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关键词：环境影响评价；公众参与；环境权
1公众参与环境影响评价的理论基础
1.1环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。
1.2外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。
2公众参与环境影响评价的现实状况
2.1我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。
1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。
2.2公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.3公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4公众参与环评的保障机制不完善
我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。4对我国公众参与环评制度的建议
4.1出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。
4.3提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).
环境监测以环境为对象，利用科学的手段，包括生物法、物理法等，定量评价、定性分析环境对象当中的物质类型与结构，在此基础上总结出环境污染的程度以及变化规律等。环境影响评价当中的环境监测的基本内容可分为如下两个部分：
(1)调查阶段的环境监测
调查阶段的环境监测，其主要的工作内容与最终目标就是制定合理的环境监测方案。在方案的制定过程当中，生产建设项目的评价等级是必须要加以考虑的重要因素。以此为基础，对环境监测的对象、环境监测的因子进行深入的明确，同时指明环境监测的具体范围，利用科学的监测手段，完成环境监测方案的制定工作。
(2)竣工验收阶段的环境监测
竣工验收阶段的环境检测主要目标直接决定着该阶段的环境监测内容，在前期监测的基础上，基于确保环境指标达标的目的，必须要在竣工验收的阶段实施更为严格的环境监测，环保设备的运行、污染物的排放等均是该阶段的主要工作内容，得出该阶段的环境监测数据，进行最终的环境影响评价工作。
2环境监测在环境影响评价中的作用
(1)贯穿环境监测环境影响评价的全过程
环境监测并不是独立于环境影响评价而存在的，其贯穿于环境影响评价中的作用，无论是调查阶段，抑或是竣工验收阶段，环境监测均体现出极其重要的作用。调查阶段的分析与预判，竣工验收阶段的环保设备维护与污染物的排放控制等，均要在环境监测的技术支持下才能顺利实现。项目方委托环境评价，评价单位首先进行的监测对象是项目的拟建地，评价本底监测数据，完成项目的建设工作之后，先令其运行2个月，随后进行项目的验收工作，预测与评价环境影响的要素，环境监测涉及到环境影响评价的评价初期、建设期、运行期、后评价期等。
(2)环境影响评价的数据支持由环境监测提供
在进行环境影响评价的过程当中，其核心的评价依据为环境监测数据。鉴于此，正式展开环境影响评价之前，环境监测部门的工作应当率先加以落实，为环境影响评价提供可靠的数据支持。例如水环境、噪音环境、大气环境等均需要在环境监测的基础上进行评价分析，项目完成建设之后，新的环境影响因素出现的可能性以及项目拟建设地的环境可载力分析同样需要在环境监测数据的支持下完成。水环境、噪音环境、大气环境等是否达到区域的质量要求，特定地域的环境容量是否足够也是需要重点考虑的，建设工作依据判定结果而进行。
(3)环境监测对环境影响评价的监督作用
在目前的环境评价体系当中，可用于环境影响评价监督的有效方法比较多，环境监测是其中最具代表性的一种。在项目建设完成之后，该项目对于环境的具体影响、能否适应区域环境的实际要求等均需要在环境监测的监督下进行。环境监测的数据源于实际的考察与全方位的监测，评价项目建成之后。区域环境得到了改善或者是恶化，例如大气环境、噪音环境、水环境等方面，生态环境的空间变更以及时间变更均需要根据环境监测的具体数据进行判断分析，在环境监测的监督作用之下，环境影响评价的科学性与准确性可得到更为有效的保证。
3环境监测存在的主要问题
目前，在我国的环境影响评价工作当中，环境监测依旧存在着部分问题，集中体现在监测操作有欠规范、监测的数据有欠精确两个方面，具体如下：
(1)监测操作有欠规范
在进行环境影响评价的工作过程当中，时间、费用等均是其中比较突出的制约因素。在此前提下，环境影响评价的部门常会将环境监测的具体内容进行压缩与省略处理，导致环境监测的具体内容残缺不全，难以反映出真实的监测情况。再加上监测部门的操作也存在着很大的问题，违规操作的现象并不鲜见，集中体现在时间指标的确定方面，土壤样品的制备流程不完善，噪音与大气数据的监测工作也并未得到全面的落实。
(2)监测的数据有欠精确
环境监测数据有欠精确的根本原因在于监测的频率过低以及监测的点位不足两个方面，监测的数据有欠精确直接降低了监测数据的代表性，最终所得出的结果难以真实而全面地反映出建设项目周边生态环境的具体情况，也就无法采取具有针对性的解决措施，环境影响评价工作流于形式，无法起到预期当中的作用。
4提高环境监测水平的可行性建议
针对上述环境监测存在的主要问题，基于环境监测在环境影响评价中的作用，需要采取具有针对性的解决措施，主要包括落实监督工作、引进先进技术、完善环境影响评价的经费与进度制约机制、提高环评与监测工作人员的专业素质等措施，具体如下：
(1)落实监督工作
贯彻落实监督工作是保证环境监测在环境影响评价当中能够发挥出最大作用的关键性前提之一，如果监督工作无法落实或者是落实的程度不足，均会对环境影响评价造成诸多的负面影响。笔者认为，贯彻落实环境监测的监督工作，核心在于确保有权威的专家学者参与到环境影响评价报告的审查工作当中，其监督审查的关键内容为项目的各项监测内容与监测数据。
(2)引进先进技术
在环境监测工作当中，引进具有先进的技术手段，如GIS、RS、ES等，对监测点位进行精确的定位，以便获取精确度更高的监测数据，从而为环境影响评价提供可信度更高的数据资料，确保环境影响评价工作的科学性。
(3)完善环境影响评价的经费与进度制约机制
项目的进度与经费是环境监测工作的主要影响因素，鉴于此，建议建立并完善环境影响评价的经费与进度制约机制。例如：在进行项目评审的过程当中，综合考虑本项目的难度等级、环境指标要求等内容，以时间进度作为主要的评审条件，经费则作为辅质的评审条件，以期从根本上杜绝环境监测罔顾客观条件，急功近利的行径。
(4)提高环评与监测工作人员的专业素质
环评工作人员与监测工作人员是环境监测工作的“主力军”，所以，想要提高环境监测的工作质量，就必须要从这二者着手，切实提高其专业素质，同时提高其对于环境监测工作的认知程度，明确进行环境监测工作的必要性与现实意义，严禁因经费以及进度而对环境监测工作进行压缩与删减，影响环境监测工作的整体质量。
5结语
论文摘要：环境影响评价是为预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的一项环境法律制度。公众参与是环评机制能够发挥效用的关键。我国目前的公众参与环评机制在适用范围、具体程序和法律责任方面存在诸多不足，使环评制度在很大程度上流于形式。为落实环评中的公众参与机制，应当借鉴其他国家和地区的立法经验，对公众参与环评的信息公开；公众参与方式等规定进一步完善，真正形成“阳光环评”，“民主环评”的机制。
改革开放以来，我国的国民经济取得了重大成就，但伴随的环境污染也日益加剧，无论是每年春季北方的沙尘暴还是2007年夏天江苏太湖流域爆发的蓝藻危机无不向世人敲响了警钟。面对环境的恶化，我国环保制度的不健全，特别是环境影响评价制度的流于形式难辞其咎，这一旨在预防和减轻拟从事的开发行为对环境可能造成的不良影响而实施的重要环境法律制度，由于公众参与机制的缺失，在实践中基本被扭曲，几乎没有起到其应有的把关作用，导致大量破坏环境的项目仍在不断上马。厦门PX项目和北京垃圾发电项目风波就使我国公众参与环评机制的严重不足暴露无遗。在这两起事件中，由于项目立项审批过程中公众参与机会的缺失，使得厦门市民只能通过百万短信，北京市民用汽车堵住填埋场大门的激烈方式抗议。应该说在上述事件中，真正酿成争议和冲突的，不仅是PX项目和垃圾发电项目可能带来的化学污染，更是不透明的环评决策过程本身。民意的表达在上述事件中最终起到了一定的作用，厦门市于5月30日上午宣布暂缓PX项目建设，国家环保总局也于6月7日宣布环保总局立即将对厦门市全区域进行规划环评，并建议北京市海淀区垃圾焚烧发电项目在进一步论证前应予缓建。不少媒体称之为“民意的胜利”。民意在此虽得到了一定的胜利，但其胜利的时机和方式却令人不由疑问：我们的民意，为什么只能以这样事后“倒逼”的方式出现?固然，“倒逼”也是博弈的应有之义，但相对于事前、事中的公众参与，“倒逼”式民意不论对公众还是对于地方政府，都是一种距离圆心最远、代价最大的互动。这两起事件迫使我们不得不对我国环评公众参与机制重新进行审视：环评对规划和建设项目而言是否只是可有可无的形式?公众参与对于环评是否真的无足轻重?我国目前的环评公众参与机制尚存在哪些不足?如何完善环评公众参与机制，保障公众切实参与相关决策过程，使民意得到真正的表达和考虑?这些都是我们必须直面的问题。
