时间：2023-10-08 15:33:16
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作为社区卫生工作者，尤其是社区卫生工作的决策者，应对社区检验医学的地位、作用和专业功能认识到位，使其定位准确，方向清晰明了，并且能够充分发挥检验工作者积极性和能动性。在开展社区卫生服务中，应以社区居民人群为对象，将医疗、预防、保健、康复、健康教育等项工作融合于检验医学的全过程，提供连续的、动态的和综合性的检验医学服务，应应积极参与社区的健康普查，重点了解社区人群健康状况及疾病分布状况，从检验专业角度提出异常存在的原因和预防的措施、对于异常结果分布人群进行动态的监测，发现问题及时建议进行进一步的检查及治疗，将检验医学纳入社区医学卫生服务的各个环节，使其成为该项工作的重要组成部分。
拟定社区检验医学业务开展范围
随着"小病进社区、大病进医院、康复回社区"等医疗服务新格局越来越贴近广大社区居民并被不断的认识与接受，这样，就意味着绝大多数患者与社区卫生服务机构的接触将更加频繁。在目前状况下，医疗体制的改革不断向纵深发展，二级医院的服务观念要发生改变，要切实以服务患者为中心，真正解决他们的实际问题，主动适应医疗市场变革，紧抓发展机遇。作为检验医学要主动把业务开展向社区卫生服务机构延伸。我们医院从2000年以来开始不断探索和调研社区检验医学工作，在当地现实情况及地域因素等各方面的条件下，我们以医院为主体，以社区卫生服务中心、卫生服务站为对象，扩大了检验医学的服务半径，形成了服务网络化，解决了群众看病难，看病贵的问题；促进了医院在改革和发展中遇到的困惑及问题的解决。在我们的工作中，针对社区居民的健康状况进行了调研，了解到其心脑血管疾病、糖尿病、肿瘤、高血脂、风湿性疾病等相对发病率高，发病人群年龄相对偏大。我们针对社区开展了血、尿分析、肝功能、肾功能、血脂、心肌酶谱、风湿系列、糖化血红蛋白、甲状腺功能、肿瘤系列、肝炎系列等检查，并以表格形式，标明采血时间、采血量、采血要求及优惠服务价格，广泛张贴于社区卫生服务中心（站、所）等，供社区卫生人员及广大社区居民选择检查；对年老体弱者，我们开展了电话上门服务，真正把服务理念落到实处。另处，我们还帮助较大的社区卫生服务中心建立常规检验室。目前，已有两所卫生服务中心配备了血细胞分析仪、尿液分析仪、血糖仪等仪器，使社区居民的检查更加方便了。
宣传检验医学知识
要开展好社区检验医学工作，必须大力宣传检验医学在疾病诊断、治疗、转归和推测预后等方面的重要作用，由于社区卫生从业人员层次不一，我们先后编写了许多宣传资料，并以简单、明了的表格形式，宣传检验项目的参考值范围、临床意义等，以备快速查阅。随着工作的深入开展，我们感到仅有的宣传资料，对于社区卫生从业人员的知识要求还有一定的差距。随即，我们组织编写了《检验医学诊断手册》，并续编了《新编检验医学诊断手册》两本内部资料,分发给社区医生。通过实践，这些资料深受社区医护人员欢迎，使检验医学在社区卫生工作中的作用愈发显现，极大的方便了社区居民，有力的支持了社区卫生工作。在这些成绩的鼓励和我们的努力下，我们结合社区工作的需要，会同上级医学院专家学者，并在其指导下，以社区卫生从业人群为读者主体，组织专业人员编著了《临床疾病与检验》一书，2005年由陕西科技出版社出版发行，该书的面世满足了社区卫生从业人员的知识需求，而且在今年被省卫生厅作为乡镇卫生院院长培训教材 ，再次推动了社区检验医学工作，使社区卫生工作者对检验医学的认识提高到一个更高的层次。
（一）运作模式
为避免传统社区管理“组织僵化”的科层化取向，社区网格化管理强调灵敏的反应运行机制，它要求突破传统“区———街道———社区”的三级层级模式，建立非科层化的新型治理模式，形成纵向到底、横向到边、条块结合的“纵横交错”式工作格局。当然，社区网格化管理并非将“网格”作为传统管理模式的层级增量和行政权力的运作末端，而是以“网格”为载体展开一种基于多元、民主、平等、高效等理念之上的网式沟通，从而构建扁平化的工作机制以迅速解决问题。此外，“网格化管理为在基层社会与政府公共服务部门之间建立起畅通的信息沟通反馈机制，避免政府各主管部门之间的扯皮推诿，从而缩短问题解决的时间，提高政府科层系统的行政绩效等发挥了重要的作用。”
（二）主要优势
社区网格化管理从理论设计到实践发展都表现出了相比传统社会管理范式更多的优越性和创新性。具体来说，社区网格化管理的主要优势突出表现在：一是动态管理，主动发现问题。“重事先防范化解，重源头治理解决，主动查找、发现、研究和解决问题，化解矛盾和冲突。”二是资源整合，打破条块分割。“进行网格化管理的目的就在于打破以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明的种种弊端，将资源重新整合，进一步下放事权，构建一个新的社会管理体系。”三是网式沟通，管理技术信息化。这种模式不同于传统的单向度沟通模式，它注重信息化建设和沟通反馈，能够达到层级内部、层级与层级（包括同一层级、跨层级）之间的直接有效沟通。四是纵横交错，全覆盖无盲区。社区网格化管理实行科学封闭的管理机制，纵向通达、横向覆盖，实现社区服务全覆盖无盲区。五是注重考评，网格管理责任化。在“定格、定员、定责”的模式下，网格化管理建立公开透明的责任机制，就是要公开其问责程序与内容，使责任到人，以避免“暗箱操作”的问责困境。
二、当前社区网格化管理模式面临的困境
作为一种新型的社区管理模式和手段，网格化管理虽然有其优越性，但长期受计划经济时代传统行政管控型的管理方式的影响，这种管理模式依然存在社区管理被动静态化、社区行政化倾向严重、社区服务发展不平衡、社区信息沟通单向度和社区责任机制不完善等问题。
（一）社区管理被动静态化
目前社区管理基本上还是处于一种被动式、静态化模式，主要体现在两个方面:一是在社区网格化管理中存在很多“重事后管理，轻事前控制”的现象，社区工作者在管理过程中往往秉持传统的管理理念和依靠传统的管理方式，习惯性地坐在办公室被动“等客上门”，没有把为社区居民服务放在更加突出的位置，积极走访基层、主动发现问题、及时解决问题。如对社区环境中的一些“脏、乱、差”问题的管理往往采用被动式或适应式，缺乏事前的主动式管理。二是社区工作者被动式服从任务，简单根据指标进行管理工作，缺乏主动服务居民的态度。这与社区工作者的职业观念、认知水平和学识经历以及传统遗留下来的社区工作体制、运作模式等都是有很大关联的。这种被动静态化的管理模式，不能充分发挥网格化管理的优势，社区无法充分履行管理与服务的职能。
（二）社区行政化倾向严重
“随着市、区政府的有关职能部门不断增加，管理层次不断增多，很多工作都是通过设立在街道社区的派出机构来完成的。”由于社区管理体制改革进行得不够深入彻底，条块分割、各自为政的局面仍无法得到根本性改变，行政性的资源配置方式依然占据主导地位，导致社区管理在具体实践中也无法跳出传统的层级管理模式窠臼。“从本质上讲，社区建设的行政化倾向是中国传统的城市管理‘一竿子插到底’的全方位管理思想和方式的延伸。”社区居委会以接受行政命令的方式直接承担过多政府管理部门下达的行政任务，忽视了寻找政府“行政性”与社区“自治性”之间的有效联结点，将难以促成综合性的良性管理局面，不利于社区自治功能的发挥和管理效率的提高。
（三）社区信息沟通单向度
传统的社区管理主要采取“社区———街道———区”依层级层层向上反映的模式，这种自下而上的单向度沟通结构忽略了“沟通”真正的内涵和价值所在。当前，社区管理中信息沟通的单向度，不仅是社区管理组织设计不合理的结果，信息化建设水平不高和居民主体地位的忽略也是较为关键的影响因素。单向度，意味着问题反映上去，却没有及时回应，必要的反馈也就更加从无谈起，这将容易错过解决问题的最佳时机，难以最大限度地调动居民参与社区管理的积极性，难以在实践中提升社区工作者的整体素质，难以从根本上解决管理中的现实性问题和倾向性问题。
