时间：2023-10-10 10:40:17
序论：在您撰写土地征用管理时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
论文摘要:土地流转与征用仍然是农村经济发展的焦点问题和主要矛盾，然而，土地流转与征用是经济社会发展到一定阶段的必然产物。解决问题主要是土地转移制度的改革，建立统一的土地所有制形态，逐步改变生产关系和土地所有关系，创新土地制度，建立与市场经济相适应的农用土地流转与征用制度。
随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，土地征用的需求随之增加。同时，农用地转化、互换、租赁、股份合作制等多种流转形式也随之产生。目前，土地的征用虽然国家采取了一系列的措施，但是实施过程中仍沿袭了许多计划经济时期的做法，远远不能适应形势的发展要求。因此，通过探索市场经济条件下的土地转移与征用的适应性、保障机制，推进农用土地合理使用，实现土地资源的高效利用是现实国情的必然选择。
一、建立土地流转新机制
虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范管理机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。
探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时总结经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。
二、建立市场经济相适应的农地征用制度
目前，我国对农用土地的征用从法律上还不完善，而且在社会主义市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护农业用地的需要。
（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径
只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。
（二）为失地农民创造良好的社会环境
建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续教育和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地农村劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免税收等优惠政策。
（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法
建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用管理制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。
（四）建立农村失地农民的社会保障制度
尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老保险制度，从根本上解决失地农民的生活问题。
三、土地制度改革的思考
土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。
在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。
土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。
还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：
第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。
在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。
我们经常看到的消息是某农村的农民因为得知所在地方的土地将被政府征用，于是抓紧时间连夜建造房屋甚至是楼房。接着是政府连夜突击检查这些被称为违章建筑的房屋，最终这些违章建筑被拆除大部分，少数所谓“钉子户”因为“抗法”被绳之以法关起来了。
农民为什么这样做呢？政府为什么采取这样的措施呢？政府的这种合法行为是否正当呢？是否存在对农民的歧视呢？歧视性的制度设计在道德上又有什么理由呢？也许，有些问题是无法正面回答的，或者有些问题只能作为而问题存在。
二、我国现行土地征用制度
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给予农村集体和农民个人补偿后，将农村集体所有土地转变为国家所有。
学者指出，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。土地征用具有下列特征：1、国家建设征用土地的主体必须是国家；2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性；3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要；4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件；5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。[1]
三、国外的有关法律制度
（一）美国
土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。美国《宪法》第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产攻公共使用。”美国联邦宪法还在其第十四条修正案中要求州政府依据正当法律程序取得私有财产并保证不得拒绝法律对公民的平等保护。各州宪法对此问题也有类似规定。
在美国，征收主要分两种形式。第一种称为Policepower，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。警察权包括土地区划（Zoning）、建筑以及健康法规（BuildingandHealthCode），让移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察权准许政府规划私人土地，而不需要支付补偿。这种征用的方式得以适用的场合非常有限，并受到相关法律的严格制约。第二种是有偿征收，英文称为“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。以下讨论的主要是指第二种征收形式。[2]
美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收（eminentdomain）的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的三个要件：1、正当的法律程序（Dueprocessoflaw）；2、公平补偿（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。
1、正当的法律程序
通常，征收行为应当遵循如下步骤：（1）预先通告。（2）政府方对征收财产进行评估。（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约，被征收方可以提出反要约（counter-offer）。（4）召开公开的听证会（Publichearing）说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。（6）法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换。（7）双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。（8）如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。（9）判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。[3]
2、公平补偿
（1）主体的公平。即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人，还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。
（2）客体的公平。即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商誉有关的无形资产（Goodwill）。
（3）估价的公平。这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值（fairmarketvalue）”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告。如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。人们可以抱怨，资产评估师的报告并非完美和科学，但是在先阶段经济科学的发展水平上，除此之外，人们实在没有什么更好的办法来解决这个问题。在司法实践中，美国法院通常都认定高出政府补偿价格的评估报告。因此，有关政府征收方面的法律案件，通常都是职业律师们竭力追逐的目标。在律师费用的收取上，与交通肇事案件和医疗事故案件一样，大多采用不胜诉不收费的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果胜诉，律师可以从当事人额外期待的政府补偿金中获得较大比例的金额。如果政府一方胜诉，另一方也不需要为此支付政府方的诉讼费用。[4]
根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。[5]
3、公共使用
在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收A的住房给B开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用。政府征收财产又立即转让给多数私人使用，同样构成公共使用。
（二）加拿大
加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿包括：（1）被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。（2）有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。（3）干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。（4）重新安置的困难补偿。[6]
（三）英国
