时间：2023-09-27 09:30:32
序论：在您撰写集体经营性建设用地管理时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
一、农村集体经营性建设用地使用权概述
就当前来说，农村的集体建设用地主要分为三大类：宅基地、集团建设经营性用地以及公益性公共设施用地。所谓农村集体经营性建设用地，就是指农村那些具有生产经营性质的建设用地，其中包括各个农村集体经济组织使用本地区的土地利用总规划兴办各种企业、或者进行各种商业活动等。
“三农”问题一直是国家关注的重点问题之一，如何促进农业生产的进一步开展、促进农民增收、加强社会主义新农村建设也是当前各地政府面临的重要任务之一。近几年，为了充分实现此目标，我国相关部门出台相关政策，允许农村集体的经营性建设用地进入市场，以促进农民增收。而关于农村经营性建设用地的政策，我们要从以下三个方面来理解：第一，该政策指的是农村的集体经营性的建设用地，而不是指所有的建设用地。那些公益性的建设用地及宅基地等并不在此行列之内。第二，农村集体经营性建设用地的使用必须符合相应的发展规划。要取得土地的使用权，也要按照规定的流程进行。第三，要做好用途管制工作，也即是说，这些建设用地必须符合相应的制度规范，才能进行后续的出让、租赁、入股等活动。
二、农村集体经营性建设用地使用权的现状
自从政策实施以来，我国农村集体的经营性建设用地的使用范围愈来愈广，确实提高了一些地区民众的生活水平及生活质量等。但纵观我国农村集体经营性建设用地的使用权规定及相关规范等，笔者发现还存在很多不足之处。
1.法律规定严重滞后
我国土地管理法中有明确规定，农村集体建设用地的使用权一般不允许在市场中进行流转，除非原先的土地使用权破产、关闭等。同时，任何个人在使用建设用地时必须申请使用国有土地，而在使用集体土地之前也要先征为国有。做出这项规定的根本目的就是严格控制我国的集体土地流入土地市场。但是，随着我国社会主义市场经济的不断发展，土地市场也在发生着翻天覆地的变化，而过去的这种土地管理规定也已经不适应社会发展的需求。由于我国农村集体经营性建设用地缺乏相应的法律规范来作为基础保障，其使用及流转过程中必然会出现各种问题。
2.产权界定不清晰
明确的产权是土地市场运行的前提条件，但就当前实际情况来看，我国的农村集体经营性建设用地的产权不明晰，严重影响了人们对农村土地资源的投资，因此其对土地保护及管理工作的积极性也不高。我国农村土地所有权产权界定不明确，主要表现在以下方面：第一，土地所有权的主体界限不明确，交叉拥有土地所有权；第二，部分土地主体未知；第三，法律虽然规定农民或者农民集体拥有集体土地的所有权，但对于农民是否能够进行土地的租赁、买卖等也没有规定。
3.市场体系不健全
农村集体经营性建设用地使用权的转移，必须依靠一定的市场经济秩序来规范。但是，我国农村集体经营性用地的市场机制并不完善。首先，国家对农村集体建设用地进行了严格的规范，这也限制了集体土地的各种交易及土地价格等，导致私自交易形式的出现。其次，土地使用权流转的中介单位较少，土地融资、服务、评估机构相对稀缺。这也导致土地价格没有统一的评估标准，土地价格评估带有较大的主观性与随意性。
三、完善农村集体经营性建设用地使用权的相关建议
1.完善建设用地评估的相关政策
为了进一步提升我国农村土地的利用率，国家相关部门应该建立集体经营性建设用地使用权入市的相关法律制度及配套措施，完善相关制度，推进制度改革。要建立和完善基础地价体系、流转交易平台等建设用地入市体系，完善相应的税收制度；要完善建设用地评估体系，建立统一的评估标准，明确土地交易的市场价格等。另外，国家相关部门还应该对原有的涉及到土地管理工作的相关制度进行修订，例如《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等。
2.合理界定建设用地的使用权
只有明确产权主体，农村集体的经营性建设用地才能顺利进入市场。首先，相关工作人员要做好实地勘察工作，对所有的集体经营性用地进行“摸底”，然后明确土地的权属、界限，在材料齐全、各方同意的基础上明确土地的所有权及使用权等。其次，要完善农村集体经营性土地的登记制度，理清村、村民小组及农民之间的产权关系。总之，必须建立完善的、产权明确、分配合理的农村集体经营性土地的产权制度。
3.优化提升市场体系
优化和提升市场交易体系，是完善我国农村集体经营性建设用地协调机制的重要基础。而要提升交易体系，首先要做的就是建立统一的土地交易市场和社会服务体系，并逐步完善土地市场管理规定和交易的具体规则，并为农村集体经营性建设用地使用权的流转提供各种信息咨询、地价评估等服务。同时，还要不断完善包括土地租赁、抵押等在内的二级市场，优化农村经营性建设用地价格形成机制，积极促进农村建设经营性用地入市。
推进我国农村集体经营性建设用地使用权的转移，实行市场化的策略，有利于提高农民的财产性收入，对于缩小城乡差距，建设社会主义新农村和社会主义和谐社会有一定的积极意义。
参考文献：
为深化农村土地制度改革，扎实做好集体经营性建设用地使用权入市试点工作，加快建立城乡统一的建设用地市场，支持“三乡工程”建设，促进乡村振兴战略实施，实现土地资源优化配置和高效集约利用，特制定本工作方案。
一、总体要求
在确保土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，积极推进农村集体经营性建设用地入市有关工作。
（一）坚持规划先行。围绕城市规划未完全覆盖集体经营性建设用地等问题，发挥土地利用总体规划和城乡规划的先导作用，强化与“十四五”等规划的“多规合一＂，实现土地资源合理配置，提高集体经营性建设用地价值，促进全县空间布局优化、产业结构升级和人口调整，推进城乡协调发展。
