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【关键词】公共服务；农村新型社区建设；问题；解决思路
【中图分类号】F321 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2012）04—0092—05
2009年，中央在大力推行城镇化建设的背景下，提出要建设农村新型社区。新型农村社区，不同于单纯的农村人口聚居，它是在我国城镇化进入快速发展阶段所提出的以推动城乡一体化发展、提高农民生活水平为目的，实现集约化经营为主导，以移民搬迁和住房建设为契机的农村生产、生活方式和基层治理模式的一次彻底的变革。在这次变革中，成都和济宁两地做了有益的探索。借鉴其经验的同时，也可以看到，新社区建设不可避免会陷入如何处理新的社区生产、生活方式与原有农村基本的经济、组织制度的关系的困境，而且自组织程度不高已成为社区建设中普遍存在的问题。
一、我国乡村治理和公共服务面临的挑战
公共服务均等化是城乡统筹发展的基本目标之一,是实现城乡公众共同享有公共服务的重要保障。然而,在现实的社会发展中，公共服务的供给却在不同阶段具有不同标准，基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在地区之间、城乡之间和不同群体之间的差距逐步拉大，特别是城乡基本公共服务的不均等，已成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题，并已成为影响社会公平公正的焦点问题之一。［1］因此,统筹城乡背景下的公共服务均等化的探索,需要对基层公共服务供给问题及基本路径加以探讨，以期找到公共服务均等化的实现路径。
政府必须履行好公共服务责任，这是当今社会的共识,也是现代政府应该履行的职能所在。然而，在现代社会生活中，人们的需求具有多样性和无限性，而政府公共服务的能力则始终是有限的。在市场经济下，政府只能提供市场经济无法提供的公共物品和私人无力从市场上获取的私人物品。这也是政府必须履行的公共服务责任。公共服务与农村新型社区建设正是为实现这一目标而采取的政府行动。
随着我国经济发展和现代化进程的加快，乡村社会已经发生巨大变化。主要表现在四个方面：一是村庄形态的开放性。农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，村庄间的流动与土地的灵活多样的经营方式是乡村呈现出一个信息开放、社会多元的状态。二是人口迁徙的自由性。农村人口不再限于本乡本土生产生活和从事农业生产或产业，而是大规模、高频率地劳务输出或者从事新的非农产业。三是生活方式的变化性。农村生活方式正在发生急剧变化，农民已不是从前那种千百年一成不变的小农形象，而是边在田野上耕作，边打手机的新式农民。四是村庄结构的异质性。农村社会的变化使传统农村社会迅速解体，经济、社会、政治和文化发展及各种要素在道德、价值、情感方面不断改变着旧有的传统状态。这些变化在带来农村社会发展的同时，也带来了新的问题，使得乡村治理也陷入了困境。［2］
而与此同时，农村社会治理能力和水平呈下降趋势，主要表现在村委会职能弱化。村委会对乡村公共事务和公共设施建设发挥的作用越来越小，大量基于乡村内部，需要以自治的方式加以处理的公共事务常陷于无组织依托的困境。农村有效资源大量流失。劳动力大量外流，常住人口减少，留守儿童、老人、妇女成为乡村的主体；农村土地被大量征用，耕地减少，农村经济基础被不断蚕食，发展缺乏动力；村集体经济空壳化。2004年以来，随着国家一系列强农惠农政策的提出，农村的三提留五统筹、农林特产税、农业税相继取消，村集体的机动地、集体林地等也都陆续承包到户，双层经营体制中的集体经济部分逐渐消失。
乡村社会的剧烈变化对我国的乡村治理以及公共服务的供给提出了新的要求。2006年中央l号文件提出了社会主义新农村建设的重要目标和任务，国家出台了一系列支农惠农措施，农民收入得到较快提高，农村基础设施和公共服务的建设也成了题中之意。但由于我国各地区农村普遍存在村庄多、规模小，位置分散的特征，各地在新农村建设中，出现了投入成本过高，投入分散，投入效率低等问题，新建的住房、活动中心等往往处于闲置状态，造成了极大的浪费。国家根据形势的变化，提出了加快城镇化建设和城乡一体化发展的要求。农村城市化、农业产业化已成为农村发展的趋势。为了寻求解决乡村治理和公共服务供给困境的途径，2009年，国家在有条件的地区开展农村新型社区建设的试点工作。
摘要：本文从我国政社关系发展历程出发，结合新公共管理理论与治理理论的观点，提出“新型合作互动的网状模式”这一理想架构。通过分析当前现状向理想模式转变的困境，得出“政社职能分开”是理顺当前政社关系，实现理想模式之关键节点。并以社区为例，探讨政社职能分开的具体问题，尝试性地提出解决策略。以期促进政社分开进程，深化行政体制改革，建设服务型政府。
关键词 ：政社关系；政府职能；政社分开政社关系，即政府与社会的关系。从静态上讲，政社关系主要包括政府与社会组织的关系、政府对社会事务的影响、社会对政府决策的影响三个方面。政社关系亦是一个动态的过程。一方面，政府具有内在扩张的本能，而社会自主力量的成长易对政府形成约束，二者之间难以达到良性平衡，因此处于长期博弈状态。另一方面，政社关系并不是孤立存在的，它受到政治、经济、文化等多因素的影响，随环境变化而呈现出不同的特征。
十报告提出“深入推进政企分开、政资分开、政社分开、建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。深化行政体制改革，建设服务型政府，需要厘清政社关系现状，针对政社分开过程中面临的关键问题分析原因，并探讨解决对策。
一、我国政社关系发展历程概述
有学者把政府与社会的关系概况为五种类型：公民制衡国家、公民对抗国家、公民社会与国家共生共强、公民社会参与国家、公民社会与国家合作互补。政府与社会之间，伴随着外部环境的改变，二者之间力量消涨，职能转化，政社关系呈现出不同的形态。
改革开放之前（20世纪50年代-70年代），在计划经济体制下，政社完全合一。政府以单位制为主导，组织控制“单位人”，以街居制为补充，管理无单位居民。政社合一的关系形态下，管理主体一元化，政府全能；管理方式单线化，采取以单位制为依托的垂直式管理；管理手段简单化，仅采取单一的行政管理手段。改革开放前的计划经济体制下，政府社会紧密贴合，社会管理的权力完全集中于政府。
改革开放后（20世纪80年代以后），我国开始逐步建立社会主义市场经济体制，市场成为重要的调控机制。基于“市场的发展，使政府管理所面临的是一个具有独立性和自主性的社会”这一理论假设，二元制的政社关系被提出，即政府与社会相互独立，互不干涉。政社二分的意识产生，并在实践上进行探索，1980 年,全国性社团猛增至1600 个, 地方性社团达到20多万个。但是，一方面政府不知如何放权；另一方面，社会组织发育滞后，力量弱小；加上社会主义市场经济建设初期力量不足，决定其难以满足社会公共产品的需要，无法解决其自身产生的消极社会效应。因此，政社关系呈现出“社会依附，政府支配”的特点。
