时间：2023-09-26 17:29:13
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[关键词]公共安全；治理理论；社会参与
[中图分类号]D691 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2014）08-0067-05
社会发展现代进程中，一定会经历一个或多个社会转型期。这些转型期各有特点，但社会问题频发是任何转型期社会的共性。同时，国家政府在治理转型期出现的社会问题的的能力和经验不足，因此对新的问题解决针对性往往较差。而公共安全问题在众多社会问题当中处于相对重要的地位，应对公共安全问题不容马虎。由于转型期政府能力、经验的局限，其他社会力量就要分担相应的责任。中国在转型期社会参与治理含公共安全问题在内的社会问题上，与其他国家有着“共性”，同时也存在着自身的“个性”，在治理效果上经验与教训并存。
一、现实挑战：转型社会公共安全问题
转型社会是社会发展必须经历的中间期，往往是从传统到现代，从封闭到开放的一个过程。这个时期，社会的结构、体制都将出现改变，在经济、政治、文化上出现多种观念并存的现象。多元化的共存就难免引发社会问题，公共安全问题也包含在其中。而转型社会中的公共安全问题会给社会带来更大的隐患，同时也直接关系到社会是否可以平稳度过转型期。
（一）转型期社会的特点
关于转型期社会的特点不同的学者研究后都有着各自的结论。研究东欧国家社会转型的外国学者Helga A・Welsh认为，转型期社会应该有以下五大特征：第一，转型是在相对有限的时间的制约下，处理某些相对重要的问题。第二，转型期过程和结果都具有极大的不确定性。第三，转型期迅速扩大的政治参与和政治沟通需求，改变了原有的威权主义结构。第四，转型是以精英为中心的，大众动员只是临时的。第五，转型包含商讨和谈判[1]。而研究泰国、菲律宾的学者Fred W・Riggs则认为，转型社会有三个特征：异质性、形式主义和重叠性。我国台湾学者金耀基对这三个特征又进行了更为具体的解释：“异质性”就是心态意识与物理环境上的广泛混合现象，即在经济上，自足的经济制度与市场制度并存；在政治上，威权主义观念与民主观念并存；在文化上，自由主义西化派与保守派并存；在社会上，传统的家庭制度与现代的社会组织并存。“形式主义”就是“应然”与“实然”的脱节，表现为制度制定与制度实践的背离。“重叠性”传统社会与现代社会的各种特征在转型社会中重叠并存[2]。
综合以上三位学者的观点，很容易得出转型社会的特点主要有以下三个方面：第一，国家治理能力不足。社会转型必然会挑战原有的国家结构、法规制度，同时也对国家治理能力提出更高的要求，国家原有的治理能力和经验就显得相对有限。就像Welsh所说的威权主义结构出现了改变。也像金耀基所解释的“形式主义”，也就是制度的制定与实践出现了脱节。第二，社会治理要素多元。转型期的社会就是一个多元的社会，其治理的主体和对象都存在多样性和可变性。这主要是因为，转型社会既有转型前的传统社会的特征又具备其目标现代社会的一些特点。这就使社会治理要素也要多元和不确定。这种与Welsh认为的转型过程结果不确定性相符。而Riggs认为的“重叠性”和“异质性”也可以在某种程度上归于这一特点。第三，治理活动参与加强。由于转型国家治理能力有限，社会组织和公民参与社会治理就必然得到加强。这也是新的治理模式的一个显著特点。也就是Welsh所讲的政治参与和政治沟通的需求扩大，以及转型必然包括的商讨和谈判活动。
（二）公共安全与传统安全