（二）坚持农民主体。围绕赋予农民更多财产权利的总要求，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员会议三分之二以上成员或成员代表会议三分之二以上成员同意。
（三）坚持市场运作。围绕“同等入市、同权同价＂的要求，充分依托江苏省土地交易或农村集体产权交易平台，建立城乡统一的建设用地市场。鼓励地块交易引入竞争性环节，采用“招标、拍卖、挂牌”等方式进行，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
（四）坚持审慎稳妥。依据新土地管理法相关规定，在借鉴外地集体经营性建设用地试点地区成功经验的基础上，选择有条件的地块先行试点，取得成功经验后逐步在全县推广施行。
二、目标任务
（一）盘活集体建设用地。对依法登记、符合国土空间规划（土地利用总体规划和城乡规划）、具备开发建设所需要的基础设施等条件的农村集体经营性建设用地，采取有偿方式直接入市，拓展集体增收渠道，缓解建设用地供需矛盾，为实施集体经营性收入“18万＋”和“50万＋”增添新动能。
（二）强化集体产权管理。入市后的农村集体建设用地纳入与国有建设用地统一的监管平台进行监管，由县不动产登记交易中心统一登记发证。履行与国有建设用地同等义务，按规定承担相应的基础设施建设费用、缴纳相关税费并办理不动产登记手续。在使用年限内，参照国有建设用地使用权享有转让、出租、抵押权能。
（三）建立健全交易规则。入市的集体建设用地纳入年度供地计划管理，全部进入江苏省土地交易平台或农村集体产权交易平台交易。除所有权主体不同外，集体建设用地交易过程与规则严格参照国有建设用地执行。
（四）不断完善分配机制。按照保护农民利益、支持集体经济、促进农村发展的原则，逐步探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，不断提升增值收益分配的合理化水平。鼓励镇（街道）通过合理使用分成调节金，有效增加集体经济组织收入，让相关村集体通过股份分红等实现可持续的二次分配收入。
三、试点条件
当前我县已具备开展农村集体经营性建设用地入市试点条 件，具体为：
（一） 基础配套工作扎实
当前，我县农村集体土地确权登记发证工作稳步开展，工作 进展成效显著，集体建设用地基准地价制定工作已完成。
（二） 集体经营性建设用地存量大，入市需求明显
农村集体经营性建设用地面广量大，入市需求明显。经济社 会发展对土地需求日益增长，市场主体、政府对利用集体建设用 地在推动项目落地过程中优化布局、提高效益具有极高共识。
（三） 乡村振兴稳步推进
围绕绿色发展、特色发展，建设美丽乡村，强化资金投入， 加快传统农业向现代农业转变，推进乡村振兴战略的实施，我县集中优势力量强化规划编制，坚持“多规合一”优化乡村布局， 乡村振兴的推进给农村集体经营性建设用地入市提供了契机。
四、交易程序
农村集体经营性建设用地出让、出租、作价出资（入股）入市交易，原则上应采用招标、拍卖和挂牌形式。具体按以下流程进行：
（一）前期准备。农村集体经营性建设用地入市前，入市实施主体完成拟入市宗地勘测定界，依法申请取得经批准的规划条件，包括入市宗地的位置、面积、土地用途、开发强度配套设施等要求。
（二）编制方案。入市主体依据规划条件提出具体地块的入市方案。土地入市方案应包括拟入市宗地的位置、空间范围、用途、面积、使用年限、入市方式、土地移交时间、规划条件、开竣工时间、起始价、竞买保证金、底价确定原则（有底价出让的）、收益分配办法、土地价款缴纳比例、入市主体和委托入市主体和期限等内容。
农村集体经营性建设用地入市起始地价须经有资质的评估机构评估，方案应经集体经济组织民主讨论通过。
（三）方案审批。入市方案由入市实施主体报镇政府（街道办事处）审核后，送县农业农村、自然资源和规划部门进行审查，报县政府批准同意后，县自然资源和规划部门发放《涟水县集体经营性建设用地入市核准书》。
（四）入市交易。县自然资源和规划部门按照入市方案，编制供地方案及招拍挂上市文件，组织在江苏省土地交易平台公开进行交易。竟得人（中标人）按照合同约定，将土地价款缴纳至县集体经营性建设用地入市专项账户。
（五）签订合同。农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁等交易完成后，由县自然资源和规划部门与竞得人（中标人）签订《农村集体经营性建设用地成交确认书》。签订成交确认书后，农村集体经营性建设用地使用权交易双方应签订《农村集体经营性建设用地使用权出让（租赁、作价、出资入股）合同》。农村集体经营性建设用地土地使用权人在规定期限内缴纳土地价款及相关税费。
（六）申请规划许可。在建设用地使用权受让合同签订后，县县自然资源和规划局申请领取建设用地规划许可证， 办理开发建设需要的其他事项。
（六）登记发证。集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，办理不动产登记；有地上建筑物的，同时申请登记。
五、实施步骤
（一）开展基础调查(2020年10月）。以第三次国土调查结果为依据，对县域内农村集体经营性建设用地进行分类汇总，并实行动态管理，对所涉及宗地产权进行明晰，巩固确权颁证成果。同时，深入了解各镇（街道）农村集体经营性建设用地入市意愿，为科学决策、推进试点打下基础。
（二）编制村庄规划(2021年2月底）。基于农村集体经营性建设用地现状和土地利用总体规划，坚持“多规合一＂，综合考虑试点地区农村集体经营性建设用地总体布局，对于入市意愿较强、条件成熟的镇村，启动农村集体经营性建设用地控制性详细规划编制工作，为城乡融合发展指明方向。