21世纪以来，随着改革开放的不断深化，我国经济、政治、社会管理体制都发生着深刻的变化。经济方面，市场经济发育愈发成熟，力量逐步增强。政治方面，居委会、社团、行业组织的相关法律陆续颁布，创造出良性的政治环境；社会方面，公民意识大幅度提升，我国社会组织较之改革开放初期，已具备一定的自治能力。社会组织虽仍受桎梏，但亦开始独立承担部分社会管理职能。我国政社关系呈现出“以政府为核心，政社逐步分离”的特点。我国政社关系形态演变，如下图所 示：
纵观政社关系发展至今的数种形态，不难发现，随着社会环境变化，社会管理主体从一元化向二元化、多元化方向发展；社会管理方式呈现多样化。但总体上，我国政社关系仍呈现出“强政府，弱社会”的形态，并未发生根本性改变，这与我国长期强国家、弱社会的国情分不开。
二、政社关系的理想架构-新型合作互动的网状模式
与传统的公共行政不同，新公共管理理论和多中心治理理论的出现，倡导社会组织功能边界的分化，治理主体、治理机制的多元化。分别从两种理论出发，我国学者提出过数种理想模式的设想。根据治理理论的观点，治理的目的是有效地反应公共利益的诉求，实现公共利益。治理理论下，理想的政社关系是“政府在以公共利益为目标的社会合作过程中，起关键性作用，而非支配性作用”。根据新公共理论的观点，理想的政社关系模式是建立一个以共同目标为纽带、以多个权力中心为特征、合作互动的模式。其实质就是使政府公共服务体系从过去的“政府垄断”专为政府、私营企业、社会组织、公民个体共同参与的过程。
从我国现实环境来看，我国社会发展的本土化因素不容易忽视。一方面，社会组织从接近真空的状态中发展起来，从计划行政体系中脱胎而出，发展初期依赖行政推动，几乎是城市基层政府用行政力量塑造着社会，社会力量仍不足以独立应对；另一方面，中国人重政府，轻社会的传统观念短期难以改变。
联系我国实际，结合新公共管理理论与治理理论的观点，我们认为“新型合作互动的网状模式”是我国政社关系的理想模式，它是以公共利益的实现为最大目标，以政府、社会组织、企业、公民为多元主体互动合作为基础的，权力分散，权责统一，多元协商，方式灵活的关系模式。
权力结构上，社会管理的权力应分散于社会的各主体，公共权力的运行应具有动态性：从自上而下的权力的实施，到多元互动的权力的运用。管理机制上，依靠多元主体的合作网络的权威，而不是依靠政府的权威，打破单一中心论。运行方式上，多元主体应提升主体意识，主动提供服务，发现问题，共同推动公共议题的进展与公共利益的实现。同时，成熟的公民社会不可能一蹴而就，政府在合作网络中，应当作为社会组织发展的坚强后盾，为其提供广阔的发展空间。
三、实现理想模式的关键结点-政社职能分开
政社关系的发展是一个受环境变化影响的渐进过程。以社区为例，要完成当下的政社关系向理想模式的转变，面临如下困境：
1.政府职能转变不到位
2003年的行政管理体制改革突破了82年以来几次行政管理体制改革的局限，将简单的机构改革深化到运行机制的创新上。十六大提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的行政职能定位,明确街道承担的职能以社会管理与公共服务为主, 居委会的职能则是居民自治。政府的职能转变不可能一步到位，两级城市基层组织的定位与职能划分亦较为笼统，使体制改革的优势无法体现，使得二者在互动过程中必然相互制约。
2.政社分开的动力不足
对政府而言，对政社分开的积极性缺乏。一方面，基层政府存在大包大揽的惯性。政社职能边界模糊，不知如何放权；出于维稳的压力，亦不敢放权。另一方面，近年来机关精简整编,部分机关通过“官办”社区的形式,弥补行政人员不足,延伸相关职能,使得机关与社区存在着千丝万缕的联系。对社区而言，由于政府与社区职能界定尚且模糊，社区在脱离政府管制后，面临自我定位的困境,对政社分开亦缺乏积极性。
学界多对政社职能进行宏观探讨，即政府职能转变、政社职能分开的应然性分析。对于政社职能如何转变的探讨却相对模糊。而造成困境的关键恰在于政社职能划分不明晰。政社职能划分面临如下几个具体问题：
①政府与社区履职方式混淆。政府将监管责任和具体落实责任一肩挑。形成一肩挑的原因在于部门利益的制约使政府具有主观偏好与政社职能划分的路径依赖。②社会组织发育不健全。NGO、社区等社会组织力量普遍薄弱，实际能承担的社会职能难以界定。在此现状下，政府哪些职能应该外放，职能应该如何外放，社会应以何种方式承接，都成为政社职能分开面临的现实问题。
③社区经费的依赖性。政府表面上将微观领域的管理和服务职能转移给了社区,但由于没有费随事转,反而加重了社区负担。看似精简了政府的机构和职能,但实际只缩小了政府的组织边界,政府的功能边界没有改变甚至仍在扩大。
四、政社职能分开的对策探究-以社区为例
基于群众自治发展来说，政府职能在于启动社区建设，规划或参与规划社区组织体系的建立。在实践中，政府职能的度的把握是关键。我们尝试性地提出对策以解决政社职能分开面临的问题：
1.以法制和契约规范政府与社区组织间的关系
政府与社区组织在承认双方法律主体地位平等的基础上，明确各自的责,权,利，形成了双向约束机制，避免行政专横和职权滥用，提升二者的服务意识，责任意识和诚信意识。
2.独立社区财政体系，多元社区经费来源
社区建立自主独立的财政体系，增加社区建设经费渠道，减少社区与政府在人、财、物方面的牵涉。有利于二者职能明确划分，促进政社分开进程。
3.优化社会环境，关注NGO 组织培育与发展
在新型互动网状模式的建构中，要求主体多元，各方参与的互动性。NGO组织的发展，是社会主体多元化、社会力量提升、政社之间有效互动的要求，为政社职能的具体划分提供了可能。
4.提升公民社会意识，发展社区自主管理
把政府的行政管理与社区自我管理分开，把部门职能与一般社会职能分开，培养社区自我管理组织，提高社区自律水平，提升公民社会意识与自主意识，将大部分公共事务还给社区进行管理。
5.构建合理的协商程序和规则
社区参与能力的平等协商能否顺利展开，关键是协商程序和规则的合理设计。首先，建立一个能够产生广泛代表性的协商主体遴选机制; 其次，保证各方协商能力实质平等，因为协商的意义于在合理化方案，要保证各方基于平等的信息资源和论辩能力。
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[关键词]城市社区治理；挑战；创新
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.113
[中图分类号]D669.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）08-0-02
近年来，随着单位制的解体，相对传统的社会群体整合机制发生了巨大的变化，使城市社区成为基础性的治理单位。同时，在社会转型不断深入的现阶段，各种问题、矛盾集中于城市社区，传统的治理模式难以满足需求，社区治理面临着诸多挑战，因此，相关人员需要探究新型治理模式，以便在更好的解决城市社区问题的情况下，充分发挥城市社区的作用，推进社会稳步发展。
1 社区治理的基本内涵