传统安全主要是指国家安全，即以政治安全和军事安全为核心内容的安全问题，如国家的统治、社会秩序的稳定、领土的完整、核心价值的保护等等。这些安全问题往往是国家来主导。随着冷战的结束，和平和发展成为世界主题。非国家安全问题日渐突出，于是国际社会提出了新的安全概念――非传统安全。非传统安全是一个相对概念，主要指国家安全以外的安全问题。虽然现阶段学界还没有一个统一的提法，但通常会把公共安全归入非传统安全。而公共安全区别传统安全的最主要的特征就是公共安全不再是由国家来主导，越来越多的社会参与成分渗透到公共安全当中。那什么是公共安全呢？学界虽没有统一的概念，但其主要内涵应该包括关系公民生命、公民权利、公共财产和公共秩序等问题的安全范畴。区别于传统安全，公共安全更加注重个人的价值，是以人为本思想做指导去思考安全问题。也可以认为国家安全属于政治安全高度的安全范畴（如国防、等），而公共安全则关注低于政治安全高度的安全范畴（如环境污染、能源危机、恐怖犯罪等）。近些年，越来越多的国家开始重视公共安全问题，原因是在和平时期公共安全对社会生活的影响远超过传统安全。而转型期社会问题突现，公共安全问题也处于多发态势。并且如果不重视公共安全问题，有些问题将会被发酵上升到政治安全乃至国家安全层面。
（三）公共安全问题给转型期社会提出了新的挑战
转型期是社会发展的必须经过的过渡期，其主要目的是为了社会良性发展，达到预定或者说是期望的目标。但由于转型社会的自身特点。使其必须面对包括公共安全问题在内的诸多挑战。首先，转型期一定会是一个公共安全问题的频发期。由于转型期社会的多元性的特点，势必会使社会产生出各种矛盾。文化间的差异，价值观上的分歧使整个社会都陷入在这样或那样的矛盾冲突中。在这样转型社会的大背景下，随着众多矛盾的集合，挑战社会整体的包容极限，社会问题隐患加剧，导致公共安全问题频发。国外一些国家在转型期的数据就能证明这一点。匈牙利在上世纪80年代末至90年代的转型期中犯罪率激增，仅1988年到1989年人均犯罪率增加了22%，1989年到1990年增加了54%。而波兰在1989年到1990年转型期间，侵害社会财产的人均犯罪率增加了一倍[3]。
二、效果有限：政府单方应对转型期公共安全问题困难
国家通过政府进行治理。政府的治理能力与需要其解决的社会问题是存在一定的差距的。政府不可能也不应该解决全部的社会问题，有众多理论支持这个观点。但在转型社会，由于社会在该历史阶段存在的特点，政府能力在应对含公共安全问题在内的社会问题上的能力差距明显加大。政府仅靠自身的努力解决转型社会公共安全问题成效有限。
（一）政府是有限的政府
“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为上受到法律和社会的严格限制和有效制约。这也是当今社会对政府内含比较统一的看法。政府不应该也不可能是一个无限的政府，特别是在日新月异的当代。关于这一点以往的不同学派的学者都得出相同的诊断。以霍布斯、洛克等人为代表的社会契约论者认为，为了保障个人权利，尤其是财产权，人们便在理性基础上通过契约结成一个共同体，把自己的权利委托给一个更高的公共权威――政府。这就不难看出，政府是个人把权利让渡出来一部分形成的，所以其权利和能力就会有边界。而性恶论支撑下的古希腊的学者认为，“一些有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止[4]”。也就是说任何权力，包括政府的权力，必须要受到限制。而第三个对有限政府影响深远的理论派别当数西方经济学界的自由主义。该理论认为，在商品经济中，每个人都以追求自己利益为目的，在一只“看不见的手”的指导下，通过市场机制自发进行调节，因此政府干预是多余的。“管得最少的政府就是最好的政府”。这与中国道家的“无为而治”在某种程度上有着一定的一致性。这种理论不但希望政治是有限政府，甚至希望政府在治理上是一个“没有任何作为”的政府。
（二）以往治理经验不适应转型期
中国虽然有着改革开放30多年的社会治理经验，并且中国特色社会主义建设也被反复验证其科学性和有效性。但经验永远只代表过去，当今世界发展日新月异，同时中国又进入社会转型期。无论是在世界的大背景下，还是在国内发展的现状下，转型期社会的发展不平衡，多重矛盾并发的现象屡见不鲜。相对传统安全问题对治理的挑战，在现阶段应对公共安全问题的基础条件较差。缺乏相应的治理经验，同时以往总结的经验教训在新的历史条件下可操作性差。公共安全问题成为已当前凸显的重大社会问题。
