采取单一的货币安置方式，大多数只考虑了短期最低现金补偿，暂时解决了眼前利益，而把大多数失地农民排除在城镇保障之外，使农民既失去了拥有土地所能带来的社会保障权利，且同时又无法享受与城镇居民同等的社会保障待遇。即使一部分已建立社会保障体系的地方，社会保障覆盖面小，保障程度低，也很难使农民生产、生活得到长期保障。
二、建立失地农民社会保障制度的意义
城市化的推进必然要占用大量耕地，必然会产生失地农民。在全面正式的农村社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际担负着农民基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。因此，加快建立失地农民的社会保障体系意义重大。
（一）有助于维护失地农民切身利益
农民失去土地，农业劳动力转向非农业是历史的进步和必然，因此，必须高度重视和正确处理好城市化与农民利益之间的关系。农民是城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者，而不能以牺牲农业和农民利益来降低工业化、城市化的开发成本，更不能作为提高工业化、城市化水平的前提。城市化过程中，农民并不热衷于“农转非”政策，其原因在于农民对这一政策有后顾之忧，担心既失去土地，又无权分享城市化的成果，终将被城市化抛弃，所以建立失地农民的社会保障制度有助于维护失地农民的切身利益。
（二）有利于城乡衔接的社会保障制度的构建
我国长期以来存在城乡二元分割状态，社会保障体系的建设同样具有这种特性。社会保障城乡一体化是历史的必然趋势，把失地农民纳入道社会保障制度中来，只有失地农民的未来生活得到了全面、有效的保障，我们才有可能实现城市社会保障与农村接轨，最终建立起城乡一体的社会保障制度。
（三）有利于加快农民向城镇居民的转变
加快城市化是保持国民经济持续快速健康发展的客观需要，也是实现我国长期发展目标的内在需求。积极推进城市化发展主要目的是为了解决长期困扰社会发展的“三农’问题，实现农村城市化、农民市民化、农业现代化。我国城市化滞后的一个重要原因就是社会保障体系不健全。建立失地农民社会保障体系，能够使他们更好的融入城镇生活与生产环境，减少因生活缺乏保障而给城市扩张带来的压力，使城市化水平得到较快提高。
三、当前失地农民社会保障制度存在的问题分析
（一）失地农民社会保障体系不健全
现有的为失地农民提供的有关社会保障政策，主要是提供一定的养老保险，只能称之为“生活保障”制度，教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及或有涉及执行效果不明显，与以社会性、平等性、福利性和互为本质特性的“社会保障”相比还存在很大的差距。可见，对失地农民来说，健全有效地社会保障体系还远没有建立起来。社会保障制度的不健全使农民在失去土地后无法通过社会保障制度缓解因失去土地而遭受的损失。在市场经济条件下，农民处在弱势地位. 生活生产的风险也将日益增加，社会保障制度仍然还没有发挥“减震器 ”和“安命网”的基础作用。
（二）救助机制缺失
失地土地后的农民必然成为社会的弱势群体，他们的经济能力和文化水平有限，当其权利受到侵犯时，是无法寻求公力救济的，加之目前我国还没有针对农民而建立的专项法律救援机制。由于农村社会保障制度体制改革的不到位，导致公平性缺失、低水平保障等问题不可避免。总体上来看，全国农民参加社会保险的水平不高，同时区域性差距日益拉大东部地区要远远高于中、西部地区。同时农村社会保险制度和国家的相关政策执行乏力，尽管国家政策有具体规定，但实际执行中确实存在不到位的现象。国家对农村社会保障投入的资金严重不足，使得城乡之间存在非常大的差距，造成全社会公共资源的不合理配置。失地农民即使进城，也始终无法摆脱自己是“农民”的身份，从而造成了事实上的城乡不平等。
（三）配套保障制度不健全