（四）社区服务发展不平衡
随着人们利益取向与利益诉求的日益多元化，社区居民对社区服务的要求也越来越多、越来越高。但实际上，与社区居民普遍高要求不相适应的却是社区服务发展的不平衡，这种不平衡主要包括地区数量和质量上的不平衡，甚至于部分社区对社区基础设施建设和社区服务方面的承载能力严重不足。财政资金投入不足、资源分配不均、社区工作者数量不多、素质不高等都是导致社区服务发展不平衡的重要因素，这大大限制了社区服务的全面覆盖和社区服务均等化，不仅无法满足社区居民的需求，而且可能引起部分社区居民的不满和抵触情绪，严重阻碍了构建和谐社区的进程。
（五）社区责任机制不完善
在具体的工作开展中，社区管理往往采取传统的自查自纠等监督方式，也常常遇到“暗箱操作”的问责困境，无法做到分工明确、责任到人、注重考评，普遍存在“责任盲区”、“各自为政”和“缺位错位越位”等现象。一般来说，社区责任机制缺失，是因为应该公开、能够公开的信息未能及时向社区群众公开，或是公开透明度不够，无法对社区管理者形成足够力度的外部监督。因为，只有外部监督与内部监督有机结合起来，才是最有效的监督，缺乏完善的责任机制，将在本质上影响社区管理工作的质量和效率。
三、社区网格化管理的优化与社区管理体制的改革
社区网格化管理模式是我国大多数社区目前管理创新和发展的一个手段，正在朝着社区综合治理与多元联动的方向发展。应适时地推进社区管理体制机制的改革，充分发挥网格化管理模式的优势，提升社区管理的水平和质量。
（一）树立科学化管理理念
理念是行动的先导。社区网格化管理首先是管理理念的重大变革。针对当前社区管理存在的一系列问题，社区管理体制改革首先要做的就是在体制改革层面，充分借鉴和吸收社区网格化管理的先进理念。一是坚持管理和服务并重。这就要求社区居委会重新定位角色和职能，从“管理者”转向“服务者”，寓服务与管理中，把为群众服务放在更加突出的位置，并坚持以人为本，充分发挥居民群众在社区管理中的主体地位和基础作用。二是坚持精细化理念。粗放式的管理早已不适应当前形势下愈发复杂的社区管理，坚持精细化理念就是要社区工作者工作态度更加端正、认真、主动，工作内容更加明确、细化、统一，工作方法更加现代、定量、多元。三是坚持动态管理。社区管理层面出现越来越多的新问题、新矛盾和新情况，静态式管理根本无法准确把握问题的实质和预知问题的走向，这就需要采用动态管理方式来时刻掌握社区的整体情况，在遇到某一问题时才能以最快速度采取有效措施阻止问题态势的扩大，争取“走”在问题扩延的前面。
（二）破除行政化倾向
随着社区行政体制改革的深入，社区管理的路径选择依然更多的是自上而下，这也必然导致政府的过多干预。事实上，社区居委会并不是政府层级化行政模式的运作末端和街道办事处的延伸机构，打破行政化倾向是改进社区管理的必然选择。首先，准确定位社区居委会。社区居委会与街道的关系应该是指导与被指导的关系，而非传统意义上、完整意义上的行政色彩浓厚的上下级关系，只有清楚地认识到这一点，理顺社区居委会与街道办事处的关系，才能更好地开展为居民群众服务的工作。其次，充分发挥社区自治功能。虽然社区辖区范围不断扩大，社区居委会要应对的日常工作事务也越来越多，但社区居委会依然要重视居民群众参与社区管理的主体地位，保证有足够的时间精力深入社区走访群众，充分发挥社区的自治功能。最后，要明确社区居委会工作内容。当前，政府和各企事业单位更多的社会职能被剥离出来下放至社区，导致社区居委会不该办的事情必须办，应该办的事情办不好。对此，社区居委会要明确为居民群众提供社区服务的工作内容，把提供社区服务放在工作的首要位置和突出位置。
（三）加强现代信息化建设
信息化是社区网格化管理的重要支撑，也是其重要内容。以社区网格化管理推动社区管理体制改革，必然要求加强社区管理信息化建设。首先，大量引进专业的信息系统和信息人才，这是社区信息化建设最为基础性和保障性的工作。完善支撑社区信息化管理的信息系统和相关基础数据库，扩充专业化信息人才队伍，才能开展相关的信息化及维护工作。其次，积极搭建各类信息化平台。从信息的采集、甄别到信息的传播、维护，都要依托各类信息化平台，如报纸、广播、电视、媒体、网络等，这样才能科学全面地对信息进行集中梳理，对资源进行优化整合，形成一套完整畅通的信息流通系统，及时而又方便地倾听居民群众的声音、满足居民群众的诉求。再次，建立健全信息沟通反馈机制。反馈实际上是一个系统积极的自我调节方式，要求社区管理不仅要注重事后反馈，同时要注重事前和事中反馈，及时走访沟通，收集反馈意见，由此形成社区与居民之间反应灵敏的“上下衔接、上下联动”的沟通反馈机制。
（四）实现社区服务均等化
当前，我国政府非常重视推进基本公共服务均等化，让社会公众共享改革发展的成果。为积极响应和深入贯彻党和政府的这一重大决策部署，社区管理要准确掌握社区服务“供给不均”和居民群众“享受不均”的现状，加快实现社区服务均等化。一方面，要加快实现社区服务“供给均等”。供给均等，意味着要克服供给不均和供给不足。要制定“倾斜”政策，做到平衡财政资金投入，全面加强基础设施建设、人才队伍建设和硬件设备建设，打破提供社会保障、义务教育、环境卫生等基本服务的二元现象。另一方面，要加快实现居民群众“享受均等”。这也是共享改革发展成果的实质。享受均等，意味着居民群众在社区服务地区上、数量上和质量上的享受均等。社区管理要注重扩大基本服务的覆盖面，确保社区内的居民群众都能享受到数量充足、质量过关的均等化基本服务。当然，这里所说的社区服务均等化，并“绝对均等”，而是要在现有社区发展程度和水平的基础上，具体问题具体分析，实现社区服务的相对均等。
（五）确保社区管理责任化
完善社区管理责任机制，确保社区管理责任化，是社区网格化管理带给社区管理体制改革的重要启示之一。社区管理要始终坚持责权利一致的原则，划分责任区，设定责任人，建立问责制。
四、结语
[论文摘要]社区商业是一种特殊的社区服务。发展社区商业能丰富社区服务的内容，增强社区服务的功能，改进社区服务的运行方式，增强社区服务机构的活力，因而是加强和改进社区服务工作的重要举措。加快发展社区商业要加强宣传，提高对社区商业在社区服务工作中地位与作用的认识；统筹规划，将社区商业纳入社区建设规划；加快实施“双进”工程，建立完善的社区商业服务体系；改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率；完善各项优惠政策，为社区商业营造良好的政策环境。
2006年4月9日，《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》正式下发。该文件指出，做好社区服务工作对于提高居民生活质量、扩大就业、化解社会矛盾、促进社会主义和谐社会建设都具有重要意义。那么，怎样加强和改进社区服务工作?本文认为，发展社区商业是加强和改进社区服务工作的重要举措。
一、社区商业是一种特殊的社区服务
(一)社区商业属社区服务范畴
关于社区商业的定义，我国专家、学者的界定是比较一致的，一般认为，社区商业是指以基层社区范围内的社会成员为服务对象，以便民利民为宗旨，为满足社区成员的日常生活需要为服务内容的属地型零售商业¨。现代意义上的社区商业发端于20世纪50年代的美国，60年代，英国、日本、法国等西方国家由于居民的郊区化也因此出现社区商业，之后社区商业在其他西方国家迅速发展起来。到20世纪70年代，东南亚新加坡的社区商业也开始大规模发展起来。我国的社区商业起步较晚，且现仍处于起步阶段，但已显露出较好的发展势头。