1.以往的治理经验不是在多变的社会转型期总结出来的。我国改革开放30多年来，特别是前10年，我们取得飞速发展的成绩，也总结出一些宝贵的经验。但那都是在社会相对稳定、世界局势相对简单的历史背景下总结出来的，美国还没有把中国作为主要的竞争对手。考虑到当时中国的经济总量，周边的国家也没有把中国当作“威胁”。随着苏联的解体，中国经济总量达到世界第二（美日的主要竞争对手），中国人均收入进入“中等发达国家陷阱”阶段。以往的经验都没有考虑到这些问题所引发的连锁反应。
2.转型社会的的特点，及近年的新技术的应用使以往的治理经验失效。转型社会多重矛盾共存，社会要素多元到应对的治理方式要多元，反应迅速。特别是以信息技术为代表的新技术的介入，让治理更加复杂。就以舆情控制为例，改革开放初期，政府只需管理好传统媒体，就不会出舆情失控的情况，因为离开传统媒体，舆情的传播基本上只能靠口耳相传。但如今在新媒体，“微媒体”的冲击下，任何信息都可能被6亿网民中的一员传到互联网上，也可能被5亿手机网民中的一员用手机即时上传互联网上（数据来源2014年1月《中国互联网络发展状况统计报告》）。这些信息可以是文字，图片，甚至是视频。以往政治对舆情的治理经验基本上失效。
3.随着社会的发展进步，新的公共安全问题政府要从头开始认识和应对。社会的发展必然会出现这样或那样的新的公共安全问题，特别是在转型期有些新问题是没有经验可以遵循的。以外来生物入侵和PM2.5等公共安全问题为例，在社会发展没有达到一定的水平前提下，这两类问题都没有引起充分的重视，随着环境承载力的饱和，该类问题出现端倪。PM2.5引发的雾霾等环境问题：据不完全统计，2013年1月，亚洲开发银行与清华大学公布的报告称，中国空气污染每年造成的经济损失，基于疾病成本估计为6232亿元人民币，基于支付意愿估算则达到19734亿元人民币（以2012年中国GDP为基数）；而外来物种入侵上仅马铃薯虫等十余种外来有害生物，每年造成的损失超过574亿元人民币（国家环保总局公布数据）。这些新的公共安全类问题，都需要政府在没有以往经验的基础上重新认识应对。
（三）政府解决转型期社会公共安全问题的现实困境
转期社会公共安全问题已被中国政府充分认识，同时也积极地制定对策。虽然这些措施在一定程度上取得相应的效果，但由于转型社会的特点，政府解决公共安全问题存在以下几点现实困境。
1.政府解决公共安全问题需要多部门联动，对政府负担较大。公共安全问题涉猎范围广，特别是在转型社会，不仅涉猎广而且频发。这就要求政府各部门要进行联动。仅拿辽宁某市反恐怖工作领导小组成员来看，仅反恐这一类公共安全问题就要求51个机关部门、企事业单位来联动配合。虽然这种安排会达到高效，但同时也给相应的机关部门、企事业单位带来一定的工作负担。政府治理成本较高。
2.仅靠政府自身对转型社会的信息收集效果不理想。政府治理制定制度要求前期的信息收集，资料整理。转型社会的资料信息是多样的，也是多变的。并且有时要需要特定的专业知识。但由于政府用人制度的限制，无论是人员数量还是人员素质都很难与转型社会完全匹配。专业知识欠缺同时困扰政府相关部门。这样就对信息的收集时间上出现时滞，质量上也存在缺陷。
3.政府治理转型社会公共安全问题的政策制定脱节。针对转型社会频发的公共安全问题，我国政策的制定速度明显满足不了。我国现在针对公共安全问题的政策基本停留在《办法》层面，很少有相应的法规、法律与之相适应。特别是针对近些年来多发的网络舆情、，大都应用《治安管理处罚条例》中的几条处理，针对性和可操作性均不强。
三、有效补充：社会组织在解决转型期公共安全问题作用凸显
转型社会的一大特点，就是社会参与意愿强烈。在这个时期里越来越多的社会组织强大起来，随着其实力的增强，其政治参与愿望也随之强烈。而党的十八届三中全提出的国家治理体制和治理能力现代化的目标，也要求国家治理要有一个新的变革。这个变革不可单靠政府单方的力量，还要把社会组织的力量加入其中。这主要是因为，社会组织将是政府在社会治理上的一个有效补充。
（一）治理的内涵
通常意义上，治理是一个国家与公民通过合作、协商，建立伙伴关系，实现对公共事务管理的互动过程。全球治理委员会把“治理”界定为，各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是一个协调各种利益冲突和采取协作行动的持续过程[5]。在国家转型过程中，社会实际上拥有一种“治理能力”？穴governability？雪[6]。这丰富治理的内涵，治理主体不单单是国家政府，社会在某种程度上也会是治理主体。