（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在调查研究的基础上，结合涟水县实际，研究制定集体经营性建设用地入市管理办法、操作细则、规范性文本，建立入市交易制度；按照国家有关规定研究制定集体经营性建设用地入市土地收益调节金征收办法和收益分配指导意见等规范性文件。
（四）开展交易试点(2021年2月－4月中旬）。组织涟城街道、保滩街道、高沟镇、红窑镇筛选出可以入市交易的地块，县自然资源和规划部门根据相关规定，指导其制定具体地块供地方案，经依法批准后按法定程序公开交易。
（五）总结完善推广(2021年4月30日前）。在总结试点经验的基础上，修订完善我县集体经营性建设用地入市办法和配套政策，在全县范围内推广集体经营性建设用地入市工作。
六、职责分工
县自然资源和规划局负责全县农村集体经营性建设用地入市试点管理、监督和指导工作。在试点的基础上会同县其他相关部门制定全县农村集体经营性建设用地入市实施办法、操作细则；指导试点镇（街道）招标拍卖挂牌入市交易的具体实施、交易结果确认；制定全县农村集体经营性建设用地使用权网上交易规则，建立城乡统一的建设用地交易平台。
县财政局负责集体经营性建设用地成交价款专账核算，会同相关部门制定全县集体经营性建设用地增值收益调节金征收及使用办法，指导试点镇（街道）用好土地增值收益及调节金。
县农业农村局负责农村集体经营性建设用地入市集体决策、收益使用监督检查。指导农村集体经济组织规范决策程序、搞好土地增值收益分配使用、加强集体资产管理。
其他相关部门根据各自职能，共同参与做好集体建设用地入市的监督、管理、服务和配套政策的制定工作。
受区政府委托，2020年6月3日至4日，区自然资源局组织各乡、涉农街道到焦作市，学习农村集体经营性建设用地入市相关经验和做法。调研组先后到焦作市自然资源和规划局、马村分局学习交流座谈，学习收获对我区做好农村集体经营性建设用地入市工作具有一定的借鉴意义。现将调研情况报告如下：
一、焦作市农村集体经营性建设用地入市基本情况
焦作市农村集体经营性建设用地入市准备工作始于2019年初，截至目前，焦作市共出让农村集体经营性建设用地2块，其中：地块一，位于武陟县北郭乡益庄村村北1.07公顷（16.05亩）土地，以140.38万元的成交价，被焦作市益瑞合金材料有限公司拍得。地块二，由焦作市马村区安阳城乡庙前村、谷堆后村共同申请，经焦作市人民政府批准入市，决定以网上挂牌方式出让一宗集体经营性建设用地使用权，并委托焦作市公共资源交易中心具体承办。具体地块位于马村区安阳城办事处庙前村、谷堆后村，面积约11.3186公顷（合169.78亩），起挂价格为2751万元，土地为工业用地50年使用年限。5月29日，该地块以2751万元被焦作市浩瑞建材有限公司拍得，是河南省首宗入市交易的城区农村集体经营性建设用地。
二、焦作市农村集体经营性建设用地入市的主要做法
（一）制定完善入市制度，推动依法入市
为了更好的规范农村集体经营性建设用地入市行为，焦作市印发了《焦作市农村集体经营性建设用地入市交易工作实施方案》《焦作市农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）》《焦作市农村集体经营性建设用地使用权网上拍卖挂牌出让交易规则（试行）》等文件，规范了全市入市交易程序，强化了过程和环节控制，对入市主体、入市地块、入市程序、交易细则、监督管控以及收益管理等作了明确规定，既简化程序、提高了服务便捷性，也保障了入市合法合规。
（二）严格规范入市程序，保障农民权益
焦作市明确入市范围为国土空间规划（指土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地。入市主体为依法取得法人资格的集体经济组织或村民委员会；未取得法人资格的集体经济组织或村民委员会可授权/委托其组建的资产公司，或者委托授权其他具有法人资格的组织实施入市。入市前严格按照“四议两公开”，由村民自己决定农村集体经营性建设用地是否入市、怎样入市，形成决议后，逐级向上申请，从根本上保障了农民权益。交易结果需在本集体经济组织事务公示栏公式，接受社会和群众监督。保障农民受益的方法：一是逐年支付租金；二是一次性支付土地收益；三是作价入股，每年持股分红；四是租金保底加分红，每年收租金，定期分红。
三、焦作市相关经验、实例对的借鉴意义
（一）新《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市提供了法律依据
新《土地管理法》自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市的条款修改主要体现在四点：一是规定国土空间规划（土地利用总体规划、城乡规划）确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，明确了集体经营性建设用地入市的合法化；二是集体经营性建设用地出让、出租等应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，规定了集体经营性建设用地入市的民主化决策程序；三是通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；四是集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。
（二）简化程序，促进乡镇招商引资项目加速落地