英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准：（1）土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；（2）残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；（3）租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；（4）迁移费、经营损失等干扰的补偿；（5）其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。[7]
（四）德国
德国的土地征用补偿范围和标准为：（1）土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；（2）营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；（3）征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依法律途径向辖区所在的土地法庭提讼，以充分地保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。[8]
（五）法国
法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。
（六）瑞士
瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起的价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。
（七）日本
依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：（1）征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；（2）通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；（3）少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿；（4）离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；（5）事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。
（八）韩国
韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：（1）地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；（2）残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；（3）迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；（4）其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。
（九）新加坡
在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要合理的费用等。
四、公共目的之认识
对于“公共目的”，各国（地区）解释不尽相同。日本解释为“解决公共事业建设”，如根据城市规划确定的道路、公园建设，根据河川法进行的堤防等建设，根据港湾法进行的港湾建设等。韩国解释为“公益事业需要”，所谓“公益事业”是指：1、有关国防、军事建设事业；2、铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、煤气、广播、气象观测、航空等建设事业；3、国家或地方公共团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4、国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地开发事业；5、其他根据法律可以征用或使用土地的事业。由此可见，对“公共目的”的解释有很大的弹性，在一些国家（地区），“政府的意图都被看成是公共目的，并可为此而征用土地。”可以说，如何准确界定“公共目的”的范围是各国（地区）土地征用制度建设中的主要难题之一。[9]
学者指出，我国现行法律并没有确定“公共目的”的内容与范围，因此认为，“在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将”非公共目的“用地和”公共目的“用地区别对待：对前者的流动不过多地干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，即在法律法规上明确界定”公共目的“的内容和范围，否则就无法将两类用地区分开来，从而采取不同政策。根据各国（地区）的经验，结合我国实情，”公共目的“的内容和范围可明确为：1、政府机关和社会团体用地；2、交通用地；3、水利及能源设施用地；4、城市基础设施用地；5、教育（学校、基础性科研单位用地）；6、国防军事用地；7、其他公益事业用地。”[10]
从严格限定公益性用地范围的角度看，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。学者指出，“我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，‘国家为了公共利益的需要’，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，”公共利益“应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。”[11]
我们正确地认识了所谓公共目的或者公共利益，确立公共用地范围，才能正当地进行土地征用，否则就是正当性缺乏的王霸行为。
五、现状、疑问与检讨
在我们中国大陆的每一个城市，几乎都有所谓经济开发区，或者高新科技开发区。这些开发区真的就是为了公共利益吗？可以简单地否定：不是！这里面只有政府的政绩目标。
政府为什么可以为所欲为呢？政府可以不受到限制吗？我们的议题是：不动产交易的自由与限制。我们为什么不可以对政府征用土地的行为进行评判呢？政府的自由行为的限度应该确立怎样的标准呢？
过去的假设是：政府是无所不知、无所不能、无私而高效的。但是，计划经济的失败，已经证实了，政府一样会出现与市场失灵相同的所谓政府失灵。统一支配资源一样会导致浪费。比如在土地上的浪费与破坏甚至污染。
针对土地尤其是耕地的被破坏，中央政府也采取过一些措施，以反对和禁止盲目开发。但是结果并不乐观。其原因就在于，制订规则者就是头号违反规则者。这个判断勿需证明，只要我们去看看一些地方政府以及其他部门、机关新的办公大楼就足够了。问题主要是，我们经常看到和听见所谓国家建设项目上马，这些大型建设项目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些国有大型企业征用土地，就很难准确地判定为公共利益目的。也就是说，我们应该正确地并且是严肃地指出，判断其公共利益目的应该进行听证会和认证会来加以确立。我的意思是说，政府的行为不一定都是公共行为，有时也有政府的私自行为——为了政府眼前利益的行为。尤其那些具有市场竞争性质的企业的征用土地行为，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式获得土地使用权，这种手段的正当性是可疑的。
也就是说，政府利用自己的权力，将农村的集体土地征用，仅支付价格极低的经济补偿，然后，将以低廉价格获得的土地，投入到有高额回报的竞争领域——这不是掠夺是什么呢？耶林说：为权利而斗争。这个判断的简单含义就是弱者反抗强者。政府是强者，农民是弱者。但是农民的反抗方式是什么呢？他们并没有揭竿而起，他们只是在听说政府将要征用他们的土地了，于是就开始“种植”房屋。农民为什么要这样做呢，原因很简单，第一，政府可以卖地，不保护耕地，我们自己为什么还珍惜土地呢？第二，粮食与蔬菜又能补偿几文钱呢？第三，价格的差异那么大，我们自己为什么不想办法让土地增殖呢？这就是农民最简单的算盘，也是农民最简单和无奈的反抗。
从力量对比上来看，农民是处于劣势。农民没有自己的组织，即使有所谓村民委员会，也已经实际上是政府的基层单位了，尽管我们声称村民委员会是农村农民的自治组织。进一步的问题是，自共和国成立之后，作为农民自治组织的农会就逐渐地消失了。亦即作为劳动者的工人，今天还有工会可以参加，但是农民没有农会可以参加了。当农民的利益被侵害了，能够代表他们的组织却没有。单个的农户是不具有与政府交涉的能力的。于是农民的劣势地位就更加强化了。
由于农村土地所有权制度的模糊性，缺乏真正的权利主体，而且集体土地所有权在法律上是一种虚假的权利，因为这种所有权缺乏支配权（如处分权），而民法学原理告诉我们，支配权是所有权的核心。所以农村土地其实就是政府砧板上的待砍切的鱼肉而已。
我们应该看到的是，共和国成立以来的农村、农业、农民政策，都是歧视政策。尽管时代高喊：以粮为纲。根据经济学家的统计，改革前的工业原始积累，几乎完全从农民手中获得原始资金，主要手段就是工农业、城乡之间的所谓剪刀差。坦率地说，农产品低廉的价格“打造”了中国大陆解放后的重工业等城市经济。这种掠夺性的财富其金额有多少呢？保守地说也应该是数以千亿元人民币。
改革后的情况是否好转呢？没有！而且是变本加厉地掠夺！改革后，经济建设的需要，尤其是城市化进程的加大，除了城市工业产品与农村农产品剪刀差问题没有改善，更进一步地开始掠夺农村土地资源——学者称“圈地运动”。仅这场空前绝后的中国圈地运动，政府就获得了9万亿元的财富。
今天，一些农民已经完全失去了土地。比如一些城市周边地方的农民。所谓“失地农民”问题，现在已经成为一个社会问题，而不仅仅是经济学、社会学等学科的单一领域问题。我们不禁要问：没有土地了，他们还是农民吗？这是一个辛酸的问题。答案是：不称呼他们农民又称呼他们什么呢？他们的户口是农村的，不是城市的。这是一个无奈的答案。他们在角色上，是没有归属感的，而且他们在安全感上的缺乏也是不争的事实。如果失去土地的农民有一天觉醒了，他们说：我们失去了土地，不就是失去了枷锁了吗？！到那时，如果真的这样的话，恐怕局面就不好收拾了。
六、给政府的建议
政府要克制自己的态度和行为，扭转过去的行为模式，不要成天打农民的主意了，要平等地对待农民兄弟。其实这也就是市场经济所应该奉行的一般规则。既然我们已经义无返顾地选择了市场经济的道路，我们就应该奉行其规则。
土地是一种稀缺而不可再生的资源，是一种最重要的资本，因此我们不仅要说保护它，还要在制度设计上真正实践这种理念。政府、城市以及工商业者若需要土地，就应该按照市场价格向农民兄弟发盘。
我们知道，有一种研究投资者行为的分析模式，称为“匪帮模式”。一般可以将之分为两种：迁徙匪帮模式和常驻匪帮模式。前者是毁灭性的，后者是具有可持续发展眼光的。若我们依然选择迁徙匪帮模式，农村将被彻底毁灭。可以说，我们每一个人都来自农村，或者说我们的祖籍是某乡村，先辈是来自农村的，那里是我们的故乡。“昨天晚上，我又梦见我回到了我的曼德里。”[12]——这是城市人的回故乡之路。如果我们要执意去毁灭农村，就是要毁灭我我的故土以及梦回故乡的道路。
注释：
[1]参见姚长飞：《论土地征用》.