一、公众参与对环评的意义
环境影响评价是通过对拟开发或建设项目的选址、设计、施工和建成后将对周围环境可能产生的影响、拟采取的防范措施和最终不可避免的影响进行调查、预测和评价，从而提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。环评作为一种“防患于未然”的方法，其效果要远远好于在损害发生之后再进行事后恢复的救济对策。因此，当美国于1969年在(国家环境政策法(NEPA))中首创了环评制度之后，这项制度很快便为世界各国所采纳和效仿，并为各国立法所确立。我国也于2002年通过了《环境影响评价法》(以下简称《环评法》)，正式建立了环评制度。
实践中，环评制度作为一项正式的法律制度在西方国家(地区)以及国际社会确立的过程，也是公众参与作为促进决策民主化的手段渗透到政府环境决策中的过程。“公众参与”或者说“利益相关方介入”，一直都被认为是环评的最基本原则。在环评制度中引进公众参与机制，已成为人们的共识。公众参与对环评制度的意义主要在于：
第一，公众参与有助于确保环评的民主性和公正性。
它可使项目影响区的公众能及时了解关于环境问题的信息，有机会通过正常渠道表达自己的意见，使各种利益冲突和主张都能够得到倾听、辨析，确保每个利益群体能够获得程序上公正的对待，从而使政府的环境决策更容易获得认同和支持，也有利于说服反对者减少冲突。公众参与的这种程序价值意义重大，正如有学者指出的，我们不能要求决策绝对“科学”、“正确”，却必须要求其绝对具有合乎法治原则的正当性。如引起争议的厦门PX项目和北京海淀区垃圾发电项目中，姑且不论PX项目是否真有巨毒，垃圾焚烧排放的二恶英会否致癌，但如果上述项目在上马之前能够真正在环评阶段让公众周知该项目的详细情况和可能的环境影响，倾听、辨析了各方意见之后再作出决定，至少不会招致现在这样激烈的反对。
第二，公众参与还有助于提高决策的科学性。
从传统上看，政府虽然可以代表公众实现公共利益，但其容易受短期经济利益目标的诱惑，偏离环境利益的公共性基础。地区利益和任期内“政绩”的不良激励以及命令式的行政手段带来的高成本、低效率都使单纯的政府管理模式难尽人意。而公众由于是环境污染和破坏的直接受害者，他们对环境问题有切身的感受和认识，因此对环境保护最有发言权，做出的评价也比较公正。建立公众参与环评的正常机制，让公众帮助辨析项目可能引起的重大尤其是许多潜在环境问题，了解公众的看法、意见和建议，可以集思广益。提高决策的科学性和合理性，提升开发活动效率，也可避免因盲目上马而造成的环境损害和巨大浪费，减少因为项目的开发而导致的污染纠纷，避免矛盾的激化，起到稳定社会的作用。
第三，公众参与环评机制还有利于提高公众的环境意识。
它不仅为公众保护自己合法权益提供了法律武器，也起到了动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作的作用。在我国经济建设飞速发展，环境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性就更加突出。
总之，公众参与是环评制度中的关键性环节，其是否落实直接制约着环评制度效果的发挥。因此，目前世界上绝大多数有环评立法的国家，几乎均将公众参与作为环评程序的重要组成部分。其基本目的在于通过广泛听取利害关系人或利害团体的意见和要求，使政府在对污染性设施的设厂或开发活动的审核等决策过程中尽可能兼顾各方利益，特别是能够充分考虑到生态环境利益，尽量采取有效、可行的措施来减轻和防止环境侵害。
二、我国环评中公众参与机制的不足
我国的环评制度始于20世纪70年代末。1979年9月颁布的《环境保护法(试行)》在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但早期的中国环评过程中几乎没有公众参与的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13条第4款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13条第3款，《海洋环境保护法》第10条，《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。
2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。
但从厦门PX和北京垃圾发电等项目环评的实施效果和目前令人吃惊的高达99％的基本建设项目环评通过率来看，我国目前的环评制度在很大程度上仍形同虚设，而这主要是由环评中的公众参与机制的不足造成的。
1公众参与环评的范围不够广泛。根据《环评法》和《暂行办法》的规定，只要求需要编制报告书的专项规划和建设项目才需要征求有关单位、专家和公众的意见，因而除国家环保总局下发的《建设项目环境管理目录》规定的应编制环评报告书的项目以外，其他规划和建设项目均可以合法地避开公众参与制度。但现实中，造成污染纠纷的恰恰是中、小型企业和“三产”服务业。而对专项规划以外的一般规划和专项规划中的指导性规划的环评未规定公众参与，对重大经济决策则未纳入环评，这说明我国的战略环境影响评价制度还没有建立，不利于对环境的综合、长远保护。
2公众介入环评的时机较晚，参与的阶段较少。《环评法》规定公众介入环评的最早阶段是在规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前。这一阶段，很多意见已经形成，往往很难再通过公众的影响来将其改变。对此，《暂行办法》将公众介入环评的最早时机提前到建设项目在确定了环评机构之后7日内，建设单位就要将相关信息以及征求公众意见的主要事项和公众参与方式予以公告。这是一项非常重要也是非常好的规定，它使公众可以在项目进行环评的初期即介入到环评过程中去，使相关建设单位和环评机构可以在论证初期即能倾听公众的意见。但相对于国外的规定而言，我国公众介入环评的时机仍显得较晚。
根据现有规定，只有那些对环境可能造成重大影响、应编制环境影响报告书的建设项目才要求公众参与，而对可能造成轻度环境影响或影响很小，应编制环境影响报告表或填报环境影响登记表的建设项目则不作公众参与的要求。但在审查项目对环境影响的大小，决定对项目是否需要进行环境影响评价的过程中，公众无法得知相关信息，更无从表达意见。而在美国环境评估书(EA)程序中，如果EA认为拟议行为不会对环境造成重大影响，不需要制作环境影响报告书(EIS)，则至少主管机构应当将该结果通知公众。尽管美国NEPA和CEQ规则并没有强制主管机构在该阶段纳入公众参与的程序，但是法院在对这个问题的看法上更倾向于要求公众参与。而我国台湾地区则强制要求主管机关应于收到环境影响说明书后50日内，作成审查结论并公告，如果决定不进行第二阶段的环境影响评估，则由开发单位召开公开说明会说明情况。我国香港地区《环境影响评估条例》也规定，环境许可证的申请人在向环境署长申请环境影响评估研究概要时，应在向署长呈交工程项目简介之日的翌日，就备有该工程项目简介一事在中英文报刊上刊登符合署长规定格式的广告。上述规定表明不少国家或地区的公众可以在对项目是否需要进行环评的早期审查阶段就能介入环评过程，发表意见。并且，其公众对环评的参与往往贯穿其全过程。而我国的公众参与目前则主要是在环境影响报告书的制作阶段，尽管《暂行办法》增加了环评报告书审批阶段环保部门征求公众意见的规定，但这些规定大多为任意性而非强制性条款，腊辞多为“可以”而非“应当”，也未规定应对公众意见作出何等回应。
3环评中的信息公开制度不够健全。2002年的《环评法》虽规定了公众参与，但对环境信息公开的规定却几乎是一片空白，这严重制约了公众对环评的实际参与。公众参与环评的前提是对环境信息的掌握，公众只有在获取充分、准确、及时的环境信息时，方能作出有意义的意见表达，否则对环评过程的参与就不会取得预期的效果。
《暂行办法》第一次对环评中公众参与的前提要求——环境信息公开作出了规定，可以说是在保障公众切实参与环评方面迈出了一大步。