农村集体经营性建设用地入市，省去了转为国有建设用地的征收环节，市、县两级自然资源部门审批，市（县）人民政府核准，节约了审批时限，更有利用各类项目加速落地，避免项目未批先建，造成违法用地行为。
（三）降低征地用地成本，减轻财政压力
农村集体经营性建设用地入市，不涉及缴纳社保费等税费，征地用地成本显著降低。同时，出让起始价、出让底价等不得低于宗地实际取得的各项客观成本费用之和，每宗土地出让均可实现正收益，可有效避免以往工业用地供地过程中成本大于收益等情况的出现。
（四）拓展财政收入渠道，增加财政收入
按照焦作市试点的经验，农村集体经营性建设用地入市，区财政可依法取得工业用地出让收益5%的土地增值收益调节金。下一步，焦作市正在谋划农村集体商业用地的出让，预计县（区）政府可获取出让收益的20%作为土地增值收益调节金。
（五）有效盘活农村建设用地，促进乡村经济发展
农村集体经营性建设用地入市，农民获利，企业降低用地成本，为盘活农村集体建设用地、促进农村集体经济发展、增农民收入、缓解农村就业压力、建设美丽乡村提供了有力支持。
四、存在问题及下一步工作打算
农村集体经营性建设用地入市仍在探索阶段，目前焦作市的试点仍局限于工业、商业用地，全国首批试点区域河南长垣县、重庆大足区在住宅用地入市探索中走在全国前列，但可复制性待进一步了解学习。在推动农村集体经营性建设用地入市过程中，仍需注重以下工作推进：
（一）编制国土空间规划、乡镇规划
符合国土空间规划是农村集体经营性建设用地入市的首要条件。受上级国土空间规划政策的影响，我区各乡国土空间规划尚未完成。国土空间规划启用前，该项工作可依照各乡现有的总体规划和土地利用总体规划所覆盖的范围来实施。下一步，将加大国土空间规划编制力度，同时在规划过程中充分考虑、预留农村集体经营性建设用地入市的相关条件，在规划中推动农村集体经营性建设用地入市。
（二）上级政策支持
向三门峡市政府、市自然资源和规划局等上级政府、部门申请政策支持，出台符合三门峡市、实际的农村集体经营性建设用地入市管理办法等政策，为入市提供政策支持。
（三）完善乡街道基准地价
基准地价是影响农村集体经营性建设用地入市地价的重要因素。目前，的基准地价尚未覆盖全区广大农村，可能掣肘农村集体经营性建设用地入市。下一步，将完善各乡基准地价。
哪些地区可以开展试点
《办法》对适用地区、适用地类、有效期限进行了明确界定。
对适用地区，《办法》明确允许开展抵押贷款的农村集体经营性建设用地仅限于国家确定的15个入市改革试点县（市、区）地区，包括北京市大兴区、山西省泽州县、辽宁省海城市等。
对适用地类，《办法》明确农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，规定以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。
对有效期限，《办法》规定有效期至2017年12月31日，与农村集体经营性建设用地入市试点时限保持一致。
《办法》提出，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，应在坚持土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下进行。同时要求农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款应当坚持依法合规、惠农利民、平等自愿、公平诚信、风险可控、商业可持续原则。
抵押物范围有哪些
《办法》从业务开展的范围，贷款的用途、条件、流程、风险保障机制等方面，对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务作了明确规定。
对抵押物范围，《办法》允许具备处分权的两类农村集体经营性建设用地使用权抵押融资：一是以出让、租赁、作价出资（入股）方式取得的集体经营性建设用地使用权；二是尚未入市但具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权。
具备入市条件的包括两类：一类是尚未入市但已经依法进行不动产登记并持有权属证书，符合规划、环保等要求，具备开发利用的基本条件，所有权主体履行集体土地资产决策程序同意抵押，试点县（市、区）政府同意抵押权实现时土地可以入市的情形；另一类是尚未入市但改革前依法使用的农村集体经营性建设用地，依法进行不动产登记并持有权属证书，按相关规定办理入市手续，签订土地使用合同，办理变更登记手续的情形。
《办法》同时规定，以下这些集体经营性建设用地使用权不得抵押：权属不清或存在争议的；司法机关依法查封的；被依法纳入拆迁征地范围的；擅自改变用途的；其他不得办理抵押的情形。
如果出现违约，抵押物如何处置
严把贷款条件，是控制贷款风险，顺利在试点地区推动集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务开展的必要手段。《办法》从依法持有土地使用权证书、符合土地总体规划及城乡规划、未设定优先受偿的其他权利等方面提出了要求，并要求银行业金融机构对借款人是否有资质、抵押物权属是否清晰、价值评估是否合理、是否符合规划、是否容易处置变现等问题进行详细的调查，力争防范贷款风险，提高资产质量。
如何评估抵押物价值？《办法》规定银行业金融机构应当建立农村集体经营性建设用地使用权价值评估制度。可采用外部评估或内部评估的方式对用于抵押的农村集体经营性建设用地使用权进行价值评估。同时规定，银行业金融机构应当按照抵押合同的约定，加强抵押品的动态管理和价值重估，保证抵押权利的真实、合法、足值、有效。
（一）进展情况