由于“二元经济结构”的长期存在，我国的相关社会保障法律从立法开始，就主要是针对城市的，而针对农村的社会保障制度法律规定几乎是空白。随着新医改、新社保的颁布，尽管各地政府相应出台了一些关于农民社会保障的制度，但是这些法规效率层次低、制度设计漏洞大，对于农村居民的社会保障权益基本上没有太大的保护作用。我国长期将农民和市民按照两种不同的模式和水平安排就业，农村劳动力被人为的排斥在城市之外，进城的失地农民当然也不例外。按照经济学分析，政府在生产公共品方面远比私人生产公共品更富有效率，特别是在制度这个公共品方面。农村社会保障事业的形成和发展，在一定程度上取决于制度设计的完善与否。作为社会制度的重要组成部分，只有在政府的全力推动和积极支持下，社会保障制度才能更好的形成和发展。由于政府在农村社会保障制度设计的严重的缺位，致使占人口绝大多数的农村居民游离于制度之外，其中的失地农民更是无法得到相应的法律保障和制度保障。
（四）征用耕地机制不够健全，失地农民养老资金筹集困难
目前征用农村土地，地方各级政府直接授权委托国土资源管理部门，在完成年度征地计划和任务时，其他相关部门基本上不参与，难以形成联动机制和工作合力。虽然根据《土地管理法》规定，农村土地的所有权属于农村集体。但现实中农民土地的产权关系无法得到法律的保证，土地流转市场不够健全。如何按照有偿、依法、自愿的原则，按规范的程序实施土地转流，充分调用市场力量，同时在坚持土地集体所有的前提下，专门立法，适当延长土地承包期，完善农地使用权的权能机构，切实保障失地农民的合法权益，这些问题还有待进一步的解决。大部分失地农民养老观念滞后，除将土地补偿安置费主要用于日常生活补贴外，很难用于支付养老费用。
四、建立失地农民社会保障制度的对策
（一）建立失地农民最低生活保障制度
作为边缘性群体和弱势群体，失地农民享受最低的生活保障，是每一个公民应当享有的基本权利。丧失土地意味着在一定程度上也就丧失了其最基本的生活保障，更应该让失地农民享受最低生活保障，将其纳入完整的全社会保障体系：一是要采用通行的“最低生活消费实算法”，根据当地的经济发展水平，来确定失地农民的最低生活保障水平；二是对于失地农民，只要符合条件就应享受最低保障待遇，最大程度保障失地农民的切身利益。
（二）健全失地农民社会保障的法律法规体系建设
应加快对失地农民社会保障立法，制定相应的法律法规，明确农业保险的法律地位、经营方式、机构设置、农民参与形式、监督管理机构等，通过法律手段调整参与失地农民社会保障各方的利益关系，引导失地农民社会保障的健康发展。国家在法制宣传上，要适当向农民倾斜，大力宣传关系到农民利益的相关法律法规。中国农村教育发展对农村经济的综合贡献率明显偏低，由于目前中国的农村产业结构有待优化升级，因此要进一步突破制度瓶颈，充足的、高素质的人力资本，同时推进健全失地农民社会保障制度，无疑是农村经济增长一个强有力的基本支撑。
（三）进一步完善政府职能，加强农村社会保障投入
建立全方位立体化的失地农民社会保障资金投入体系，根据农村实际发展，综合研究有关农村经济发展的环境、外汇、投资、外贸等政策，密切关注农村经济的结构性调整，不断缩小发达地区和欠发达地区的失地农民社会保障的发展差距，从根本上改善对失地农民社会保障工作资金的供给。
（四）帮助失地农民实现再就业
由于长期在农村环境下中生活，社会组织能力差、文化程度低，使得失地农民的合法权益缺乏组织的保护，自然使其成为与用人单位抗争的劣势群体，加之自身受教育机会少，不具备专业技能，只能从事体力劳动，使得其工资水平被压的很低，导致日常生活非常困苦。因此，应为失地农民提供受教育、培训和再就业的机会，全面推行市场化就业，帮助失地农民树立全新的就业观念。
建立失地农民社会保障体系，既可以使农民获得基本的生存和发展的权利，又可以推进工业化和城市化顺利地进行。对统筹城乡发展、缓解征地矛盾、维护农民利益、构建社会主义和谐社会发挥着积极的作用。
参考文献
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［关键词］ 失地农民； 社会保障； 就业安置
