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【关键词】国家治理 公共预算 国家审计
一、引言
财政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推进财税领域突破性改革，加快建立现代财政制度，是推进政府治理现代化的必然选择和关键性举措。因此，为了显著提升国家的治理能力，有必要以公共预算作为突破口，通过对预算制度进行改革，建立现代化的公共预算制度，以提升国家的治理能力。
二、公共预算理论概述
公共预算是提升国家治理能力的重要工具，是政府的收支计划和政府全部活动信息的文件记录，它存在于市场经济中，并且是与公共财政相适应的国家预算类型。公共预算本质上是一种委托关系，是委托人（ 公众） ，通过法律程序委托 人（ 政府） ，按照公共利益要求，筹集公共资源 （ 资金） ，提供公共产品和服务，满足公共需要的过程。
公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力与效率、 推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。
三、公共预算与政府治理能力的内涵联系
（一）公共预算是“国家治理 的核心”
预算以约束政府行政行为为目的，在形式上是配置经济资源的工具，本质上是通过配置有限财政资源满足社会公共需要的政治过程，反映了政府工作的范围、方向和重点，是通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排，是将财政资源转化为公共目标的制度手段。
（二）公共预算推动政府治理能力提高的途径
现代公共预算是现代财政制度改革的重要部分，对于提升政府治理能力有积极的作用。其作用路径主要包含三方面，对于改善政府的法制、公信力、廉洁及效能有明显作用。
1.现代预算制度可以提高政府法治责任能力
法治预算是现代预算制度的根本特征，是发挥现代预算制度在建设责任政府中作用的必然要求。政府收支活动的立意、决策、执行，都必须依据法定程序和规则规范进行，实现预算从政府管理功能向公民控制功能的转换。
2.要发挥现代预算制度在提高政府公信责任能力中的作用
政府行使的是公共权力，承担的是公共受托责任，其公共财政是“取众人之财、办众人之事”，必须推进行政问责制度，接受人大和社会公众的监督，提高公共意识、诚信意识和责任意识。
3.要发挥现代预算制度在提高政府廉洁责任能力中的作用
民主是现代国家治理的本质特征，预算民主是现代预算的本质特征，也是国家民主治理的核心内容。实行透明预算的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”、“廉洁政府”和“责任政府”。
（三）要发挥现代预算制度在提高政府效能责任能力中的作用
治理效果是政府治理体系的基本要素，实施政府绩效战略，推进政府绩效管理，提高行政效能是现代政府治理的重要目标，是建设责任政府的必然要求。
四、当前我国公共预算存在的问题
从近几年预算审计结果来看，现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是公共预算编制不完整、不细化。二是公共预算审查流于形式。三是公共预算变更频繁，缺少约束力。四是公共预算的绩效评估难以落实。五是公共预算不公开、不透明。
五、改进建议
为了积极推动公共预算的法治化、规范化、透明化、民主化和绩效化进程，在建立现代现代预算的同时，进一步促进国家治理走向良治，提高政府治理水平。针对当前我国公共预算治理存在的问题，提出了以下措施：
1. 有效的国家治理离不开监督机制。针对当前我国公共预算治理存在的突出问题，各级审计机关应在更高层次、更广范围内对公共预算审计进行定位，突出工作重点，创新方 式路径，不断推动公共预算朝着法治、规范、透明、绩效的方向发展。
2. 增强预算的法制性，促进政府法制责任的提升。其一，保证所有政府收入的取得都必须有法律法规依据，严格依据法律法规征收税收、收费、基金等。其二，确立人大在预算权配置中的主导地位，完善预算审查制度。
3. 加强预算程序管理，促进政府公信责任的提升。其一，实施全口径预算，将政府权力关进预算制度的笼子里。首先要提高政府内部预算的控制，解决财政收支不等于政府收支的问题，消除政府内部预算资金的“碎片化”倾向。要将一般公共预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算等所有政府收支纳入人大对政府全口径预算决算的审查和监督范围。
4. 提高预算透明度，促进政府廉洁能力的提升。应当健全预算公开制度机制，从预算结果和预算过程两方面全面公开，保证预算公开的真实、具体、准确，强化对预算公开的监督。
5. 完善预算考核体系，促进政府绩效能力的提升。政府应当创新行政管理方式，积极推进预算绩效管理，突出落实责任，做到权责一致。
六、总结
十八届三中全会决定明确提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从政府治理实际需要出发，大力推动建立现代预算制度，做到预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，使政府在现代预算管理制度中提高法治责任能力、公信责任能力、廉洁责任能力、效能责任能力。
参考文献：
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关键词：治理能力现代化;公共事业民营化;改革;政府治理能力;制度设计
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）01-0013-04
基金项目：国家社会科学基金项目“西部贫困地区县级政府扶贫开发政策执行力问题研究”（12CZZ045）的阶段性成果;广西党校咨政类重大项目“进一步贯彻落实国家对广西的优惠政策研究”（2012ZZZD009）的阶段性成果。
作者简介：谭英俊（1980-），男，湖南茶陵人，广西行政学院公共管理教研部副教授、博士、硕士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策问题的研究。
党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这对政府治理能力提出了更高的要求。随着新公共管理浪潮席卷各国，进入21世纪以来，我国公共事业民营化改革的浪潮汹涌澎湃，成为公共治理的热点问题。事实上，“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的;目的是更好的政府，更美好的社会。”[1]350因此，提升政府治理能力以保障公共事业民营化健康顺利发展进而实现公共福祉，就成为当前的一个重大课题。
一、问题缘起：公共事业民营化与政府责任
作为一种提倡公平竞争、优化资源配置、提高生产效率、增加经济效益和社会效益的改革战略，公共事业民营化已成为当前政府新治理模式的重要选择。所谓公共事业民营化，其实质内涵是指通过民间资本在公共事业领域的介入，给传统上由政府垄断经营的公共事业市场注入竞争的元素，引入真正的市场机制。在公共事业中引进市场机制，意味着政府将鼓励民营企业与社会组织提品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把公共服务委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人，“更多地依赖民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求……在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他构作用的行动”[1]168的理念得到极大认可。民营化在促进投资和生产主体多元化，促进政企分开以及拓宽融资渠道、弥补资金不足、引入先进技术和管理等方面发挥着积极作用，对革除公共事业体制的种种弊端、建设“小政府，大社会”具有重要的作用。但是，民营化不是万能的，也存在着失效的地方。正如欧文・休斯所言：“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看成是一种包治百病的灵丹妙药。”[2]金融大亨索罗斯曾深刻地指出，“市场基本教义错误解释市场运作方式，让市场扮演一个过度重要的角色，无意中对开放社会构成危险”，“全球资本主义最大的缺陷之一是容许市场机制和利润动机渗透了原来不应该出现的活动范围之内”。[3]理查德・布隆克也认为：“自由市场这只看不见的手，尽管有它不可怀疑的力量，但是它仍不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。[4]可以说，民营化犹如一个硬币的两面，在提供改善公共事业质量的同时也存在着诸如滋生寻租与腐败、损害公民权、破坏社会公平等诸多风险。这就需要充分发挥政府治理在其中的重要作用，政府责任的充分履行是公共事业民营化规避风险、实现理想功效的必要条件和重要保障。戴维・奥斯本认为：“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任。”[5]可见，公共事业民营化并不是政府职能和责任的民营化。相反，当政府将公共事业转交给市场主体来提供时，为抑制民营化改革的风险与失败，政府保证公共事业健康发展的责任反而更加重了，因为“服务能够外包，但是治理却不能够。”[2]这就迫切需要充分发挥政府的治理作用，从而促进公共事业民营化健康良性发展。