社区治理是将社区作为载体，政府、居民共同管理社区事项的互动，是一种为不同主体提供各种服务，且各活动相互作用的管理模式。“社区治理通过对相应制度的合理安排，能满足适度开发、调试公共资源系统的需求。”因此，社区治理的实施能够有效弥补政府治理社会时能力不足的问题。
2 城市社区治理面临的挑战
2.1 社区治理行政色彩浓厚
通常情况下，城市社区的建设是在政府的引导下进行的，所以社区除了自治以外，还承担了许多政府转移的职能，导致社区治理行政色彩过于浓厚。城市社区治理权力多来自上级需求，社区各组织具有行政化的特征，比如，经济来源的行政化、工作模式的行政化等。国家法律法规明确规定，居民委员会是代表居民利益的自组织。但从实际情况来看，居民委员会多承担“政府代言人”的职责，通常根据政府的需求开展基础性公共服务，并未进行明确分工，未给居民谋取效益。居民选举也常常流于形式，加之居民委员会工作职责、工作角色的错位，造成社区长期处在“上面千条线，下面一根针”，忙于行政性事务的状态，基本无暇顾及居民的需求、效益。
从另一方面来看，因行政色彩的浓厚，使社区治理出现角色错位、迷失的现象，表现为：从政策上看，国家主张城市社区自治，减少政府的过多干预，但实际的社区治理中，政府却又不可控的参与到社区治理中。因而在社区治理现实中，所产生的矛盾、问题和主要来源于社区权力、结构的冲突。
2.2 社区治理主体关系的困境
城市社区治理过程中，物业公司、居民委员会等是最为关键的主体，主体之间存在工作职责不明确、角色混乱等情况，间接加大了社区治理的难度。居民委员会是一个集行政管理、社区服务于一体的组织，能为社区居民提供相对优质的公共服务，但通常不会主动作为，回应社区居民的诉求。近年来，伴随着国民经济水平的提高、人们生活质量的改善，住房逐渐趋向于商品化，物业公司开始进入城市社区。物业公司作为一个以盈利为目标的组织机构，主要工作是为业主提供房屋保养、设施维修、保安等服务。物业公司作为为居民提供公共服务的新型组织机构，和业主之间的关系是平等的。然而，由于经济效益的驱使、监管机制的缺乏，物业公司通常因权力的不对称而凌驾于居民、业主之上，导致利益纠纷事件频繁发生。而导致这一现状的主要原因是社区治理各主体间权责不明确，最终造成角色定位处于混乱状态，主体之间缺乏信任，加大了社区治理的难度。
从另一方面来讲，居民委员会的行政化、业主委员会等机构力量薄弱，相应工作的实施均在物业公司的帮助下进行，而物业公司的经营目标又决定了他们的工作成效，导致无法满足居民的需求，情况严重时物业公司与业主之间的矛盾还会升级。城市社区各主体不具备完善的监管机制、制衡机制，代表业力的委员会力量薄弱，无法制约物业公司，做不到真正维护业益，最终导致社区居民委员会忙于行政事务性工作，降低了服务效益；而市场化运营的物业公司，为了谋取更多的经济效益，不顾及业主的需求，降低该组织机构的服务质量。
2.3 社区居民参与度低
社区作为城市的基础组成单位，也是整合基层、城市生活的共同体，也应当是表达居民需求、反映居民生活状况的单位，而这些都是建立在城市社区居民积极参与社区治理基础之上的。由此可见，社区居民参与是保证社区问题有效治理的关键。居民作为城市社区治理的主要成员，通过监督作用的发挥、社区活动的参与，使社区治理成为社会基本单元。但从实际工作上看，因受传统组织参与形式的影响，社区居民缺乏参与性、责任意识差，未对社区产生强烈的归属感，大部分居民处于被动参与社区活动的状态。同时，个别居民还认为是否参与社区活动，其本质是一样的，都无法发挥主人翁的作用，在社区重大决策中不主动行使发言权。目前，社区居民参与较多的社区活动主要是文体性的健身活动，如广场舞等，参与人群为老年人、妇女，大多数居民在社区治理中缺乏真正的决策性参与，所具备的监督作用有限，造成社区治理长时间处于“失语”状态，阻碍了城市社区的发展。
3 城市社区治理路径创新
3.1 明确城市社区主体职权
政府需创新城市社区治理机制，完善治理流程，明确社区治理参与主体的职权、关系。在现代城市发展的过程中，要想创新治理机制，最为主要的任务是政府转变对基层社区的治理理念，给予社区治理针对性的指导，将权力归还于社区居民。在城市社区的治理过程中，明确居民委员会、业主委员会、物业公司等主体关系、工作职权和角色，强化居民委员会对业主、物业公司的监管作用。同时，还需适当扶持居民自治组织，以便于充分发挥居民的作用。
3.2 加大对物业公司的监管力度
目前，物业公司普遍存在不公开收支、居民上缴物业费未用到社区硬件维护方面等现象。并且，物业公司为了获得更多的经济效益，不认真处理居民、社区反映的问题。比如：居民上缴物业费后，物业公司未根据实际情况进行处理，常见的有社区卫生、治安l件差等，即便居民一再催促物业公司处理，也得不到物业公司的积极回应，总体服务质量低。针对这种情况，需加大对物业公司的监管力度，对物业公司的服务、收费等程序实施公开、透明制度，强化社区居民的监管作用，便于在法律帮助下更好的维护居民权益。
3.3 构建社区参与平台，提高居民参与积极性
社区居民参与度是评估社区建设水平的关键。目前，城市社区居民主要从以下途径参与社区活动：在居民委员会引导下参与、在社区党支部引导下参与、通过社区网站或是微信公众号参与、通过社区民间组织参与、通过听证会的开展参与等。由此可见，城市社区居民参与社区活动的途径越来越多，并且在不断进行创新。但从城市社区的实际参与情况上看，居民参与性不高，其主要原因在于大多数城市社区活动缺乏针对性，并不是针对社区居民关心的问题而开展的活动。因此，除构建相对科学、合理、多样化的社区参与平台外，还要提高居民参与的积极性，重点是在参与内容上进行创新，在满足居民需求的前提下，激发居民的兴趣，提高其参与自主性，并根据社区居民构成的特点开展活动，满足不同群体的差异化需求，进而达到有效治理。例如，基于物业公司和业主矛盾较突出的问题，组织双方代表召开恳谈会，让物业公司明确了解居民的需求，让居民了解物业公司的实际困难，双方协调、共同解决问题；在卫生环境差的社区，多组织“环境保护人人有责”的集体活动，动员居民广泛参与，加大环保宣传力度，共同改善社区的居住环境；为老年人多组织休闲、娱乐性的活动；为小朋友多组织学习知识的活动等。
3.4 再造社区组织，提高运行效率
在全面发展城市社区组织的基础上，保证社区组织真正服务于居民、彻底治理社区问题是创新治理制度的又一主题。新公共管理理论中提出的“政府再造”理论中的“再造”是对社会公共组织、公共体制的转变，以提高工作效率，增强创新能力。并且，还可通过对组织目标的改变，权力结构、组织激励的变革来完成该转型。该理论同样适用于城市社区的组织再造。
从城市社区的组织再造上讲，其主导思想是将激励机制、管理制度纳入社区治理中，使以公益活动、社区服务等为主要业务的组织机构更好的借鉴先进的管理模式，增强组织发展能力。曾有学者基于社区再造的基础提出了构建企业化的社区，也有学者在再造理论基础上，提出程度不同的管理模式，如绩效导向模式、居民自治模式等，这对城市社区治理模式、治理内容的创新具有建设性的意义。而与此同时，社区居民的参与行为也可以进行再造，现在很多地方的社区对活动参与、社会服务和公益行为尝试采取积分制或是银行储蓄制管理模式，这都是很有益的创新。