《暂行办法》对环境信息公开的时间、内容、方式等的规定弥补了《环评法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暂行办法》对公告和征求公众意见的期限只要求不得少于10日，区区10日的期限明显过短，无法使公众及时了解相关信息并充分考虑，易使公众参与流于形式。反观国外《环评法》的规定，对公告期限一般都规定不少于30日。(2)《暂行办法》规定：建设单位或其委托的环评机构可以采取在当地的公共媒体上公告，公开免费发放包含相关信息的印刷品或其他方式公开信息。该规定看似完备，但在实际操作中却因其赋予了建设单位较大选择权而易被扭曲，建设单位完全可以以他们认为便利而非便于公众周知的方式信息公告。相比之下，其他国家或地区对信息公开方式的规定则详细、严格得多，如我国香港地区《环境影响评估条例》虽只规定了在署长批准的位置备有报告供公众查阅和在报刊上刊登广告的两种公开形式，但这两种方式均是强制性规定，建设单位不能随意以其他方式代替。并且要求供公众查阅的报告文本的数量须符合署长合理规定的数量，刊登广告的报刊必须是一般行销于香港的一份中文报章及一份英文报章、刊登的频率为30天内每10天刊登一次。这种详尽的规定能够较好地保证相关信息能广为周知。
4环评中公众参与主体不够广泛，参与途径过于单一，作用极为有限。根据《环评法》，建设单位或其委托的环评机构应举行论证会、听证会，或采取其他形式征求公众意见，其中听证程序是一种最充分双向互动交流的形式，因而对于公众而言，参与环评的最佳途径无疑是听证。但是，这里的“或者”二字实际上是赋予规划部门或建设单位一种选择权，有可能变相剥夺公众的听证权。规划部门或建设单位既可以采用听证会的形式，也可以根据需要采用公开性较低的调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会方式，而公众只能被动地接受。只要规划部门或建设单位采用了上述其中之一方式，如咨询了几位专家意见，即可被认为已符合了公众参与的要求。即使咨询普通公众的意见，被征求意见的公民、法人或者其他组织也均由建设单位、环评机构或环保部门挑选，并且在听证会的发动上，无法依公众的申请举行听证会，而由建设单位、环评机构、环保部门单方决定是否举行听证会并由听证会组织者遴选参加者。
这种规定使得绝大多数单位都不会采用听证会的形式，实践中采用最多的还是调查问卷的形式。这种做法存在很大的问题：一是调查表的内容往往过于简单，被调查人员对拟建项目的内容、污染状况、治理措施等均不了解，很难发表有价值的意见。二是由于环评工作的时效性，在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差，特别是由于法律没有规定“有关单位、专家和公众的”的范围，有些建设单位在发放问卷时往往选择与项目环境影响没有多大关系的单位、专家和公众，而真正受到影响的却没有机会发表意见。如北京垃圾发电项目环评报告虽然经过了民意调查，但一共只发放调查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚烧项目的占71％，同意垃圾焚烧+综合处理项目的占51％。统计专家蒋妍认为，报告的统计数据根本不能使用。
5对公众意见的反馈机制不健全。《环评法》和《暂行办法》只要求建设单位或其委托的环评机构应将所回收的反馈意见的原始资料存档备查，同时在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。仅仅是“存档备查”易导致环保部门在审批阶段仅根据建设单位或环评机构统计、润饰过的数据、说明来作出判断，不利于了解公众的真实意见。此外，现行法律、法规对环保机构征求公众意见的规定也过于宽松，往往只在环保机构认为有必要时才可以征求意见，也没有规定环保机构应在审批决定中对公众意见采纳与否作出说明。这些，均不利于公众参与的落实。
6对公众参与的救济和相关单位的法律责任规定不明确。《环评法》和《暂行办法》的另一处“硬伤”，则是“法律责任”部分缺少有关公众参与的补救条款。《暂行办法》虽对建设单位、环评机构、环保部门公开环境信息、征求公众意见的义务作出了较为详细的规定，但没有规定公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考量公众意见应当承担何种法律责任等条款。也未就规划部门或建设单位不组织公众参与活动的法律后果作出规定，这可能使得规划部门或建设单位即使不组织公众参与，公众也无法请求法律救济的现象出现。
三、完善我国公众参与环评机制的思考
针对我国公众参与环评机制的上述不足，笔者认为，要使环评制度真正发挥作用，必须从以下几个方面对之加以完善。
1扩大公众参与环评的范围。为减轻或避免有关经济开发活动的宏观决策对环境造成不良影响，科学评估建设项目对环境可能造成的影响，促进经济、社会和环境的可持续发展，应尽可能发挥公众在规划、建设项目环评中的作用。公众参与环评的适用范围，不应仅限于对编制环评报告书的建设项目，而应涵盖到整个环评范畴，为一般规划和非编制环评报告书的项目提供实施公众参与的法律依据。其中对编制环评报告书、环评报告表、登记表等，可按不同的程序来进行公众参与，环评表和登记表可采用相对简易方式进行，但不能取消。
2在环评的各个阶段均应规定公众参与。公众越早介入该环境影响评价程序，公众对于该决策程序产生的影响可能就越大。因此，在判断规划和开发建设项目是否需要编制环境影响报告书以及决定环境影响报告书内容范围时，就应当允许公众参与。同时，公众参与应当介入到整个的环境影响评价程序中，每一个阶段都应当有公众参与的声音，
3对环评中的信息公开规定进一步完善。为确保公众在知情的基础上行使参与权利，应对环评中的信息公开作出更为具体、严格的规定，推进“阳光环评”。首先。对环评信息公开的方式要强调信息公开的广泛性，在规定供选择的方式的同时，还应规定必须采用的方式。其次，应延长信息公告和征求意见的时间期限，该期限不得少于三十日，以使公众有足够的时间获取信息并考虑，从而提出相对成熟的意见。再次，对于环境影响报告书草案编制阶段的信息公告，可在进行了项目所在地环境现状调查、开展了工程分析并初步分析其环境影响后即可进行，不必等到环评报告即将报审时才进行。如果此时才进行公告，往往使得公众没有充分的时间考虑并提出相对成熟的意见，评价单位也没有充分的时间将公众的反馈意见很好地体现在报告之中。
4明确规定征求意见的公众范围、完善公众参与的方式。尽管专家对环评报告的评审是公众参与的一个重要环节，但环评中更应听取受规划、建设项目影响的普通公众意见。因此，应规定除可以论证会等形式征求专家意见以外，还必须征求受项目影响的公众意见。同时，应规定公众参与代表资格审查制度，即对公众代表和专家的代表性进行审查。对发放调查表、座谈会、听证会的最低人数要求、公众推选的人数、达到人数的比例等都要明确规定。此外，还应当赋予公众申请发动听证程序的权利，使听证会的征求意见方式在环评中更多地被采用。对听证会的主持应采取回避原则，对于与开发行动有利害关系的一方，不得作为听证会的组织者，而应由无任何利害关系的第三方，如环保部门来主持。此外，听证会既然应该公开举行，则不应有“新闻单位采访听证会，应当事先向听证组织者申请”的限制，而只宜规定新闻单位采访听证会，“应事先通知听证组织者，以便其安排采访”，或“应事先向听证组织者申请，听证组织者应予以安排，不得拒绝采访”，否则有违听证公开的原则。
5完善对公众意见的反馈机制。建设单位或环评机构在提交环评报告审查时，应将回收的公众意见，包括公众来信、调查表、听证会笔录等一并提交环保部门以供审查。环保部门在作出是否通过环评报告的决定时也应在决定中对征求、采纳公众意见的情况，对未采纳的公众意见，应说明理由。
6进一步完善相关法律责任。对规划部门、建设单位、环保部门不按规定公开环境信息、不征求公众意见的违法行为应规定明确的法律后果和法律责任。此外，在我国的立法完善过程中，还应根据我国实际情况引进公民环境诉讼的条款，对于没有接受公众参与的建设项目，公众可以向法院寻求救济。这样才能使公众参与的权利得到切实的保障。
关键词：环境影响评价；公众参与；环境权
1公众参与环境影响评价的理论基础
1.1环境权理念的提出
环境权是社会权的重要组成部分，它是指公民要求其所置环境资源具有基本生态功能的权利。环境权的提出和研究始于20世纪60年代，第21届联合国大会一致通过的《经济、社会和文化权利国际公约》（1966）和《公民权利和政治权利国际公约》指出了公民环境权的部分内涵。紧接着美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”、“环境公共委托论”，于是有人便在“公共财产论”和“公共委托论”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。