（二）社会组织在治理体系中的意义
社会组织在治理体系中的意义除前一部分提到的，国家的补充者、偶尔的竞争者和政策的执行者外。社会组织对治理体系还有着更为重要的现实意义：首先，社会组织为政策制定提供第一手的资料。公共政策制定是一个复杂的过程。而在第一手的资料收集方面，社会组织的力量不容小视。因为政府只是一个主体，在收集资料上难免出现死角，而社会组织分布广，散布在社会各个部门之间，正所谓“兼听则明，偏听则暗”，广泛地收集各部门的情况资料为制定更为有效的公共政策提供了保障。其次，社会组织解决了广大人民群众的参与欲望。在转型期的社会中，公民参与欲望强烈。我国是一个人口大国，我国的制度对公民参与国家治理原有渠道相对不足，社会组织正好解决了这一问题。为公民参与国家治理提供了一个全新的平台。最后，社会组织可以缓解政府与群众之间的矛盾。以往的治理主体是政府，对象是人民群众，这样难免出现矛盾，特别是在一些有利害冲突的问题上，这个矛盾出现了激化的现象，如动迁问题，有些地区还出现了严重的官民对立的问题。这时社会组织的介入可以让政府从矛盾主体中脱身。形成稳定的三角关系，政府从矛盾的一方，转化为化解矛盾的协调员。政府与群众的矛盾自然而然地得到了化解。
（三）社会治理在公共安全问题上的作用
公共安全问题是转型期社会问题的一个方面，社会治理也就同样起到一定的作用。其作用主要有以下几点。第一，公共安全问题中有专业方面的问题需要社会第三方机构的介入。现在公共安全问题，特别是环境安全、食品安全问题，往往需要相关的专业知识。政府需要有相对应的专业部门应对，但限于编制、经费等问题，部门设立往往跟不上社会发展的脚步。这时就需要一些社会组织和企业的介入。第二，公共安全问题中社会稳定方面的问题通过社会组织进行预警。对所有国家来说，维稳是转型期社会的首要问题。而一些影响社会稳定的公共安全问题，如，伴着新技术的介入，往往有着爆发快、串联快、发酵快等特点，政府在对其进行治理中常常处于被动。如果将社会组织力量应用到这些方面，提前对群众进行疏导，让其以合理的方式反映诉求及政治参与欲望，会在很大程度上降低该类公共安全问题发生概率，同时也可以在问题出现之前，对政府相关部门进行预警。最后，在一些极端的公共安全问题上，如恐怖事件中，社会组织联动会提高管控效率、效果，达到全社会安全稳定的目标。
四、协同高效：社会参与下的政府对转型期公共安全问题治理
社会组织在解决转型社会公共安全问题上有着一定的效果，但是还要清醒地认识到，社会组织的参与只是政府治理的补充，两者均不可以被彼此完全取代。真正高效地处理公共安全问题则是需要两者的协同互补，高效运作，这样才能让政府与社会组织发挥其各自的特点和优势。
（一）政府为治理转型期公共安全问题提供“刚性”保障
虽然转型社会改变了原有的威权主义的社会结构，但政府的权威性还是不容易被质疑的。比如说，政府依旧是制定政策制度的主体。在社会治理上还会维持原有的“刚性”特点。这对解决转型期社会含公共安全问题十分重要。首先，政府为解决转型社会的公共安全问题提供制度上的保障。政府可以针对社会频现的公共安全问题制定有效并切实可行的政策法规。使在处理公共安全问题上有“抓手”可以用。对公共安全问题通过制度来分类定性，再有针对性地解决，让治理转型期社会公共安全问题“师出有名”。其次，政府为预防和应对公共安全问题提供执法权。有了相应的政策法律，就要求还要具备一个拥有执法权的管理队伍。这个队伍必然要归属于政府管理。虽然放权是现阶段政府体制改革的主要内容，但执法权特别是对涉及到公共安全问题上的执法权一定要归属政府，才能保证社会稳定良性的发展，其原因不言而喻。公共安全问题一定是关系到国计民生的问题，加之转型社会的不稳定性，关于公共安全问题的一些行政权力一定要掌握政府手中。最后，政府保障关于公共安全问题政策法规的相对稳定。政府是政策法规的制定者就要保证其相对稳定性。相对稳定指的是，既要保证在一定时期内政策法规是稳定的，又要对政策法规进行一定的调整来适应多变的转型社会。这个相对稳定要在政府的管控下，这才能保证社会稳定发展。