3.5 将社区社会资本管理进行公开
社会资本理论认为，处于统一机构的人通过互动、接触，能建立期望、义务，形成信任关系，能动员社会关系，合理配置社会资源。而社区社会资本的缺失是当前社区急需解决的问题，以预防社区发展、资本之间形成恶性循环。社区居民是社区治理的主要人员，而社区又是组织居民生活时所形成的主要场所，社区资本主要体现在居民对自身生活环境、社区服务人员工作状况的认可和相关活动的参与上。而将社区资本运作进行公开作为城市社区治理路径的创新，不但能有效解决社区问题，还能帮助社区治理走向健康发展的道路，提高社区居民生活的质量。
4 结 语
伴随着城市化进程的加速，社区作为社会的基础“细胞”，其治理效果与社会的发展密切相关。本文通过对城市社区治理情况的分析，发现社区治理普遍存在主体关系不明确、行政化色彩浓厚等问题，影响着社区治理的效果。因此，相关人员需加大城市社区治理的创新力度，明确社区主体之间的关系、准确定位角色；居民委员会要认真处理行政权、自治权关系，加大物业公司的监管力度，充分发挥业主委员会功能；重视居民委员会的管理方式、管理机构的改革力度，增强社区居民活动参与性等。此外，物业公司还应从社区居民的需求出发，构建相对合适的治理机构，将社区治理作为维护基层秩序的基础，并将社区的社会资本管理进行公开，在发挥居民作用的情况下，进一步治理社区，推动基层社会发展。
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关键词：美丽中国；生态文明；农村社区治理
党的十报告中明确提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，强调要实现人与自然和谐发展，重点突出生态文明理念，美丽中国观念逐渐深入每一位中国人心中。而农村社区治理是建设美丽中国非常重要的一个组成部分，全面推动生态文明建设才是真正推动美丽乡村建设、美丽中国建设的深刻内涵。
一、美丽中国与农村社区治理的关系
美丽中国是党的十报告首次提出的一个概念，这一概念的提出也是向全世界正式表明了中国加强生态文明建设的立场。党的报告明确提出，中国在未来的发展过程中一定会做好生态环境建设工作，同时也将生态文明建设作为中国社会发展最重要的一项任务。在中国面临生态环境严重破坏、自然环境严重污染的情况下，美丽中国概念的提出意味着中国在未来发展过程中需要建设出一个“天蓝、地绿、水净”的良好生态发展环境。美丽中国指的是要实现人与自然的和谐发展、人与社会的协调，需要在政治建设、经济建设、文化建设以及社会建设等各个方面中充分融入生态文明建设理念。在我国城市化建设进程不断加速的过程中，农村社区建设发生了翻天覆地的变化，因此必须从理念和发展模式上来推动乡村治理的改变，在此过程中产生了协同治理、简约治理、为民服务的合作治理等多种治理理念和治理模式，这些理念为新时代下我国农村社区治理提供了新的启发。而农村社区治理并不是仅仅将关注的重点放在生态保护方面，农村社区治理不能牺牲农村经济发展机遇，而是要从根本上推动农村经济、文化、基础设施等建设的全面发展，以此来确保实现美丽乡村建设任务，真正有效兼顾生态环境保护和社会发展。
二、基于美丽中国视域下农村治理面临的问题
（一）生态环境严重破坏。中国经济的高速发展进一步推动了农村人口规模的扩大，农村经济、乡镇工业也随之兴起，导致资源出现过度利用。而农村地区生态环境本身比较脆弱，资源相对比较紧缺，在这种形势下农村经济的快速发展严重破坏了生态环境，而极低的资源利用率也加剧了环境污染。例如土地过度利用使得农业用地急剧缩减，土质变差，农村用地出现了严重退化。而城镇化的快速发展使得工业化逐渐转移向农村地区，农村用地被大量占用，耕地面积急剧减少，各种森林资源的乱砍滥伐使得生态环境进一步恶化。另外，我国农村地区在经济社会发展过程中工业化程度在不断提高，环境污染程度也日益严峻；而农业经济本身发展也会因为农药、化肥、地膜等的大量使用造成自然环境污染。广大农民生活质量和幸福感都处在低点，这也是美丽乡村建设面临的一个重要问题。（二）村民参与程度低。基于美丽中国视域下的农村社区治理需要农民能够积极主动地参与其中，能够发挥出自身的力量为农村社区建设提出更加有意义的建议，同时还要对农村社区建设提供监督，这样才能推动农村社区34农村•农业•农民2021.4BShehuizhili社会治理治理实现可持续发展。但是从当前农村社区治理的现状来看，村民在参与深度和广度方面都相对较低，这直接会影响农村社区治理成效。究其主要原因，一是制度层面的缺失，农村社区治理过程中对于村民参与制度、民主监督制度、利益表达制度等方面的建设比较落后，直接影响了农村的参与；二是作为农村治理主体的农民，本身文化素质偏低，这在一定程度上也会限制其参与到农村治理中。（三）专业治理人才缺乏。基于美丽中国视域下的农村社会治理需要各专业领域专业人才发挥出带头作用，但农村社区相对比较复杂。近年来，我国大力鼓励毕业大学生参与到农村建设中，可新毕业大学生由于缺乏社会经验，且很多大学生将农村工作作为日后发展跳板，并不能真正扎根农村来作出贡献。这就导致了农村社区治理缺乏人才的支撑。
三、基于美丽中国视域下的农村社区治理路径
（一）转变经济发展模式。对于农村社区治理来说全面推动经济发展、提升农业生产效率、提升农民收入是其核心问题所在。首先，在农业经济发展方面应该因地制宜，全面推动符合市场需求发展的经济作物。充分发挥出资源优势以及农业技术优势，强化农业经济发展过程中的科技投入，让农业经济发展过程中科学技术发挥出更大的作用。其次，农村各地全面推出特色农业经济产业，以当地特色农产品为主，推出农产品深加工、旅游农业、绿色餐饮等产业发展模式。最后，要彻底扭转农村传统模式下粗放式的生产方式，逐步向着环境友好型、资源节约型产业链方向发展。（二）健全法律法规。农村社区治理必须不断健全法律法规。首先，需要结合农村治理中凸显出的关键问题针对农村社区治理中所需的各项法律法规制度进行逐步完善。其次，要保障法律法规建设的有效性以及法律法规的执行。最后，政府职能部门要依据法律法规不断强化农村建设治理监管，将相关法律法规制度进行严格落实，对村民的环保行为进行积极引导，最大限度避免工业生产对农业用地以及农村水资源造成污染，彻底扭转传统农村发展过程中所造成的脏乱差现象，同时也要对工业化城镇污染向农村地区转移进行严格控制。另外，相关法律法规在保障农村发展的同时也要具有一定的预见性。（三）强化农民主体意识。农村社区建设的主体仍然是农民，在农村生态文明建设过程中需要充分调动起农民的主动性和积极性，真正将生态文明建设和环境保护作为农村生活和农业发展过程中的一个重要环节。政府部门应该将农村建设过程中的主导角色逐步转变为引导，通过不断强化农村日常管理工作来为村民创造更多的参与机会，并通过强化宣传来积极培育农民的参与主体意识；同时还要通过充分确保农民的参与权、监督权以及表达权来进一步拓展村民的民主参与渠道。（四）强化人才队伍建设。人才队伍建设是农村社区建设面临的一个重点和难点，在当前的农村社区建设过程中仍然存在难留住人才的问题。因此，需要从以下两个方面来逐步强化农村地区的人才队伍建设。一是逐步强化高效培养，可以在各大高校设置相关专业，有针对性地为农村地区输送高素质专业化人才。二是针对农村地区加强实践性人才培养。在农村地区除设置村干部和基层管理人员选拔制度外，还应该进一步增设相关管理服务岗位，全面提升农村地区的教育、医疗卫生事业发展水平。政府部门也应该逐步加大财政方面补贴，建立有效的激励机制，为农村地区人才发展建立起更加公平的发展机制，这样才能为农村吸引更多人才。