全县农村集体土地所有权确权共计27210宗，已通过省国土厅验收，同时，进一步完善了农村集体土地所有权确权登记发证宗地档案扫描和数据库的录入挂接，对宗地档案进行了整理归档，并启用了所有权登记发证管理信息系统，已颁发农村集体土地所有权证27210本。集体建设用地使用权和宅基地使用权完成地籍测绘6234.6公顷，占总任务的60%，权属调查已完成乡、乡整乡及乡8个村、镇2个村，镇3个村的工作量。
（二）存在问题
农村宅基地管理存在多年空缺，缺少完整的权属资料，给依法发证带来困难。此外，“一户多宅”现象较多，“一户一宅”分户的依据不明确，其标准把握起来有相当的难度。
（三）下步举措
我们将加快推进集体建设用地和宅基地使用权地籍调查进度，确保年底前全面完成集体建设用地使用权和宅基地地籍调查任务。
二、农村集体经营性建设用地流转试点
（一）进展情况
经过实地摸底调查，县集体经营性建设用地共计164宗，面积1092.25亩，拟定的《县农村集体经营性建设用地流转试点工作实施方案》和《县农村集体经营性建设用地流转管理办法》，已上报国土厅改革办。6月19日，国土资源部正式下发《国土资源部办公厅关于支持经济社会发展的有关事项的函》，明确支持县按照中央的部署先行开展农村集体经营性建设用地流转试点。
（二）存在问题
一是摸底调查出的集体经营性建设用地地块大部分仍被私人和企业租赁用于生产，未归还集体作为流转的净地。
二是当地企业购买集体经营性建设用地积极性不高，同等情况下更愿意购买国有建设用地。
三是制度设计不成熟，国家层面还未出台相应指导文件，地价评估和备案体系、交易平台及流转收益分配和监管等配套制度缺失。
（三）下步举措
待国务院改革领导小组审批确定试点方案，国土部出台具体指导意见或实施方案后，选择储潭、江口两个乡镇作为存量集体经营性建设用地流转试点以及吉埠镇作为新增集体经营性建设用地流转试点，以点带面，稳步推进。
我国现行《土地管理法》等法律法规严格限制集体经营性建设用地使用权的流转。但实践中出于利益驱动，存在大量集体土地隐形流转乱象。对此，国家先后在安徽芜湖、山东临沂、广东等地建立了流转试点，一方面规范市场，另一方面为制度破冰积累经验。十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。可见，作为极具价值的生产要素，集体建设用地特别是以乡镇企业用地为主的经营性集体用地流转入市可以说是势在必行。然而一项制度的突破必然伴随着困难和探索，而无论改革的动力还是障碍大多与各参与主体的利益相关，集体经营性建设用地流转制度也不例外。党的十报告中指出，要依法维护农民土地权利及集体收益分配权，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制可以说是集体经营性建设用地流转制度创新的关键。
农村集体经营性建设用地流转收益分配机制实际上要解决的就是流转收益都给谁及如何给的问题。从用地流转法律关系来看，用地转出方的义务是将一定年限内的用地使用权让渡给受让方，受让方的义务则是支付相应的土地使用费用。可见，让渡用地使用权所获得的市场对价即是集体建设用地流转收益，应当为用地转出方作为权利所享有。但问题是集体经营性建设用地流转并非完全的市场行为，一些用地流转法律关系以外的主体，如国家，凭借对用地流转市场的管理和调控以及市场运行的维护和保障，有强烈参与收益分配的愿望和动力。那么，这些用地流转法律关系以外主体应否参与收益分配？如何参与？这是流转收益分配的第一个核心问题。此外，农民集体作为集体经营性建设用地的所有权人在获得用地流转收益时，应当如何在集体内部成员之间进行使用和分配，如何将收益落实到每个农民？这是流转收益分配的第二个核心问题。可以说，解决好了上述两方面问题，就能建立起一套合理合法的集体经营性建设用地流转收益分配机制。
一、国家参与用地首次流转收益分配机制
农村集体经营性建设用地首次流转，是指农民集体将除宅基地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地以外的经营性建设用地使用权，通过出让、出租、作价入股等形式，有偿转移给其他单位或个人的行为。首次流转中，农民集体作为用地所有权人将用地使用权从所有权中剥离并转让出去，由此所获得的流转收益应当由农民集体享有，以体现其产权中的处分和收益权能。基于私权保护的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入农民集体所有权保护下的收益分配，那么，国家作为用地流转法律关系之外的主体，应否基于其特殊地位而在农民集体的流转收益中分得一杯羹呢？
（一）理论基础
农村集体经营性建设用地流转收益来自于其流转收入，与流转价格有密切关系。根据马克思地租地价理论，建设用地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成。 绝对地租是在土地所有权垄断的条件下，使用任何土地者必须支付的地租，即无论土地优劣土地所有者总要取得的土地收益，是其所有权的体现。而级差地租，对于建设用地而言，土地位置和设施环境是其级差地租形成的决定性因素。由于土地区位、地理环境的差别所产生的超额利润转化成的级差地租，是建设用地级差地租Ⅰ。在同一地块上连续追加投资而产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ，这里包括两方面的土地资本投入，一是整个社会对基础设施建设投入大量的土地资本引起土地收益的差别，最终形成级差地租Ⅱ；二是个别投资者在一定面积土地上，连续追加投资，获得更多的超额利润，在一定条件下转化为级差地租Ⅱ。