公民环境权，即公民对于其赖以生存、发展的环境所享有的一系列权利，它既是一项实体性权利，又是一项程序性权利。从实体权利方面看，它包括：①优良环境享有权，即公民有要求享受优良环境的权利；②恶化环境拒绝权，即公民有拒绝恶化环境的权利。程序性环境权是实体性环境权的重要保障，同时环境问题自身的专业性、技术性等特质也需要程序性环境权与之契合。作为程序性的环境权，其基本内涵在于公众参与国家的环境决策和权利受到侵害时的救济。公众参与环境决策权的具体内容主要有环境知情权、环境立法和行政执法参与权以及环境诉讼权等。
公民环境权是一项社会权利也是人权的一部分，是公众参与环境保护的一项基本权利，公众参与环评则是其环境权的一项非常重要的内容，在环评中，只有让公众参与到与其自身关系密切的环评工作中，使其权利真正的得到实现，环评工作的开展才能顺利。
1.2外部性理论分析
外部性是指当不同的人效用函数和消费函数相互关联时，由于他们相互施加了收益和成本而产生的收益和成本的非意愿转移，它分为外部经济和外部不经济。具体到环评中，这种外部不经济表现为由于拟议行为作为一种人类活动会对环境造成一定的影响，所以拟议行为的实施者追求生产的最大化的同时，很可能会造成所涉公众的效用函数的向下运动，效用减少，即产生了一种为了维护原效益而没有得到定价的“外溢性”成本。在拟议行为的投资者在实施了拟议行为后不愿付出这部分“外溢性”成本，而强迫所涉公众独自承担这种“外溢性”成本显然是不经济的，而且容易形成双方的对抗，使不经济扩大。在这个意义上，对拟议行动的环评的目的就是尽可能的减少拟议行动的外部不经济，这就必须吸收相关公众参与到对拟议行动的环评中来，充分考虑相关公众的意见，以决定拟议行动的实施与否和选择最优方案，这是公众参与环评的经济根源。
2公众参与环境影响评价的现实状况
2.1我国公众参与环评的立法现状
20世纪90年代初，我国开始在环评制度中推行公众参与，最早是1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次对公众参与提出明确要求。
1996年，在修订的《水污染防治法》第13条中规定环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见。随后在《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》中也有了相同规定。在环评法出台之前，由于缺乏具体的法律规定，我国环评中公众参与的广泛性和深度还处于较低水平。
2003年9月1日颁布实施的《环境影响评价法》（以下简称《环评法》）进一步完善了公众参与制度，在公众参与环评的范围、程序和时机作了相应的规定。紧接着，2006年3月18日正式施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，为公众参与环评提供了一个可靠的依据，对环评法的实施中的公众参与问题有了一个较详尽和细致的规定，保障了公众参与环评的切实可行。
2.2公众参与环保的现状
据中国环境文化促进会的首个中国公众环保民生指数显示，尽管环保在近两年成为了公众关注的社会热点，但公众环保参与的程度还很低。仅有6.3%的公众在最近三个月参加过环保活动；知道“12369”环境问题免费举报电话的不足20％；环境信息下情上达的不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因，不仅仅是公众环境意识程度较低，公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制也是很重要的一部分原因。公众参与环境保护的状况是这样，参与环评的状况就更不用说了。正如圆明园湖底防渗工程环评听证会我们可以看到，环评法的落实情况不太乐观，公众参与环评的制度显然在很大一定程度上都没有落到实处。
3我国公众参与环评制度中存在的不足
3.1公众可参与的环评的范围较窄
在《环评法》中规定：“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。《暂行办法》限定了适用范围为建设项目环评中的公众参与，对于专项规划的环评还是沿袭了《环评法》的规定，一方面要满足这两个条件才有可能让公众参与，这样的限制过于严格，另一方面这样的标准非常容易受项目和规划编制机关的主观因素的影响。另外对土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用规划的环评只是建议性的规定，可以参照《暂行办法》征求公众意见。这种规定更是给本来参与环评范围就很小的公众加了一个“紧箍咒”。
3.2公众参与环评的可操作性存在欠缺
我国的环评机制起步较晚，发展还不成熟，在可操作性上还有欠缺。由于环评技术规范的不健全，还没有具体明确规定不同项目类型、规模、复杂程度、敏感程度、占地面积、项目选择公众代表的人数，采用何种调查方式、如何确保公众的代表性。评价单位一般只是根据工作经验而定，难免忽略了一些公众的意见。
3.3公众的环境知识储备不足
公众参与中各方面的群众，由于文化程度的差异、环境保护意识的强弱以及社会背景和各自利益的不同，在环境保护与发展经济思想认识上存在一定的差距，较难以形成集中的意见。而且由于部分公众不能正确理解发展、污染与环保之间的关系，对可持续发展观的认识不科学，调查结果有时不能正确反映实际情况，这些都在很大程度上限制了环评目的的实现。
3.4公众参与环评的保障机制不完善
我国的《环评法》和《暂行办法》等都从实体法的角度规定了公众参与环评的权利，但是如何来监督和保障这些权利义务的实现呢？从当今我国的现状来看，在我国现行的环评制度中，环保部门对环评机构的监督，主要靠行政手段。虽然《暂行办法》明确规定了公众有参与环评的权利，但是这里却缺少相应的监管、问责机制，这一点在《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中有一些规定，但是并不具体。如果规划编制单位、项目建设单位及环评机构对于公众参与环评认识不足，如果他们的积极性调动不起来，在这个环评工作中不主动履行自己应尽的义务，谁来对他们进行问责。还有，当公众的意见不一致，或者出现分歧的时候，谁来做最终的决断？这在《暂行办法》中无明确的规定。4对我国公众参与环评制度的建议
4.1出台《环境影响评价技术导则——公众参与》
《暂行办法》第三十八条规定公众参与环评的技术性规范，由《环境影响评价技术导则——公众参与》规定。但是《暂行办法》实行两年多来，《环境影响评价技术导则——公众参与》一直是“待字闺中”，这不得不让《暂行办法》的实施和技术操作大打折扣。而且，从现今的技术导则来看《环境影响评价技术导则——声环境》等在环评的实践中发挥了举足轻重的左右，可见技术导则的重要性，特别是在我国公众参与环评制度还不成熟的情况下。为了保障公众参与环评的切实实现和避免像圆明园湖底防渗工程环评听证会这种现实操作和法律脱轨的情况的重演，建议相关部门尽快出台《环境影响评价技术导则——公众参与》。
4.2扩大公众参与环评的范围
公众参与环评的基础是环境权的存在和外部不经济可能出现，因此，存在拟建项目中的可能出现的外部不经济和公民环境权，公众就有必要参与拟建项目的环评。我国目前法律的限定显然不利于公众环境权的实现，存在环评就应该存在公众参与。环评的目的是实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。而在对环境的不良影响中，公众是最直接的受害者，而且受害最严重，因此，环评中必定要求所涉公众参与，即每一个环评中都需要公众反应他们的意见，参与到其中，为其利益而行使合法权利。
4.3提高公众的环保知识和意识
一方面要求社会组织和政府多开展宣传，积极利用各种媒体（如报纸、电视、广播、互联网等）加大宣传力度，逐渐提高公众的环保知识及环保参与意识，使环保意识由教育强化成一种习惯，从而使环保参与成为一种自觉行为。同时也要帮助公众改变观念，由高消费向“生态消费”转变，建立科学的环境和经济发展观。另一方面要求公众注重自身对环境的关注、对自身环保素质和环保法律知识掌握程度的提高，真正用科学的公正的眼光看待环评和自己的权利。
4.4建立权利保障机制和媒体监督机制
从司法救济角度来讲，在相关的法律中，结合我国的具体情况，引进公民的环境诉讼权利的规定，赋予其获得因其权利受到侵犯而额外支付的没有定价的“外溢性”成本的权利，提高违法成本，使公众的环境权能得到有效的司法保障。另外，介于媒体在社会生活中的特殊地位和特殊作用和环评中对被评价项目和规划的信息披露的要求，建议在公众参与环评中借用媒体的监督和宣传作用。
参考文献
［1］周珂，王小龙.环境影响评价制度中的公众参与［J］.甘肃政法学院院报,2004，(6).