四、结语
综上所述，基于美丽中国视域下的农村社区治理要从转变经济发展模式、健全法律法规、强化农民主体意识、加强人才队伍建设等几个方面进行逐步强化，以此来促进农村社区治理实现健康发展。
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关键词：石油企业 综合治理 社区化 网络化
石油企业的综合治理工作原则上是围绕石油生产与管理开展的，但随着企业的发展和社会的进步，石油企业的综合治理工作也出现了新的挑战，石油企业的综合治理工作也从以往只注重自身的内部社会治安综合治理，逐步向所辖社区的社会治安综合治理上来。本文对新形势下石油企业所面临的综合治理工作进行分析与探讨，为石油企业的综合治理工作提出一些合理的建议。
1、石油企业综合治理面临的问题
1.1单一企业厂区向多功能社区转变
石油企业大都建立在地理位置较偏远、周边交通生活环境不便的地方，以前的石油企业主要是针对厂区方面进行的综合治理，综合治理也大都局限于企业的社会治安方面，但是随着城市建设的不断扩张，加之石油企业自身内部环境的不断改善，石油企业的社区化功能不断凸显，这就与企业的业务功能与服务功能发生了一定的矛盾。由于石油企业作为一个生产企业，其性质限制了自身的综合治理工作内容，依照市场规律，石油企业只能对自己业务范围内的工作进行管理，但从目前的实际情况看，由于社区化的建立，从一定程度了提高了石油企业员工的生活环境，方便了大家的工作，但社区化带来的一系列问题则强加给石油企业，这就给石油企业带来了一定的负担，同时增加了石油企业综合治理的难度，比如社区化后，小区内的闭路电视信号、小区大门外的交通拥堵、小区的盗窃、医疗卫生服务、学前教育服务、老年工作服务等问题，都会让石油企业来解决，这使得石油企业在管理自己的同时，还要承担政府的职能，与石油企业的实际性质冲突较大，也相应地让石油企业的综合治理工作额外增加不少。因此，社区居民对石油企业综合治理寄予的这种高期望，希望石油企业的综合治理工作能够附带解决社区生活中遇到的各种各样的问题，，把石油企业的综合治理从“重管理”转变到“管理与服务并重”的状态，也使石油企业的综合治理工作从以往只注重企业自身的内部社会治安综合治理，逐步转变到社区所辖居民小区的社会治安综合治理治理上来，为石油企业的综合治理工作提出了新的考验与挑战，这一方向性的转变，将很多难题摆在了石油企业综合治理工作者的面前。
1.2 社会治安环境日益复杂
社区化给石油企业周边环境带来了很大的改变，也让石油企业周边的环境变得复杂，石油企业社会治安综合治理工作复杂化程度也不断增加。这种复杂化程度主要体现在以下的几方面。一是新型违法犯罪案件不断出现。例如近年来出现的短信诈骗、银行卡诈骗，同时，伴随着这些新的违反犯罪案件的发生，在社区发生多发财案件如“盗窃机动车”等也呈现出作案手段越来越隐蔽，科技含量越来越高等特点。这些新型的违法犯罪不断给社区综合治理工作带来新难题。二是矛盾纠纷日趋复杂化。随着石油企业周边环境的好转，社区居住人员的多元化，带来的社会治安综合治理的难度在不断增大，需要协调好的关系更为复杂。三是移交社区负责的特殊群体人数众多，管理难度大。按照石油企业管理的统一部署，社区化后接手管理的特殊群体有：退养家属、协解人员、企业失业子女、改制单位移交油田人员。这些特殊群体在油田每个社区人数都数以千计，是社区在职职工人数的数倍。巨大的人员底数，带来的是管理难度的增大。
2、石油企业综合治理措施探讨
2.1 完善综合治理机构
为适应新形势，保证综合治理工作顺利进行，应改变思想观念，及时调整工作思路，成立综合治理工作领导小组，下设领导班子成员副组长，具体分管这项工作，相关职能科室负责人为成员，层层签订责任书，明确责任人及工作职责，并把综治治理工作作为一项制度列入年度目标考核内容之一。
2.2 加强保卫队伍的建设
加强保卫队伍建设，不断提高综合治理工作在新形势下的适应能力。一是加强思想建设，将综治工作与党政工工作很好地结合起来，通过各种形式，经常开展“爱企、敬业、守法”教育。坚持正面引导，开展多渠道、多形式的思想教育，尽量多照顾有困难的职工，让他们安心工作，增强保卫工作者的责任心和使命感。二是加强作风建设，从抓保卫人员风纪入手，严明组织纪律。从军事训练入手，使保卫工作真正成为半军事化组织，把保卫队伍建设成为一支有组织、有纪律、懂业务，能胜任本职工作的内行，为企业发展和生产经营创造良好的内外治安环境，为构建和谐企业贡献自己的力量[2]。
2.3 利用信息化网络辅助管理
由于社区化的功能增加，给石油企业的综合治理工作带来了额外的负担，因此，石油企业内部的综合管理就相应的会减弱，而在工作人员不能快速扩充的情况下，有必要通过一些高科技的辅助手段来加强综合治理工作，使用信息化的监控网络是一项很重要的措施，也可以利用其他的防控措施，所以我们可以通过：（1）加强与公安机关的联防联动。石油企业综合治理工作依靠公安机关的支持与配合，增加企业周边联网防控，才能真正震慑犯罪，打击犯罪，确保企业平安（2）加强人口流动密集区域监控。在企业与社区人口流动密集的区域，重点加强视频监控，对可疑人员随时掌握动向，必要时，通过视频锁定可能带来综合治理隐患的人员。（3）与地方政府的联防联动。由于企业在地理位置上隶属于一个地方政府，搞好好社区的综合治理工作，还需要地方政府的支持，并积极参与地方政府综合治理工作专项行动。（4）发动社区居民积极参与联防联动。社会治安综合治理工作，本身就是需要协调各方力量，共同参与，这样才能维护社会稳定，保障人民生命财产安全。作为社区管理与服务的对象，社区居民是社区综合治理工作不可或缺的一只重要力量，吸引居民参与到社区综合治理工作中来，做到治安一起管，防控一起抓，社区治安人人参与，平安成果人人共享，才能真正铸就抵御违法犯罪的铜墙铁壁。
参考文献
关键词：村改居；社区治理；困境
中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）07-0021-02
20世纪90年代以来，我国逐步开始了“村改居”的工作，它是城市化下一种新的社区模式，不同于城市社区居民治理的模式。
一、“村改居”社区的兴起及其特点