根据上述理论来剖析农村集体经营性建设用地首次流转收益可以看出，农民集体和国家都对流转收益的形成作出了贡献。首先，农民集体作为用地的所有权人，凭借其对土地私有权的垄断而当然享有绝对地租，同时还享有由于历史原因形成的区位优势所转化的部分级差地租Ⅰ；其次，国家作为整个社会的管理者，是基础设施建设的主要投入力量，特别在新农村建设中，国家为改善农村环境投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，可见，国家对集体经营性建设用地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，均有贡献。
由此，农村集体经营性建设用地首次流转收益中包含了国家的资本投入，有投入就应当有回报，因此，国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献应当参与用地首次流转收益分配。
（二）博弈分析
从现行集体建设用地严格限制流转下的征地制度来看，国家是土地征收后流转收益的主要获得者，且用地流转收入全额纳入地方政府财政，而农民集体只能获得被迫征地所给予的征收补偿。当集体经营性建设用地允许流转后，国家和农民集体的流转收益及收益分配的力量都将发生变化。在这种情况下，农村集体经营性建设用地流转能否顺利进行将是国家和农民集体进行博弈的结果。对此，我们通过建立博弈模型对国家应否参与用地首次流转收益分配进行分析。
1. 前提假设。农村集体经营性建设用地流转各方是非合作的，且是理性的，严格追求自身效用最大化，对彼此的行动规则及效用函数等有准确的认识，即信息是完全的。因此笔者运用完全信息动态博弈模型进行分析。
2. 模型要素。模型要素有如下三个：
（1）行为主体。农村集体经营性建设用地首次流转主要涉及农民集体、农民、用地使用者及国家等主体。考虑到所要分析问题的需要，重点探讨农民集体和国家之间的博弈关系。其中国家分中央政府和地方政府。中央政府负责制定相关法律及政策，地方政府代表国家利益与农民集体进行博弈。（2）行动空间。在农村集体经营性建设用地流转被严格限制的法律背景下，中央政府可以选择维持现状，或进行制度改革即允许用地流转入市。在中央政府既定的行动选择下，地方政府的行为包括对集体经营性建设用地进行征收和不进行征收两种类型。对于农民集体，需要根据中央政府和地方政府的行动，作出自己的选择。在地方政府进行征收的情况下，农民集体只能被迫征收，别无他选；在地方政府不进行征收的情况下，要看中央政府的决策，在维持现行法规状况下，农民的行为包括不流转即自用和地下交易，当进行制度创新时 ，农民可以选择自用土地或自主流转（见图1）。（3）效用函数。博弈主体的效用函数不但受自身的行动影响，还取决于对方的行动选择。（U1，U2）为行为主体的效用函数组合。行为人地方政府的效用U1和行为人农民集体的效用U2都主要取决于两方面：一是在农村集体经营性建设用地流转过程中取得的收益，二是违反法律要受到的处罚风险成本。
现行法律制度下集体经营性建设用地使用权被严格限制流转，惟一合法的流转途径就是通过征收程序将集体用地转变为国有建设用地，进而在国有土地市场上流转。这种情况下，假设地方政府通过征地而后在国有建设用地市场上出让土地使用权的总收入为R1，其中给被征地农民的补偿为αR1，α为农民补偿占所征建设用地出让价款的份额，则地方政府所得收益为（1-α）R1。由此，现行制度下地方政府进行征地时两方参与者的效用组合为I1（（1-α）R1，αR1）。
在现行法律制度下，如果地方政府不进行征地时，农民集体可能选择不流转集体经营性建设用地而自己使用，也可能在利益驱动下选择非法入市，进行用地使用权的地下交易。这里设农民集体自用经营性建设用地的收益为K，由于未发生流转，地方政府不会得到任何好处，此时的效用组合为I2（0，K）。如果农民集体选择在隐形市场上流转用地，设农民集体获得流转收益为R2，但由于属非法交易，将付出违反法律受到惩罚的风险成本C2，此时地方政府不可能在非法流转中获得收益，但能获得对农民集体违法行为的处罚，因此两者的效用组合为I3（C2，R2-C2）。
在中央政府进行制度改革允许农村集体经营性建设用地使用权流转的情况下，农民集体无论进行用地流转，还是自己使用，或等待被征收都将是合法行为。在集体经营性建设用地流转解禁的同时，对征地范围的缩小、明晰和严控将是必然之举。由此地方政府不进行征地，还农民集体以自主流转用地的财产权利将是常态。此时，若农民集体选择自用，则效用组合仍是II2（0，K）；若农民集体对用地进行流转，假设流转所得全部收入为R′2，地方政府参与收益分配且分得β份额，即地方政府获得收益为βR′2，则农民集体所剩流转收益为（1-β）R′2，由此二者的效用组合为II1（βR′2，（1-β）R′2）。
当然，在行为主体都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不满意从集体经营性建设用地流转中所获得的收益，而继续选择进行征地。但此时由于征地行为已被严格限定在为公共利益的范围内，若地方政府为了追求利益滥用征收权的话，就要付出被上级政府查处的风险成本C′1。假设地方政府强行征地后再进行流转的用地使用权出让总收入为R1'， 其中将γR′1收益分给被征地农民作为补偿，γ为农民补偿占所征用地出让价款的份额，则地方政府所得流转收益为（1-γ）R′1，同时还要支付违法成本C′1。由此，地方政府进行强行征地时两方参与者的效用组合为II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。
将地方政府和农民集体在上述不同状态下的效用分别总结于表1和表2中。