关键词：环境影响评价；重要性；问题；研究措施
Abstract: This article from the environmental impact assessment of the situation, importance, main contents and standards are analyzed, and puts forward the existing problems of current environmental impact assessment, according to China's national conditions, in effect make correct evaluation for the construction of the environment, and the implementation of protective measures, is currently in a difficult task project builders their.
Keywords: environmental impact assessment; importance; problems; measures
中图分类号：X83 文献标识码： 文章编号
环境影响评价制度是我国一项重要的环境管理制度，在防止环境污染和生态破坏、协调经济建设和环境保护方面起到了重要的作用。随着生态环境遭到破坏．有限的资源过度消耗．人民健康和生活受到威胁，环境问题已成为当前我国面临的主要问题之一。保护环境是我国的一项基本国策，随着经济的发展，工程建设数量不断增加，其造成的环境破坏也有越来越严重的趋势。
1、环境影响评价的概况
进入21世纪，随着经济的发展，环境污染是趋严重，人与自然的关系不和谐，往往会影响人与人的关系、人与社会的关系。如果生态环境受到严重破坏、人们的生产生活环境恶化，如果资源能源供应高度紧张、经济发展与资源能源矛盾尖锐，人与人的和谐、人与社会的和谐是难以实现的。目前，我国的生态环境形势相当严峻，一些地方环境污染问题相当严重。随着人口增多和人们生活水平的提高，经济社会发展与资源环境的矛盾还会更加突出。如果不能有效保护生态环境，不仅无法实现经济社会可持续发展，人民群众也无法喝上干净的水，呼吸上清洁的空气，吃上放心的食物，由此必然引发严重的社会问题。要科学认识和正确运用自然规律，学会按照自然规律办事，更加科学地利用自然为人们的生活和社会发展服务，坚决禁止各种掠夺自然、破坏自然的做法。要引导全社会树立节约资源的意识，以优化资源利用、提高资源产出率、降低环境污染为重点，加快推进清洁生产，大力发展循环经济，加快建设节约型社会，促进自然资源系统和社会经济系统的良性循环。要加强环境污染治理和生态建设，抓紧解决严重威胁人民群众健康安全的环境污染问题，保证人民群众在生态良性循环的环境中生产生活，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。要增强全民族的环境保护意识，在全社会形成爱护环境、保护环境的良好风尚。
2、环境影响评价的重要性
环境影响评价简称环评，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
环境影响的评估是进行工程项目可行性研究的一个重要内容，它是从环境保护的角度来对工程建设项目进行可行性论证，为环境保护行政部门及其他相关部门进行审批决策提供重要的依据。环境影响评价实际上就是工程环境管理的一部分。环境影响评价的指标需要跟标准相符，同时还要跟环境影响评价文件的预测数据来对比，判断与预测结果的差别。进行分析，并说明原因。
3、环境影响评价的主要内容及其标准
环境影响评价是指，在工程项目的建设中，对已经变化的环境因素进行补充和完善所作出的评价，正确把握规划建设，及建设项目对环境影响的状况，为控制环境质量，进行环境污染治理，及设计可行的治理方案提供科学依据。
工程环境管理主要在两个阶段进行：施工期和试行期。主要包括：建设项目的环境管理制度的制定和实施，对计划实施情况进行监督，环境监理工作执行和投入正式运行后的环境管理建议等。
3.1环境保护措施或设施的实施情况。主要是合适在进行污染防治的措施和设施与环境影响评价文件的要求是够一致，有没有漏项或者变更。
3.2环境保护措施或设施的运行。保证设施措施长期稳定的运行，并保证污染物排放达标。在没有满足要求时，采取补救措施，对情况进行预测。确定设备的工艺、运行和停运时间。对于新的技术措施进行考核，确保设施的运行效果。
3.3生态环境的保护措施达到指标。生态环境，如：动植物的分布、数量、优势物种、国家保护，绿化覆盖率，水资源分布，自然保护区，生态功能保护区等等，要按照相关标准进行正确辨别。
3.4水环境保护措施的标准，和大气环境的保护措施标准等。
4、当前环境影响评价存在的问题4.1 环境影响评价普遍存在滞后现象。环境影响评价是预测建设项目对环境的影响，进行项目的环境可行性研究。而在现实中很大一部分建设项目，特别是为数众多的中小型建设项目没有严格按照国家规定在项目可行性论证阶段执行环境影响评价制度，不是先评后建，而是边建边评，有的甚至是先建后评，个别的根本就不评。 4.2 环境影响评价工作长期拖延。一些环评单位自持唯我持证的老大思想，认为与建设单位签了合同就是煮熟的鸭子，不及时开展环评工作，迫使有的建设项目投资到位、土建开始，环境影响报告书还未编制，使环境影响评价在工程可行性研究中的地位和作用大大降低，环评的目的更是打了折扣，严重影响了建设单位进行环评的积极性。 4.3公众参与不足。基层环境影响评价对公众参与的强调不充分，现阶段的公众参与基本上是采用发放调查表的形式来进行的。调查表内容过于简单；而且在有限的时间、精力等条件下，往往调查范围窄，调查对象少，代表性差；再则由于信息不对称造成公众对拟建项目的内容、污染状况、污染损害不了解，很难发表有价值的意见。这样，造成个别项目即使环评阶段有公众参与，实施生产后仍然会造成对项目周围社会环境、人民生活质量的影响，污染事故和环境纠纷不断，公众的环境权益得不到维护。
4.4 监管能力建设不足。目前，国家基层环保部门均实行双重领导，即行政上隶属当地地方政府管辖，在业务上接受上级环保部门领导。由于人、财、物都属于地方，基层环评执法就难免受制于地方，出现"权大于法"的现象。许多地方政府局限于地区发展水平，在环境污染与经济发展的选择上，就会出现重经济轻环保的现象。 另外，国家、省、市环保行政机构对基层环保局的任务布置得多，宏观指导少，对人员培训、提高管理效能和严格执法的监督指导不够，使基层环保局负责的中小型项目的环评执法压力大、难度高上级环保机构对下级的执法监督不力使中小型建设项目的环评执法常常得不到有效保证。
5、环境影响评价的研究措施