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 07. 041
［中图分类号］ D422.7 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）07- 0080- 02
近些年来，随着我国城乡一体化进程的不断加快，在全国各地都出现了用地需求量猛增的情况，大量城市周边的农民成为了失地农民。这些的农民在失去土地后，也随之失去了他们生存发展的基础，成为了城市中新的弱势群体，失地农民的利益遭受了很大的损失。
作为的首府城市，呼和浩特这些年城市扩张进程不断加快，城市周边农村土地被大量征用，失地农民的总量不断增加。据不完全统计，在呼和浩特城市建设规划的250平方千米内，共有76个行政村，有近10万农业人口。在近些年的城市发展中，已出现失地农民约46 000人，其中完全失去土地的农民约22 000人，并且，未来这一数字还将不断扩大。
在土地被征用后，失地农民大多就地搬进了村民住宅小区，生活环境和生活水平得到了改善和提高。但是，伴随着失地农民身份的转换，各种各样的问题、矛盾也随之凸显出来，特别是在社会保障方面，失地农民遭受了很大的利益损失。因此，重视呼和浩特地区失地农民的社会保障，使他们能够享受到本地区改革与发展的丰硕成果，是构建和谐社会的需要，也是失地农民家庭全面实现小康的需要。
1 失地农民在享受社会保障时存在的问题
1.1 征地补偿标准较低且被层层截留，失地农民利益受损
在征地过程中，各地政府都对被征地补偿的标准有着较为明确的规定。在呼和浩特地区，失地农民的征地补偿主要由以下3个部分组成：一是土地补偿费，在征用土地时会根据每亩土地前3年平均产值的6~10倍来进行补偿；二是青苗及其地上附着物的补偿费，这类项目的补偿是按照其成本或市场价格来进行补偿；三是对劳动力安置的补偿费，一般是按每亩土地前3年平均产值的4~6倍对失地农民进行补偿。在执行过程中，土地补偿和劳动安置补偿加总的和最高不可超过前3年平均产值的30倍。
总体上来说，在呼和浩特地区执行的这个补偿标准是一种政策性价格标准，具有非常浓厚的计划色彩。在实际的征地补偿过程中，被征地补偿支出的费用远低于该土地可能带来的收益，不能够很好地反映被征土地的位置、区域环境、人均耕地面积等影响土地价值的因素，所以失地农民也就没有分享到土地出让所带来的价值增值。并且，发放给失地农民的征地补偿费远低于作为一个城市居民所需要的生活保障费用，说明这个标准是偏低的。
不仅如此，在征地补偿的过程中同时显现出来的另一个问题是，由于失地农民缺乏参与权和决策权，甚至有些时候连知情权都无法保障，这就导致在土地补偿的过程中，分配混乱、暗箱操作、弄虚作假等情况时有发生，土地补偿被层层盘剥截留，最后到达失地农民手中的只有很少一部分。据不完全统计，被征用土地的收益分配比例为：地方政府占20％~30％，企业占40％~50％，村级组织占25％~30％，农民仅占5％~10％。从这项统计资料中我们可以看到，被征用土地所带来的收益大部分被开发商和地方政府所获取，而失地农民从中所得到的收益仅占非常少的部分。
1.2 失地农民技能单一、择业渠道狭窄，就业问题突出
随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济体系的建立，通过行政手段为失地农民在国有企业安排工作的可能性越来越小。与此同时，随着呼和浩特外来打工人员和城市内失业人员增加，城市中的劳动力竞争必然会越来越激烈。然而，失地农民在土地被征用前，主要从事农业生产劳动，他们中绝大部分文化素质偏低，劳动技能也较为单一，很难在短时间内完成从农业向其他产业的劳动技能的转化。所以，在失地农民的再就业过程中，择业渠道非常狭窄，实现再就业可谓难上加难。
1.3 社会保障落后，养老、医疗保障无法满足失地农民的基本需要