二、我国公共事业民营化改革中政府治理能力现状与问题
虽然我国的公共事业民营化的发展较西方国家晚一些，但是早在20世纪90年代初期，一些地方政府的公共事业领域已经向民间资本开放，民营化逐渐兴起。2001年，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，鼓励和允许民间资本以各种方式参与经营性的基础设施和公益事业项目，开启了民营化改革的政策大门。2002年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，第一次用文件的形式确定了市政公共事业改革的市场化方向。2004，《市政公用事业特许经营管理办法》正式实施，这是我国第一部市政公用事业特许经营制度的规章。其后，北京、浙江、广东、深圳等省市也相继出台了地方性公共事业民营化的政策法规，允许和鼓励民间资本和民营企业进入市政公用、教育、文化、卫生、体育、旅游等公共事业领域，大大推进了公共事业民营化改革的进程。2013年，党的十八届三中全会针对事业单位提供公共服务缺乏竞争、公益服务供求矛盾日益突出、供给方式单一、资源配置不合理、质量和效率不高的问题，强调要改革政府提供公共服务的方式，加大政府购买公共服务力度，使提供公共服务的事业单位有竞争。这更是为公共事业民营化的深度推进注入了强心剂。实践也证明，我国公共事业民营化在节约政府支出、提高生产效率和服务质量方面产生了一定的效果。但是我们也发现，当前我国各级政府治理能力与公共事业民营化的迅速发展还不相适应，还存在着诸多滞后的地方。
1.政府治理理念不新。由于传统思维的影响、认识上的偏差以及对自身既得利益的保护，一些地方政府及其官员在推进公共事业民营化上还存在保守的治理理念，推动公共事业民营化的动力不足。其一，部分政府官员片面解读“民营化”，把民营化等同于私有化，担心国有资产流失，认为受私有化追求自身利益最大化的驱使会损害公众利益，不能兼顾效率和公平，违背了公共事业的公益性，从而在内心拒绝接受;其二，公共事业民营化强调在公共事业领域中更少地依赖政府而更多地依赖市场，势必要求政府转变职能、重组机构、优化流程，这就意味着政府要撤销、合并、调整、重组部分机构和岗位，导致行政编制和职位级别发生变动，难免影响部分官员的工资福利和职务待遇，其间，一些官员将完全失去或部分失去原来掌握的公共权力和社会地位，自然难以得到他们的欢迎。其三，公共事业民营化还意味着传统命令指挥等强制性行政手段要更多地让位于平等协商和契约治理，很多政府及其官员还难以适应祛除权力优越感的时光，心理的不平衡感和抵触情绪在所难免。
2.政府职能转变不够。“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向;政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”[6]我们遗憾地看到，目前我国各级政府职能的发挥还不能令人满意。同志曾经深刻地指出当前我国政府职能还存在诸多问题：“政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策;一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。”。[7]在公共事业民营化过程中，各级政府还存在比较严重的“越位”、“错位”、“缺位”现象。政府通过严格的行政审批等制度对民营企业进行过多过繁的管制，束缚了民营企业的手脚、遏制了民营企业的活力。政府的过分行政干预使原本市场机制可以发挥作用的地方也被政府替代了。出了问题不是找市场，而是找市长，这也让政府的治理包袱越来越重，阻碍着民营化改革的发展。
3.政府制度供给不足。新制度经济学认为，制度是指“由人制定的规则。他们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为”。[8]只有在科学合理的制度框架内，公共事业民营化才能健康有序地发展并取得令人满意的成效。但是，当前我国的相关制度保障还不够，政府还没有成为一个有效的制度供给者。从总体上看，现有有关市场化和产业化的政策仅为部门指导意见，政策的权威性和力度不够，我国还缺乏一部专门的具有权威性的公共事业民营化法律。在具体的制度建设上，现有政策文件大多都是指导性意见，过于宽泛，操作性不强。如在市场准入制度上，对企业进入公共事业领域的标准、资质等方面没有明确的规定，而且存在国内企业与国外企业、国有企业与非国有企业的不平等对待现象。在招投标制度上，尽管《招标投标法》对招标投标做了比较系统的原则性规定，但是各地多没有根据实际情况作出相应操作性的具体规定，招投标过程中的串标、漏标、骗标等不合理现象仍然存在。这些制度供给的不足，直接制约着公共事业民营化的健康发展。
4.政府监管能力不强。由于公共事业民营化的相关主体在组织性质、价值取向、合作动机、行为目标上存在差异，公共利益并不能成为各方自觉追求的目标。“民营化可能造成公共财政混乱，将资金从公共工作人员转入承包商而没有任何盈余上缴国库，允许质量下降，成本提高等，从而使得公共管理更为复杂和困难，背离公共目的中最为重要的方面。”[9]因此，在推进公共事业民营化时，就必须建立起一个有效的监督管理架构，以保障公共利益的实现。但是，目前我国公共事业民营化的政府监管上还存在不少问题：在监管体系上，对监管的主体、客体、范围、手段等规定不够具体明确，监管队伍的素质比较差，缺乏完善的责任追究制度。在监管过程上，尚没有形成事前、事中和事后交互作用的监督网络。如在事前监督中，一些地方政府不能对民营企业的从业经验、技术水平、资产实力、诚信状况、社会责任度等情况进行有效的评估;在事中监督中，不能对企业进入公共事业项目后的运营行为进行有效的监管;在事后监督中，惩罚性监管居多，激励性监管少等等。更为严重的是，一些地方政府和部门被相关企业俘获，与企业组成了利益同盟体，致使政府监管失去了应有的作用。
5.政府培育社会不力。公共事业民营化的成功与成熟的社会运营主体息息相关。如果没有成熟的民营企业、社会组织等非政府主体，会造成政府在合作中处于绝对主导地位而使民营化走向行政化的境地。没有成熟的私营企业、非政府组织等非政府主体的制约和监督，政府权力就容易被滥用。另外，缺乏公民社会的支撑，也会使民营化缺乏持续的动力来源和社会基础，民营化的良好绩效也不会得以保证。当前我国在培育私营企业、社会组织等社会主体方面还比较滞后。如私营企业的发展还面临着行政干预过多、行政审批过繁、公共资金分配不公等障碍。社会组织发育也不足，以每万人拥有NGO数为例，法国为110个，日本为97个，中国只有21个;中国NGO总支出约占GDP的073%，远远低于发达国家7%的水平，也低于46%的世界平均水平。[10]社会组织还存在政社不分、管理体制不顺、经费不足、能力不强、行为不规范等诸多问题，这些都不利于民营化的进一步推进。
三、公共事业民营化改革中政府治理能力的提升对策
沃尔夫说过：“在政府与市场间选择是在两种不完善的之间的选择。”[11]公共事业民营化应该将市场与政府进行优势组合。实践证明，公共事业民营化需要一个强政府，更需要一个好政府。