“村改居”工作兴起于21世纪初，是中国城镇化过程中所特有的现象。改革开放后，中国的经济平均增长速度达到10%，经济的发展进一步推进了“村改居”的工作。在经济发达地区，农村的经济结构发生了质的变化，在经济结构上基本摆脱了传统第一产业的束缚。再者，在城市建设的过程中，农村的产业结构和生活方式在城镇化的进程中发生着巨大的变化，不可避免地卷入城市化的洪流中，据国家统计局统计，我国城镇化率从2000年的32.6%增长到了2012年的52.6%。北京的城镇化发展尤为迅速，城镇化率增加近20个百分点，除北京与天津外，其他省份城镇化发展也处于加速阶段，从1995年到2008年，福建、江苏、浙江三省城镇人口比重均增加25个百分点以上[1]。城镇化的迅猛发展，使得一些省市“村改居”工作发展迅速，如胶州湾海底隧道建设挤占土地导致4个村村民的集中安置，直接由农村村落成为城市社区。济南市到2004年底，“村改居”数量就已经达到了102个，占城市社区居委会总数的25%[2]。
“村改居”的兴起主要是经济发展与城市化的推动，这一城市化下的产物，有自身的特点。第一，社区居委会职能的逐渐转变。城镇化的发展，原来的村委会一夜之间挂起了社区居委会的牌子，但并不意味着成为城市居民委员会，它是迈入纯城市社区建制的过渡阶段。原来的村委会工作重心在经济上，村主任总把修道路，挖井种树等事情的处理状况放在工作的第一位，而把一些公共事务放在比较次要的位置。现在“村改居”的社区居委会，逐渐进行从发展经济到社会公共事务管理的转变，如社区共建，社区注重联系居民，按时发放居民社会保障补助。模仿城市居民组织选举，积极发展社区联系居民的机制，定期社区党员走入贫困家庭，进行一定的扶持。再者，社区居委会面临“村改居”后原来农村集体财产的安置，社区居民的就业以及权益保障等问题，从现实来看，这些问题涉及了原来村民直接的利益，处理这些问题更加的棘手。“村改居”后的社区居委会面临新的考验。第二，居民与居委会关系的逐渐转变。相比从前，村委会由于对“有关集体土地的使用、乡村事务的管理、征缴税费及乡村整体发展的决策，都与他们的利益息息相关”[3]。可以看出，村民和村委会之间相互联系更频繁，村民对村委会更具有依赖性。“村改居”后，由于社区居委会职能的逐渐转变，更多地把工作重心放在了环境卫生，文艺活动，计划生育等事务上来，社区与居民的经济利益关系削弱，并且社会保障的社会化，使居民与社会有了更多的联系，居民对居委会的联系逐渐稀松，依赖性变小。
二、“村改居”社区治理的困境
（一）社区居委会行政化色彩偏重
“村改居”社区是农村社区向城市社区的过渡阶段，这些社区行政化色彩偏重，主要表现在以下两个方面：第一，“村改居”社区被纳入城市居委会后，管理体制行政科层化，居委会人员的任职条件等都由街道确定，很多事情唯街道办马首是瞻。以前村委会财政由集体经济承担，但是进入城市转制以后，由街道拨付，并且经费减少，造成社区有事时经费拿不来的困境，还要向街道上级部门申请经费，这也在一定程度上造成社区对街道的依赖。第二，工作方式行政化，命令化。政府的职能部门经常把任务推给街道，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”[4]。以前的村委会基本出面协调本村的大小事务，基本顾忌到每个人的利益，但是在城市中，社区转变了角色，充当了服务者的角色，上级政府职能部门把任务委派给街道，街道下放任务，把社区作为自己的派出机构，社区成了上级部门的“一条腿”，把引导变成了指导。社区疲于应付上级任务，而忘记了自己服务的功能。
（二）居民参与不足，社区自治能力不强
现在“村改居”社区治理中，行政化效应仍然占据着重要的地位，社区居民的自我管理，自我服务意识淡薄，社区动员能力不足，弱化了社区自治的能力。撤村后，虽然村民在户籍身份上变为城市居民，却因为缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾向，这样更加需要新的组织载体对其进行服务和管理。同时，外村人及外地人口作为城市新的人口群体，打破了原来农村的“半熟人”社会。这些社区居民离开了原来的村落，脱离了原来的村委会的管理，对现在的社区缺乏认同感。多数村民进入城市后，有事还是会找原来的村干部，很多村民“居”在社区中，而非“生活”在社区中。在心理上还没有完全接受现有的“村改居”社区治理模式。当问到你关心社区的事情吗？大多村民认为没什么事情找社区干什么，平时也很少关心社区的事情，社区工作人员有事叫就去，没事就不去社区。大多数“村改居”的居民政治的参与意识强烈，可是政治参与行为不高。除此之外，“社区治理是基层多元利益主体进行集体行动和选择的过程，社区治理需要协调多方的利益与关系，现代社区分化为功能各异的各类现代社会组织，与传统社区相比具有高度的分化性。”[5]受主客观影响，“村改居”社区居民对现有社区共同利益关心较少，缺乏认同感和归属感，社区的很多活动都是由赋闲在家的老年人参加，年轻人都忙于工作，社区成立的一些协会或者兴趣小组都是和老年人有关，对于年轻人来说，社区由于经费等问题，难以开展活动吸引年轻人的眼球。社区由于参与主体的局限性，再加上居民参与意识不强，导致社区自治能力不强。
（三）社区自治组织发展相对缓慢
当前“村改居”社区自组织的发展面临一些困境。“村改居”后的居民主要由原来的失地农民组成，39.7%的调查对象文化程度是在“初中及以下”，有29.3%的调查对象文化程度为“高中（中专、中技）[6]，这些居民大多是年岁较大的老人，文化程度普遍低，对于社区规章制度也不是很了解，缺乏参与社区事务的前提和动力，目前是阻碍社区自组织发展的主要障碍。大多数“村改居”居民在受访中谈到，社区的事务自己也搞不懂，按章办事就行。再者，“村改居”后，大量外来人口涌入社区，对社区事务关注度不高。“村改居”的社区居民发展自组织也只是局限于有共同爱好的一群人，他们组织兴趣协会，文化活动，但这些自组织没有制定相关的组织制度，人员编排，主要是靠熟人社会间的情感维系，情感的维系具有很大的易变性，如果情感有所波动，会在一定程度上影响成员对组织的参与。
三、解决“村改居”社区困境的路径
（一）逐步理清“村改居”社区居民委员会与政府的关系
当前，许多城市社区和街道办事处的关系处于被领导和领导的一种关系，“村改居”社区效仿城市社区的运行机制，直接承担上级指派的任务。按照“政事分开、政社分开”的原则，理顺政府与社区的关系。社区居委会协助，配合上级政府管理社区事务，不是一级行政机关，其主要的职能是行使社区居民赋予的自治权，为社区居民服务，应进一步理顺基层政府、街道办事处和社区的关系，可以尝试在基层政府与社区之间建立一种委托―“式契约关系[7]。政府作为上级领导，对社区事务应该是给予指导、协调、动员、监督的功能，在财力物力上给予相应的财政支持，而不是参与干涉社区事务。社区居委会作为其人，按照上级指示完成各项工作，以此有效地推进两者平等合作的关系，除此之外，社区作为自治的载体，应该改良方法，广开渠道，积极配合，为居民的自我管理，自我服务创造好的条件，并且让居民感受到自我管理，自我服务的甜头，关乎社区重大事件时，可以召开居民听证会，制定相关制度来提高工作的透明度，使居民参与到社区管理之中。社区居委会不再是上级政府的“一条腿”，而是帮助上级政府更好地进行基层治理。
（二）建立社区居民参与的制度规范，逐渐完善居民自治
随着我国基层民主的发展，党和政府越来越重视居民参与的一系列问题，比如参与方式，参与对象等，加快建设“村改居”居民参与的建设，在“村改居”后，需要建立社区居民参与的长效机制，必须用制度来明确不同参与主体的权利与义务，再者，方便提供便捷的参与渠道，各个“村改居”社区根据本社区的实际状况，制定详细的参与程序，让居民一目了然。