3. 博弈分析。在该博弈模型中，地方政府对于农村集体经营性建设用地流转制度的改革和推行具有举足轻重的作用。一方面，在现行法律制度下，地方政府通过征地后再招牌挂可以获得土地收益（1-α）R1，如若进行集体经营性建设用地流转制度改革，地方政府预计得到的正常效用即自主流转下分得的利益是βR′2，当βR′2< （1-α）R1时，地方政府就可能阻碍中央政府的改革进程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在国家法律解禁，允许集体经营性建设用地流转的情况下，对于地方政府而言，如果从用地自主流转中所获得收益不能满足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地状态下的潜在利益，则地方政府就会不惜冒着被惩罚的风险，行使不正当的征地权，阻碍集体经营性建设用地的流转而着力促成征收。即地方政府会选择进行违法征地的条件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假设地方政府征地后流转经营性建设用地的价格R′1与农民集体流转用地使用权的市场价格R′2相同，则上述不等式可化简为β<（1-γ）-C′1R′2。可见，地方政府参与集体经营性建设用地流转收益分配的份额β过小，是地方政府以强行征地的方式阻碍集体经营性建设用地流转的主要原因。同时，如果增大γ或C′1，则不等式右边会变小，在β不变的情况下，不等式关系可能发生反方向变化。这说明提高农民集体从征地中得到的补偿或严惩地方政府滥用征收权行为，都将降低地方政府选择征地的意愿，有利于保障集体经营性建设用地流转制度的顺利推行。
4. 模型启示。仅从国家应否参与流转收益分配角度，该模型给我们揭示出，为保障农村集体经营性建设用地流转制度的顺利改革和推行，地方政府应当参与用地首次流转收益分配。
从实践来看，集体建设用地要想入市流转，从市场准入到价格形成，都要受到国家土地管理权力的制约和调控；在供给方面，可以流转的集体经营性建设用地需要符合土地利用总体规划，一般也要经地方政府批准。也就是说，地方政府有权决定集体建设用地能否入市流转。在目前地方政府会获得征地所得全部收益的背景下，如果在集体经营性建设用地流转中地方政府不会分得任何利益的话，其很有可能运用手中的权力，阻碍集体用地的流转，为追求自身利益最大化不惜违法强制征收，使流转制度形同虚设。因此，在我国现阶段如果为盘活农村土地市场，促进城乡一体化发展而放开集体经营性建设用地流转，就应当在土地收益中允许地方政府介入分配，否则该流转将难以真正存在。
（三）具体模式
在国家应当参与农村集体经营性建设用地流转收益分配的前提下，以何种形式参与分配是一个值得探讨的问题。从试点地区实践来看，国家参与用地流转收益分配的方式主要有两种：一是直接在流转收益中分成；另一种是仅以税费方式分享收益。应当说，虽然国家应当参与用地流转收益分配，但从法律关系来看，国家并不是流转交易 的主体，地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的。国家仅以税费的方式参与收益分配是更加合理合法的方案，也应当是国家参与集体经营性建设用地流转收益分配的最终模式。
但是从上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流转收益过少，就有可能导致其利用手中权力阻碍用地流转而促成征收。因此，笔者认为地方政府参与用地流转收益分配的方式应当逐步进行规范。在现阶段为积极促进集体经营性建设用地流转市场的建立，应当允许地方政府以恰当的方式介入用地流转收益分配。目前可以考虑效仿国有土地收益基金，在地方财政中设立农村集体经营性建设用地流转收益基金。该基金由农民集体在每宗集体经营性建设用地流转收益中按一定比例计提，在地方政府财政中设立专门账户，按照公益性基金经营和管理。特别需要明确的是该基金的使用方向，只能流向农村，主要用于农村基础设施建设、农业环境改善等有助于提升农村区位优势方面。这样，农民集体计提在基金的收益与地方政府单纯分成收益不同，计提收益虽然进入了地方政府财政，但是实行专账专用，且通过基金运作可以更好地服务于农村，实际是“取之于农民，用之于农民”，是农民收益转换形式后的返还。同时，由于有专款用于农村建设，在集体经营性建设用地流转入市，地方政府土地收益减少的情况下，地方财政可以腾出更多资金进行城市建设。可见，地方政府参与流转收益分配的这一模式有助于实现多方共赢，达到各方利益的平衡，将是集体经营性建设用地流转收益分配机制创新。
二、农民集体和国家参与用地再次流转收益分配方案
在集体经营性建设用地首次流转中，农民集体是转出方，作为用地所有权人和交易一方主体，理应获得除国家参与分配部分的全部流转收益。但是用地再次流转，是指已经取得用地使用权的单位和个人，在使用期限届满之前，以转让、转租、作价入股等形式，将剩余年限的用地使用权再转移给其他单位和个人的行为。在再次流转中，其法律关系的主体是用地使用权人，农民集体作为所有权人不再是交易一方，置身于流转行为之外，仅能在必要时对不符合合同约定或法律规定的再次流转行为进行限制。笔者认为，农民集体在集体经营性建设用地首次流转中已经通过获得对价的方式让渡了用地使用权，那么在再次流转中作为流转关系以外的主体，农民集体不再享有获得流转收益的权利基础，因此，不应再参与分配。即使集体经营建设用地再次流转中有增值收益，也大多来自用地使用者在土地上连续追加投资，通过改善用地条件在一定条件下转化形成的级差地租Ⅱ，应当由用地使用者享用这部分收益，农民集体没有理由介入分配。