社区商业属社区服务的范畴，之所以这么认为，是因为社区商业具有社区服务的基本属性。对社区服务基本属性的概括，理论界虽然存在一些分歧，但基本观点是一致的，都认为福利性、地域性、多样性与社会性是社区服务的基本属性。社区商业也同样具有社区服务的基本属性。首先，社区商业具有明显的福利性。社区商业的福利性体现在其宗旨是便民利民，是为社区居民提供便利消费、便民服务。其次，社区商业具有较强的地域性。社区商业以本社区为载体，主要为一定范围的社区居民服务，不具有广域性和辐射性。再次，社区商业具有多样性。社区商业的多样性不仅体现在社区商业业态的多元化、消费领域的多元化与服务功能的多元化等方面，同时还体现在社区商业往往集购物、休闲、娱乐、餐饮等多样消费服务于一体的特点上。最后，社区商业具有社会性。社区商业无论从组织者、参与者、实施者，还是从受益者来看，都具有明显的社会性。如从社区商业的受益者来看，在社区商业高度发达的国家和地区，社区商业已惠及各个阶层、各种类型的社区成员，可以说，具有广泛的社会性特征。
(二)社区商业具有特殊性
首先，与传统的社区服务相比，社区商业具有特殊性。可以说，传统的社区服务是一种“民政型”的社会福利服务。在服务对象上，主要面向“三无”老人、孤儿、残疾人等社会弱势群体；在运行方式上，主要采取无偿服务或低偿服务的方式，具有明显的福利性特征。而社区商业服务除了要体现一定的福利性特征外，更多的要体现经营性特征，在一般场合下，社区商业要求按照市场经济的运行模式进行经营。
其次，与一般商业服务相比，社区商业服务也具有特殊性，体现在：社区商业的服务对象、服务目的、经营主体等都与一般商业服务有所区别。在服务对象上，一般商业服务是面向社会所有成员，其服务对象没有地域范围的限制；而社区商业服务的服务对象是本社区的居民，一般不为其他社区的社区成员提供服务。在服务目的方面，一般商业服务是以营利为目的，追求利润的最大化；而社区商业服务虽说关注经营效益，但也还体现一定的福利性，注重为本社区居民提供便民利民服务，便民利民是发展社区商业的宗旨。在运作主体方面，一般商业服务的运作主体是各类营利组织(企业)，受利益驱动，只有当成本和收益比较达到预期目的时，才进入市场；而社区商业服务的运作主体既包括各类营利组织(企业)，也包括政府、社区组织、各类非营利机构及个体工商户等，具有明显的多元性特征。
综上所述，社区商业是一种社区服务，但与传统社区服务有着明显区别，是一种特殊的社区服务。
二、发展社区商业是加强和改进社区服务工作的重要举措
(一)发展社区商业能丰富社区服务的内容
社区服务的内容原本就非常丰富，这一点从专家、学者对社区服务内容的概括与表述就可以得到很好的说明。例如，李秀琴在《当代中国基层政权建设》中认为，社区服务的内容包括以下方面：老年人服务，残疾人服务，优抚对象服务，少年儿童服务，特殊困难者服务，便民利民服务。杨益萍在《社区服务工作》中认为，社区服务的主要内容包括：社会福利服务，如老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务等；社区便民服务，包括便民利民服务、少JLJI~务、家务劳动服务、民俗改革服务、劳动就业服务等；街企双向服务。张乐天在《社会工作概论》中则将社区服务的基本内容划分为几个大的系列：老年人服务系列，少年儿童服务系列，残疾人服务系列，便民利民服务系列，优抚对象服务系列，文化与教育服务系列，公共卫生与保健系列，社会治安与调解服务系列，劳动就业服务系列。夏学銮则将中国城市的社区服务划分为六个方面：个人为社区服务，人际相互服务，社区与企业相互服务，社区为居民服务，政府为民政对象服务，政府为社区服务J。从上述专家对社区服务内容的概括可以看出，社区商业还不是社区服务的基本内容，这不是专家们的一时疏忽，相反，这反映了我国社区服务发展的一个现实，即社区商业还没有真正成为社区服务的基本内容。如今，大力发展社区商业，把社区商业作为社区服务的组成成分，无疑将可以使社区服务的内容更加丰富。
(二)发展社区商业能增强社区服务的功能
社区商业是一种服务于社区的社区经济，主要以购物中心的形式出现。购物中心提供的商品包括便利品和选购品，商品的档次根据所服务社区的经济状况而有所不同，一般以中档品为主。另外，各种类型的餐饮服务也是社区商业中心的功能之一，快餐、酒吧、咖啡屋等不仅解决了人们购物、娱乐过程中的饮食问题，而且也为朋友们约会、休闲提供了良好的场所。由此可见，社区商业具有满足社区居民购物、服务、娱乐等综合性需求的功能。同时，社区商业具有经营性，但也注重人本化、个性化的服务，强调主体价值的实现、社会价值的提高、环境价值的改善、文化价值的升华，是一种新型的服务型经济。发展社区商业所获得的资金最具有可持续性，最能建立起良性的社区经济发展机制，从而推动社区的可持续发展。由此可见，社区商业的一些功能是一般社区服务不具备的，有的功能即使为一般的社区服务所具备，其也没有社区商业的相应功能那么强大，很难满足社区居民的需要。发展社区商业能克服原有社区服务的不足，增大、增强原有社区服务的功能，使社区服务不仅能更好地满足社区成员的物质文化需要，还能为社区居民提供近距离的商业服务，改变社区居民的消费行为与消费理念；同时也能吸引更多的人员就业，提高居民的收入水平。目前，在发达国家的商业服务中，社区商业发挥着重要作用。以美国为例，2000年全国社区购物中心零售额为4494亿美元，高于近邻型购物中心(3205亿美元)和区域购物中心(1429亿美元)，约占美国商业总零售额的40．68％。
(三)发展社区商业能改进社区服务的运行方式
在运行方式上，我国原有的社区服务多采用无偿服务或低偿服务，有偿服务的部分较少，即使有一些有偿服务，也运行得不太理想。社区商业服务是一种特殊的社区服务，同时也是一种商业服务，在运行方式上采取市场化运作方式，实行等价交换的原则。社区商业加盟社区服务并成为社区服务的重要内容之后，就可以为原有社区服务项目的运行树立一个改革的典范，从而改变原有社区服务的运行方式。这样，就能让原有的社区服务项目参照社区商业的运作模式分类运作，即对其中的福利服务部分，也就是对面向社会特殊成员的服务采取无偿服务的方式；对面向全体社区居民的生活服务和公共福利服务则采取低偿甚至是有偿服务，也就是说，采取福利与市场机制相结合的运行方式。
(四)发展社区商业能增强社区服务机构的活力
受传统社区服务运作模式的影响，社区服务机构的资金主要来自政府的拨款和社会组织与个人的捐款，这就使发展社区服务的资金受到很大的限制，社区服务机构本身也没有能力与机会去创造发展社区服务资金。在我国这样一个人口多、底子薄、资金短缺、社会福利水平相对较低的国家，政府不可能拿出太多的资金来发展社区服务，故通过增加政府投入和发展社会捐助来壮大社区服务就显得比较困难，社区服务机构也很难实现自身的发展与壮大。引入社区商业后，社区商业采取市场运作方式就有可能盈利，经营社区商业得到的收入就可用来发展其他的社区服务项目，从而增强社区服务机构的活力，使社区服务机构不仅能生存，还有机会发展，最终实现社区服务向产业化发展的目标。
三、加快发展社区商业的对策建议
(一)加强宣传，提高对社区商业在社区服务工作中地位与作用的认识