1.更新治理思维，为公共事业民营化创造良好的环境。我国在教育、医疗、公共交通等公共事业领域面临的困境已经表明，传统政府依据行政权力、运用行政指令等强制性方式对公共事业施行单一向度的排他性供给已经不能满足社会公众对公共事业发展的需求，政府反而背上了巨大的财政包袱和治理压力。人们认识到，“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息;没有一个行动者有足够的能力有效地利用所需要的工具;没有一个行为者有充分的行动潜力去单独地主导（一种特定的管理活动）”。[12]因此，各级政府及其工作工人要改变传统单一主体、行政强制治理等落后的治理思维，摒弃因利益、心理等因素带来的排斥感，以更加积极理性的态度看待民营化改革。政府在治理公共事业时，要形成这样一种治理文化：“在行为者之间，控制与被控制的关系被打破，从单一向度的自上而下的管治，转向平等互动、彼此合作、相互协商的多元关系。在这种结构中，更多的参与者不是被迫的，而是主动的;不是命令式的，而是协商的;不是孤立的，而是合作的;不是被阻止的，而是被鼓励的。”[13]只有政府及其工作人员在治理思维上实现从主体中心主义、权力中心主义到客体中心主义和服务中心主义的转变，才能为公共事业民营化营造良好的社会环境。
2.转变政府职能，为公共事业民营化造就动力引擎。转变政府职能是开启公共事业民营化大步向前发展的动力引擎。民营化大师E・S・萨瓦界定了民营化的实质，认为民营化是一项务实的政策，它使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨，服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。这表明，政府应该明晰公共事业供给者和生产者两种不同的角色。所谓生产者是一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等的一系列规定。公共服务的生产是指将各种有形（如资金和设备等）和无形（制度和政策）的资源转化为产品和服务的技术过程。政府要更多地担当供给者而非生产者的角色，即政府应该在决定是否提供某种公共事业的服务及产品、需要提供怎样的公共事业服务及产品、如何界定公共事业服务及产品的消费边界、用什么方式来生产公共事业服务及产品、怎样监督评估公共事业服务及产品的质量效益等方面多加努力，以保证公共事业服务及物品能满足社会的需求。至于生产，则可以交由私人企业、社会组织等非政府主体来做。这种职能的定位有助于将让政府从繁重的生产任务中抽身出来，发挥好政府的作用。政府应该在民营化改革中从传统的“父辈”变成“同辈中的长者”，充当元治理的角色，“作为不同政策主张的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后一着补救措施”。[14]只有明确政府的供给者角色，才能让政府从事必躬亲的传统全能型角色变成保障公共事业服务与产品满足社会需求的最后责任者。
3.加强行政监管，为公共事业民营化塑造严明的秩序。尽管民营化后政府“作为”的半径减小了，但是政府监管职能却得到了极大的强化，政府必须恪尽职守地履行好自己的职责―――保护消费者的利益，防止垄断给消费者带来麻烦，同时准许私营企业在一定范围里自由的活动。[15]可见，民营化后，政府的监管职责反而更加重要了。首先，要理顺监管体制。要建立相对独立的监管机构，明确监管机构的职责、权力和责任机制，理顺监管机构与政府其他部门的关系，避免监督机构重叠和职能交叉的现象，形成既权威独立又分工协作的监管体制。其次，强化过程监督。既通过法律法规、特许权、行政奖惩等法律、行政等硬手段要求私营企业等民营化主体执行合同要求，也通过行业信息、提供行业建议等软手段引导行业健康发展，在市场准入、价格制定、合约执行、质量评估等过程中建立事前、事中、事后监督的严密机制，实现动态监管、追踪监管，保证公共事业服务及产品的质量。再次，加大对政府监管的监督。要严格界定政府监管机构的职能范围及其行使方式，通过制订行政程序法、行政许可法，建立起规制政府监管的合理程序和规制结构。同时，要加大社会监督的力度，充分发挥新闻媒体、公民、社会组织、私营企业等社会监督主体的作用，形成权责清晰、关系协调、机制衔接、互补互促的监督网络，让政府公正廉明、依法规制，防止政府监管偏离公益目标，从而保证公用事业民营化的公共性目标。
4.优化制度设计，为公共事业民营化规范运行提供保障。近年来，为适应公用事业发展的需要，西方国家都加快了制度建设的步伐，如，日本制定了《民营化法》，美国制定了《政府绩效和结果法》《联邦采购精简法》等多部法律，为公共事业民营化提供了制度框架。与国外发达国家相比，我国在公用事业改革方面的制度建设还显得滞后，政府还没有成为有效的制度设计者，这严重影响着公用事业改革的发展和成效。当务之急是尽快建立和完善一部权威性的公共事业民营化法律，对公共事业民营化的价值目标、战略规划、实施步骤、运用工具、权利保障等作出统一的规定，为公共事业民营化提供法律支持。在具体制度设计时，要根据民营化的过程设定相应的规范。在确定是否进行民营化时，政府应该对民营化的必要性、可行性做科学的分析，要引入专家咨询制度、政府内部意见征询制度、征求社会意见制度等等，用民主化来保证民营化决策的科学化;在选择民营化合作伙伴时，要建立合作伙伴的资质审查制度、合作伙伴情况的公示制度、合作伙伴的竞争制度等，特别是建立政府评估、参与治理者自身评估与独立的第三方评估机构的综合评估制度，确保合作伙伴在专业能力、财力、文化等各个方面都符合公共事业发展的要求;在民营化运营过程中，要进一步规范运营行为。如在价格制度上，政府要在保证社会公平的前提下，采取灵活多样的价格形成机制。对纯公共物品性质的，政府要在兼顾生产者利益的前提下做出合理的定价。对准公共物品性质的，政府则要在保护消费者合法权益的基础上让市场机制发挥作用，让市场成为定价的主要力量。在招投制度上，要对民营化招标项目的招投标作出详细的规定，规范招投标形式与实施过程，避免招投标出现串标、漏标、骗标等现象，保证公开公平公正。
5.培育社会主体，为公共事业民营化提供坚实的基础。公共事业民营化不仅仅是政府将部分公共事业产品的生产权和经营权转嫁给私营部门以求高效的简单经济行为，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，政府、私营企业、社会组织、公民等不同利益主体博弈和交易的产物。私营企业、社会组织等社会主体是支撑民营化的社会基础。对私营企业的发展来说，当前最迫切需要政府做的就是简政放权，减少不必要的政府干预和行政束缚，通过改革释放发展红利。政府要充分发挥市场配置资源的决定性作用，严格规范优化行政审批制度，最大限度地减少对生产经营活动、一般投资项目和资质资格等的许可、审批，防止审批事项边减边增、明减暗增现象的发生，市场能够有效调节的经济活动，都应当让市场去办，充分激发市场主体的发展活力和创造力。对社会组织而言，政府要准确定位社会组织在民营化中的角色和地位，完善社会组织法制建设，加大政策支持扶持力度，进一步优化管理体制，明确管理责任、简化管理程序、提高管理效率，降低社会组织准入门槛，进行长远规划、重点扶持、优化社会组织结构。同时，要进一步规范社会组织行为，大力倡导社会责任伦理，帮助其建立健全行业组织的自律机制，确保社会组织的公益性属性。
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从西方新公共管理运动开始，政府认识到，对社会的公共服务，对社会提供公共产品，不仅由政府的不同部门来提供，也不仅由不同层次的政府来提供，社会中非政府、非营利组织也同样可以提供。这其中，政府对社会公共事务管理的核心作用，是不可抹杀的，但是，政府对社会公共事务的管理和非政府组织、非营利组织之间不应该是从属关系，而是主次关系。
2西方新公共管理中政府的管理特性
一是突出管理性。分清管理职能和统治职能的区别。政府对社会公共事务要管理，但是这种管理的权力，在一定意义上讲，是要纳入统治这个框架下运行的，它对任何一个国家都是这样的。政府同时具有统治和管理职能，但绝不能将统治的方法用于管理上，用来控制社会、控制民众，而是更应该强调公共管理过程中的服务管理。
二是突出公平性。企业管理是对企业的生产经营活动进行组织、计划、指挥、监督和调节等一系列职能的总称，它的目标是提高效率，实现利润最大化，是一种过程管理。而公共管理与企业管理关注的目标不尽一致，所以不能照抄照搬企业管理思想。它不仅要牵涉到一个效率问题，而且还要涉及一个公平问题。它不仅要看到是一个过程管理，而且它还十分注意结果的管理。
三是突出公共性。公共管理是一种合作管理的模式，它要求政府要和民众合作。之所以讲公共管理，一个很重要的原因就是它的公共性，这牵涉到公共利益问题、公共权力问题、公共责任问题等一系列的问题。而从政治学角度讲，公共性最大的一个特点就是合法性，就是说管理的权力，来自于民众的授权，就必须受民众的监督、民众的制约。
3对我国新公共管理中政府职能的几点建议
新公共管理作为现代管理科学四分支之一，是当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科，其发展展示了蓬勃的生命力，在管理中政府需要准备把握自身定位，推进政治和经济社会的快速前进。