5.1广泛开展环评法宣传教育。实践证明，进行环境影响评价的过程，也就是认识生态环境与人类经济活动的相互依存的相互制约关系的过程，在认识，掌握自然状况和社会状况的基础，为经济的合理布局和产业产品结构的科学调整提供可能和机遇，国内外的实践都充分说明，造成环境污染和生态破坏的重要原因之一，是在经济发展中没有充分运用环境影响评价制度这一重要手段，以保证经济发展的科学合理布局，避免走“先污染，后治理”的老路，从而达到既发展经济又不影响破坏环境的目的。 5.2提高人员的业务素质和政策水平。国家环保总局有关部门应严格环评单位的资格审查，对达不到规定要求的单位一律不予审批，严格控制环境影响评价工程师资格证书的考试和发放。对已获得环境影响评价资格证书的单位，要制定考核办法，定期或不定期进行考核检查，发现问题，限期整改。对限期不整改，确又不能胜任环境影响评价工作的持证单位，坚决吊销资格证书，对于从事环境影响评价工作的技术人员，必须持证上岗，以确保环境影响评价的质量。加强环评管理除应不断加强环境管理人员业务素质，强化其执法观念，还要协同相关部门一起来参与环境管理，相互配合，以便及时发现并解决问题。同时，环境管理人员业务能力的改善还有助于环境影响报告质量的提高，直接影响环评工作的指导性和有效性。
5.3规范和完善环境影响报告书的审批。进一步规范和完善环境影响报告书的审批，一是环境影响评价工作中急待解决的一个原则问题，首先要改进审批程序和审批方式，尽快使其制度化和规范化，环保部门应组建专门的有一定任期的“环评审批”委员会，并建立相应的专家认定制度，由其负责技术性事项的查核和环境影响报告书的审查、论证，并由其向环保部门和主管领导提出最终审查意见，以供审批决策，其次是国家应抓紧制定环境影响报告书的通用和特定行业项目的审批准则，二是要完善审批程序，避免环境影响报告书和审批走过场。一般来说，审批过程可分为审前、审中、审后三个环节，审批部门在审批之前，要组成初审小组负责对环境影响报告书主要内容和有关数据、资料审查、核实，这是保证审查结论客观、真实的重要程序。
5.4 公众参与要落到实处。加强公众参与环境影响评价可以有效弥补单纯技术研究的不足，使环评中的预测和分析更加完善，环评意见更为合理。基层环保机构要加强公众参与主要体现在：保障公民的环境知情权和参与决策权；确定合适的公众参与的主体范围；明确的公众参与环评的程序和方法；规定公众参与的形式。
5.5加强环境监察机构建设
要加强环保部门在环境执法力度，完善环保部门自身职能，提高对不法行为的监察力度，首先要加强环境监察机构建设。很多违法不究、执法不严的现象是由于环保部门监管力量薄弱，执法手段落后造成的。促进环境监察队伍建设，提高环境执法水平是中国所有环境制度有效实施、促进环境管理的保障。
6、结束语
总之，在日常生活当中，进行环境影响评价是十分必要的，必须采取措施做好对环境保护的工作，提高环境影响评价的有效性。
参考文献：
[1] 李劢. 论环境影响评价在工程建设项目中的重要作用[N]. 科技创新导报. 2011(6)
[2] 章露露， 李丽。 浅析工程项目的环境影响评价[J]. 城市建设理论研究（电子版）. 2011(16)
[关键词]环境现状；环境评价；环境保护
从20世纪90年代开始，我国相继在一些省、市开展了不同规模层次的公众环境意识调查活动。其中影响较大的有1997年中国社会科学院生态与环境经济研究中心和中国生态学会等单位就城市环境状况和城市居民环境意识在全国26个省、自治区、直辖市的34个城市进行了问卷调查。在对城市居民的环境意识调查中，专家学者发现文化程度、环境污染、媒体科技宣教等都是造成环保意识差异的重要因素。但上述的研究主要集中在城市，对农村的环境现状和农民的环境意识的相关研究还较少。由于我国农村人口居住分散，长期以来，生活垃圾得不到集中而有效的处理，由此引发的环境污染问题不容忽视。并且因资金和技术等原因，农村基础设施落后于经济和城镇化发展水平的现象并没有随着经济水平的提高而显著改善，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。
为了清楚地了解目前广西农村的环保的基本情况，本研究采用问卷调查和实地调研的方式，深入了解和探讨村民生产生活对环境的影响，以及农村环境问题产生根源及其表现形式。
一、研究方法
(一)研究对象
本次调查以农户为单位，在被抽取的每户农户中由一名家庭成员作为代表来完成问卷的回答。在我们调查的人群中总人数为286人，其中男性占44.1％，女性占53.5％，2.4％未填。被调查者的文化程度为小学文化及以下的占83人，初中106人，高中47人，中专18人，大专及以上的28人(M=3.22，D=1.347)。年龄分布情况为20岁以下的有38人，21～59岁的有237人，60岁以上11人，这一数据覆盖面较广，基本符合当地人口分布情况，能较好地反映各年龄组人群对生存环境的了解及对环境问题的认识。
(二)测量工具的设计
问卷采用的是自编“广西农村居民环境意识调查问卷”，问卷问题多数采用预先编码的形式，原则上要求多选一，内容涉及个人基本情况、乡村环境状况，参与改善环境的行动及对环境污染的认识和环境评价等五个方面共21个问题。
首先，个人基本情况涉及被访者的性别、婚姻状况、年龄、文化程度、是否去过打工等个人结构状况。其中年龄为三分变量，1为20岁以下，2为21～59岁，3为60岁以上，主要是考虑到农村的劳动力主要是青壮年。文化程度设计为五分变量，主要是“小学及以下”、“初中”、“高中”、“中专”、“大专及以上”，以考察文化程度对环境评价的影响。由于广西全区经济发展水平不一致，把调查的地点分为“1是经济水平高”、“2是经济水平中等”、“3是经济水平较低”。另外由于近年来农民外出打工的人数较多，为了了解他们与城市接触以后是否会增强农民对环境的意识，专门设计了“是否去过打工”这个问题。
其次，广西是一个少数民族聚居的地区，地理环境的典型特征是“八山一水一分田”，基本以农业为主，农村居住环境的基本情况在调查中从“燃料使用”、“生活用水来源”、“卫生厕所的使用”、“住房是否人畜分开”等7个方面来考察。问题设计为多项选择题，由被调查对象根据自己的实际情况作答。
再次，研究中为了了解农民在改善环境中所作的具体事情，设计了一个多项选择题。由于考虑到各地农村的不同情况，专门设计了一个开放性的问题，由被调查者注明所参加的改善环境的行动。
最后，还要考察被调查者对所生活环境的评价情况。主要是从主观评价和客观分析两个方面来设计问题，分为“你居住的环境是否受到污染、“你是否知道污染源”、“对所居住环境的评价”、“农药的使用是否造成污染”、“对居住地的环境质量的基本评价”(包括饮用水质量、地表水质量、空气质量、声音质量)。这些问题为多项选择。考虑到农村的实际情况，对“污染的主要来源”设计为一个开放性的问题，由被调查者回答。
(三)研究资料的收集方法
本研究采用了问卷调查的方法。在调查中采用了分层随机抽样的方法，即先把广西全区所有的编制县按照经济发展水平分为经济发展水平高、经济水平发展中等和经济发展水平低的三个层次。然后采用简单随机抽样的方法从三个层次中抽取11个县，每个县继续采用简单随机抽样的方法，在每个县的乡镇中随机抽取样本进行问卷调查。最终共调查了全区11个县的12个乡镇，发放问卷320份，回收有效问卷286份，有效回收率为89.37％。
二、广西农村环境现状及农民对环境的评价
(一)广西农村的环境现状
我们在调查中主要从农民燃料的使用、居住环境、生活用水和垃圾处理这几个方面来考察农村的居住环境，通过频数分析，了解了农村环境的基本情况。