[2]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[3]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[4]参见周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解——兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，id=13399.
[5]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[6]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴.
[7]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[8]参见陈和午：《土地征用补偿制度的国际比较及借鉴》.
[9]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790
[10]杨玲、晏群：《国外土地征用制度比较及借鉴》，id=2790
【关键词】土地征用公益性用地违规 对策
中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：
随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程加快，对土地的占用越来越多，征地中存在的问题日益突出，产生诸如影响地方稳定、阻碍城市发展等社会问题。因此，必须进一步规范土地的征用管理制度。
土地征用过程中的违规现象
一是由于公共利益的内容没有准确界定和及时调整，导致了土地征用权的滥用。征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，而且工商业、房地产等经营性项目征地占用总量的较高比例。二是按土地原用途进行补偿，土地征用费用占土地出让价的比重过低，加上土地收益分配关系混乱，三是拥有集体使用权的单位或个人，未经政府同意，未到相应的国土部门办理任何手续，私自将土地使用权转让、出租、抵押给其他单位或个人使用。四是失地农民就业是确保生活水平不下降的有效措施。但企业有较大的用工自由，土地征用安置的劳动力容易面临下岗失业的威胁。极易给社会稳定带来隐患。
二、土地征用管理不规范的原因
在我国存在着很多土地征用管理不规范的现象，这种现象的存在给我国土地管理带来了很大的麻烦，因此，为了规范我国土地征用行为，我们要寻找土地征用管理不规范的深入原因。
一是我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但存在一定的不足，它难以体现土地的区位差异及各地不同的经济发展水平，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满。二是在征地程序上，从土地征用的认定到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算，农民处于被动地位。三是在土地有偿出让中，土地价格较高，而征地补偿费用较低，为地方政府“以地生财”创造了条件。四是农民集体土地产权制度不健全，产权主体的权责不明确，导致农村集体和农民个人的应有合法权益没有得到有效的保障，在土地收益分配上也是由乡镇政府和村委会控制，往往是农民的利益受到损害。五是招商引资制度、干部考核制度、土地管理制度的不健全，也影响到土地征用的顺利实施和社会利益的均等化。以经济指标为主的干部政绩考核办法不利于调动各级干部保护农民权益和耕地的积极性，政府既是土地管理者又是用地者的状况也不利于国土资源管理部门有效发挥监督和执法的职能等。
三、加强土地征用制度的对策
一是严格限定公益性用地范围，依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地，能源、交通用地、如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。
二是针对土地征用补偿中存在着补偿标准过低，损害被征用人利益的情形，可以依据补偿对等原则，损失以恢复为标准，征地补偿费以市场地价为基数，参考附近地区的土地交易价格来确定，以避免土地征用与市场地价之间的巨大差距。
我国是一个发展中的社会主义国家，存在着不同的国情，集体土地是我国农民进行生产的基本资料，而土地征用是对土地使用权永久的转移，这样就会导致农民失去生产资料，生活保障会受到了冲击。所以，为了规范土地征用制度，保障农民的基本生活，我们要尽量提高农民的补偿收益，只有这样才能够减少农民对土地征用的意见。而补偿标准的提高关键还在于要更正补偿标准确定方式，在原有补偿标准确定过程中，主要的两个标准是“土地原用途、原有生活水平”，如果仍然沿用这两个标准，农民的土地补偿款是不会有所提升的，因此我们建议要从制度上进行更新。
三是从实际出发，可以扩大征用补偿范围，将残余地分割损害、正常营业损害以及其他各种因征地而支出的费用等可确定、可量化的财产损失列于补偿范围，以确保被征用人的合法权益不受侵犯。
对于农民而言，土地的使用权是他们基本的生活保障，如果土地使用权被永久性转移，那么，农民的生活会遇到很大的困难。如果没有给予充足的补助，肯定会导致农民情绪不满，所以，要尽量扩大土地征用补偿范围，把涉及到土地的所有费用进行综合性考虑。更重要的是要保证制度的制定与制度的执行要统一，即征地补偿款确定过程中一定要加强监督，保证征地补偿范围合理化，保证土地征用人的合法权益。
我国集体土地征用应遵循的原则包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。2、保证国家建设用地的原则。3、妥善安置被征地单位和农民的原则。4、谁使用土地谁补偿的原则。
我国征用集体土地的补偿范围和标准包括:1、土地补偿费。2、安置补偿费3、地上附着物和青苗补助费。
我国土地征用中存在的若干问题：1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。2、对非法占地行为的处罚力度过轻。3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。
我国农村土地征用过程中导致上述问题的成因包括：1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、农村土地征用权的滥用。3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重。4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。1、要确立规范的征地制度标准。2、要科学界定“公共利益”的范围3、要规范政府的征地行为。4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
本文通过对我国农村土地征用制度概念的理解以及阐述了农村土地征用应遵循的原则和在土地征用时应补偿范围和标准。另外，根据我国目前在农村集体土地征用过程中存在的问题，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范围界定，征用制度完善，补偿制度完善，规范政府征地行为等方面提出了一些建议。
关键词：农村集体土地征用制度“公共利益”范围农村集体土地征用补偿农村集体土地征用程序
我国土地的所有形式包括两种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定，在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。