《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见是国务院关于社区服务工作在“十一五”时期作出的重大决策，意义深远。它不仅突出了要区分不同类型的社区服务，实行分类指导的工作原则，同时也部署了社区商业体系建设的具体任务，提出了兴办商业性社区服务的政策措施，明确了社区商业在社区服务中的地位和作用。社区建设的管理部门及每一个社区工作者，必须认真学习，深刻领会。只有这样，才能进一步提高我们对社区商业工作在社区服务中的地位和作用的认识，才能提高对社区商业在构建社会主义和谐社会中的重要性的认识，才能增强做好社区商业工作的紧迫感、责任感和使命感，才能切实将社区商业工作作为一项民心工程来抓紧抓好、抓出实效。
(二)统筹规划，将社区商业纳入社区建设规划
推进社区商业建设，要坚持规划先行的发展思路，确保社区商业服务网点设施配置的合理化、标准化和科学化。在制定社区商业的发展规划时，要抓紧修改、完善已有的社区商业发展的专项规划，注意将社区商业建设规划和所在城市建设发展规划及本社区的社区建设规划密切结合起来，把社区商业的布局原则、形态规模、业态种类、管理措施等内容明确写入社区建设规划中。各地对社区商业的区位建筑结构和定量控制标准等内容，政府应组织有关部门和专家组成课题组，进行认真科学的研究和测算，为社区商业规划的科学化提供充分保证。
(三)加快实施“双进”工程，建立完善的社区业服务体系
2006年6月，商务部围绕“便利消费进社区，便民服务进家庭”的主题，提出了实施社区商业“双进工程方案。实施“双进”工程是商务部贯彻落实《务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，加快社区商业发展的具体举措。“双进”工程的目标是：争取利用3到5年时间，在人口(城区人口)过百万166个城市的80％以上的社区中，实现居民的购物餐饮、维修、美容美发、洗衣、家庭服务和再生资源收等基本生活需求在社区内就能得到基本满足，建立较完备的生活保障型社区商业服务体系，促进生活保障型服务的产业化、网络化、专业化和社会化，充分发挥社区商业在促进就业、扩大消费和构建社会主义和谐社会中的重要作用。由此可见，“双进”工程是一项便民利民的民心工程。加快发展社区商业，就必须加快推进“双进”工程的进程。加快推进“双进”工程的进程，就应鼓励购物、餐饮、家庭服务和再生资源回收等与居民生活密切相关的企业以连锁经营方式进入社区；就应通过政策引导，广开渠道，吸引社会各界资源投入社区商业的建设；就应大力支持现代物流配送企业向社区延伸，构建社区物流配送体系；就应鼓励有条件的社区商业服务企业利用信息技术开展社区便民服务，为消费者提供完善的电子商务环境和居民服务平台，促进社区商业服务电子信息网络化建设。
(四)改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率
改进服务手段与服务方式，提高社区商业服务的效率，是实现社区商业快速发展目标的重要举措之一。为此，可采取以下措施：第一，鼓励有条件的社区商业企业建立客户需求信息系统，向社区居民及时服务内容、服务价格、服务方式等信息，及时采集、分析、存储客户信息，在此基础上为居民提供定向、快捷、周到服务。第二，大力提倡社区商业服务组织开展送货上门、送餐上门、修理上门的“三上门”服务，延伸商业企业的服务功能。提倡和鼓励社区商业企业与社区居民委员会、社区居民建立稳定、畅通的联系渠道，以多种形式为社区居民提供便民有偿服务。支持社区商业企业建立健全服务热线，引导居民电话购物和预约服务，将商品和服务送到居民家中。第三，发展网上交易，提供网上服务。探索虚拟网络与有形连锁的结合，为消费者提供完善的电子商务环境，促进社区商业服务的网络化和产业化[3l。
虽然我国社区服务业迅猛发展，并取得了初步成效，但仍存在着一些问题：如与国际水平相比，我国社区服务业发展还比较滞后；与全行业基本建设投资相比，社区服务业投资明显不足；与国外成熟的企业化运作模式相比，我国目前的社区服务业市场机制尚不成熟和健全。
有关专家认为，社区服务产业化是社区服务发展的必由之路。实现社区服务产业化包括社区服务要实行多元化、市场化、规模化，这样可以促进社区服务业的专业化分工，进一步拓宽社区服务的内容，从而满足社区不同层次服务的各项需求。而随着经济的发展和社会关系的进一步变化，今后社区服务业对10类人才需求潜力巨大，同时相关培训工作任务繁重。与会专家认为，随着社会的进步与发展，目前及今后的社区服务内容，不会停留在现有的居民日常所需要的商业和公共项目，如家政、保洁、保安、餐饮、超市、美容、幼托、养老、文体、计生、医疗等等；同时，由于社会的快速发展，新的矛盾不断产生，作为社会细胞的社区，必然会增加一些新的服务需求和原有内容的延伸需求。
事实上，早在去年4月，国务院就正式下发《关于加强和改进社区服务工作的意见》，并强调新时期的社区服务是广义社区服务，既包括无偿提供的社区福利性、公益，又包括低偿和有偿提供的社区便民利民物质、文化、生活服务。而在此之后，上海、沈阳等地初步实现社区服务业的标准化、网络化、连锁化和品牌化；宁波市海曙区和大连市沙河口区的一些社区较早地开展和谐社区创建活动并制定了标准；许多城市也建立各具特色的社区服务呼叫中心，如上海的88547社区服务网、杭州的96345市民服务呼叫中心和“居家养老”呼叫服务模式、宁波的81890求助服务中心、天津的8890家庭服务网……
专家们总结认为，当前新涌现出的社区服务需求趋势，主要包括以下10方面内容：对“空巢家庭”中老人的陪护、老年人身心保健服务、高级家政服务、婚姻家庭问题的咨询与援助、优生优育的系列服务、学生的课余教育和辅导服务、人际关系心理辅导、理财顾问、残疾人帮抚问题、社区生活方式更新及社区文化建立等等。
专家认为，伴随着社区这些新的和潜在需求的产生，政府和社会应从两方面着手应对：一是从管理机制上予以理顺关系。街道办事处作为社区最直接的管理机构，目前面临的现状是，“上面千条线，下面一根针”。由于要应对来自多方面的“行政”性指令，加上人力不足及专业人才缺乏，在应对社区越来越复杂多样的需求上，街道办事处已明显力不从心，急需社会专业力量的介入；另外，政府部门的多头管理，也应当尽快理顺各自职责。二是由于社区对专业人才需求的迅速增加，相关的培训工作也需要政府或有关部门予以监督指导，进行必要的资格认证，同时在公益项目上，保障受培训人员的就业安排；而对营利内容，在保证其资质的同时，鼓励投资方灵活经营。
一、**非政府组织的产生、作用与发展趋势的简介
**是一个实行分权制的联邦国家，生产力极其发达，在世界经济舞台上起着主导的作用。但是，尽管**的经济极其发达，政府并没有包揽一切社会事务管理，恰恰相反，是通过积极培育和推动非政府组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在**的舞台上，主要由三大部门在唱主角，即政府、营利部门（企业公司）和非营利部门，其中非营利部门又称为非政府组织，非政府组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。**的这种政府管理模式，用我们当今中国改革的话来讲，就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我们的经济与社会管理的改革，是很有启发和借鉴意义的。
（一）产生动因
**的非政府组织的诞生渊于社区的发展，其基本宗旨就是满足社区居民的需求。它从十八世纪开始出现，十九世纪后逐步走向繁荣。目前，**非政府组织共有100万个左右，遍布**大小城市的社区内。促使非政府组织发展的原因是非常的多，但概括起来主要有三大因素：
首先，**的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生；同时由于家庭功能的局限而产生一系列人们的生活等问题，就转变为社区管理的问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求。这是非政府组织产生的最主要动因。