1燃料使用。广西的大部分地区不仅是山区而且是不能耕种的石山，农业耕地非常有限。农民的生活用燃料主要是柴火，占40.2％，近年来国家大力推广新能源的使用，有33.6％的农民用上了液化石油气，有17.8％的农户还利用新技术，垃圾变废为宝，用上了清洁高效的沼气。这不仅解决了能源问题，也大大缓解了废气对大气造成的污染。
2生活用水情况。农村基本实现了清洁用水，有62.2％的群众用上了自来水。由于在农村还无法实现污水处理，污水往往不经处理直接排到地面经土壤下渗或汇入地表水体，对地表水及地下水造成直接危害。洗衣、做饭、洗浴及其他零散用水是生活污水的主要来源途径。
3居住环境。广西是一个少数民族聚居的地区，壮族和苗族的农民传统的居住模式是和牲畜共处，楼房的旁边或者楼下就是关牲口的棚子。但我们在调查中发现，这种情况已经有了很大的改观，64.3％的农户实行了住房与牲畜分开。经过这几年的建设，57.7％的农户已经用上了卫生厕所，改善了过去粪尿中的污染物随粪水渗入土壤内，粪便发出恶臭，造成空气污染，对人的健康产生不良影响的状况。
4垃圾处理。生活垃圾因来源广泛，其污染物成分也较为复杂，随着生活水平的提高，物质消耗的丰富，垃圾的组成成分将更为复杂。有12.6％的村民认识垃圾是污染的主要来源。而且生活垃圾没有得到很好的处理，随意堆放和倒入江河的分别占25.2％和22％，有49％实现了固定堆放。
随着新农村建设在全区各地农村的大力推广，广大农民还积极参加各种改善环境的活动，通过自己的辛勤劳动美化家园，保护生存环境。有160人次参加了修路、46人次参加了卫生厕所的改造，在农村建起了更加卫生的蹲坑式厕所。其他还有人参加了集体或者自发组织的相关的活动，如人畜分离、处理污水等。
(二)农民对环境状况的评价
农民对居住的环境情况较为认可，认为家庭的卫生情况“很干净”和“一般”的占总数的30.8％和62.2％，“比较脏乱”的只有6.3％，评见表1。
农民对环境评价的五个等级变量中看到，他们对周围自然环境的评价整体较好，饮用水质、地表水质、空气质量和声音质量在优和良的占了绝大多数，说明农民对自身环境比较认可，评价较高。
在回答当地是否遭到污染时，有40.2％的人认为受到污染，有32.2％的人认为没有，27.3％的人不知道。有42.7％的农民表示知道什么是污染源，48.6％的人不知道污染源。但当我们进一步追问污染的来源时，很多农民却无法准确回答，有66.8％的人不知道具体的污染源到底是什么?(这题设计的是一个开放性的问题)农药是农民在日常生产中接触最多的生产资料，但很多农民就连农药是否对环境造成污染，都不是十分确定，回答“没有”污染的占7％，“不知道”的有9.4％。
(三)影响农民对环境评价诸因素的多元回归分析
为了弄清不同因素对农民环境评价的影响情况，以受访者对环境的评价为因变量，以性别、年龄、文化程度和民族、是否去过打工作为预测变量，建立多元回归模型。在模型中，性别、文化程度、经济发展水平、民族为虚拟变量。具体见表2。
从模型中可以看出：
第一，文化程度对于环境评价具有统计显著性。在多元回归分析中，在控制其他变量的情况下，受教育程度对环境评价具有积极正面的影响：与小学及以下的受访者相比，文化程度越高的受访者在环境评价方面的得分也越高。这表明，随着受教育程度的提高，农民的环境评价也相应地得到提高。
第二，经济发展水平会影响村民对环境评价。当以“经济发展水平高”为虚拟变量时，对“经济发展水平中等”的地区有统计显著性，对“经济发展水平低”的地区是负相关。这表明随着经济发展水平越高，对环境评价也越高，对环境也能更加清楚地进行评价。
第三，虽然多元回归中是否去过打工和民族对环境评价的影响不具有统计显著性，但为了进一步分析打工和民族这两个因素是否对环境评价具有一定的影响。以“是否去过打工”和“环境评价”做交互表，经过卡方检验，具有统计显著性(df=4，x2=0.004，P<0.05)。同样用“汉族”和“少数民族”与“环境评价”做交互表，也具有统计显著性(df=4，x2=0.002，P<0.05)。这表明打工的经历和少数民族的身份对环境评价有一定的影响，只是在多元回归分析中，在加入其他控制变量的情况下，这两个因素对因变量的影响不具有统计显著性了。我们认为，这主要是因为受访者的受教育程度是主要影响因素造成的。
第四，在多元回归分析中，性别对环境评价的影响不具有统计显著性。
三、讨论
(一)农村环境基本保持良好但情况不容乐观
通过问卷调查数据的分析和实地调研资料的整理，我们发现广大农村还是保持了一个较好的生活环境，农民自身对环境的评价较高。我们也可以看到随着我国城市化进程的加快，小城镇和乡村聚居点人口迅速增加，城市化倾向日益明显。但与城市相对规范的有规划、较完善的基础设施相比，小城镇和乡村聚居点在这些方面明显落后，脏乱差现象突出。此外，在农村还出现了一些新的污染源，主要是随着我国城市化进程的加快，不少污染较严重的工厂从城市转移到广大的小城镇和乡村聚居点，如一些化工、造纸的企业还有采石场等等。这些企业排放出来的废水废气，对农村居民卫生和健康构成了巨大的威胁。我们在实地调研中就有很多农民向我们反映，由于当地政府为了追求经济效益，接纳了从广东转移过来的一家造纸厂，工厂里的废水不经过处理，就直接流入当地的河流，严重地影响了当地的水质。
(二)农民对环境评价较为乐观但缺乏环保知识
由以上的统计分析看到，农民对农村总体上环境评价良好。但在其中也暴露出我们目前对农民的环境教育是极其不够的，对外界接触比较多的外出经商者及正在接受教育的学生(多数是中学生)对相关于环境方面的知识较在村里常年耕种的本分农民懂得多。这表明，农民是被忽视了的环保群体，各种环保宣传在农村几乎是一片空白。这也许是人们的眼睛都专注在工业污染和城市污染上了，对于人口相对比较稀疏、面积比较大的农村来讲还没有引起重视。由于它的污染现象没有人口稠密的工业城市来得明显迅速的原因，导致了对农村环境的忽略。
(三)本研究的发现和存在的局限性
通过调查，对广西农村的环境现状和村民对自身环境的评价有了一个基本的了解，并通过建立多元回归模型，分析了影响环境评价的因素主要是文化程度和经济发展水平，这和已有的研究是一致的。但我们在研究中也发现在自变量中“民族”和“是否去过打工”也会影响到村民对环境的评价。根据我们的分析发现，在一些少数民族的传统中，重视人与自然的和谐统一，因而在日常生活中注意保护环境，所以环境意识较好。不少农民表示外出打工后会增长见识，学会一些基本的环保常识，这使他们回乡后也积极地维护家乡环境。
研究中存在的主要问题是本研究对广西农村的环境现状作了一些初步的调查，然而因研究时间较短及客观条件的限制，但仍未能获得相对精确的村镇环境情况的资料。因而，今后在农村村镇建立长期的环境情况的监测，将会有助于更深入的研究。
环境健康影响评价是一种采用多种定量和定性的方法，针对国家政策、城市规划、建设项目等造成的人群健康效应进行评价和改进的结构化方法。目前，已得到认可的健康影响评价方法和模型有20余种，如Merseyside评价模型、Bielefeld评价模型、健康危险度评价方法等。在开展健康影响评价时，应遵循以下4个原则对评价方法和模型进行筛选。