一、集体土地征用应遵循的原则。
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：(1)加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地(2)要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地(3)要优先利用劣地，尽量不用良田(4)加大土地监察和土地违法行为的打击力度，切实制止乱占耕地的滥用土地行为。
2、保证国家建设用地的原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益的体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地的前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
二、征用集体土地的补偿范围和标准。
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项内容：
1、土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
2、安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
3、地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
三、我国土地征用中存在的若干问题
1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、对非法占地行为的处罚力度过轻。目前已查处的大量违法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。今年以来，全国已发现违法占用土地案件4.69万件，结案2.78万件。然而，只有193人受到行政处分，62名违法责任人被移送司法机关，16人被追究刑事责任，受处罚率仅为千分之几。既破坏了司法的权威性，也没有使违法者受到震慑。
3、征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障。在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。前两种费用是归农村集体经济组织所有的，后两种费用则是给地上附着物及青苗所有人的。国家在对农村土地征用后，受偿的主体主要是集体经济组织，而个人承包经营农户不能作为受偿的主体，只能在集体经济组织中受偿，失地农民不仅丧失了土地承包经营权，而且丧失了集体经济组织成员的身份，成了多余的劳动力。加之没有配套措施安排其生产和生活，造成农民失地又失业生活极度困难。
四、农村土地征用过程中导致上述问题的成因。
在土地征用过程中出现上述问题的原因是多样的，主要有以下几方面的原因。
1、为局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我们并不否认为了公共设施和公益事
业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但不得不对征用中“公共利益”的界定、征地适用的范围、征地的程序和损失补偿产生了质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平：政府以低补偿从农民手中征用土地，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商。把这一行为认定为了“公共利益”，显然是没有说服力的。该行为使农民的私权利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也远远不及农民对自己土地的利用率。2、农村土地征用权的滥用。农村土地的征用主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征用也主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征用农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征用农
民承包的土地。当农村土地被肆意的征用，社会上便出现了一种新的群体-“失地农民”，他们丧失了赖以生存的土地，又得不到相应的补偿，寻求不到新的生存出口，于是，他们不断地上访、告状，成为了社会不稳定因素。
3、征地程序中欠缺有效的监督机制，致使农村土地流失严重《土地管理法》第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中最大的问题是不按审批程序进行。我国的广大农村中，县、乡、镇政府对农村土地享有着绝对的权力，农村土地的所有权属于村集体所有，但县、乡、镇政府部门却是所有者主体的代表，同时又是征用土地的使用者和管理者。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，由于在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以合法形式掩盖非法占地的现象。由于农村土地征用费低，很多土地在被征用后由于种种原因被闲置，造成了大量土地资源的浪费，致使农村土地流失严重。
4、土地征用补偿制度不健全是成为引发纠纷的争端的主要原因。
首先，行政补偿法律体系不健全。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予相应的补偿。与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不完备。如《环境法》、《水法》、《草原法》中只有各种禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的可操作性较差。《土地管理法》第47条规定：征用耕地的土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样的规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。据权威部门统计，
近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元。这其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？
五、对农村土地征用过程中出现诸多问题提出的相应对策。
1、要确立规范的征地制度标准。
在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。
2、要科学界定“公共利益”的范围。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：(1)、国防、军事需要；(2)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气需要；(3)、国家和地方政府需要修建的铁路、公路、河川、港湾、供水排水、供电、供气及环境保护等建设事业；(4)、国家和地方政府需要修建的机关，以及以非营利性为目的的研究机关、医院、学校等事业单位。“公共利益”具有动态性，为如何把握“公共利益”带来了一定难度。所以，应倡导、重视社会民众的参与权、选择权。对于社会普遍承认的、独立于社会和国家现行政策之外的公共利益用地项目，如有关国民健康、市政基础设施等，政府应严格按有关土地征收、征用法规办事，而对那些由社会发展不同阶段所引发的符合社会、国家急需要的相对公共利益项目，尤其是有争议的项目，则应建立特定的制度，即通过采用公开、透明的方式，向社会说明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全体民众讨论、认同。