其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。
再次，由于**是一个移民国家，有着不同的，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要的社会基础。
非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使**政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。
（二）作用体现
**的非政府组织从其产生到发展，已经历了二百多年的历史。它伴随着社区的产生而产生，伴随着社区的发展而发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又对社区建设的推进，对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。
第一、非政府组织对社区服务功能的开拓、服务体系的建立，起到了组织、管理和推动的积极作用。现代意义的社区是居民生活在一定空间内的共同体，随着人们生活水平和生活质量的不断提高，居民对社区的依赖愈来愈强烈，对社区服务功能的要求和内容，都在不断提高和增加。非政府组织按照其基本宗旨的要求，始终将满足社区居民的要求放在首位，不断开拓社区服务功能。在**社区内，非政府组织似乎正朝致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，力求使社区服务达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。正是非政府组织在社区内的积极组织、管理和促进，使**的社区服务给居民生活带来了极大的方便和保障。
第二、非政府组织对政府摆脱社会事务的具体服务，实现“小政府、大社会”的管理格局，起到了不可替代的促进作用。在**社会里，特别是在居民生活的社区内，政府管理是处于一个相对比较超脱的状态，它主要实行宏观管理，制定有利于社区建设发展的政策，制定基本规范的运作法规，采取财政支持和投入，并对非政府组织进行管理和考核，而大量的、具体的社区服务的内容、项目的开展，都由非政府组织去承担和组织实施。实行这种“小政府、大社会”的管理模式，既能克服政府直接去操办社区服务具体事务中的官僚弊端、低效率弊端和服务不到位的弊端，又能通过政策的调控和奖励，来增强非政府组织的责任感和使命感，形成十分强烈的信誉感和竞争感。由于非政府组织既是居民生活区的者，又是政府管理社区的合作者，因此它可以起到政府与居民之间沟通和桥梁的作用。同时，又正因为非政府组织处于中介状态，因此它又受到居民与政府两边的制约和考核要求，所以，非政府组织的工作，一般总是兢兢业业的，总是致力于社区服务的不断发展。
第三、非政府组织的蓬勃发展以及由此带动的社区各类服务业的全面发展，为提供充分就业，保持社会稳定，起到了不可低估的能动作用。由于**非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位，据统计，目前**大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9000万人次的志愿者，从事社区服务工作。**社区服务每年约有5000亿美元的收入，其中70%左右是政府财政投入的，30%左右是通过服务和社会捐赠取得的。社区服务业的全面发展，为社会的持续稳定，起到了十分积极的作用：一是开拓了充分就业的机会，减轻了政府和社会的压力；二是全方位的社区服务，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，都对缓解一系列社会矛盾，起了重要的平衡作用。
（三）运作模式
**非政府组织经历了二百多年的发展史，已经形成了一套独特的运作模式和政府管理扶持的模式：
首先，非政府组织成立要向政府提出书面申请，包括写明机构性质、运作计划、服务宗旨，以及用什么方式实施项目开发，并要明确非政府组织基金会成员的构成。政府通过严格审核认定后，发给非政府组织资格表，再予以批准成立。
其次，非政府组织运作机构一般分三个层次，第一层次是董事会，它由出资人、社区居民代表、政治家和社会工作者组成。董事会的职责主要是制定方案、确立目标、招聘成员等。第二层次是执行总裁，它由董事会任免，其工作职责是执行董事会所制定的方案，管理组织资源，开发服务项目，拓展外界联络，争取社会募捐，考核和评估雇佣人员。第三层次是带薪工作的职员，主要是协助总裁工作，研究日常工作，开展人员培训与提高，对各方面服务雇员进行评估和监督。
第三，非政府组织在组织社区服务时，始终不满足现状，他们以寻找和发现新的社会需求为内在动力机制，不断创新开拓。如发现一项新的社会需求时，首先自己筹资来开拓这一服务项目，并力求成功，以增强政府对它们的信任；而政府发现这些项目的开拓，确实对社区居民带来了受益，又会加大投入力度，给予支持。所以，**的非政府组织的运作机制，确实在**社会的发展历史上，起到了先导效应。
第四，政府对非政府组织在进行严格审核批准成立后，从财税政策上给予极大的支持。一是对非政府组织在从事社区服务过程中，每年提供10%-80%不等的财政资金，但大部分非政府组织都可获得60%-70%的财政投入；二是给予非政府组织特定的免税政策，既服务所获得的各项收入不需上税，同时非政府组织从事社区服务时所购买的商品，也不需交税，因为**零售各类商品是实行价外税的，所以从事公益的组织，就可以享受到这一政策；三是规定非政府组织从事社区服务所形成的盈利或利润，不得用于个人利益，必须用于社区发展的再投入，为大众服务。
（四）发展趋势
从**社会目前的现状看，非政府组织已经承担了很多的社会事务和社区服务工作，对社会稳定起了很大的作用。但是，从政府管理角度看，还想把更多的事情交给非政府组织去做，甚至设想让非政府组织去办监狱，去管理监狱，因为非政府组织办监狱和管理监狱，更富有人情感化效应。所以，从发展趋势分析，政府与非政府组织的关系将越来越密切，它们之间的合作伙伴关系将随着发展而更富有建设性。
但是，鉴于经济因素的影响和社区建设投入的逐步增加，政府在对非政府组织的资助有所下降的同时，调整和采取一些新的政策措施，以充分满足社区发展的要求。首先，是鼓励建立工商业组织和非政府组织之间的合作关系，使非政府组织能够充分利用前者的财力、物力和人力的资源，开展社区服务业；其次，要求非政府组织不要完全依赖于政府拨款和社会捐款，而要寻求和形成一定的自立机制，政府允许非政府组织可以提供有偿服务，但要求收费标准要与服务质量、服务对象支付能力相联系；第三，政府允许非政府组织在直接从事有偿服务的基础上，开办营利性公司，逐步形成非营利和营利的相互渗透，并以营利性的收入来弥补非营利的需求，同时要求非政府组织把行政经费压缩到最低程度，保证服务效率，把钱用到真正需要的方面。总之，随着时代的发展，非政府组织在从事社区服务的过程中，还将面临着一系列新的发展变化。
二、培养社会中介组织是**社区建设的一个至关重要的问题
社区建设的概念，在我国只有十几年的历史，因此社区的建设和发展，确实是任重而道远。**是我国市场化、国际化程度最高的经济中心，社区建设理应走在全国的前列，以起到示范与辐射效应；同时，也是**自身处于经济结构大调整、社会生活结构和方式快速变化的现实要求。但是，由于我们社区发展的历史短暂，缺乏一套完整的发展模式，为此通过借鉴国外发达国家的成功做法和有益经验，这对加快**社区建设步伐，无疑是有着积极的现实意义。