在土地被征用后，政府发放给失地农民的征地补偿款基本无法满足大多数失地农民以后的长远生计需要。尽管呼和浩特各级政府也在积极为失地农民安排养老、医疗等各种社会保障，但针对失地农民的社保、医保制度的完善却依然任重道远。2009年，呼和浩特符合条件的失地农民每月可以领到的养老金为480元，这一标准远远低于目前呼和浩特的最低生活水平。不仅如此，高昂的续保费用也在无形中增加了失地农民的支出负担。
与此同时，在失去土地转化为城市居民后，很多失地农民不能再享受农村新型合作医疗优惠政策，而城市中的医疗保障体系又没有完全地拓展到失地农民领域，这就导致了失地农民先失土地又失医保的情况出现。而一部分加入了医疗保障体系的失地农民表示，所参加的医保范围小，额度少，所以“小病不看，大病硬抗”的情况在失地农民群体中并没有得到很好的改善。
1.4 教育支出增加，失地农民子女上学负担沉重
望子成龙是每个家庭的心愿，子女的前途问题是所有家长关心的大事。我国目前实行九年制义务教育，孩子上小学、初中免掉了学杂费、书本费等许多费用，但进入高中和大学阶段，就会使许多失地农民家庭力不从心。再加上近几年来教育支出的项目越来越多，教育支出的费用也不断攀升，使得失地农民家庭的子女上学成为家庭生活中的重要负担。所以，征用土地的低补偿以及社会保障的不完善，不仅会影响到失地农民自身的发展，也会影响到失地农民子女未来的发展。
2 改善失地农民社会保障的建议
2.1 提高征地补偿标准，规范补偿发放行为
为了确保失地农民利益不受损失，必须结合失地农民的实际需要来制定合理的征地补偿标准。在补偿标准制定的过程中，应该从全局的角度、长远的角度考虑失地农民所面临的基本生活、就业、住房和社会保障等迫切需要解决的问题。要尽力实现农民在土地被征用后生活水平不降低，并且有较稳定的生活来源，从而使失地农民能够得到公正、合理的补偿。
在征地过程中，不仅要制定合理的补偿标准，还应该变革征用土地收益分配制度。在当前的征地补偿发放过程中，存在着分配混乱、弄虚作假、暗箱操作等现象。被征用土地开发所带来的巨大收益，只有很少的一部分发放到了失地农民的手中，而其中的很大部分被都开发商和地方政府所获取。在征地收益分配过程中应该坚持向失地农民适度倾斜的原则，让失地农民拿大头、政府得中头、集体拿小头。这样不但可以妥善地解决征地过程中产生的各种矛盾，更好地保护失地农民的利益，而且能够有效地减少弄虚作假、暗箱操作等现象，和谐社会关系。
2.2 拓宽就业途径，促进失地农民再就业
对于失地农民来说，解决他们的再就业问题，就是从根本上解决他们的社会保障问题。政府应该针对失地农民制定相应的就业政策和措施：通过对失地农民进行宣传教育转变他们原有的就业观念，积极破除失地农民头脑中的“等、靠、要”思想；为了鼓励失地农民自主创业，在税收、贷款等方面出台相应的倾斜政策；把失地农民的再就业尽快纳入全市的再就业工程范畴，加强针对失地农民的再就业技能培训，以提高其在劳动力市场的竞争能力等。
2.3 建立、完善多层次的医疗保障制度
在完善失地农民的医疗保障过程中，应该倡导国家、集体和个人共同投入、风险共担的模式，努力建立多种形式、多个层次的医疗保障制度。首先，应该针对失地农民建立有效的医疗救助制度。加强民间与政府结合，努力引导企业、慈善机构及个人等多方面的捐助，来充实失地农民医疗救助体系的资金。其次，努力将商业保险发展成可以为失地农民提供医疗保障的另一种重要的方式，例如：为失地农民在某个商业保险公司投保团体大病保险等。最后，要继续积极建立完善新型的合作医疗保障制度。
2.4 制定、完善针对失地农民的社会养老保险制度
在完善失地农民的社会养老保险时，已经就业的失地农民，要尽快纳入城镇职工养老保险体系的范畴，而尚未找到工作的失地农民，应建立有别于城镇的统账结合养老保险模式。对于养老资金的筹集，应该建立多种渠道来解决，例如：政府承担的部分可以从年度财政中提取或从被征土地出让金中按比例提取；村集体所需承担的部分可从征地补偿费中提取；个人所需承担的部分可以从征地安置补助费中提取等。此外，在土地被征用所获得的土地出让金中，应该将其中一部分资金用来建立被征地农民的社会保障风险准备金。
主要参考文献
［1］ 万朝林． 失地农民权益流失与保障［J］． 经济体制改革，2003（6）.