“实行居民自治，制度建设是根本”[8]。也就是说要加强居民自治的制度保障，居民可以直接或者间接进行居委会选举，居民会议主要进行决策议事，由居民集体讨论的自治章程为主作为民主管理制度，准时无误地公布社区重大事务，向居民公开的民主监督制度。这样做，可以使居民有了制度的保证，也给居民自治提供了一个标准。在对“村改居”的居民进行采访时，居民们认为居民有权力选举居委会班子，对此他们表示很满意，对于整个选举过程，大多数居民认为选举过程还是比较公正的，认为通过选举可以选出好的领导。
（三）发展社区自组织
“国家太大，社会成员之间不可能建立面对面协调机制，社区较小，居民之间可以而且事实上存在面对面协调机制；市场信奉‘没有免费的午餐’，市场不信眼泪，而社区提倡邻里互助，关爱弱势群体。”由此看来，社区自组织是国家和市场的补充，在居民的日常生活中发挥着不可小觑的作用。社区自组织优于“被组织”，在自组织环境下，社区居民的生活关联度，熟悉程度都比较高，它内在的规范能够让居民无形的自组织起来，降低了社区治理的成本。如何实现社区治理目标的实现，需要社区外力的支持，同样也需要社区居民自组织对社区内部事务的整合配置，从而实现社区的“善治”。目前，“村改居”社区最主要的自组织是社区居委会。许多居民自发组织形式多样的协会，可以不仅丰富生活，而且为社区居民之间的交往提供了一个平台。社区自组织和社区治理的目标是相一致的，发展社区自组织，是为社区治理目标的实现提供一种新的社会力量，大力培育发展社区自组织是衡量社区治理状况的一个重要指标。
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关键词： “城中村”;社会治理;少数民族聚集;新疆库尔勒
中图分类号：C957 文献标识码：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作为城市的夹缝地，是一种独特的社会结构和现象，它们已经成为城市社会治理的薄弱区，成为困扰许多城市发展的顽疾。
当前，中国的城乡二元体制结构依然存在，城市与农村不论在经济发展、社会结构、文化层次、产业布局，还是在社会保障、民众收入、职业分布等方面都有明显的差距。在城市―农村的二元分析框架下，早期研究者认为“城中村”的形成完全是一个被动过程。例如，敬东指出，“‘城中村’源于改革开放以来，一些经济发达地区或城市急风暴雨式的城市建设和快速城市化，于是把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入到城市用地范围，……在这些用地上以居住功能为主所形成的社区称为‘城中村’。”[1]8后来一些学者有不同解释：“对于土地出让中经济补偿数额的多少，‘城’‘乡’双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与‘城中村’相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开‘城中村’，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系，这是‘城中村’产生的直接原因。”[2]153
近些年，随着新疆库尔勒市城市化进程的快速推进，铁克其、恰尔巴格、英下近郊3乡大部分村庄被拆迁，成为城市部分，但是由于拆迁的不完全，一些村庄变为典型的“城中村”。“城中村”面积的不断扩大和流动人口的快速聚集，给城市治理和维护稳定带来了巨大的压力。库尔勒市对于“城中村”治理有许多创新之处，例如，在安置上开辟新模式，对被征地农民实施就地安置、“插花”安置②，使各族群众共住一个小区，加深了解，增进民族感情;通过市场、门面房出租或经营、各类资产入股等多种途径，使被征地农民获得租金、薪金、股金等方面收入;在机构设置、人员配备、工作机制等方面引入城市街道社区治理模式，实施村改居、乡改办，加大被征地农民“农转非”力度，使被征地农民与城市居民一样，享受到均等化的公共服务和同质化的生活条件等。尽管如此，库尔勒市在“城中村”治理方面依然面临很多的难题和瓶颈，探索一条适合少数民族聚集的“城中村”社会治理模式尤为重要。
一、库尔勒市“城中村”治理面临的瓶颈
（一）拆迁补偿压力大
这是当前库尔勒市“城中村”面临最棘手的难题。2010年～2015年是库尔勒市城市化推进最快的几年，大面积的拆迁改造在短时间内进行。调查走访发现，由于不同年份拆迁补偿的价格标准不一，从每平米500元到每平米4 000元不等;同一时间段，不同地点的拆迁价格也不同。对此，村民意见很大。此外，一些村民违规建房，且漫天要价，也影响了拆迁补偿工作的正常开展。
（二）流动人口管理难度大
库尔勒市的“城中村”是流动人口最为集中的地区，也是南疆籍流动人口的聚集地。据库尔勒市统计局所得数据显示，有近15万的流动人口聚集在“城中村”及周边的城乡结合部，如库尔勒市的海力帕尔村有村民2 500余人，而流动人口就有5 000余人。尽管库尔勒市的“城中村”大部分已经被拆迁，但依然有大量的平房区用于出租。这些租住人员大多从事小商贸和建筑等行业，文化层次较低，民族成分复杂、流动性大，管理难度很大，治安、维稳任务艰巨。
（三）问题不断产生
除了多年累积问题解决难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众切身利益。从近年来群众反映的问题看，大部分集中在房屋拆迁补偿、农村土地征占等方面，拆迁带来的一些历史遗留问题成为群众上访的重要诱因。各级政府及村委会在解决问题上耗费很大精力，压力和难度也在日益增大。
（四）违规建房极为严重
由于历史原因，库尔勒市的“城中村”几乎没有统一的建设规划，因而导致村民所建的房屋高低不一、杂乱无章。近几年的拆迁补偿，很多人一夜变富，致使很多将被拆迁的村民投机取巧，想尽办法盖房子，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风，部分街道的胡同道路不足2米宽的人造“一线天”比比皆是。
（五）失地农民融入城市生活难
库尔勒市很多农村居民瞬间变成城市人，这种巨大的社会变迁造成村民各方面的落差，使他们面临很多的不适应感，甚至有些茫然，“这种典型的社会变迁形成了巨大的‘社会堕距’和‘文化堕距’，即政治、经济、文化、社会心理和制度建设未能形成同步转型” 。[1]93很多村民还保持着原来的生活习惯和思维方式，无法真正地融入到城市生活中去，甚至对城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就业问题，由于没有专业技能、文化水平较低，致使就业渠道狭窄、再次就业率低。
二、库尔勒市“城中村”治理难的原因分析
（一）社会各阶层利益追求细分化给社会治理带来不利影响