（一）缺乏社会中介组织，必将成为**社区建设的一个深层次的障碍
**社区建设最早渊源于八十年代初期，主要是民政部门承担一些社会事务的服务；进入九十年代后，**社区建设是处于一个大发展时期，市政府将社区服务工作连续六年列为实事项目工程，社区建设和社区服务正面临着前所未有的发展机遇和改革重任。
从改革角度看，**社区建设下一步面临着三大改革任务，一是如何理顺和确立社区管理体制，即在社区建设这个大舞台上，政府主管部门究竟是哪一家，这关系到今后政府对社区发展的一系列宏观管理、登记审批、监督考核等；二是如何建立起适应社区发展的可持续运行的财力机制；三是如何培育和促进一大批社会中介组织的产生和发展，这是当前社区建设中考虑得最少、最滞后的一个问题，但又是今后发展中不能回避的问题，必须要予以超前的研究和寻找推进方案。
首先，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不可能做到政事分离、政社分离，就难形成“小政府，大社会”的管理格局。
我国经济改革经历了二十年的历史，已经从过去“大政府，小市场”的管理模式，转变成依托市场、企业运作、政府宏观调控的“小政府，大市场”的管理模式。这一转变，使政府变“小”了，但它更精简高效，处于更高层次的调控管理，对释放企业的积极性，对市场经济的全面推进，起着不可估量的作用。同样，在社会管理领域内，政府职能也面临着转轨变型，也面临着如何从摆脱具体事务操办，转变到注重宏观管理，法规制定和政策引导的境界。社区服务是一项崭新的开拓领域，又是一项内容十分丰富，需求变化层出不穷的新体系，如果没有一大批专职、专业相适应的社会中介组织来具体承担和实施政事分离、政社分离，政府职能转变就相当困难，其结果往往是政府具体操办社区服务业，既难以适应居民生活不同类型、不同层次的需求，也使政府行政管理机构越搞越大，使大社区的发展，变成大政府的管理，这不是我们发展的方向。
其次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，极容易使社区建设和社区服务由政府推动走向政府包办的运作格局。
社区建设在起步发展时，由政府大力引导和推动，是非常必要，也是社区发展的必经阶段。但是，社区服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域，具有非市场或准市场意义的供需关系。而组织、协调和满足社区服务供需关系的重任，只能是依赖社会中介组织的培育，即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能，去引导和推动社区服务的发展，其意义和作用是功不可没。但社区服务的进一步大发展，社区服务业的供需关系愈益突出，如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系，客观上已经越出街道和居委会的管理功能，需要注入新的运行机制，否则把社区服务的建设，就等同于街道、居委会的管理职能，只能使社区发展走入误区。政事分离、政社分离如同政企分离的意义一样，在市场需求领域内，由政府直接办企业、直接管企业，只能带来低效益、资源配置不合理和不能满足需求的弊端，在社区服务需求领域内，面临着相似的一面。
再次，没有一大批社会中介组织的产生和具体运作，就不易形成社会工作的专业化与社会化相结合的运行格局。
社区服务业在国外被统称为社会工作者专业，其影响力是非常广阔的，在高等院校内，社会工作专业也占有相当重要的地位和分量。所以，不少发达国家的社区工作和社区服务，专业化程度和社会化程度都是十分高的，其中社会中介组织的蓬勃发展和具体运作，起了至关重要的推动作用。**社区建设和社区服务工作，在国内比较是领先的，在国际比较是落后的，关键之一是缺乏社会中介组织的运行。这导致两方面的问题存在：一是社区工作长期处于街道、居委会的半行政半封闭的运作状态，显得规模较小，社会影响较小的局面，专业化程度更无从谈起。二是阻碍了高等院校社会工作专业的设置和培养对象的出路，因为大学毕业分配到街道机关工作，总体上是属于国家行政管理专业的对象，分配到具体福利院等单位，又主要强调护理专业，而面对今后需要大发展的社区建设与服务管理，又是恰恰缺乏实体运作部门。所以，培育和造就社会中介组织，已成为社区建设朝着专业化和社会化方向发展的“重中之重”的任务。
（二）培育社会中介组织，需要认真思考的几个问题
第一，要全面更新观念，充分认识社会中介组织在社区建设这个大舞台上的地位和作用。
党的十五的文献中，再一次强调提出，要大力培育中介组织机构。现在问题是，我们要准确而完整地理解中介组织机构的涵义。中介组织机构主要包括经济领域中介组织和社会领域中介组织两大类，前者我们按照市场经济发展要求，已经在大力发展，如财务投资咨询公司、会计、审计事务所、资产评估事务所等，但现在恰恰缺乏的是社会中介组织，几乎处于空白状态。究其原因，主要还是受传统的管理模式的影响和束缚。在对待社会领域内，我们一直是强调意识形态的重要性，而对培育社会中介组织，从事社会服务工作，分担政府管理的具体事务，以及把社会服务工作向专业化、社会化方向去引导等，缺乏足够的认识。事实上，社会中介组织是承担政府管理社会特别是社区服务的具体组织者和运作者，这是今后实现“小政府，大社会”管理的基本前提。一大批社会中介组织的产生和运作，可以使政府处于更高层次上实行宏观管理，使政府管理更加精简高效，同时我们还可以通过社会中介组织中的党建工作的开展，加强党对社会工作的领导和社区建设的领导。所以，现在的关键是，我们要解放思想，转变观念，对社会中介组织有一个正确的认识。
第二，要切实调整政策，为培育社会中介组织创造条件。
目前严格意义上社会中介组织，尤其是进入社区服务运作的几乎是空白，但作为可以转变成社会中介组织的社会团体，不但存在，而且数量是十分庞大的。在社会团体中大致有两大类，一类是学术性团体，一类是专业性团体，而在专业性团体中，有相当一部分与社区建设和社区服务是密切相联的，如社会工作者协会，街道工作者协会等，只要我们按照政事分离、政社分离的原则，重新界定政府管理职能，是可以让出很多事务性的管理工作，下移到各种协会去发挥。但目前问题是，社会团体虽然是具有独立法人资格的地位，但社团在实际工作中，却不能享受一系列政府政策，如不能享受政府定编政策，不能享受用工政策，不能单独纳入养老、医疗保险政策范围等，由于政策限制，目前的社团实际上只是各级政府部门的附属物，它的职能也不能得到应用的发挥。所以，从实际情况看，目前的社团况且受到如此大的政策限制，要培育一系列社会中介组织的产生，困难也就更大。因此，要培育和发展社会中介组织，首先在社会团体政策上率先进行改革和调整，使社团在原有独立法人资格的基础上，有定编政策，有用工政策，有纳入社会保险网络的权利，并有重点的选择几个社团组织进入社区实行改革试点，这样从政策上，从运作试点上，为社会中介组织的培育，创造一定的条件和铺平道路。
关键词：社区建设；社区民间组织；上城区；湖滨晴雨
一、社区民间组织在社区建设中的作用
20世纪90年代以来，国家大力推进社区建设，试图以街居制替代单位制，实现对城市居民的组织和管理，但问题重重。其中最突出的问题是我国社区无法很好地满足快速增长和多元化的居民需求，无法发挥真正意义上的社区的作用。费林（Fellin）认为，一个令人满意的社区应当是一个“有能力回应广泛的成员需要，解决他们在日常生活中遇到的问题和困难的社区”[1]。随着我国社会经济飞速发展，居民生活水平不断提高，社区居民呈现出数量多、异质性高、流动性强和需求多元化的特点，给社区管理造成很大困难。而社区活动又多是自上而下开展的，无法吸引社区居民积极自愿参与，社区参与的下降阻碍了社区功能的实现。