内容摘要:本文认为在制度适应的视角下,由于征地补偿制度,现行的户籍制度以及土地产权制度的问题,导致了失地农民的养老保障制度建设出现困难,因此应该相应改革或者改进现有的征地、户籍以及土地产权政策制度,确保失地农民养老保障利益不被侵害。
关键词:城乡一体化 失地农民 养老保障 制度适应
城郊失地农民是城乡一体化的必然产物
在城乡一体化进程中,需要城市与乡村两个不同特质的经济社会单元和人类聚落空间在一个相互依存的区域范围内谋求融合发展、协调共生,而城郊则是城市和农村共同依存空间范围的联系纽带。从分布地区来看,土地被征用主要集中在大中城市的郊区。据四川省成都市农工办统计,1999年到2004年初,共有失地农民59万人。其中,完全失地的农民24.78万人,人均耕地0.3亩以下的农民34.23万人,占全市农民总数 10%左右,约占全国失地农民总数 1/ 70。
绝大数城郊农民的生存状态正处在一个尴尬的境地。在“进路”上,由于其文化素质和专业技能低下等因素,他们很难进入城市化的生活,成为三无的困难户。在“退路”上,由于土地被征用,农民失去了基本收入来源;现行失地农民即期补偿普遍只能维持3-5年,可持续的养老保障缺失。据2007年统计,在北京市自谋职业的失地农民中,自己缴费参加养老保险不到30%,而江苏省无锡市失地农民参加各种养老保险的人数仅占失地农民总数的15%(杨炳照,2009)。城郊失地农民处于养老保障体制的真空地带,使失地农民大量转化为城市贫民,严重影响社会稳定。
城郊失地农民养老保障困境的制度原因分析
(一)征地补偿安置制度不符合市场经济规律
1.补偿安置的标准过低。现有的补偿是一种即期性、非可持续性的补偿,既没体现土地潜在收益,又没考虑土地对农民承担生产资料和社会保障的双重功能,更没体现土地市场的供求关系。这种补偿标准与飞涨的房地产价格形成了强烈反差,与国民经济增长率极不相称。例如按《成都市征用土地管理办法》采取一次性货币补偿办法,中心城区土地被征用可获得补偿6-8万元/人,郊县为2-4万元/人,中心城区劳动力可得1.8万元,18岁以下 0.6万元,女50岁,男60岁以上为 1.6万元,补偿款主要用于生活补偿。按城市最低生活保障标准计算,只能维持7-8年,而且绝大多数没有养老和医疗保险(刘家强等,2007)。
2.补偿安置金额分配不明确。我国征地补偿没有明确规定集体和农民两者之间的经济补偿分配比例,集体组织支配着土地补偿费的大部分。由于集体组织最终决策权集中在少数人手中,为寻租提供了有利载体,易侵犯失地农民补偿权益。据有关资料显示,改革开放以来,政府通过征地农民的价格“剪刀差”从农民身上拿走了大约2万亿元人民币。各个主体所占征地成本的比重大约为:政府及各部门60%-70%,农村集体25%-30%,而农民只占5%-10%,从绝对量来看,农村集体所得每亩地约为3000-30000元(张寿正,2004)。由于目前对征地补偿安置补助费的分配缺乏细则,造成各地对征地安置补偿费分配混乱,这也直接导致了失地农民利益受损。
(二)现行户籍制度的不合理导致城乡养老保障二元化
我国户籍制度是治安户籍和人口统计户籍的综合形式。现行户籍制度更多与粮油供应、劳动就业、福利保障、义务教育等制度紧密联系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由迁移等附属职能,这些附属职能逐渐成为各类保障城乡差异的重要因素。从保障体制建设上看,城市的社会保障已经建立起涵盖养老、医疗、工伤、社会优抚和救助,以及最低生活保障等项目的广覆盖、多层次的社会保障体制。但在农村,社会保障却存在整体性的制度缺失,社会保障项目残缺不全。以养老保障为例,目前并未完全普及开展,并且保障的内容上还存在很大的差距(孙文基,2006)。而城郊失地农民处在一个尴尬的境地,他们失去土地却未能完全转变成为城市居民,得不到城市居民享有的各种完善的社会保障。此外,城郊失地农民属于农转非人员已不是单纯的农民,养老保障归属也很难得到一个合理的回应。
(三)土地产权制度不完备致使农民社会主体地位低下