（二）社会组织为应对转型期公共安全问题提供“柔性”支持
在转型社会中，社会组织的参与意愿和能力增强，为解决现实的公共安全问题提供一系列的支持。首先，社会组织为转型期公共安全问题提供技术支持。转型社会是一个变化快的社会，加之当今社会的技术革命，应对一些公共安全问题需要的技术手段也在迅速革新。社会组织因为没有政府机关部门相对烦琐的用人程序，所以可以快速地吸纳专业技术人员来应对日益高技术化的公共安全问题。其次，社会组织可以提供更为客观的第三方力量，来解决公共安全问题。转型社会政府原有的威权主义受到挑战，加之种种原因造成的政府公信力的下降。所以在处理公共安全问题上，政府治理的可靠性受到质疑。这时就需要一个相对独立的第三方组织介入，社会组织往往就可以承担这一任务。社会组织是独立于政府体制之外的，所以不受政府公信力的影响。并且一些专业的社会组织在其专业领域内享有很高的声誉，这对解决问题有很大的帮助，国外的一些咨询公司和民调机构就是个例子。它们对社会问题的分析往往是客观而专业的，给出的解决手段也是科学的。最后，社会组织在一定程度上转移了政府与群众之间的矛盾。在解决一些与群众切身利益相关的问题上，难免不把政府与群众之间对立起来。比如，城市发展的拆迁改造上，群众与政府意愿和利益预期是不同的，甚至是对立的。如果处理不好轻则影响政府在群众心中的地位，重则就会引发更为严重公共安全问题。社会组织的介入就会将政府从这个矛盾对立中解脱出来，由社会组织去做群众的工作，而政府只来协调社会组织与群众之间的关系。这势必会大大降低公共安问题的发生和发展。总的来说社会组织为解决公共安全问题提供了“柔性”的“软件”支持。
（三）社会参与是在政府监管下进行
社会组织和个人参与公共安全问题治理要在政府的监管下进行。虽然治理理论给社会组织很大的自由度，但是由于公共安全问题的特殊性和转型社会的时代特殊性，政府一定在某种程度上监管治理全过程。首先，公共安全问题是涉及到公民切身利益的问题。政府必须有所导向的治理，而不能完全放任给社会组织。这是对人民生命财产的负责任的态度。并且政府的监管可以保证在政策支持下的高效，也防止自由化的扩大。其次，转型社会的复杂性要求政府对社会问题有统一的监管。转型社会是多元的，复杂的，也是矛盾交织的。如果政府不加以控制，轻则社会发展出现停滞，如掉进“中等收入陷阱”，重则可能影响到国家的稳定。最后社会组织本身也希望政府对其进行监管。社会组织的运作应该在一定的既定框架之内，这个框架的设计往往是需要政府来考虑的，这样才能保证社会组织的参与治理目的性和高效性。就像西方经济学中的“看不见的手”要与政府“看得见的手”配合才能达到最终的目的。总的来说，社会参与治理模式需要政府和社会组织相互配合，协同高效的来应对各类问题。但由于转型社会公共安全问题有着自身的特点，这种配合还要以政府为主体或是在政府的监管下进行。
从上述各种分析上来看，社会组织参与转型社会公共安全问题的治理，是一个解决该类问题的有效途径，也符合党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求。政府要充分调动社会组织的积极性与创造性，使社会组织快速健康的发展壮大。政府与社会组织相互配合，相互补充来应对和解决转型社会中出现的含公共安全问题在内的各类社会问题。为全面建成小康社会、稳定度过转型期、实现中华民族伟大复兴提供坚实可靠的保障。
参考文献：
[1]Welsh H A.Political Transition in Central and Eastern Europe [J].Comparative Politics 1994-4： 381-382.
[2]金耀基.从传统到现代[M].北京：中国人民大学出版社，1999：73-77
[3]otspeich R.Crime in the Transition Economies[J].Europe.Asia Studies，1995-4：558
[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆，1961.