这时，具有公益性、志愿性、非盈利性等优势的社区民间组织对于社区管理和服务作用的价值就凸显出来了。社区民间组织往往可以利用更广泛的资源，调动居民积极性，将政府发展社区服务的规划、驻社区单位对社区服务的支持、社区居民的公益心等，转化为社区公益行为，满足社区居民多元化需求，优化社区服务[2]。社区民间组织的功能可以概括为以下几点：一是转移政府职能，创新社区服务。社区民间组织以其灵活的体制和多功能的服务，弥补政府和市场供给社区服务的不足。二是提供社区服务，丰富文化生活。社区民间组织通过整合社区内的各种资源，面向广大居民开展各项便民、利民服务。三是参与社区管理，维护社会利益。社区内成立的各类民间组织，在协助街道强化基层管理、维护社会稳定等方面发挥了积极作用[3]。在国外，社区民间组织是社区运作中不可或缺的一部分，Joan Minieri and Paul Getsos认为社区问题的介入方式有四种，其中的一种社会组织“一般都由那些鼓励人们去行动的非盈利组织来组织实施”[4]。
本次研究的主要目的，是对我国主要城市的典型社区民间组织案例进行整理归纳，并以杭州上城区湖滨街道“湖滨晴雨”工作室为主要案例进行访谈调查，总结出目前我国社区民间组织的发展现状（包括主要服务领域、组织结构、经费来源、运作方式、成果经验等）和面临的问题瓶颈。
二、社区民间组织建设：杭州市上城区“湖滨晴雨”工作室为例
截至2010年，杭州市上城区共有民间组织541个，其中注册7个，备案534个；在经费来源方面，“自上而下”成立的由政府资助，自行成立的基本自筹；在参与领域方面主要是社区服务，文化娱乐，公益互助；运作方式和组织管理放，部分由政府直接间接组建，或是通过居民组织活动，或是与企业合作提供服务。[5]
“湖滨晴雨”工作室是杭州市上城区具有代表性的社区民间组织，成立于2009年，是湖滨街道党工委、办事处为了促进社区成员参与社会管理而提出建设的社区民间组织（备案登记，非注册类），委派老社区书记为负责人，主要服务是搜集民情民意，直接反映到市委办公室。
1、组织机构和运作机制
“湖滨晴雨”工作室的组织机构和运作模式可以用“一室”“六站”“两员”“四报”概括。“一室”即湖滨晴雨工作室，也称“民情气象台”，负责信息收集、分析、报送及问题协调等工作，建立网络平台，设立社情民意网上、网下征集信箱。工作室每周会以“专报”的形式，将收集到的民情民意直接发到市委办公室，市委办公室不会进行回复批示，但会重视一些情况，改进一些政策。“六站”是社区民情气象站，街道下辖6个社区均设立“民情气象站”，站长有社区书记或主任兼任，根据工作室要求开展各种民情收集、反映和政策传递、解答等活动，由社区文教员收集整理民情观察员反映上来的情况，然后上交给工作室。“两员”是指民情预报员和民情观察员，前者由12名市、区职能部门负责人和一些专家学者担任，后者由45名湖滨地区党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新杭州人、社区居民等不同层面的人员组成。预报员通过宣讲走访等活动宣传政策，促进居民对政府职能部门的理解支持，并听取民情；观察员以社区楼道、墙门为单位，围绕社会热点、难点和群众关注点收集民情民意，反馈给社区民情气象站。“四报”是指民情气象一天一报、民生焦点一周一报、民生时政一月一报、民生品质一年一报。如图1所示。
这种组织机构、运作模式的优点在于：培养居民自愿成为民情观察员，不需要很多资金，机构运作成本低；民意通过收集直接反馈到市委办，不用经过中间的基层职能部门，不但提高了效率，也有效地减少了民意在上达过程中被搁置、掩盖和歪曲的情况。这样，一方面上级部门可以得到真实的群众意见，另一方面群众在这种机制下更乐意提出意见，社区参与度也得到提高。
图1：“湖滨晴雨”组织结构
2、资金来源和政府支持
“湖滨晴雨”资金需求不大，基本由街道负责。工作室主任由街道发放工资，活动场所、设施、宣传与会议、优秀观察员的奖励等费用都由街道提供。工作室没有独立的财务体系，费用都要上报申请。
除了硬件设施和资金上的提供，政府为“湖滨晴雨”设立了民情上达的专项通道，便于信息的上通下达。市委组织部、市委党校将工作室列为党员干部现场教学基地。工作室还得到“上城区十佳社区社会组织”等荣誉奖励。街道领导定期慰问观察员。
3、发展瓶颈
一是宣传不足。虽然“湖滨晴雨”在近两年发展迅速，形成了良好的运作体系，许多“金点子”被市区有关职能部门采纳，得到了上级部门和社会传媒的关注，但是它在群众中的知晓度并不高。笔者在实地访谈的过程中发现，许多当地居民都不知道工作室的地址在哪里，有的甚至没有听说过“湖滨晴雨”工作室。显然，作为一个民情收集组织，目前的宣传是远远不够的，群众的知晓参与度不提高，民情收集的范围就无法扩大，社区民间组织也无法进一步发展。但是工作室的宣传途径十分有限，除了一个网站，就只有偶尔的媒体报道。
二是人员配置不足，资金设备不到位。工作室成立之初，计划的人员配置是一名主任和两位工作人员，可是两年来只有一位主任包揽所有的工作。街道迟迟不增加人员，也没有提升主任的待遇。工作室的地点设在东平巷社区的“红色港湾”内，电脑等设备十分老旧，最影响工作的是没有独立电话，要和对面党员服务窗口用同一条电话线。电话和网络作为主要信息传输渠道，如果不能保证畅通，那“湖滨晴雨”传达民意的作用就无法体现了。
三是难以广泛调动居民积极性。由于工作室只是起到一个反映、传递民意的作用，并不能直接地帮助群众解决问题，所以除了观察员，一般群众不会太关注“湖滨晴雨”。而观察员的人数又难以扩大，因为一方面工作室只有一位工作人员，无法处理更大的数据量了，另一方面对观察员的要求是既要热心观察、按时反映，又要有一定文字表达能力，还要无偿参与，这样的人选并不多。
三、小结
在社会治理日益成为全球性话语的情况下，社区民间组织将逐步成为社区发展的主要推动力，在社区事务中日益发挥着重要功能，它是提高社区和城市文明程度的助推器，是释放社会能量、缓解社会矛盾的减压阀[6]。近几年我国社区民间组织数量迅速增长，涉及领域广泛，已基本形成了注册登记制度，政府也出台了相应的扶持政策，并开始推广由政府购买服务运作模式。在这个飞速发展的过程中，一些问题也日益显著，如认识上的偏差，政策的不完善，社区民间组织资金上的缺乏，管理上的不规范，自身能力上的薄弱等。这些问题都影响着社区民间组织的运行发展，影响其分担社会管理、加强居民社区参与作用的发挥。因此，现在迫切需要政府、社会和居民共同努力，加大扶持力度，积极探索社区民间组织培育发展模式，因地制宜地加快社区民间组织培育发展，使得社区民间组织在构建和谐社会、促进政府职能转变、推进社区民主自治方面发挥其应有的作用。
参考文献：
[1] P.Felln，The community and the social workers，Itasca，IL：F.Peacock，2001，70
[2] 彭佳丽，刘丽红.论民间组织在社区治理中的功能与定位[J].社会视窗，2009，（4）.
[3] 吕娜.社区治理模式中的民间组织现状分析[J].工会理论研究，2011，（1）
[4] Joan Minieri，Paul Getsos. Tools for Radical Democracy[M].United State： Jossey-Bass.2007.
[5] 蒋秋霞.社区民间组织的发展现状及对策研究――以杭州市为例[J].理论界，2009，（09）：153-154.
[6] 于家琦.社区民间组织的现状分析与发展建议[J].理论界，2011，（1）.