3.1政府必须引领好新公共管理运动
要从政府与社会，政府与公民的互动角度进行探索。社会的公共事务不仅需要政府来管理，也需要社会自身的管理，需要民众直接参与去管理。这个观念，不仅政府要改变，民众也要改变。现代公共管理要以一种开放的思维模式，动员全社会一切可以调动与利用的力量，建立一套以政府管理为核心的多元化的管理主体体系。
3.2政府必须加快职能转变
我国在以前高度集中的计划体制下，政府包揽了社会，社会一切都由政府来管理，国家与社会完全合为一体，政府部门做了很多“不该管、管不好、管不了”的事，使政府职能的异常强大和社会自身管理职能的弱小形成强大反差。
要想消除这种反差，就必须推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，逐步建立“有限责任政府”模式，即政府在管理经济、管理社会的过程里面，只管该管和必须管那些社会能力无法提供的公共管理，同时社会团体、民众也要积极参与公共管理，要充分认识到“社会并不是因为政府的授权，才开始具备某些公共服务或公共管理职能的，政府的分权，只不过是将社会的这些职能合法化、公开化、权威化”，要充分体现出政府和社会互动的关系。
3.3政府必须兼顾效率与公平
政府在新公共管理中的核心作用就是为社会的民众提供公共产品、公共服务，追求社会的公共利益。首先必须强调效率问题，从经济学角度出发，提高效率可以加大公共产品、公共服务供给，是公平分配的前提条件。其次强调公平问题，主要包含三个方面，一是要确保伦理上的公平，就是社会里的每一个成员，都应该享受作为一个人存在的一个基本的权利;二是要确保政治上的公平，马克思曾说过“一切社会的一切公民，至少是一个国家的一切公民都应该享受平等参与政治的机会”，不管是谁，只要是公民，就应该享受平等参与政治的机会;三是经济上的公平，这需要涵盖规则的公平、机会的公平、程序的公平、分配的公平等。
3.4政府必须要持续完善自身建设
【关键词】 民间组织 公共治理 功能
一、公共治理的理念及其价值
当前，作为补充政府管理和社会调节不足的一种社会管理方式，公共治理日益成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求。从一定程度上说，公共治理既是各国政府社会管理体制改革的经验总结，也是影响各国政府政治改革与发展的新理念。就基本内容而言，公共治理包括主体、客体、目标和手段四个方面。
公共治理是一系列来自政府、社会公共机构甚至包括私人机构在内的公共管理活动。因此，公共治理主体其实就是一个以政府为主体、多种公私机构并存的管理机构体系。公共治理的主体是公共治理的利益相关者，即与治理需求和满足存在直接或间接利益关系的个人和组织的总称。当代公共治理主体出现了多元化趋势：公共治理的主体，既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构；既可以是公共机构与私人机构的合作，也可以是非政府组织、非营利组织、辖区单位、居民个人。公共治理理论认为，政府不是国家唯一的公共管理主体和权力中心，各种公共的和私人的机构，只要其行使的权力得到公众的认可、认同，都可以成为、而且应当成为在各自不同层面上社会公共权力的主体。
公共治理的客体又称公共治理的对象，即社会公共事务。社会公共事务不仅仅是社会性公共事务。社会公共事务包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。顾名思义，从公共二字可见，公共治理是一个范围相对宽泛的概念：不仅包括人们公认的涉及到所有或绝大多数人的公共事务，而且包括那些可能转换为前者，但却与部分人（有些组织或集团）、甚至个别人相关的事务。因此，公共治理的范围遍及国家和社会生活的各个方面及全体公民，涵盖了公共治理利益主体所涉及到的所有对象和要素。
公共治理的目标是指在治理过程中，各种治理主体可以在互信、互利、互相依存的基础上进行持续不断的协商谈判，参与合作，化解冲突和矛盾，在满足各治理主体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。中国现阶段，公共治理的目标主要是强调政治国家与公民的合作、政府组织与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作，通过合作，促进治理主体之间的有效互动，实现经济与社会的可持续发展，构建社会主义和谐社会。
公共治理的手段是公共管理的实现方式与实践方法。公共治理强调各治理主体之间的自愿平等合作，各公共治理主体通过协商来实现对社会公共事务的管理。在社会公共事务的管理中，既可以采取行政的手段和方式，即实行正式的强制管制，采取正式的法规制度，又可以通过各治理主体之间的民主协商和谈判，采用彼此都自愿接受并享有共同利益的非正式措施、约束途径。此外，伴随着科技进步，公共治理也积极引入和推广信息、网络等现代管理技术。
综上所述，公共治理是以政府为主体、多种公私机构并存的新型社会公共事务管理模式，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构之间的合作。公共治理特别强调社会公众对行政事务治理过程的参与和监督。政府放松对行政事务的控制，激励和引导更多的社会自治和责任分担，尤其是强调行政区域性的社区自治、功能性的行政行业自治、利益性的行政社团自治、非功利性的行政服务等。公共治理的社会权力运行方式既包括政治、法律、管制等强制性方式，也包括规划、引导、建议、指导、契约、合作等非强制性方式，而且强调更多依赖于后者及相关行动技巧的运用。在实施公共治理的过程中，公民社会和市场机制的力量都能发挥积极的作用，并与政府资源互相协调、制衡和整合。与此同时，政府能够通过行政听证制度、咨询制度和监督制度等社会参与制度，加强利益相关者之间的对话与协作，以交换信息，增进合作，降低冲突，确立和认同共同目标，实施对公共事务的管理。
二、民间组织在公共治理中的基本角色
在政治、经济和社会生活领域，民间组织都发挥出公共治理作用，扮演着重要的社会公共管理角色。
首先，在政治领域，民间组织是政府与公众沟通的重要途径，是社会公共价值和社会关系稳定的主要推动者。传统的政府与社会的二元结构关系中，社会与政府高度整合，政府直接面对社会及社会中的个人。由于政府具有高度的权威，当政府与社会产生矛盾的时候，就会形成直接对立的格局，没有关系缓冲的余地。民间组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，能够促进上情下达与下情上报，从而可以有效预防社会矛盾的发生。政治绝不能只在自上而下的单轨上运行，人民的意见是任何性质的政治都必须加以考虑的，这是自下而上的轨道。一个健全的、持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式。通过民间组织建立理性的不同阶层、群体的利益整合机制，在国家与分散的社会成员之间形成了一股中介力量。一方面，民间组织能够代表所属群体理性、合法地表达其利益要求以实现有效的下情上报；另一方面，民间组织也能够以桥梁纽带的身份保证党和政府的方针政策上情下达，并进行不同群体的利益协调和对话。
与此同时，在公共治理过程中，公民能够通过各种公民团体和组织去表达对公共事务的关注，通过各种合法的途径与渠道实现并诉求各自的价值。民间组织所积极倡导的诸如参与、互惠、友爱、信任、宽容、多元、合作、开放、公正等价值与理念，对于维护良好的社会价值和弘扬公共精神具有重要的作用。
其次，在经济领域，民间组织能够提供社会服务、维护市场经济秩序，是社会经济健康发展的促进者。随着经济体制改革的进行和社会自主性的增强，中国的民间组织开始承接了政府原来的对经济进行微观管理的那一部分职能，以管理主体的角色对市场主体的运行提供鉴证、评估、监督等服务，从而净化了市场，维护了正常的经济秩序。民间组织具有规范行业行为和稳定经济秩序的功能：一方面，民间组织通过制定企业行业规章制度，实行行业自律，扮演行业利益代言人和政府政策、信息传递者的双重角色，在政府和企业之间发挥桥梁和纽带的作用；另一方面，随着民间组织的发展壮大，政府还可以委托某些行业组织承担一定的行业管理职能，发挥政府直接管理所难以企及的作用，从而达到强化社会自我管理的目的。
此外，民间组织可以成为高效率提供社会服务的主体。志愿性是民间组织的特性之一，它以服务和帮助有需要的人为根本目的，并以项目结果和资金效益为评估标准。在中国香港，政府完全依靠民间服务机构，开办各类社会福利和社会服务事业，如老人院、幼稚园、心理辅导、家庭治疗等等。这些机构不仅可以收取较低的服务费用，而且还有机会得到政府的资助金。既通过直接而有效的服务，帮助有需求的人，起到稳定社会的作用，同时又能够在申请政府购买服务的过程中，提升服务水平和组织能力。除此之外，民间组织还蕴藏着巨大的就业潜力，将成为推动经济发展、解决社会就业的一股重要经济力量。