3、要规范政府的征地行为。
在对农民集体土地的征收、征用过程中，政府始终处于强势地位，它既是征收、征用的主体，又是补偿的主体。虽然，新修改的《宪法》对有关土地征用的条款作了重大修改，突出了对农民利益的保护，但政府在征地过程中的强势地位并未有多大的改变，对“公共利益”的解释权仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，对征地如何补偿的决定权还是在政府。因此，如何规范政府、主要是地方政府的行为，构成了规范征地制度，保障农民权益的关键。为此，首先要严格控制政府的征地权力，理清征收、征用的界限。其次强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。再次要弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。
4、完善农村土地征用程序，加强征地的民主性。
笔者认为，农村土地征用事关农民的生存，完善农村土地征用程序，在原有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策，如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种，如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护国家有限的土地资源。
5、完善农村土地征用的补偿制度，合理安置失地农民。
农村土地征用补偿如何完善是学者们一直关注的问题，《土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。因此，笔者认为解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二，合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今后的生活给予安置。另外，笔者认为还可以将一部分补偿拿出为失地农民办理保险，这也是维护他们合法利益可行的途径之一。第三，扩大补偿的范围。笔者认为在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。
参考文献资料：
1、《宪法》第10条第三款规定
2、《土地管理法》第47条规定
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社
第一条为促进经济发展，规范征用集体土地管理工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，结合**实际，制定本办法。
第二条本办法所称征用集体土地，是指政府为社会公共利益及城市发展的需要，依法对集体所有的土地实行征用的行为。
本办法适用于**市市辖区范围内的集体土地。
第三条**市人民政府土地行政主管部门负责全市集体土地统一征用工作。各区人民政府土地行政主管部门依据本办法的规定负责组织实施本辖区内集体土地征用工作。
任何单位和个人不得违法征用集体土地。
第四条征用集体土地必须严格贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策。征用土地的批准权限按国家法律规定执行。
第五条征用集体土地必须符合**市土地利用总体规划和城市总体规划要求。
根据**市土地利用总体规划和城市规划要求，对近期投资建设项目确定使用的集体土地实行规划控制。新村建设预留用地严格按政府批准的新村规划和城市规划要求进行建设。
第六条征用集体土地严格执行年度建设用地计划，实施耕地占补平衡制度。
第七条征用集体土地应依法拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，确保农村集体经济组织和农民的合法权益。
被征地的农村集体经济组织及其成员，应当服从国家建设和社会公共事业的需要，积极配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。
第二章征地程序
第八条征用土地利用总体规划确定建设用地范围内的集体土地并需将农用地转为建设用地的，按下列程序办理。
（一）根据建设需要和规划要求，由市人民政府土地行政主管部门确定征地范围，拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，分批次逐级报有批准权的人民政府批准。
在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划而占用农用地的，由市人民政府土地行政主管部门确定农用地转为建设用地的范围，拟定耕地占补平衡方案、农用地转用方案和呈报说明书，逐级报有批准权的人民政府批准；
（二）农用地转用方案、征用土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责向被征土地所在地的乡（镇）、村公告并组织实施；
（三）被征土地的所有权人、使用权人应根据公告规定的时间，到区人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。区人民政府土地行政主管部门完成征地补偿登记后，应将结果报市人民政府土地行政主管部门；
（四）由市人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案及征地补偿登记结果，会同区人民政府拟订征地补偿方案，并向被征土地所在地的乡（镇）、村再次公告，听取农村集体经济组织和成员的意见。对补偿标准有争议的，由区人民政府协调，协调不成的由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿争议不能影响征地方案的实施；
（五）征地补偿方案经市人民政府批准后，由市人民政府土地行政主管部门负责与被征地单位签订征地补偿协议。
第九条对土地利用总体规划规定的建设用地范围以外的集体土地征用并转为建设用地的，按下列程序办理：
（一）用地单位持有关项目批准文件，到市人民政府土地行政主管部门申请建设用地；
（二）市土地行政主管部门对材料齐全，符合条件的建设用地申请，应在收到申请之日起30日内拟定征用土地方案、耕地占补平衡方案、农用地转用方案、供地方案和呈报说明书，修编土地利用总体规划，逐级报有批准权限的人民政府批准；
农用地转用方案、征用土地方案经有批准权限的人民政府批准后，按本办法第八条第（二）、（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第十条征用农村集体土地，不需变更土地使用性质的，由市土地行政主管部门拟定征用土地方案、供地方案和呈报说明书，报有批准权的人民政府批准。经批准后予以公告并按本办法第八条第（三）、（四）、（五）项的规定办理。
第三章征地补偿安置
第十一条征用土地的，按照被征用土地的原用途予以补偿。
土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。
征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者在征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的社会保险费用。