库尔勒市作为新兴城市，特别是作为南北疆交流枢纽、“新丝绸之路经济带”上的重要城市，城市规模在短短几年内快速膨胀，致使社会阶层的分化越来越明显，随之各阶层间的利益冲突增多。通过城市拆迁补偿，很多“城中村”居民一夜变富，而一部分人依然生活在贫困边缘，使得原本平等的村民间社会地位差距瞬间拉大，造成巨大的心理落差。在这样的局面下，一些村民不顾相关的政策法规，试图通过大量违规建房来获得高额拆迁补偿。而当政府不予承认时，又借助上访等手段要求维护自己的利益。当利益诉求依然得不到满足时，就会对地方政府产生不满、不信任，甚至仇恨，致使党群、干群关系紧张，社会治理难度加大。
（二）“城中村”社会治理机制出现的新问题没有适时调整
尽管库尔勒市的新型城镇化在全疆处于领先地位，甚至在很多方面有先行先试的特权，但是在对“城中村”治理中依然有很多问题值得探讨。
一是治理主体间的权责关系不够明确。一方面市、乡两级机构设置和人员配备上没有真正跟上变化的形式，致使行政主体间权、责部分管理混乱，政策实施力度不够，甚至出现漏管现象。另一方面村委会自治管理职能没有得到充分发挥，很多时候只是充当政府基层上传下达信息的站点，部门村干部不作为的现象时有发生。
二是社会治理体制、机制不够完善。“城中村”尽管还被称为村，但是其治理已经大大区别于传统的村庄模式，因为“城中村”面临的社会问题、主要矛盾已经发生了极大的变化。无论是政策法规方面，还是社会治理组织内部的规章制度方面，都需要根据发展形势不断做出调整和革新。如乡政府和村委会职责定位清晰与否？对违规建房情况，能否快速处理解决？此外，库尔勒市的“城中村”的村民及村干部绝大部分是少数民族，对以汉语下达的文件理解困难，更多是通过别人转达了解内容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的单一性和多元性冲突
“中国的城市社会管理最需要解决的就是如何从‘人治’到‘法治’，从传统城市管理到‘现代性’意义的‘城市管治’。”[3]210在“城中村”的管治中，如果掺杂太多的人为因素，就会造成事实上的不平等，形成社会的不满。从治理者主观角度认为只要站在大多数人利益的立场上管治就是正确的，而没有真切了解利益主体的诉求，于是急功近利、大拆大建时有发生，缺乏人文关怀。而从村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想严重，只想政府按照最高标准给予补偿，这就造成治理者与村民各自利益方向出现偏差，表现为基层干部与村民间的冲突不断。
（四）村民对城市化的认知差异大
城市化过程较早融入城市生活的村民和有相对稳定的职业和收入的村民会更多地认可城市化，对快速城市化给他们生活带来的便利和改变给予积极肯定;而对于那些过去一直从事农业劳动的中、老年人，由于很难找到稳定的职业，他们会对城市化有一定的抵触，他们的生活方式、思维方式都沿袭着过去农耕时候的习惯，对于没有农耕的生活具有恐惧感，因此很难在短期内融入到城市文化中去。
三、提升少数民族聚集城市“城中村”社会治理水平的路径探析
（一）对“城中村”拆迁补偿合同梳理兑现，对现有土地房屋面积重新测绘确权
当前，库尔勒市所有的矛盾聚集在拆迁补偿上，拆迁补偿几乎涉及所有村民，村民手中很多合同没有得到及时兑现，如库尔勒市海力帕尔村，从村委会调查了解到村民手中有近5 000个没有兑现的合同，一些合同是5年前甚至更久前签订的，对此，农民怨声很大。解决这些问题的当务之急是成立州、市、乡共同参与的专项整治小组，各部门协调规划，核查农民手中的补偿合同，对于合法正规的合同给予重新认定，并根据合同的时间给出新的兑现时间。
“城中村”违规建房屡禁不止，要控制这种局面，可考虑以下操作模式：一是将“城中村”土地国有化，政府分片区集中买断，一次性给予补偿，这样有利于产权明确，可以在政府框架下开发，避免“小产权房”问题;二是尽快对现有土地、房屋进行科学测绘，并下发正式文件告知村民，一旦确权登记后5年内没有允许不能改建增加面积;三是由政府负责，村委会参与，对村集体土地进行灵活改造开发，确保村集体土地保值增值，使每位村民受益。
（二）规划建设“互嵌式”社区安置模式
库尔勒市的“城中村”少数民族占大多数，在村民安置时，要充分考虑民族间的互嵌式环境建设。可以尝试在汉族较为集中的小区周边建设安置小区，政府给予补贴低价出售;在安置小区附近引进企业、商业进驻，给予优惠政策。
另外，积极开展村改居、乡改办工作。先在集中连片农民安置小区建立农村社区，引入城市社区管理模式，增强社会化服务功能，再打破原有村庄界限，重新调整划分与城市街道、社区的行政区域，逐步撤销村民委员会。近期库尔勒市批准了铁克其乡成立9个社区、恰尔巴格乡成立5个社区、英下乡成立2个社区的方案，这就打破了原先少数民族聚集村庄的居住环境，有助于建设各民族间“互嵌式”居住环境，有利于民族团结。
（三）规范、完善“城中村”治理主体的内部机制建设
“城中村”作为社会发展、变革中的特殊存在形式，其改造所需的庞大资金及随后带来的一系列社会问题，使得改造过程举步维艰。“‘城中村’的改造可能需要一个很长的时期，有的可能要花一两代人的时间，并不是三年、五年、十年可以改造好的。”[4]5相比一般村庄，“城中村”面临更多的社会问题和治理难题，特别是维稳形势严峻的背景下，需要不断创新和完善治理主体内部的制度建设，进而提升治理能力和水平。库尔勒的大多“城中村”村委会缺乏机制建设，致使很多工作没有制度可依，很多时候靠村长、书记的个人理解行事。针对这些情况，应当根据乡、村所应承担的社会治理和公共服务职责要求，不断完善相关机制，既要对村委会工作职责和服务明确规定，又要建立和完善村集体资产透明公开、财务管理等相关制度。
（四）“城中村”治理要体现治官在先和民生为要
库尔勒市的“城中村”改造和治理，带来了激烈的利益博弈，随之出现和与民争利，故在对其的改造和治理中，既要先治官，又要凸显利民。
在治官层面上，首先要做的是对所有相关部门的官员进行清查，特别是城建、拆迁部门，对有问题的人员该处理的处理、该停职的停职。之后重新完善机构设置，尤其是对城建局、拆迁办的人员加强入岗考核。在部门新人员工作之先就健全制度，运作尽可能将权力和利益分离，让权力运行过程完全处于法律和民众监督之下。
在利民层面上，要将发展成果尽可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中继续坚持和创新3个结合：货币安置与新居建设相结合，置换新居与分类安置相结合，住宅安置与不动产经营相结合。积极推进安居富民工程，不断完善城乡基础设施建设，妥善解决被征地农民安置问题。此外，要全面落实居民养老、医疗等社会保障政策，提高和改善被征地农民生产、生活条件。
总之，要做好少数民族聚集城市“城中村”社会治理工作，既要借鉴发达地区成功的治理模式，又要结合本地实际，，探索一条符合自身特点的治理模式。
注释：
①城中村，通常指在经济快速发展、城市化不断推进过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。
②“插花”安置，即将征地农民化整为零，分散安置在其他地区。
参考文献：
[1]敬东.“城市里的乡村”研究报告――经济发达地区城市中心区农村城市化进程的对策[J].城市规划，1999（9）.
[2]郑静.论广州城中村的形成、演变与整治对策[J].规划与观察，2002（1）.