这仅仅只是贵州省计生协探索社会治理和公共服务的一个实例。
2011年，计生协家庭服务中心在遵义市发端，通过几年的探索实践，省计生协在全省范围内搭建起协会与会员、协会与家庭、协会与其他社会组织相互沟通、协作、帮扶的又一平台。2015年，省卫生计生委、省计生协、省人口福利基金会联合下发了《关于开展创建家庭服务中心活动的指导意见》，“计生协家庭服务中心”正式更名为“家庭服务中心”，充分调动政府部门、群众团体、社会组织和企业的力量，有效整合各方资源，为家庭发展服务，谋民生之利，解民生之忧，开创了和谐计生、人文计生和共建幸福家庭的新局面。
顺应时代潮流转型发展
“老马，6月我们要来13个人，住两个月，刚才已经把5000块定金打你卡上了，你给我留几间房子。”正值夏季旅游休闲旺季，汇川区板桥镇娄山关村古镇农庄老板马正亨接到去年到他家住宿过的重庆客人电话。马正亨是当地村民，初中毕业后就在家务农，属一般计生户。他从2004年开始发展乡村旅游，尽管起步较早，但开办的古镇农庄年收入才3.6万元，利润不到2万元。2013年5月，该村家庭服务中心成立后，中心的旅游分会对他进行了专业培训，并为他争取到创业贴息贷款资金，帮助马正亨的农庄在短时间内仅住宿收入就达到12万元。
2011年，遵义市计生协在对汇川区贵阳路社区的调研中，了解到群众有两个民生诉求，希望协会能帮助解决：一是社区老人没有休闲娱乐的活动场所，二是社区儿童下午四点半放学后无人照看。对此，市计生协积极筹集资金帮助社区修建了两间简易板房，初步满足了社区老人和儿童的相应需求，深得群众好评。省计生协在遵义市调研过程中，对这个典型的个案十分关注，和遵义市计生协一起思考和讨论：能否在社区创建服务中心，为计生家庭和社区老人、儿童提供一些基本的生活服务。后来，根据省计生协的建议，把这个中心定名为“家庭服务中心”，职能也拓展为主要针对计生家庭和会员群众的生产、生活、生育、健康服务。
汇川区的尝试在遵义市全市计生协系统内部进行了交流和讨论，并取得共识，得到推广，部分社区从2012年开始创建家庭服务中心，2014年5月，全市10余个县（市、区）都普遍开展了家庭服务中心创建工作。
据了解，家庭服务中心的创建内容有以下五个方面：整建计生协会、搭建服务平台、建设服务场所、建立志愿者服务队伍、开展八项服务，即生产（就业）服务、生活服务、医疗保健服务、文化娱乐服务、精神慰藉服务、扶持救助服务、“差时点”服务和安全保障服务。
在全面深化改革、推进依法治国、调整完善生育政策、群众期待更加美好生活的新形势下，家庭服务中心的建立正是计生协积极创新社会管理、拓展服务职能的重要探索。
各有侧重各具特色
目前，全省各市、州都在积极探索创建符合当地实际、并以群众需求为主要服务内容的家庭服务中心，但在具体的做法上又各有侧重、各具特色。
在遵义县龙坑镇马家湾社区，当地计生协开展了“VIP会员卡管理和服务”。协会对申请后经审批入会的会员，按年收缴会费2元以上，同时发放芯片会员卡。协会根据会员生活需求，与超市、供水点、燃气点、理发店、幼儿园、儿童乐园、婚纱摄影等16家单位合作，会员持卡购物、娱乐、消费、孩子入托等均享受打折优惠。
家庭服务中心通过与信用社建立合作关系，会员只需由中心出具诚信证明就可贷款，不需财产抵押，个人贷款由最高可贷5万元提高到15万元，目前已授信贷款194人，共计3190万元。
这便是家庭服务中心中的市场协同型，主要是指计生协利用家庭服务中心这一平台，积极同各类企业开展协作，初步形成协会和市场、会员和商家双向治理、良性互动的格局。
除了市场协同型，还有社区融合型，是指计生协利用家庭服务中心这个平台，有效整合社区各类资源为会员开展服务，促进协会会员与辖区内的相关部门和企业融合发展。
六盘水市钟山区红岩街道青年路社区把功能小组建设作为计生协夯实基层基础、参与社会管理服务的举措，与为群众服务紧密结合，帮助解决群众的难点问题。“红白喜事服务小组”坚持“先申报，后实施”的原则，为计生“两户”和会员家庭，义务提供红白喜事服务，不仅减轻村民负担，破除婚丧陋习，还杜绝了大操大办在社会上带来的不良影响。“老年人志愿服务小组”对社区无人照料的孤寡老人，发动党员与他们结对帮扶，帮助他们料理生活，并组织志愿者和社会工作者与老人接触交流，鼓励他们回归正常的生活状态。