（1）方法和模型成熟，有相关数据和资料支持，可信度较高，能将评价过程中的不确定性控制在可接受范围内。所选用的评价模型和数据是开展健康影响评价的关键，由于技术原因，所有的健康评价模型都处在不断完善的阶段，评价所需的基础数据和监测方法也在不断发展。健康危险度评价方法最初由美国国家科学院于1983年提出，后经多年的发展和完善，该方法已被中国、日本、法国等国家和国际组织所采用，并制定了相应的规范和参数手册。目前，健康危险度评价方法已经积累了丰富的使用经验和基础数据，已存在的模型和方法进一步完善，新的技术和模型被不断引入，为方法的发展提供了良好的条件。健康危险度评价方法的基本程序包括危害鉴定、暴露评价、剂量—反应关系评价和危险度特征分析四部分。危害鉴定属于定性危害评价，通过搜集流行病学资料、毒理学资料和实验研究的最新成果，对环境暴露是否对人群健康产生危害作出科学的判定。暴露评价是危险度评价的关键步骤，在本环节需要确定易感人群、有害暴露因素、暴露剂量、暴露持续时间、暴露频率、暴露途径等暴露因子，为风险评估提供定量依据。剂量—反应评价是危险度评价的核心步骤，目的是确定暴露人群中健康危害效应的发生率与暴露水平之间的定量关系。危险度特征分析是危险度评价的最后步骤，它通过综合前面三个阶段所获得的数据，对不同暴露环境下可能产生的健康危害的发生概率和发生强度进行估算，是环境健康管理的第一步。
（2）有大量研究和实践经验，已形成相对固定的评价模式，相关机构正式出版过使用指南和技术标准。不同组织和机构所公布的健康影响评价模式都包括筛选、确定范围、风险评价、决策、实施五个环节，但不同的健康评价程序在具体操作顺序和评价侧重点方面存在一定的差异，如Bielefeld法对健康影响预测的前期分析过程要求较为严格，要求从项目、社区、人口、环境背景值、额外污染等方面进行分析；美国毒性物质与疾病登记署（ATSDR）采用的健康影响评价程序以暴露评价、健康损害效应评价、健康干预为重点，将公众参与贯穿于整个评价过程中。ATSDR健康影响评价程序要求评价人员根据项目的实际情况选定操作步骤，形成了多向网络化的评价流程，突出了公众参与的重要性。在欧洲使用较多的是Merseyside评价模式，国际健康影响评价协会在2001年出版的《TheMerseysideGuidelineforHealthImpactAssessment》对该方法进行了详细描述。
（3）方法的可接受性和可操作性强，所需投入的人力、物力、财力适当，便于推广。健康影响评价涉及领域广，专业性强，但现阶段还面临着专业人员严重匮乏的问题，因此需要在评价工作开展之前对评价工作者进行集中培训，使其了解评价的目的、流程以及具体使用到的工具、方法和模型。这就要求评价流程相对简化，可操作性强；评价方法和模型易于理解，可接受性强。安全剂量法、致癌强度系数法等评价方法技术先进，可以对有阈和无阈化学物质进行定量评价，但是由于评价过程技术复杂，不便于普通评价工作者掌握，所以不适合在建设项目的健康影响评价中采用。健康危险度评价方法技术成熟，应用较为广泛，但是其评价过程需要大量的基础数据，而在公共卫生建设落后的地区往往存在健康基础监测数据缺乏或不准确的问题，会对评价结果的可靠性产生严重影响。公共会议、Delphi法、焦点小组讨论、利益相关者访谈等方法在健康影响评价中使用较多，方法易于接受，便于实践操作，但需要对使用过程进行严格控制。发展中国家开展健康影响评价使用更多的是一种快速评价工具，该工具基于一种健康医学模式，认为对健康产生影响的因素主要有五个，即传染性疾病、非传染性疾病、营养、损伤和心理问题。通过分析建设项目对周边的生物环境、化学物理环境、心理环境、经济状况、公共服务等产生的潜在影响，预测由此造成的人群健康损害风险，提出相应的预防、减缓和应急措施。目前，亚洲发展银行、世界银行等一些国际发展组织已经制定了这类评价方法的准则，亚洲、非洲的部分国家和地区也在城市污水回用、大型石化项目建设等领域进行了使用。
（4）综合考虑具体评价项目的现场情况和评价目的。除本身的因素外，评价方法和评价模型的选择还受到现场状况和评价目的的影响。项目所在国家或地区的环境健康法规、居民健康意识、公共卫生发展水平、经济发展水平等因素会对健康评价工作的开展产生影响，不同国家或地区对健康影响因素的界定差异也会导致评价工作的侧重点有所不同。如英国在健康影响评价中要考虑的因素包括生物因素、产前暴露、个人行为和方式、心理环境、物理化学环境、公共服务、公共政策等，对躯体损害以外的健康危害行为较为重视，而在健康意识相对薄弱、公共卫生建设较为落后的地区则相对忽略了心理和社会适应性方面的健康损害，关注点集中在躯体健康损害上。
2环境健康影响评价的有效性分析
不确定性贯穿于健康影响评价的全过程中，为保证评价结果的有效性，需要对其进行有效性分析，明确评价过程中不确定性的来源、性质以及传播，对其进行定量或定性的分析，并根据分析结果采取相应的减缓措施。
2．1来源与识别
健康影响评价中的不确定性产生于评价过程的各个环节，主要分为三类。
①情景不确定性。其包括对人群信息、暴露环境等的不准确或不完整的描述。
②模型不确定性。由于数学模型是通过理论和试验分析、对真实情况简化后得到的数学关系，而实际情况则会受到各种因素的影响，因此会存在一定的差异。
③参数不确定性。由于在认识水平、测量方法、测量工具等方面还存在不足，参数的确定还存在不精确性，不确定性的传播也会使误差进一步加大。从整个健康影响评价过程来看，不确定性主要产生在健康损害效应评价、暴露评价和剂量—反应评价三个环节。在健康损害效应评价中，健康异常不能被及时识别、健康损害程度的鉴定不准确等是产生不确定性的主要原因。暴露评价涉及范围广，暴露情景多样，污染物摄入途径复杂，加之基础研究范围的限制，很难给出完整、准确的评估信息。暴露评价中的不确定性主要体现在基础数据不准确或不完整、监测过程中的误差、各种估算方程本身的缺陷等。流行病学资料的搜集、由高剂量向低剂量的外推、由动物剂量向人体剂量的外推等都是剂量—反应评价中不确定性的主要来源。
2．2不确定性分析
在健康影响评价中，不确定性分析主要包括两部分，一是利用参数不确定性分析对评价结果进行评估，二是利用敏感性分析和变异性分析对数学模型中各变量在结果中的相对贡献程度进行评估。参数的不确定性分析分为定量分析和定性分析两种，主要方法有蒙特卡罗方法、泰勒简化方法、概率树方法、模糊集理论方法等。蒙特卡罗法以概率模型为基础，利用随机数对不确定性参数产生的各种结果进行模拟，并通过概率分布的形式进行表示，是一种定量评价方法。许多研究表明，MCA的分析结果存在合理性，通过MCA分析可以使评价结果的可信度得到增加。模糊集理论方法利用隶属度来表示结果的可能性，是定性分析方法。Shakhawat等人利用模糊评价模型对石油和天然气开采废水中的天然放射性物质的人体健康风险进行了评价，取得了较好的评价效果。敏感性分析用于评估模型输入变量对输出结果贡献的相对大小，可以对评价过程中的关键因子进行筛选；变异性分析用于对关键因子变化范围的评估。
3结论
（1）健康影响评价作为环境影响评价在环境污染和社会风险预测上的延伸，在预防和控制环境污染对人群健康造成的潜在威胁方面具有积极作用。石油工业属于高危行业，对环境和人群健康存在较大威胁，因此有必要在开展建设项目环境影响评价的同时开展健康影响评价。
（2）在开展健康影响评价时，应综合建设项目的现场情况和评价目的，优先考虑和选择有数据和实例支撑、方法固定、可信度高、易于接受的评价方法和评价模型。