但是应当指出，在集体经营性建设用地再次流转中，有一种情形农民集体应当参与收益分配，即在首次流转中使用者无偿取得用地的情况。从实践来看，由于欠缺规范的集体经营性建设用地流转制度，存在大量乡镇企业无偿使用集体土地现象。在难以改变现状并强行要求乡镇企业缴纳用地使用费的情况下，有效的制度设计是效仿国有划拨土地制度，在用地的再次流转中实现农民集体基于所有权应当享有的权益。具体而言，集体经营性建设用地使用者进行用地再次流转将获得可观的流转收益，但由于该收益中实际上包含了其取得用地使用权时应当支付而未支付的用地使用权费用，因而应将相当于用地对价的部分收益补缴给农民集体。当然，在补缴费用之后再进行流转，其收益分配就将与农民集体无关。
对于国家而言，是否还应当参与集体经营性建设用地流转收益分配呢？笔者认为基于国家对基础设施建设的投入和对流转市场的管理，应当以土地增值税的方式参与收益分配。鉴于用地再次流转的市场自由度更大，国家的监管和制约手段减弱，不存在博弈模型中出现的问题，因此国家以征税方式参与收益分配的方案相对比较简单可行。
三、农民集体用地流转收益内部分配机制
农村集体经营性建设用地流转收益分配的第二个核心问题就是农民集体如何在集体内部使用和分配收益，主要涉及集体成员农民的切身利益。农民始终是农村土地问题关注的焦点和最终落脚点。但实践中在与势力相对强大的农民集体、地方政府的利益博弈中，农民常常处于弱势地位。因此，切实保护农民利益，确保落实农民对用地流转收益的分配参与和最终享用，是该制度设计的关键。
（一）农民应是用地流转收益的最终受益者
《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。那么由农民集体所有的经营性建设用地流转而获得的收益亦应当属于本集体成员集体所有，即应由集体内农民共享这部分收益。因此，农民应是农民集体获得全部用地流转收益的最终受益者，包括首次流转中让渡用地使用权所得的收益，以及再次流转中无偿取得用地的使用者补缴的用地使用费用。
此外，农民作为集体经营性建设用地的有偿使用权人，在再次流转中应当获得全部流转收益，其合法权益应当受到法律保护。
（二）农民集体用地流转收益用途管理
进行农民集体流转收益内部分配首先要确保农民集体将获得的流转收益切实纳入集体财产，用于集体事务，避免收益被截留挪用，中饱私囊。因此，严格控制农民集体收益用途是有效保护农民权益的重要途径。
实践中多数试点地区对农民集体流转收益用途管理进行了专门规定，具体见表3。
从上述规定可以看出，实践中对于农民集体流转收益的用途管理主要体现在两个方面：一是强调将用地流转收益纳入农村集体财产统一管理；二是明确农民集体的流转收益专项用于农民权益保障，具体使用集中在农民安置补偿、集体基础设施公共事业建设、土地保护开发和生产发展以及集体成员的社会保障方面。其中广东省在农民集体流转收益使用上的做法值得借鉴，特别提出收益50%以上存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。这一规定具有较强的操作性和强制性，更加有效地解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题，并积极解决了失地农民社保问题，切实保护了农民的实际利益。
由此，应当对农民集体流转收益用途进行管理，在保障收益全额纳入由全体成员共享的集体财产范畴的基础上，明确收益的具体使用方向。从集体经营 性建设用地流转顺利推行的角度来看，应当确保收益中相当一部分用于集体成员的社会保障以及农村基础设施和公共事业建设。尽管对农民集体收益的内部分配问题，国家不宜介入过多，但由于我国现阶段大多数农民生活水平较低，抗风险能力较差，为更有力保障农民利益，应当在相关地方性法规中体现对农民集体流转收益的用途管理。与此同时，期望通过集体经营性建设用地流转所得收益推动农村社会保障体系的建立。
（三）农民集体用地流转收益在农民之间的分配
关于集体经营性建设用地使用权司法拍卖的若干意见（试行）
为基本解决执行难，适应不动产统一登记需要，进一步推进集体经营性建设用地上资产拍卖工作，依照《中华人民共和国土地管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》的规定，宜兴市人民法院、宜兴市国土资源局经充分协商，就集体经营性建设用地使用权司法拍卖达成以下统一意见:
一、人民法院在拍卖集体经营性建设用地使用权地上建筑物、构筑物等不动产时，原则上应按不动产统一登记原则，对集体经营性建设用地使用权一并评估拍卖。
二、人民法院在评估拍卖集体经营性建设用地使用权前，应发出征询函，征求集体土地所有权人及属地镇（园区、街道）政
府同意。
三、人民法院在启动评估程序前，应对集体经营性建设用地使用权的租赁情况，包括租赁合同、租金支付情况等进行调查。国土局不动产登记科在接到法院调查函后，应向法院提供备案的集体经营性建设用地使用权租赁合同，并提供相关政策性咨询意见。
四、人民法院应当委托具有专业评估资质的评估机构对集体经营性建设用地使用权进行评估，并在委托评估时，告知评估机构在进行充分市场调查后，应当征求宜兴市国土资源局意见。
五、人民法院对集体经营性建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物一并拍卖时，应当在拍卖公告须知中明确告知参加竞买的具体要求、限制范围、原租赁使用集体建设用地使用权陈欠租金等情况。
六、人民法院通过网络司法拍卖平台公开拍卖被执行人集体经营性建设用地使用权成交且买受人付清竞买款后，应当及时出具移权裁定书及协助执行通知书。不动产登记机构在收到法院移权裁定书、协助执行通知书以及相关材料后应及时办理协助事项。
七、国有租赁土地使用权的司法拍卖原则上适用上述规定，具体内容应当根据宜兴市国土资源局的反馈意见进行操作。