【关键词】“一街一社工”社区服务模式；专业社会工作；政府
“一街一社工”社区服务模式是政府购买社会工作服务比较典型的政策之一。该项目是指在一个街道派驻一名专业社会工作者，旨在推动街道或社区的专业社会服务，引导并提升基层社区的社会服务专业水平。这是我国加强和创新社会管理与社会服务的一种工作创新模式，全国许多地方政府都采用了这种模式以提高社会管理和服务的质量，比如深圳、北京等社会工作开展较好的城市。本研究即就北京市“一街一社工”社区服务项目开展的情况进行重点探讨，并立足于专业社会工作的角度对政府购买社会服务的方式进行一定的反思，以探寻政府主导下的专业社会工作的发展前景。
1 “一街一社工”社区服务的功能
1.1 政府层面：加强和创新社会管理与服务
近些年，政府主导社区服务模式的弊端不断显现，严重阻碍社区建设的进程，必须解决社区建设中存在的资源短缺、服务低效、缺乏个性化、专业性不强等问题。政府购买服务作为社会服务主体多元化的实践，是政府社会管理创新的有益探索，而政府购买服务有利于社区服务向精细化、专业化方向发展，更有利于社区整体服务水平的提升。
“一街一社工”社区服务作为北京市一种政府购买社会服务的方式，表面上是政府通过购买社会服务的形式向街道或社区增添一名社会服务人员，但是这名社工通过运用专业方法，对于提高社区或者居委会社会服务工作的专业性和效率是有明显帮助的。同时，“一街一社工”社区服务模式能够使得政府减少在街道或社区专门设置人员的数量，从而降低政府运行成本。而政府将专业性很强的社会服务转移给专门从事社会服务的专业机构，不仅避免了政府服务质量低的问题，还能使政府通过职能分解、转移、委托和授权，从社会服务的提供者转变为社会服务政策的制定者、购买者和监督者。
1.2 专业层面：推动专业社会工作的发展
专业社会工作在调节社会关系、化解社会矛盾、预防社会冲突、解决社会问题、维护社会公正、促进社会和谐方面有着独特的作用，有助于弥补“政府失灵”与“市场失灵”。随着社会工作专业化与职业化的发展与政府职能的转变，凭借这些优势，专业社会工作成为了现代社会管理和公共服务中的一支重要力量。“一街一社工”社区服务使得专业社会工作者得以有机会进入我国社会服务与管理活动的主要领域，将专业社会工作的理念以及科学的社会服务与管理方法灌注其中，改善了传统的社会服务手法在面对多元化的社会服务需求问题时难以奏效的境况，取得了街道办事处的认可、信任与支持；并且承接政府购买社区服务能在社区中开展服务时获得了“合法性”的身份，从而更有利于专业社会工作在群众中获得广泛的认可。
2 “一街一社工”社区服务的提供机制
2.1 服务领域、服务对象
从政府政策扶持、社会认知度的角度来说，北京市重视社会工作的职业化和专业化发展，并将社区作为推动社会工作发展的主要载体和平台。同时，随着社区工作者专业化水平的提升和社会工作服务在社区的开展，社会工作在社区层面获得了相较于其他服务领域更高的社会认知度。在这种背景之下，社区便成为了“一街一社工”项目的主要领域。“一街一社工”作为一项社区服务项目，其服务对象非常广泛，包括老年人、残疾人、青少年、贫困者、流动人口等弱势群体，同时也涵盖本社区全体居民。
2.2 项目化运作机制
“项目化”是指社会服务以项目的方式运行，并通过项目管理的方式来运作服务。具体到北京市“一街一社工”社区服务项目而言，先是由专业社工机构向政府申请该项目，在获得政府购买之后向街道派驻专业社工，政府每年向每个社工岗位提供3万元的资金，这些资金再由机构付给社工。而这些派驻到街道或社区的专业社工将被分配到街道的具体科室，如民事科，社建科等，由这些部门分配具体的工作。实际上，被分配到具体部门的社工在从事与专业相关的社会服务活动之外，也要承担一定的行政事务。社工可以向上级部门申请进行社区服务活动，再由上级部门进行评估审批；社工所在的专业社工机构会负责向社工定期提供专业督导，并通过一段时间的工作总结，以及该社工平时的出勤、工作表现、举行的活动等进行考核。这样便形成了“一街一社工”社区服务一个完整的运作模式。
3 “一街一社工”社区服务的存在的问题
3.1 政策制度环境中存在的问题
目前北京市政府虽已制定了“一街一社工”的购买岗位的政策，但是每个社工的岗位津贴仅为3万元，而机构要正常运行还需要从中抽出一定的运行经费，这就直接导致社工的薪酬待遇过低，难以留住人才。一个街道只有一个社工岗位，导致专业社工从事专业活动缺乏支持，并且如果下一年换了一个社工，很难保证前后工作的持续性。加之派驻街道的社工行政事务较多，难以组织专业的社会服务活动。由于政府购买“一街一社工”社区服务契约的期限通常是一年，这就意味着项目可能在到期之后会终止，不能持续进行。这就必然造成社区服务的短期化、碎片化和形式化，从而影响社会工作专业性的发挥，削弱项目的效果，最终不利于项目的继续开展。
3.2 外部环境的制约
“一街一社工”社区服务项目作为专业的社会工作服务，其派驻到街道或社区的社工在接触公众、政府部门以及服务对象时，也受到了一定的制约。首先是社会整体氛围的不理解、不支持。由于我国社会工作处于发展初期，社会各界对社会工作的作用普遍存在认识不清、了解不够、支持不力等问题，导致公众对社会工作这一行业的职业地位评价较低，信任度不高，导致社工在社区中开展社会服务时经常处于被动局面。其次，社工的专业性得不到发挥。政府和街道把社区工作者等同于社工，常常把专业社会工作者与传统的社区工作人员混为一谈，街道或居委会向社工派发的行政性事务便占大多数，使得社工组织专业活动的时间较少，限制了社工专业性的发挥。
3.3 专业社工机构内部制约
承接“一街一社工”社区服务的专业机构对派驻出的社工承担着督导义务。虽然大多数承接“一街一社工”社区服务的专业机构确实定期对其社工进行督导，但是督导形式过于单一，督导反馈较少，除了对社工进行项目策划及实施的督导以外，还应该更多地重视对社工具体操作过程中出现的问题进行答疑解惑。并且，同一个机构派出的社工之间也缺乏沟通。不管是“一街一社工”项目的社工之间，还是不同项目的社工之间，都存在缺乏沟通问题，同一机构的社工之间缺乏沟通，不仅影响机构内部的凝聚力，也会对机构提升项目服务质量造成不利影响。
4 政府主导下专业社会工作发展前景与策略
4.1 完善政策制度环境，增强项目的持续性
如“一街一社工”社区服务项目这样的政府购买服务，虽然向每个派驻社工提供一年3万元的项目津贴，但这种薪资水平较低，导致北京市社工岗位难以吸引和留住人才。政府可针对这个问题尽量提高项目津贴，增强社工岗位的吸引力。政府还应完善协议上社工从事服务工作的相关规定，让专业社工尽量避免从事与专业不相关的事务，并让其有更多时间与空间去发挥专业社会工作服务在提升社会服务品质上的优势。与此同时，政府可以根据街道或社区特定的社会服务情况，制定相应的项目服务任务与期限，并健全社会服务项目的评估、考核和监督标准体系，以保障项目运作的持续性，避免购买服务资金的不合理浪费，也有助于保证项目的质量。
4.2 优化外部主体环境，强化专业的自主性
专业社会工作的发展有赖于与外部主体环境建立良好的互动关系，获得社会公众的认可与支持，同时在政府主导下，尽量保持自身的专业自主性，只有这样才能有助于专业社会工作发挥其在社会服务与管理中的作用。
政府向专业社工机构购买社会服务，是想通过将专业社会工作引入到基层社会服务与管理层面，使得社区层面的社会服务向精细化、专业化方向发展，以提升社区社会服务水平。然而在“一街一社工”社区服务项目中，派驻社区的社工由于受到政府行政事务的掣肘，独立开展专业服务的机会不多。使得“一街一社工”服务在一定程度上流于形式，并不能达到预期效果。因此，政府应更多在购买协议上对派驻社工的工作进行限定，将街道或社区中开展专业社会工作服务的任务更多的交予专业社工。这样才能使专业资源的配置更加合理，减少服务资源的浪费。政府不应将社工当作一般行政人员，这样会削弱政府购买服务的意义，应在此基础上赋予专业社工更多的自，让他们能真正地发现社区需求以提供专业服务，真正发挥专业社会工作改善传统社会服务方式的优势。此外，派驻社工也应根据所在社区的具体情况，向政府相关部门申请社会服务，以发挥社会工作专业在资源链接上的优势。
4.3 改善机构内部环境，提高机构的支持力
承接“一街一社工”政府购买项目的专业社工机构，应建立、健全机构社工督导的规章制度，使外派社工的专业督导能够有章可循，进而形成一套完善的社工督导机制。机构要不断加强督导能力的培训教育，提升督导能力，通过聘请和培养优秀的社工督导可以给外派社工更多的专业和心理支持。同时，还应注重机构内部社工之间的交流与互动。机构可以定时举行社工经验座谈会和员工联谊会，通过相同项目甚或不同项目的社工之间的经验交流，以提升各自的专业技能。
5 结语
政府购买社会服务是当今政府主导下专业社会工作发展的重要模式，在这种模式之下，专业社会工作如何保持自身的专业自主性，并在此基础上如何实现社会工作本土化，这是中国专业社会工作发展的过程中不可回避的问题。北京市“一街一社工”社区服务模式为我们提供了一个平台以探索这个问题。在政府主导之下，“一街一社工”项目对社会工作专业性的挑战不仅仅涉及派驻社工，还涉及其背后的专业社工机构。在面对专业社工可能被行政化的情况下，社工、机构甚至政府，应该敏锐地发现背后的问题，并引起足够的重视。相信在政府购买社会服务的初衷之下，社工可以获得更多的专业自，不仅能保证专业社会工作服务的开展，也能不断提高政府治下的社区社会服务与管理水平。
【参考文献】
[1]王浦劬，等.政府向社会组织购买公共服务研究[M].北京：北京大学出版社，2010.
[2]侯玲.论社区工作三大模式在我国的适应性[J].社会工作，2009（11）.