我国法律规定,农村土地属于农民集体所有,农民拥有使用权,这从法律上剥夺了农民对土地的处置权(刘永佶,2004)。尽管农民是乡村地权的实际主人,但却不是法理意义上的所有者,因此在实际征地过程中往往处于失语阶层,属于弱势阶层。他们不能根据自己的意愿来决定土地的去留,更没有与征地单位对征收土地的补偿安置费用进行定价和讨价的权利。此外,农民不拥有土地所有权,就丧失了对土地处置权以及土地出让中的增值收益权。《土地管理法》规定,农村土地依法占有变为国有后,政府成为土地所有权主体,从而享有土地出让的增值收益。这样土地增值收益依然与失地农民无关。因此,法律对农村土地所有权的规定,使农民失去了对土地补偿费的索取权,更失去了对土地出让金的索取权,不能享受土地增值收益,导致了在土地补偿及转型中城郊失地农民利益的双重损失(公维才,2007)。
城郊失地农民养老保障制度建构
(一)完善征地补偿机制,提升制度的替代性和绩效性
现存补偿标准是按照土地年均产值计量的,但若土地的价值补偿仅以土地的产值为依据,就不能体现土地价值的差异,应该以土地收益为依据进行补偿。土地赔偿费及安置补助费的多少决定失地农民养老保障水平的高低。首先属于公共利益征用土地应以土地市场价格为基础,以相当补偿为原则,提高征地补偿和安置标准,一次性足额支付补偿安置费。其次以土地的市场价格为基础,科学合理地确定土地补偿和安置补助费标准,提高失地农民的养老保障总体水平。最后必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,建立科学的土地利益分配机制。
(二)改革现行户籍制度,完善城郊失地农民养老保障体制
失地的现实只能让城郊失地农民逐步进入城市,因此为了社会稳定发展应该改革现行的户籍制度,取消城乡差异,建立完善统一的城乡养老保障制度。政策的制定者更应该建立起专门针对城郊失地农民为参保对象的险种,以失地农民自愿为前提,将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。由政府的专门社会保障机构管理,专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障以及养老保障(章安友,2004)。
(三)明确农民土地财产权,保护农民各种权益
根据我国产权理论,农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权,应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权,使用权则是由这一物权派生的“准物权”。所以,应尽快明晰农民的土地财产权,建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的完整物权制度,切实保障农民土地财产合法权益。农民集体土地权利其实质意义上是农民集体的财产权,分割到农民自然人即为私有财产权。国家实行土地征用时,应以平等的姿态与农民对等洽谈,不应再以“居高凌下”的国家意志作出征地“强制性”行为,而应充分尊重农民的土地产权,实现农民集体土地的产权价值,确保被征地农民的利益(陈彬文,2009)。
(四)构建保障机制,确保制度的操作性和持续性
政府应该更多地承担起保障失地农民基本生活的责任。首先,中央应设立专项资金补贴失地农民养老保险。鉴于征地之后的土地收益主要由地方政府获得,中央政府可专门设立“农地交易特别税”,实行累进制,将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里,建立“国家失地农民保障金”。这部分保障金中的一部分就可作为中央补贴失地农民养老保险的资金来源。其次,地方各级政府适当提高承担比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府应适当提高承担比例,减轻失地农民的经济负担(林黎,2009)。
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