最后，在社会生活领域，民间组织关注弱势群体、促进社会公平正义，是社会稳定的重要维护者。民间组织的自治性、民间性等特点及其社会中介地位，使其可以发挥规范社会行为，缓解社会矛盾，维护社会稳定的作用：第一，利用内部发展起来的契约性规则、自治能力和利益格局，对一定范围内社会群体的行为进行规范、约束和指导，并对其他社会群体产生辐射影响；第二，凝聚民众的意见，实现自下而上的沟通和自上而下的传递，减少并化解矛盾；第三，作为联结政府与民众的中间阶层，避免政府直接面对民众，从而使各种矛盾得到一定的缓冲，特别是在目前不断发生的情况下，这一作用显得尤为重要；第四，动员社会力量，以提供资金、技术和信息等方式，实施社会援助，解决社会问题，增进社会福利，缓解社会矛盾。近年来，中国民间组织开展的希望工程、春蕾计划、幸福工程、微笑列车、新长城计划等众多公益项目，通过积极反映民众诉求，动员社会资源向农村、偏远地区流动，向贫困群体流动，以帮助那些最困难的人获得生存和学习发展的机会。通过这些公益活动，数以千万计的贫困人口、妇女、儿童、残疾人得到了社会的关爱，解决了上学、看病等实际问题，在一定程度上缓解了社会矛盾。同时，民间组织的成员主要由具有很强感召力的共同目标和得到组织成员自觉认可的价值理念汇集在一起，如环境保护、反对战争、帮助弱者、救苦济难等，带有很强的道义色彩，成员间容易形成相互支持、互助合作的关系，并且有利于促使全社会形成热心公益、扶贫帮困、团结互助、平等友爱、共同发展的社会氛围和人际关系，实现社会价值理性的回归，促进社会和谐发展。
三、进一步促进公共治理主体多元化
改革开放以来，中国的民间组织在公共治理中发挥了重要作用，已经成为沟通政府和公众的桥梁和纽带。不过，由于民间组织的发展还处于起步阶段，再加上其本身的一些不完善性，民间组织的发展还面临诸多困难：政府为民间组织营造的外部环境不够好；民间组织缺乏自治，组织公信缺失，出现社会公众信任危机；人力资源不足，志愿者的参与不够；法制不健全，违法现象普遍；发展不规范、工作机制不健全。为此，一方面，政府有必要继续加大对民间组织的支持，推动民间组织的健康发展，更好地发挥其公共治理功能；另一方面，民间组织要加强自身建设，更积极地参与公共治理。
首先，鉴于民间组织具有显著的松散性和多样性，政府应该依据其特点分别对待，让政府办的民间组织与民间自发形成的组织按一定比例平等发展。当前，为了保障民间组织的健康发展，国家应制定和完善有关民间组织发展的规范性条文。第一，制定统一的《民间组织登记法》，完善民间组织的参与机制。通过降低民间组织登记成立的门槛，使大量行为合法但由于成立困难而游离于政府监管视野之外的民间组织纳入到法律规范的范畴之中。第二，加强对民间组织的管理。考虑对所有民间组织实行备案登记，民间组织在登记备案之前无须业务主管部门批准。对于活动范围广、影响力大、政治性强的民间组织，则按照规范的名称、固定的场所、必要的经费、合法的宗旨等基本原则，实行强制性审批登记制度，符合条件的赋予社团法人资格。对于社会公益民间组织，实行更加严格的的公益法人认证，在民政部门登记的基础上，实行财政与税务部门的双重监管，以防止其公益性的异化。
政府要做改善民间组织的管理体制的推动者。现行民间组织实行登记机关和业务主管单位的双重管理体制。这种体制注重的是登记的过程，对民间组织成立的条件控制很严。但是，民间组织一旦完成登记，政府的管理则很松，甚至没有任何管理措施。名为双重管理，实际上任何一方都未能行使管理职责，出现了问题就互相推卸责任。因此，政府要放宽民间组织的登记控制，以体现公民结社的自由，将工作重心转向民间组织运作期间的管理，对其运作的规范化进行监督，对其行为的后果及质量进行监督和制约。监督过程中要避免行政干预，只能通过政策诱导、资金支持等手段促使它们充分发挥作用、满足社会需要。
政府要积极培育社会急需的民间组织。在社会转型时期，由于政府权力使用的不规范和公民利益观念的增强，在政府和公民之间常会出现利益冲突，因此急需在二者之间搭起一座从事协调活动的桥梁。所以政府应当采取多种措施，抓住社会利益纠纷的热点，有针对性地培养、扶持以下几类民间组织：商会、行业协会等工商社团；社区组织，如业主委员会、老年活动协会、农村的村委会、城市社区的居委会等；公益组织，如扶贫、助残、支持弱势群体、见义勇为基金会和各种慈善组织；中介组织，如会计、法律、工程监理等事务所和社团联合会、社团促进会等。
其次，从民间组织必须加强自律、以更好地参与公共治理来看，重点在于协调外部因素和加强内部建设两个方面。
从外部因素看，有些民间组织的遵法守法意识不强，有法不依、无法可依，影响了整体民间组织的社会公信度，再加上民间组织的效率低下和能力不足，导致社会上大多数人对民间组织持一种不信任的态度，其结果是民间组织的社会捐赠不足，志愿者的参与极为有限。为此，民间组织必须加强自律，以加强内部建设改善外部条件，提升民间组织的公信力。
民间组织的自律规范大致有以下三个层次：第一层次，任何一个民间组织都有约束自己成员（董事、员工）的行为标准和道德标准，设有禁止图利于个人、禁止有关非常规交易等议题。此外，还有民间组织的一系列伦理守则，比如“回避制度”、拒绝收受所有同其职务有关的贵重礼品；要求董事、干部和员工使用便宜合理的交通工具和选择价格适中的住所等。这些行为规范准则的目的，在于确保参与民间组织的个人皆可以杜绝潜在的不当行为与权利滥用。第二层次，某些领域的民间组织联合制定需共同遵守的行为和道德标准。国外常常是由联合组织及协会共同制定行业自律条款。比如，美国有一个存在于各民间组织之外的独立部门，是由800多个自愿组织、基金会组成，它制定了美国民间组织的伦理守则，以维护公众对慈善事业的信任和信心。第三层次，由民间专业组织专门监督民间组织自律行为。比如美国有一种民间组织，其主要工作任务就是监督民间组织的活动，对一些民间组织加以评判。
最后，创造政府与民间组织的良好互动局面，促进公共治理主体的多元化发展。在公共治理中，政府和民间组织是作为不同治理主体出现的，一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、合作努力，不同主体要形成一种良性的“伙伴关系”。当前我国政府和民间组织在公共治理中要努力建立一种竞争合作关系：一方面，民间组织作为政府的补充和支持者，在公共治理中发挥着重要作用；另一方面，政府要对民间组织进行支持。政府既要帮助非营利组织发展，又要避免过多干预其内部事务影响其独立性。在公共治理中，政府与民间组织的关系不是彼此替代、互相冲突的关系，应当是互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰的关系。政府与民间组织的互动合作，有助于建立起畅通有效的利益表达机制，协调和化解不同社会利益群体之间的矛盾和冲突，实现政府与民间组织的良性互动，使政府与人民群众更加紧密地联系在一起，从而改善政府形象，增强民众的政治认同。
政府与民间组织的互动合作不仅可以促进政府职能的转变，提高政府社会公共服务的能力，而且有助于优化民间组织的发展环境，使民间组织更好地克服成长过程中的缺陷，加强自律和自身能力建设。具体而言，一方面，国家不单纯通过自己的行政组织即政府来达成对社会的治理，而是以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合到政府系统中，通过民间组织来贯彻国家的法律和意识形态，以充分发扬民间组织宽容、互助、互惠、利他的公益精神，充分发挥民间组织在维护公民利益、提供服务、反映诉求、化解矛盾、规范行为等方面的重要作用，从而有助于维持整个社会的稳定，促进社会各阶层的和谐发展。另一方面，民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性，并汲取政府资源，显示对公共政策的影响力，借以拓展自身发展的空间。
此外，政府与民间组织在公共治理中的权力边界还是动态的。这个“边界”不是把二者权力绝对分开，而只是职责和功能上的相对明确。实际上，在公共治理的实践中很难划清彼此的权力边界，经常会出现政府与民间组织职能分工交叉的领域，尤其是在目前民间组织能力薄弱、运行不规范的情况下更是如此。这就需要政府与民间组织协调合作，共同承担起公共治理的责任。政府应在避免随意扩大自身职能范围而挤压民间组织权力空间的同时，指导、支持和配合民间组织开展公共服务及公共管理活动，真正发挥民间组织的功能，释放民间组织的能力，实现公共治理主体的多元化。