第十二条征用土地的土地补偿费、安置补助费、以及地上附着物和青苗补偿费的补偿标准另行制定。
征地方案公告之日起，抢种的农作物、抢建的设施不予补偿。
第十三条对耕地全部被征用的农村集体经济组织，以村民小组为单位，每户划拨国有土地15平方米作为商业服务用地，由村民小组统一集中建设。政府核收征地成本费或冲减征地款。
第十四条被征地的集体经济组织成员符合下列条件之一的，可将农业户口转为非农业户口：
（一）农村集体经济组织成员个人耕地被征用后实际占用133平方米（0．2亩）以下的；
（二）撤销农村集体经济组织建制的。
第十五条土地被征用后原负担的农业税相应核减。
第十六条自征用土地方案批准之日起被征土地即为国有土地。被征农村集体耕地，在政府未开发利用前仍由被征用耕地的农村集体经济组织或农民耕种，不得撂荒。
第四章集体土地的规划控制
第十七条集体土地的规划控制是根据土地利用总体规划和城市发展建设需要，将集体土地作为城市建设储备用地的行政行为。
第十八条集体土地规划控制范围由市人民政府土地行政主管部门拟定，报市人民政府批准后，由区人民政府公告。
第十九条规划控制范围内的土地按国有土地进行管理，建立地籍档案。农村集体经济组织不得改变原土地用途、不得擅自圈占、出租、转让土地，严禁耕地撂荒。
建设单位需在规划控制范围内开发建设的，依法办理建设用地手续。
第五章罚则
第二十条违反土地法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由区人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
第二条 本规定所称土地征用是指本经济特区因建设需要依照本规定将农村集体所有土地征为国家所有，并支付给被征地单位及个人一定的征地补偿费的行为。
第三条 城市市区的土地，国有农场、林场、牧场、盐场、渔场的土地，农村和城市郊区中依法征用的土地，以及国家未确定给集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地和其他土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
第四条 土地征用由市、县、自治县人民政府统一办理，土地管理部门负责具体实施，其他任何单位或者个人不得征用农村集体土地。
农业、林业、海洋、旅游、环境资源、计划、公安、劳动等有关部门和乡（镇）人民政府，应当按照各自的职责分工，协助土地管理部门实施征地工作。
第五条 征用农村集体所有土地，应当尽量安排好当地农民的生产、生活，并给予适当的补偿。被征地的农村集体经济组织及其成员，必须服从国家建设需要，积极支持和配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。
第六条 征用农村集体所有土地，必须贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的方针，以本经济特区经济和社会发展计划及其实施的需要为依据，并应当符合土地利用总体规划和城市建设规划。
第七条 市、县、自治县人民政府征用土地的总量不得超过省人民政府下达的年度建设用地计划指标；因特殊情况需要超过的，应当报经省人民政府批准，其超出部分在下一年度计划中予以扣抵。擅自突破占用耕地计划指标的，省土地管理部门应当停止受理其建设用地报件。
第八条 大型建设项目和占用耕地面积较大的项目，在城市规划区和风景名胜区内征用集体所有土地，由市、县、自治县规划行政主管部门会同土地管理部门联合选址，确定拟征土地的界址、范围。
第九条 土地征用应当先确定土地权属，由市、县、自治县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，并在征地通知书送达后30日内，与被征地单位依照本规定协商征地补偿和安置方案。
经协商达成协议的，由土地管理部门与被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，《征用土地补偿协议书》由双方法定代表人签名盖章。乡（镇）人民政府、办事处及其他非土地所有权单位，不得代替土地所有权单位签订《征用土地补偿协议书》。
第十条 在前条规定的30天内，被征地单位无正当理由拒不参加协商或者按照规定程序正式协商3次仍达不成协议的，土地管理部门应当拟定征地补偿方案，由市、县、自治县人民政府依据有关规定做出征地决定。被征地单位对征地决定有异议的，可以在接到征地决定书之日起15日内向上一级人民政府申请复议，也可以直接向人民法院起诉。在法定期限内既不申请复议或者起诉又不履行征地决定的，由市、县、自治县人民政府申请人民法院强制执行。
第十一条 已预征的土地在投入开发建设前，应当允许原使用单位继续使用，但原使用单位不得在其地面上兴建房屋或者其他永久性附着物，不得种植长期作物。
第十二条 征用《海南经济特区土地管理条例》第二十七条第（四）项所指的其他土地，其土地补偿费按照征用旱田的土地补偿费标准的一半支付。
下列土地按照前款规定标准支付土地补偿费：
（一）连续抛荒3年以上的水田、旱田、菜地、园地、鱼塘；
（二）林木采伐、火烧后5年内未更新的迹地；
（三）非人工林地；
（四）每公顷实际成活株数未达到规定合理株数的零星树木占地。
第十三条 征用种植多年生作物的土地，其青苗补偿费，已进入收获期的按照株数补偿，尚未进入收获期的可以按照实际种植面积补偿；竹林及短期作物可以按照实际种植面积补偿。
第十四条 国家建设需要收回原划拨给农村集体经济组织和国有农场、林场、盐场及其他单位或者个人使用的国有土地，应当根据原使用该土地的单位或者个人投入情况，给予青苗补偿，并给予适当的安置补助费、附着物补偿和土地开发投入补偿；属基础设施项目建设用地的（大、中型水工程除外），不给予安置补助费和土地开发投入补偿。
第十五条 基础设施建设项目征用集体所有土地的，土地补偿费和安置补助费按照《海南经济特区基础设施综合补偿条例》第十条和《海南经济特区基础设施建设项目土地补偿标准规定》第五条、第六条的规定执行。
基础设施综合补偿用地、营利性的配套设施及附属设施用地的征地补偿费，按照《海南经济特区土地管理条例》第二十七条、第二十八条规定的标准执行。
第十六条 大、中型水工程淹没区征用集体所有土地或者收回海南建省前行政划拨的国有土地的各项补偿，按照《海南经济特区基础设施建设项目土地补偿标准规定》第十条规定执行。
第十七条 各市、县、自治县人民政府应当将拟征用的集体所有土地，根据不同地类、年产值划分不同等级，按照土地不同等级制定土地补偿费标准和安置补助费标准。
第十八条 计算土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费依据的作物产量、产值，以市、县、自治县统计部门核定的数字为准。
第十九条 被征用土地上的房屋、农田水利设施、水井等附着物的补偿标准，由市、县、自治县人民政府根据其重置价格及折旧程度制定。
第二十条 架设高压电线、埋设地下管线等工程设施占用集体所有土地的，如不影响正常生产，可以不征为国家所有，不支付土地补偿费，但损坏青苗及其他附着物的，应当给予补偿。
第二十一条 被征地单位及其成员无理索要其他费用的，市、县、自治县土地管理部门应当拒付。
第二十二条 被征用土地上已给予补偿的青苗、树木和房屋等附着物的产权，不再属于被征地单位及其成员所有。
被预征土地上新种植的作物不再补偿，但土地开发利用时应当支付全部征地补偿费，并按照约定时间通知耕种单位自行处理地上种植的作物；逾期不处理的，按照无主作物处理。
第二十三条 用于征地的农业户口转为非农业户口的计划指标单列，由各市、县、自治县人民政府根据省人民政府下达的年度建设用地计划指标和农业人口在土地被征用后离开农业生产的情况，确定本市、县、自治县农业户口转为非农业户口的年度计划指标，报省计划部门批准后实施。