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如何才能实现地方政府职能与治理结构的协同？奥克森等学者从地方公共经济理论出发，将公共服务的生产与供应区分开来。地方政府首先是作为公共服务供应单位而存在，而公共服务的生产既可以由私人来承担，也可以由公共部门来承担，地方政府则可以选择不同的方式来组织公共服务生产。在此基础上，又提出通过公民选择来实现公共服务生产和供应的协同，地方政府所做的任何决定都是一系列集体选择的结果，即政治性选择。地方政府需要关注公民的愿望和要求，并根据民意供应相应的服务，具体如何组织公共服务的生产则可以采取多种方式。上述治理模式能否实现职能与结构的协同呢？能否避免过去行政区行政治理模式下可能发生的“碎片化”问题呢？后人的研究结果持否定答案。另外，上述研究将公民视为地方公共经济分析的基本单元，竞选压力将自然而然地迫使政府及其官员关注民情，或者说，正是这种政治性选择协调了职能与结构的关系。无疑，这样的研究结论是基于西方经验得出的。在中国，是否也同样适用呢？有学者回避了政治性选择，通过工具技术途径，完善当前治理中的协同机制。另有论者基于系统科学视角，认为政府的职能可以通过工作分析加以科学化，在工作分析的基础上得出优化的职能结构，在职能结构的基础上设计组织构架，确保职能和结构这两个异质的子系统能够形成合力，共同指向公共行政执行的目标。工具技术的途径能否协调职能和结构的关系呢？政府职能工作分析的基础又是什么？这又不得不涉及到系统外部因素。显然，前文观点较多地强调系统内部分析与设计，而对外部信息搜集与回应考虑不足。另一方面，工具理性有着先天不足，可以说，一切组织或管理者理性程度有限，只能寻求令人“满意”的方案，而且，理性设计的组织不一定能维护公平正义等社会价值，显然有悖于政府的本质要求。已有理论存有一定的不足，但为职能与结构协同机制的进一步研究提供了很好的观点和研究思路。
二、区域公共管理中的地方政府职能与治理结构的协同关系
与奥克森相似，萨瓦斯也赞同将服务供应和生产区分开来，并提出10种不同的制度安排可用于生产公共服务：政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务等。除此，上层级政府的指令与协调无疑也是公共服务生产的重要制度安排。可见，地方政府职能产生受多重因素影响，或者说，职能内容及其要求正是地方政府与各个要素间互动的结果，具体包括：上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会（志愿）等要素。影响因素的多样性决定了政府职能性质、类别、内容和要求的差异性。职能内容是治理结构的基础，治理结构的优化必须以具体的职能内容和工作要求为导向。可见，不存在单一的组织结构，相反，不同的区域公共问题，不同的职能内容决定了不同的治理结构形态。治理结构即不同的治理主体构成的有机整体。根据萨瓦斯的研究，公共服务生产者由政府、其他政府、私营部门、志愿消费者团体、私营部门、消费者等主体构成。事实上，在区域公共管理中，生产者还可以包括上层级政府、区域内各级政府组织等治理主体。我们可以将它们归纳为：上层级政府、区域内各级政府组织、市场因素和社会因素等。可以说，区域公共管理中，治理结构也正是地方政府与其他各主体互动的结果。事实上，地方政府与上层级政府、区域内各级政府组织、市场、社会等主体间存有双向互动关系，政府的职能内容及要求是地方政府与各主体互动的结果；反过来，其他各要素又是重要的治理主体，它们将参与到区域公共事务治理中，并在彼此互动中形成特定的治理结构。可见，地方政府与多元主体的互动构筑了区域公共管理有机体，而各要素间的动态平衡又促成了职能与结构的协同。那么，这些主体间又是通过怎样的制度安排来实现互动与平衡呢？可以说，区域公共管理中，地方政府与不同治理主体间互动产生了不同的职能要求，而不同的职能要求又决定了不同的治理主体选择及相应的制度安排，从而实现治理结构的差异性。地方政府以具体的区域公共事务为导向，依托可能的制度安排，选择相关主体发生互动，并形塑治理结构。反过来，围绕区域公共问题，不同主体间互动及其关系结构又将决定着地方政府的具体职能内容和要求。可见，地方政府与不同主体间的互动是促成职能与结构协同的关键。然而，相比理论框架，现实经验往往要复杂得多。理论框架在现实经验中能否得以检验？或者说，区域公共管理中的职能与治理结构协同机制的正常运作是否存在着适用性条件？就此，将开展案例研究以回应这些问题。“治水”乃是公认的区域公共难题，因此选择浙江省“五水共治”经验进行研究。
三、案例研究：浙江省“五水共治”经验
党的十七大、十都将建设“生态文明”提到新高度，成为一项国家战略。相应地，国家层面逐步建立起一整套环境治理体系，部分标准、规则又转化为官员考核指标，对地方政府及其官员产生直接或间接的影响。包括浙江省在内的各省、自治区、直辖市政府都将环境治理作为重要工作内容。行业结构、产业结构不合理是市场失灵的体现，政府理应承担起相应的职能。在浙江，生产技术和处理技术比较落后、重污染、高排放的传统产业比重偏大，已成为全省水环境污染的重要原因。比如在全省工业废水排放中，纺织、造纸、化工三大行业占了65%，而这三大行业的增加值仅占工业增加值的18.2%。因此，政府牵头实施“五水共治”既是市场失灵的结果，也是弥补市场不足的重要手段。“五水共治”是实现经济结构转型的重要依托，它有助于加快淘汰重污染企业和落后产能，推进传统产业技术改造。反过来，调整产业结构又是减少废水排放、治理水环境的根本之策。随着新型城镇化和区域一体化进程，区域性竞争，而非市域或县域竞争，将成为经济社会竞争的主体形态，充分挖潜并利用比较优势则是提升区域核心竞争力的重要途径。相比上海，浙江科技教育比较优势不明显，而土地要素优势则不如江苏。但是，浙江省“绿水青山”优势明显，是将来的核心竞争力，要保护和发挥比较优势与核心竞争力，就要加快治理水环境。浙江省属于中国发达省份，城乡居民生活需求已由温饱型向质量型发生转变，对生活环境提出了更高的要求。然而，环境治理状况并不理想，全省县级以上城市，集中式饮用水水源地水质达标率只有86%，其中嘉兴饮用水水源地水质部分指标长期处于超标状态。据省卫计委统计，全省的癌症发病率每10万人比全国高34.3人，其中嘉兴又比全省高9.7人。显然，这不利于广大居民生活水平和生活质量的提升，甚至还可能成为社会不稳定的影响因素。综上可得，“五水共治”项目的产生及其内容和要求是浙江省政府与包括中央政府、各级地方政府、企业组织、社会公众等在内的多元主体互动的结果。那么，如何落实“五水共治”战略呢？从已有经验来看，中央政府首先出台了一系列法律、法规和制度，要求省一级单位执行。相应地，浙江省采取有关政策手段，在全省范围内部署“五水共治”工作。比如，全省范围内实行“河长制”，并配以相应的考核激励制度，确保每条河、每个河段都有专人负责，实现河域管理“网格化”；再比如，开化县等地试点实行生态补偿与奖惩制度，这些政策安排旨在激励地方政府履行好环保职能。有效的治水离不开政府的管制作用。为此，浙江在全省范围内实行严格的水环境监管制度，建设水环境在线监测体系，建立刷卡排污系统，短期内覆盖所有污水排放企业。同时，加大环境执法力度，特别加大督查和专案稽查力度，严肃查处环境违法案件，严厉打击环境违法犯罪行为，做到对环境违法行为“零容忍”。除了管制，各地政府还积极与企业合作，采用第三方治理制度，由利益相对方来处理和排放污染物。全省范围内，各地开始推进污水处理第三方治理，各地企业自办的污水处理厂逐步由第三方接管，各城镇政府管办的污水处理厂也逐步转交给第三方治理。以2013年为例，全省实行BOT、TOT等方式运营的污水处理厂有62家。另外，有必要提到，在嘉兴等地，还出现了环境保护中的公民参与治理等现象，也取得了一定效果。由此可见，“五水共治”的制度安排及相应的治理结构也不是单一主体促成的，而是省一级政府与中央政府、地方各级政府组织、市场、社会等多元主体互动的结果。同样，也正是省一级政府与多元主体间的互动促成了浙江省全域范围内治水职能与相应治理结构的协同。但是，实地调研也发现了一系列例外的现象。在东阳市歌山镇，为了缓和企业与附近居民矛盾，野风集团首先牵头投建了人工湿地，建成后，由野风集团负责管理运维工作，人工湿地负责处理附近6家企业的生产污水和12000人口的生活污水，并取得了一定成效。但是，在实际运维中，野风集团负责较大部分的成本开支。尽管当地政府给予相应补贴，附近其他企业也负责部分开支，但是，随着人工湿地运营及二期工程开建，尤其，近年来，政府对企业排污标准的提升，人工湿地运维成本急剧上升。目前，缺乏可持续的资金来源以弥补运维开支。此外，人工湿地身份不明确，首先它不是独立法人，只是挂靠在野风集团下的一个单位，既不用担任法人所应承担的职责义务，也缺乏企业法人自主经营、独立核算的权利。无疑，人工湿地对自身运维成本补偿的动力明显不足。实地调研还发现，歌山镇人工湿地服务范围仅限于本镇企业与居民，而距离较近的邻镇企业或居民却无法享受。事实上，在浙江，小城镇星罗棋布，企业更是紧密相挨，如仅以行政区划作为标准来处理公共问题，那么必然会受制于传统“条块”分割的影响，加剧治理结构碎片化，加大治理成本，不利于开展区域公共管理。正反两方面经验分析，可以得出，职能与结构的协同是解决“治水”等区域公共问题的重要条件，某种程度上验证了理论框架的预设。但是，也发现，案例经验反映了理论框架在现实运用中存有一定的限度。美国田纳西河流域管理局的经验可提供参考。