征地通知书发出后迁入被征地单位的人员，其农业户口不得转为非农业户口。
被征地单位的耕地全部被征用或者虽未被全部征用，但原人均耕地在0.02公顷以下的，可以将被征地单位原有的农业户口全部转为非农业户口；当地有条件的，也可以在农村集体经济组织之间进行土地调整，将原有的农业户口部分转为非农业户口或者不转为非农业户口。
第二十四条 国家征用农村集体所有土地出让给用地单位，土地出让合同约定用地单位有招工义务的，用地单位应当在同等条件下优先招收被征地单位的人员就业，劳动主管部门应当按照有关规定办理被征地单位人员的招工手续。被招工人员待业期间，用地单位应当支付其生活费。
被征地单位的人员已由用地单位安排就业的，不支付安置补助费。
第二十五条 征用村民联产承包的土地，应当优先安排承包户农业户口转为非农业户口和招工，或者优先补给相应面积的土地供承包户使用。
第二十六条 市、县、自治县人民政府应当采取措施妥善安排被征地单位人员的就业。
（一）有条件的市、县、自治县可以在城镇总体规划范围内或者开发区范围内设立乡镇企业区，由市、县、自治县人民政府统一开发后，按照开发成本出让给被征地单位发展乡镇企业。
（二）对被征地单位兴办的小商业、小服务业，市、县、自治县人民政府应当在项目批准、工商登记、税收、劳动管理等方面采取优惠政策，优先扶持。
（三）被征地单位用征地补偿费发展生产、安置劳动力就业确有困难的，市、县、自治县人民政府可以从国有土地使用权出让收入的地方留成中提留部分资金给乡（镇）人民政府及被征地单位作为发展生产、安置劳动力的专项基金，其提留比例不得超过30％。
（四）当地有条件的，市、县、自治县人民政府可以统筹安排，就近调整土地补给被征地单位使用。
第二十七条 征地补偿费应当按照《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定管理使用。
非本集体经济组织的现有人员，不得享受征地补偿费。
第二十八条 成片征用集体土地，应当预留或者另行安排被征地单位及其成员发展经济和改善生活所需用地，以利于被征地单位及其成员的生产和生活。预留或者另行安排的就业用地和生活用地，总量一般不得超过所征用土地面积的10％，并应当保持被征地单位成员生产和生活用地的总量不少于人均30平方米。
第二十九条 预留的就业用地和生活用地可以征为国家所有，也可以不征为国家所有。
预留或者另行安排的土地已被征为国家所有的，转让或者出租必须依法办理报批或者登记手续。
预留或者另行安排的土地仍为集体所有的，一般不得出让、转让或者出租；确需出让、转让或者出租的，必须先征为国家所有，然后按前款规定办理有关手续。
第三十条 土地被征用后，被征用土地的单位及其成员原负担的农业税按照规定相应核减。
第三十一条 超越审批权限非法批准征用土地或者无权批准征用土地而非法批准占用土地的，其批准文件无效。属集体讨论决定的，由其上级机关或者监察部门追究主要负责人的行政责任；属个人决定的，由其上级机关或者监察部门追究其行政责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理，由此造成的经济损失，依照国家有关法律、法规进行赔偿。
第三十二条 在审批、实施征地工作中，弄虚作假，或者对违法用地行为包庇、袒护、姑息迁就的，由上级机关或者监察部门依据有关规定追究有关人员的责任。
国家机关工作人员在实施征地工作中，行贿、受贿、索贿、玩忽职守、滥用职权、敲诈勒索的，由其所在单位或者上级机关或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本规定第二十九条，非法出让、转让、出租预留或者另行安排的土地的，其签订的合同无效，由市、县、自治县土地管理部门责令其终止非法出让、转让、出租行为，没收非法所得，并可处以非法所得额1倍的罚款。
（注：根据海南省人民政府令第106号，海南省人民政府关于修改《海南经济特区土地征用管理规定》的决定，省政府决定将《海南经济特区土地征用管理规定》第三十三条修改为：“违反本规定第二十九条，非法出让、转让、出租预留或者另行安排的土地的，其签订的合同无效，由市、县、自治县土地管理部门责令其终止非法出让、转让、出租行为，没收非法所得，并可处以非法所得额50％以下的罚款。”）
第三十四条 擅自与土地所有权单位或者非土地所有权单位签订用地合同的，其签订的合同无效，由市、县、自治县土地管理部门责令其退回非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法取得的土地上新建的建筑物和其他设施。
第三十五条 乡（镇）、办事处、村民委员会及其他单位或者个人以各种名义向用地单位敲诈勒索或者非法签订用地合同取得土地补偿费用的，由市、县、自治县人民政府或者乡（镇）人民政府负责纠正，责成有关人员退回款项，对责任者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二条 本规定所称土地征用是指本经济特区因建设需要依照本规定将农村集体所有土地征为国家所有，并支付给被征地单位及个人一定的征地补偿费的行为。
第三条 城市市区的土地，国有农场、林场、牧场、盐场、渔场的土地，农村和城市郊区中依法征用的土地，以及国家未确定给集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、河滩地和其他土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。
第四条 土地征用由市、县、自治县人民政府统一办理，土地管理部门负责具体实施，其他任何单位或者个人不得征用农村集体土地。
农业、林业、海洋、旅游、环境资源、计划、公安、劳动等有关部门和乡（镇）人民政府，应当按照各自的职责分工，协助土地管理部门实施征地工作。
第五条 征用农村集体所有土地，应当尽量安排好当地农民的生产、生活，并给予适当的补偿。被征地的农村集体经济组织及其成员，必须服从国家建设需要，积极支持和配合征地工作的实施，不得阻挠征地工作的正常进行。
第六条 征用农村集体所有土地，必须贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的方针，以本经济特区经济和社会发展计划及其实施的需要为依据，并应当符合土地利用总体规划和城市建设规划。
第七条 市、县、自治县人民政府征用土地的总量不得超过省人民政府下达的年度建设用地计划指标；因特殊情况需要超过的，应当报经省人民政府批准，其超出部分在下一年度计划中予以扣抵。擅自突破占用耕地计划指标的，省土地管理部门应当停止受理其建设用地报件。
第八条 大型建设项目和占用耕地面积较大的项目，在城市规划区和风景名胜区内征用集体所有土地，由市、县、自治县规划行政主管部门会同土地管理部门联合选址，确定拟征土地的界址、范围。
第九条 土地征用应当先确定土地权属，由市、县、自治县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，并在征地通知书送达后30日内，与被征地单位依照本规定协商征地补偿和安置方案。
经协商达成协议的，由土地管理部门与被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，《征用土地补偿协议书》由双方法定代表人签名盖章。乡（镇）人民政府、办事处及其他非土地所有权单位，不得代替土地所有权单位签订《征用土地补偿协议书》。
第十条 在前条规定的30天内，被征地单位无正当理由拒不参加协商或者按照规定程序正式协商3次仍达不成协议的，土地管理部门应当拟定征地补偿方案，由市、县、自治县人民政府依据有关规定做出征地决定。被征地单位对征地决定有异议的，可以在接到征地决定书之日起15日内向上一级人民政府申请复议，也可以直接向人民法院起诉。在法定期限内既不申请复议或者起诉又不履行征地决定的，由市、县、自治县人民政府申请人民法院强制执行。