四、基于案例研究的理论检验与拓展
（一）美国田纳西河流域管理局：一个对比案例
田纳西河流域管理局成立于1933年5月，位于美国田纳西州诺克斯维尔，服务管理区域覆盖了田纳西、弗吉尼亚、北卡罗来纳、佐治亚、亚拉巴马、肯塔基和宾夕法尼亚等7个州，在水土保持、粮食生产、水库、发电、交通、社区服务等方面均获得很大的成功。必须指出，管理局最大的成就是利用水力生产和出售肥料与电力，特别是电力。就运营经验来看，管理局运营上最大的特色可以说是立法管理，或者称之为“依法治局”。直接导致它成立的法律是《田纳西河流域管理局法》，按照法律规定，它具有较大自主经营权。该法的第1条就阐明了建立主旨：“从国防利益出发，为维护和经营位于阿拉巴马州马斯尔肖斯附近，现属于美利坚合众国的产业；为了工农业的发展；为了改善田纳西河的航运状况，特创建一个公司实体，命名为‘田纳西河流域管理局’……”该法第4、5、9诸条中，明确授权可以进行土地买卖、生产与销售化肥、输送与分销电力、植树造林等权利。管理局运营的成功也得益于其决策机构较高程度的多元化与专业化。首先，决策机构是由总统任命的3人董事会，即主席、总经理和总顾问组成，另外专设具有咨询性质的“地区资源管理理事会”，这些机构成员主要由电力工程师、能源政策专家和人力资源专家等组成。决策机构多元化奠定了管理局多元决策机制，而多元决策机制正好又与管理局多重目标相吻合，可以说，管理局最初在水利工程方面以及后来在电力生产方面取得的成就都是与此有紧密关联。
（二）两地经验的比较分析
事实上，田纳西河流域管理局运营的成功还是得益于职能与结构的协同。流域治理问题是田纳西、肯塔基等7个州共同面对的区域公共问题。管理局设置突破了传统的行政区行政治理模式，相反，它以区域公共问题为导向，选择区域公共管理治理模式。相比管理局经验，浙江省“五水共治”主要以行政区划为依据，部署全省治水工作，实现包干到各地方政府，甚至各责任人。基于权责一致原则，“河长制”等制度设计有助于责任落实到具体单位或个人，然而，这也难免导致治水功能上的“碎片化”。再以歌山镇人工湿地为例，过去的野风人工湿地现已更名为歌山镇污水处理工程，镇政府参与湿地投建运维工作，有利于夯实湿地运维财力。但是，湿地辐射功能也主要局限在歌山镇范围，而距离较近的邻镇企业、居民无法享受歌山镇人工湿地功能。邻镇也不得不同样投建污水处理工程，加大区域公共管理成本。田纳西河流域管理局职能包括水库、发电、交通等，多样化、专业化的职能要求又对应着多元化、技术化的决策机构，有助于提高管理局治水职能与结构设置的协同程度。“五水共治”工程启动之初，浙江就开始抓技术研究和推广。2014年，东阳发挥当地建筑企业技术优势，选派20多家特级、一级资质建筑企业的设计人员参与农村生活污水治理规划设计。但是，就全省范围而言，治水服务的专业化、技术化程度仍有一定的提升空间。《田纳西河流域管理局法》规定了管理局不仅是一个超党派、超行政区化的机构，还是一个独立经营、政府所有的公司实体。为了避免国家机构可能产生的，和私营公司一样，管理局采用较为灵活的经营管理方式。为此，管理局具有两面性，作为国家机构，它需要承担起发展航运、社区服务等功能；作为公司实体，它又要大规模地经营电力、肥料。不难发现，在实际运营中，存有一种利益机制，正是这种机制促使着管理局高度重视相关职能要求，并选择相应的结构设置。然而，就歌山镇经验而言，这种利益机制相对缺乏，歌山镇的人工湿地至今为止仍是一个挂靠在野风集团下的非法人实体，经营空间狭隘。事实上，除了污水治理，人工湿地还有畜产、造纸原料、绿化、教育等功能。但是，由于利益驱动力不足，歌山镇人工湿地功能相对单一，盈利潜力有待进一步挖掘。
五、讨论与总结
着力提高服务经济水平，做加快发展的助推器。财政部门应顺应大势、服务全局，增强促进发展的意识，完善机制，激发市场和企业主体的活力，着力服务市场经济体系的建立和完善，在推动发展、加快生财上做好文章。要进一步突出财源建设的重点，发挥职能，聚集财力，聚焦大项目、大企业、大产业，促进支柱财源“顶天立地”。支持全民创业，激发民间的商业活力，加快培育“铺天盖地”的后续财源。积极支持国有企业筹措改制成本，让企业轻装上阵，更好更快地对外实施战略重组，步入新的发展轨道。大力支持企业实施科技研发、技术改造和品牌建设，促进企业提高自主创新能力。要进一步发挥财政资源整合的效益，坚持财政投入与引导市场投入并举原则，运用市场观念和企业经营理念，在财政政策制订和运用上，发挥杠杆效应，注重效益联动，力求激励引导和乘数扩大，达到“四两拨千斤”的效果。在资金投入上，避免平均用力、“撒糊椒面”，注重归集、统筹财政资金，将各种专项资金集中起来，形成拳头，重点支持优势产业、优质产品、优良企业的发展。对具有一定市场性、经营性特征的公益性项目，可以采取规范化的财政贴息、适当补助、费用减免等措施，引导社会资本加入。
着力提高支持保障水平，做社会和谐的促进者。一是向新农村的建设倾斜。把财政支农工作的重点放在发展农村经济、增加农民收入上，增加农业产业化项目投入，支持推进高效外向农业规模化，提升农业的产业层次和规模效益，推动现代高效农业发展。加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。深化农村综合改革，完善县乡财政管理方式。二是向社保体系的完善倾斜。加大就业再就业投入。完善农村“低保”制度，健全城乡“低保”标准增长机制，建立农民工工伤保险和医疗保障制度，切实有效地保障农民工权益。三是向社会事业的发展倾斜。加大财政支持力度，完善城市居民医疗统筹和新型农村合作医疗制度，支持发展城市社区医疗卫生服务，加强农村基本公共卫生工作，缓解群众“看病难、看病贵”问题。提高教育支出增长比例，逐步建立与经济增长和财力增长相适应的财政投入稳定增长机制，全面建立“以县为主”的农村义务教育经费保障机制，实施“两免一补”，免除城乡义务教育阶段学杂费，推动教育事业均衡发展。制定财税优惠政策，拓宽文化事业资金投入渠道，引导社会资本兴办文化企业，支持文化体制改革。支持城市基础设施建设，确保重点工程资金需求，改善城市投资环境和居民生活环境。
着力提高参谋决策水平，做党委和政府的好助手。一是增强应对宏观经济形势的能力。不仅要完成财政收入、管好财政支出，更重要的是要工作前移，变被动为主动，由事后变事前，从经济社会发展的全局出发，超前研究，发挥专业特长和业务优势，加强经济和政策调查研究，既密切把握国家宏观经济和重大财税政策调整趋势，又认真关注宏观经济形势的变化，深入研究各种经济因素变动对财政经济的影响；既关注现行政策的执行效果，不断改进和完善现有政策，又加强前瞻性、探索性的财政政策研究，及时提出合理建议，深层次、多角度，科学化地为上级部门和领导出谋划策。二是增强财政的协调与沟通能力。主动强化与各预算单位的沟通，加强对财政支出项目的论证、调研和考核，确保财政资金真正地用在“刀刃”上。积极发挥协调职能，定期组织召开财税收支形势分析会议，切实加强重点税种、重点行业和重点税源大户的税收征管，保证税款及时足额入库，确保财政收入稳定增长。主动协同相关部门，严格收入征管，防止“跑、冒、滴、漏”，杜绝虚收、空转、买税、引税等，严禁征收过头税，确保收入真实可靠。加强与纪检监察、审计等部门的联系，严肃财经纪律，规范财税秩序。
关键词：非政府组织；公共管理；功能
回顾我国社会的不同发展阶段，社会管理的主体在性质和存在状况是有所区别的，它们所采用的社会治理方式也存在着明显的差异。在农业社会，社会管理主体仅限于朝廷及其派出机构，社会具有同质性、封闭性和稳定性的特征，社会管理以权力为主导，朝廷简单粗暴的统治模式十分奏效。在这个时期，我国非政府组织多以商会、行会等形态出现，在政府独大的社会中，它们的发展处于被压制的状态，谈不上参与社会管理。工业社会，社会不断分化，出现了专业化分工，政府就是在此过程中出现并成为社会日常事务的直接管理主体，政府以法律为依据对社会实施管理。改革开放以后，我国逐渐形成“小政府-大社会”社会结构，非政府组织也在这一时期得到迅猛发展，成为政府实施社会治理的重要合作伙伴。而到目前我们处在后工业化时代，社会发展呈现出高度不确定性和高度复杂性，社会管理主体提出了更高的要求，社会治理模式必须是以服务为导向的。
公共管理理论的重要意义在于它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民的合作共治性，参与的主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个和平、安全、稳定、有秩序、能实现良性竞争的社会环境的目标；最后，在公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理，这不仅是对市场失灵和政府失效救治的需要，也是当代社会民主化进程发展的要求使然。[3]
一、非政府组织的概念及特征
（一）非政府组织的概念。非政府组织是由英文“Non-gov
ernmental Organization”直接翻译过来的，它带有更多的政治方面的含义，一般指的是那些拥有正式组织结构并从事公益活动的社会组织。[1]最早使用非政府组织这一概念的是联合国，非政府组织是在地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、志愿性的公民组织。之后世界银行将公民社会定义为家庭、市场和国家之间的一个空间，其中包括各种非营利组织及旨在改善所代表的社会群体之生活状况的各种正式或非正式的特殊利益团体。政治学辞典认为，在中国，非政府组织是由一定数量的自然人、法人或其他社会组织，依照法律，遵守一定宗旨，自愿持续结成的，从事社会公共事业的民间组织。王名教授从非政府组织的“功能―结构―属性”这一视角，将非政府组织定义为：社会组织是独立与政府体系之外的具有一定程度公共性质并承担一定社会功能的各种组织制度形式的总称。[2]
在我国现有法律《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》中，社会组织包括社会团体和民办非企业单位两个方面。社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。
本文认为，非政府组织是人们在自愿、自主、自治原则基础上成立的，独立与政府体系之外的，从事非营利社会服务活动的民间社会组织。
（二）非政府组织的特征。美国霍普金斯大学教授莱斯特・萨拉蒙（Lester・M・Salamon）将非政府组织的特征概括为以下几点：组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性、公益性、非宗教性和非政治性，这是国际社会普遍接受和认可的划分方法。综合萨拉蒙教授的观点，结合我国非政府组织发展情况，我们认为，我国非政府组织具有以下几个主要特征：
第一，独立自主性。非政府组织是公民自发自愿组成的，它们拥有正式的管理章程的和运行机制，享有在法律允许的范围内独立行使决策权而不受来自于政府强制权力的干涉的权利。非政府组织用有自己独立的财务管理系统，可以根据组织发展的具体情况对组织的财务预算进行自主安排，并对其自身的经济行为负责。第二，中介性。非政府组织处在政府和市场之间，具有很强的中介性 和中立性，在二者之间发挥沟通协调的功能。在“政府―非政府组织―市场”这样的结构中，政府位居高处，纵观全局，发挥宏观调控的作用；市场处于基础地位，充分优化资源配置，为社会主义建设打下良好的经济根基；非政府组织处于中间位置，联结政府和市场，形成一个“铁三角”式稳定的社会整体。第三，公益性。与企业不同，非政府组织不以提供服务获取经济利益作为自己生存发展的终极目标，仅将提供服务作为实现自己组织使命的一个手段，而更多关注的是公共利益的实现问题。非政府组织的运行和管理更多的是依赖于社会的支持，它们以各种方法和形式吸收来自于社会的公共资源，如资金、人员等，并将这些资源投入生产成公共产品用以满足社会其他成员的需求。第四，自律性。非政府组织的自律性有来自内外两方面的约束，一方面，组织内部章程可对组织内成员行为产生约束并对组织决策，以实现组织的自我管理；另一方面是来自社会监督的压力，包括政府监督和社会监督。社会监督以非政府组织在参与社会治理的过程中向社会所做出的承诺为对象，唯有依约行动，对自己的行为负责，其存在的合法性才能够得到真正的保障，否则，协助政府参与公共管理将成为空谈。
二、非政府组织的公共管理功能
非政府在组织的特征和性质决定了它能够作为公共管理的主体之一，在参与公共管理过程中发挥应有的沟通、协调、监督、服务等等的功能，具体有如下几点：
（一）搭建政府与民众间的沟通桥梁，维护社会稳定秩序。民主的基本要义就是人民当家作主，公民拥有参与管理国家事务的权利，实行公民对政府的有效监督。在“大政府―小社会”的情况下，作为单一个体的公民无法监督与之相比庞大的政府，更谈不上行使管理国家事务的参与权。不同于势单力薄的公民个体，非政府组织作为社会力量的集结器，集聚了一定的社会资源，拥有更多的参与社会事务管理的条件、机会和社会影响力，它们的存在为公民提供了政府和社会对话的渠道。一方面，非政府组织利用它贴近群众可以及时洞察民情、了解群众需要的优势，借由非政府组织自己的官网等媒体的影响力表达民众利益诉求，更容易引起政府的关注；另一方面，它们可以通过与政府相关部门之间的合作，利用彼此的资源优势，回应社会需求向社会提供服务。非政府组织是政府实现民主管理的必要前提，是沟通民众与政府的协调沟通桥梁。
（二）拾遗补缺，提供社会公共服务的职能。在改革开放的实践过程中，我国政府不断形成和完善了社会治理的理论体系和成熟的国家机器，社会主义市场经济的发展也取得了空前的成就，但政府和市场还是摆脱不了自身固有的缺陷，而出现了不同程度的失灵，尤其在人类赖以生存的公共领域。公共管理主体多元化是社会发展的民主开放带来的需求多元引起的，非政府组织就是主体之一，并在提供公共服务方面发挥了不可替代的作用。非政府组织拥有广泛的群众基础，是除政府之外最受人们欢迎和信任的公共组织，它具有很强的动员和整合社会资源的能力，这些资源包括获得社会捐赠等慈善资源、志愿资源以及其他公共资源。政府提供公共产品多以中位选民的的需求偏好为依据，实行大批量标准化生产，无法满足到社会上特殊人群对公共产品的需要。随着非政府组织数量类型不断增加，它吸引了越来越多优秀的高精尖人才，他们拥有专业的知识技能，富于创新精神，这是使非政府组织可以向社会提供政府和市场不想、不便也不能提供的公共产品，也在一定程度上满足了特殊人群的个性化需求。
（三）与政府协作调节经济，促进社会就业的功能。我国工商协会从20世纪80年代初开始发展，到80年代末达到一个。随着我国社会主义市场经济体制的不断深入发展，经济类的非政府组织已经成为推动我国社会经济健康发展中不可忽视的一支力量，在宏观经济与微观经济之间扮演者重要的角色：首先，非政府组织通过与组织内部成员沟通协调，制定符合经济发展的相关协议，规范和引导市场主体的经济行为，减少因政府政策漏洞带来的负面影响，提高市场经济秩序；其次，以组织作为信息中转站，搜集市场经济变动信息，并及时告知组织成员，定时向政府相关部门提供行业发展动态信息，避免信息不对称造成的经济损失；最后，非政府组织有自己独立的财务系统，在某些因政府资金紧张投入不足的领域，它可以通过组织财政预算填补政府资金缺口。此外，非政府组织数量的增多还为社会提供了大量的就业岗位，吸引了大量高素质人才前来应聘，这也为社会经济的稳定发展做出了不可磨灭的贡献。
（四）维护公民权利，制约政府权利，推进民主决策。在社会选择模式下产生的非政府组织肩负实现公益使命的同时，还培养了民众的民主参与意识。非政府组织是建立在全体成员利益一致的基础上，基于自主自愿并进出自由，其组织活动是民主自治和平等协商的，它能够在民主政治参与过程中反映和表达成员的利益诉求，能够进行自我管理和自我服务，实现共同价值目标。[4]要想让社会民主化造福人民，公民必须在有组织、有秩序的条件下参与社会问题的解决。[5]政府将部分权力归还给社会，让公民和非政府组织通过承接政府转移出来的职能，参与到公共管理当中来，既在整个社会中营造了一种公民参与的氛围，调动了社会积极性，并在与政府合作治理中达到了监督政府行为的作用，双方为彼此共同的政策目标商量博弈， 这个过程本身就是一个民主化的过程。
参考文献：
[1] 丽莎・乔丹[美]，彼得？范？图埃尔[荷兰].非政府组织问责：政治、原则与创新[M].中国人民大学出版社.2008年4月第一版：129.
[2] 王名.社会组织论纲.社会文献出版社[M].2013年3月第1版：88.
[3] 黄健荣.公共管理新论.社会科学文献出版社[M].2005年5月第一版：2-3.