第十一条 已预征的土地在投入开发建设前，应当允许原使用单位继续使用，但原使用单位不得在其地面上兴建房屋或者其他永久性附着物，不得种植长期作物。
第十二条 征用《海南经济特区土地管理条例》第二十七条第（四）项所指的其他土地，其土地补偿费按照征用旱田的土地补偿费标准的一半支付。
下列土地按照前款规定标准支付土地补偿费：
（一）连续抛荒3年以上的水田、旱田、菜地、园地、鱼塘；
（二）林木采伐、火烧后5年内未更新的迹地；
（三）非人工林地；
（四）每公顷实际成活株数未达到规定合理株数的零星树木占地。
第十三条 征用种植多年生作物的土地，其青苗补偿费，已进入收获期的按照株数补偿，尚未进入收获期的可以按照实际种植面积补偿；竹林及短期作物可以按照实际种植面积补偿。
第十四条 国家建设需要收回原划拨给农村集体经济组织和国有农场、林场、盐场及其他单位或者个人使用的国有土地，应当根据原使用该土地的单位或者个人投入情况，给予青苗补偿，并给予适当的安置补助费、附着物补偿和土地开发投入补偿；属基础设施项目建设用地的（大、中型水工程除外），不给予安置补助费和土地开发投入补偿。
第十五条 基础设施建设项目征用集体所有土地的，土地补偿费和安置补助费按照《海南经济特区基础设施综合补偿条例》第十条和《海南经济特区基础设施建设项目土地补偿标准规定》第五条、第六条的规定执行。
基础设施综合补偿用地、营利性的配套设施及附属设施用地的征地补偿费，按照《海南经济特区土地管理条例》第二十七条、第二十八条规定的标准执行。
第十六条 大、中型水工程淹没区征用集体所有土地或者收回海南建省前行政划拨的国有土地的各项补偿，按照《海南经济特区基础设施建设项目土地补偿标准规定》第十条规定执行。
第十七条 各市、县、自治县人民政府应当将拟征用的集体所有土地，根据不同地类、年产值划分不同等级，按照土地不同等级制定土地补偿费标准和安置补助费标准。
第十八条 计算土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费依据的作物产量、产值，以市、县、自治县统计部门核定的数字为准。
第十九条 被征用土地上的房屋、农田水利设施、水井等附着物的补偿标准，由市、县、自治县人民政府根据其重置价格及折旧程度制定。
第二十条 架设高压电线、埋设地下管线等工程设施占用集体所有土地的，如不影响正常生产，可以不征为国家所有，不支付土地补偿费，但损坏青苗及其他附着物的，应当给予补偿。
第二十一条 被征地单位及其成员无理索要其他费用的，市、县、自治县土地管理部门应当拒付。
第二十二条 被征用土地上已给予补偿的青苗、树木和房屋等附着物的产权，不再属于被征地单位及其成员所有。
被预征土地上新种植的作物不再补偿，但土地开发利用时应当支付全部征地补偿费，并按照约定时间通知耕种单位自行处理地上种植的作物；逾期不处理的，按照无主作物处理。
第二十三条 用于征地的农业户口转为非农业户口的计划指标单列，由各市、县、自治县人民政府根据省人民政府下达的年度建设用地计划指标和农业人口在土地被征用后离开农业生产的情况，确定本市、县、自治县农业户口转为非农业户口的年度计划指标，报省计划部门批准后实施。
征地通知书发出后迁入被征地单位的人员，其农业户口不得转为非农业户口。
被征地单位的耕地全部被征用或者虽未被全部征用，但原人均耕地在0.02公顷以下的，可以将被征地单位原有的农业户口全部转为非农业户口；当地有条件的，也可以在农村集体经济组织之间进行土地调整，将原有的农业户口部分转为非农业户口或者不转为非农业户口。
第二十四条 国家征用农村集体所有土地出让给用地单位，土地出让合同约定用地单位有招工义务的，用地单位应当在同等条件下优先招收被征地单位的人员就业，劳动主管部门应当按照有关规定办理被征地单位人员的招工手续。被招工人员待业期间，用地单位应当支付其生活费。
被征地单位的人员已由用地单位安排就业的，不支付安置补助费。
第二十五条 征用村民联产承包的土地，应当优先安排承包户农业户口转为非农业户口和招工，或者优先补给相应面积的土地供承包户使用。
第二十六条 市、县、自治县人民政府应当采取措施妥善安排被征地单位人员的就业。
（一）有条件的市、县、自治县可以在城镇总体规划范围内或者开发区范围内设立乡镇企业区，由市、县、自治县人民政府统一开发后，按照开发成本出让给被征地单位发展乡镇企业。
（二）对被征地单位兴办的小商业、小服务业，市、县、自治县人民政府应当在项目批准、工商登记、税收、劳动管理等方面采取优惠政策，优先扶持。
（三）被征地单位用征地补偿费发展生产、安置劳动力就业确有困难的，市、县、自治县人民政府可以从国有土地使用权出让收入的地方留成中提留部分资金给乡（镇）人民政府及被征地单位作为发展生产、安置劳动力的专项基金，其提留比例不得超过30％。
（四）当地有条件的，市、县、自治县人民政府可以统筹安排，就近调整土地补给被征地单位使用。
第二十七条 征地补偿费应当按照《海南经济特区土地管理条例》第三十二条的规定管理使用。
非本集体经济组织的现有人员，不得享受征地补偿费。
第二十八条 成片征用集体土地，应当预留或者另行安排被征地单位及其成员发展经济和改善生活所需用地，以利于被征地单位及其成员的生产和生活。预留或者另行安排的就业用地和生活用地，总量一般不得超过所征用土地面积的10％，并应当保持被征地单位成员生产和生活用地的总量不少于人均30平方米。
第二十九条 预留的就业用地和生活用地可以征为国家所有，也可以不征为国家所有。
预留或者另行安排的土地已被征为国家所有的，转让或者出租必须依法办理报批或者登记手续。
预留或者另行安排的土地仍为集体所有的，一般不得出让、转让或者出租；确需出让、转让或者出租的，必须先征为国家所有，然后按前款规定办理有关手续。
第三十条 土地被征用后，被征用土地的单位及其成员原负担的农业税按照规定相应核减。
第三十一条 超越审批权限非法批准征用土地或者无权批准征用土地而非法批准占用土地的，其批准文件无效。属集体讨论决定的，由其上级机关或者监察部门追究主要负责人的行政责任；属个人决定的，由其上级机关或者监察部门追究其行政责任。非法批准占用的土地按照非法占用土地处理，由此造成的经济损失，依照国家有关法律、法规进行赔偿。
第三十二条 在审批、实施征地工作中，弄虚作假，或者对违法用地行为包庇、袒护、姑息迁就的，由上级机关或者监察部门依据有关规定追究有关人员的责任。
国家机关工作人员在实施征地工作中，行贿、受贿、索贿、玩忽职守、滥用职权、敲诈勒索的，由其所在单位或者上级机关或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 违反本规定第二十九条，非法出让、转让、出租预留或者另行安排的土地的，其签订的合同无效，由市、县、自治县土地管理部门责令其终止非法出让、转让、出租行为，没收非法所得，并可处以非法所得额1倍的罚款。
第三十四条 擅自与土地所有权单位或者非土地所有权单位签订用地合同的，其签订的合同无效，由市、县、自治县土地管理部门责令其退回非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法取得的土地上新建的建筑物和其他设施。
第三十五条 乡（镇）、办事处、村民委员会及其他单位或者个人以各种名义向用地单位敲诈勒索或者非法签订用地合同取得土地补偿费用的，由市、县、自治县人民政府或者乡（镇）人民政府负责纠正，责成有关人员退回款项，对责任者给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条 本规定的具体适用问题由省土地管理局负责解释。