该市一些村、社区基层计生协还建立了“蔬菜种植”“网格服务”等不同的功能服务小组和“自行车服务车队”“四点半学校”，进一步提高了基层计生协的组织活力和凝聚力，丰富了基层计生协服务载体和服务内容。
家庭服务中心还有一种重要的类型为产业帮扶型，指计生协利用家庭服务中心这一平台，结合当地产业特色，对协会会员和计生家庭开展各种产业发展的帮扶活动，促进生产发展、生活富裕。
2012年，省委、省政府提出实施贵州白酒“一看三打造”发展战略后，赤水市建立了“党政统筹、计生牵头、部门参与、企业支持、计生家庭创业就业”的利益导向新机制。目前，已组织开展白酒生产、锅炉管护、大曲制作、包装转运等技能培训30余期，4000余计生家庭成员通过培训掌握技能后，有3356人被推荐到酒类企业就业，使计生家庭年人均纯收入达到1.2万元以上。
服务基层成效初显
开展“家庭服务中心”创建活动以来，全省各级计生协为广大会员群众特别是计生家庭办了许多实事、好事，取得了初步成效。
做强了计生协会。通过家庭服务中心这个平台，进一步做实计生协工作，切实让“墙上协会”“纸上协会”接地气、有人气，强大了计生协组织，树立了计生协的社会形象。以遵义市为例，全市计生协会会员达到106万，已建立企业计生协696个、流动人口计生协273个、各种产业分会493个。2013年开建的“遵义计生”微信公众平台迄今已信息8万余条，接受在线咨询9635人次，在线投诉38人次，协会公众形象初步建立。全市已有478个村居建立了生育关怀基金，总量达1544万元。全市“家庭服务中心”共吸纳协作单位27153家，协会的外部资源基础初步夯实。
[关键词]社会治理创新；公民素质；路径
[中图分类号]G41 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）10 ― 0086 ― 02
社会治理创新是中国国家治理现代化的必然选择，是不断提升国家治理能力的重要举措。实现国家治理现代化、推进社会创新，公民素质显得尤为重要。改革开放以来，中国的经济、社会发展取得了巨大成果，最终成为世界第二大经济体。但是，公民素质的提升速度不能适应经济和国家影响力日益增长的要求。在进一步完善民主政治的过程中，对公民素质提出了新的更高要求。新时期，传统的社会治理模式已经不能适应时代要求。在社会治理创新视域下，探究提升公民素质的路径显得尤为重要。
一、 社会治理创新是时展的要求
社会治理就是在共同价值原则的基础上，遵循达成一定共识的规章制度下，以法律法规为准绳，政府、社会、个人规范社会行为，协调社会个基层关系，解决社会矛盾，防范社会风险的行为。社会治理创新就是“根据社会运行规律，不断创新社会治理的理念、技术和方法，对传统的治理模式进行改造、变革，并建立起新的社会治理模式，以促进社会治理新目标的实现”〔1〕。
虽然我国经济发展取得了显著的成果，但是与西方发达国家相比，仍存在一定的差距。而且，国家内部也出现经济发展水平的差距，导致大量新的社会阶层的出现。公民个体之间差距逐步明显，弱势群体和高危人群在社会中逐渐显露出来，表达自身利益要求的呼声越来越高。随着科学技术的发展，互联网在人们的生活中普及开来，多元化的思想也逐渐得到公民的认可，使得公民更加关注自身和社会的发展，也更加注重自身利益的维护。而且，媒体传播的多渠道、互联网在人们生活中的普及和新闻的实效传播，使得公民更加关注国家和社会事务的发展，而且乐于表达自己的意见并希望得到尊重，从而公民参与社会治理的要求越来越强烈。马克思说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础”〔2〕。因此，不断创新人民群众表达意愿的渠道，推进社会治理创新的时代要求。
党的十八届三中全会《决定》把社会管理提升为社会治理，充分反映出党对从思想上对社会服务理念发生重大转变，这就意味着中国治理模式也放生重大转变。这次全会对我国社会建设提出了新要求、设定了新目标。把保障和改善民生、促进社会公平正义作为全面社会改革的主题，要求加快推进社会领域的制度创新，形成科学有序的社会治理体系，让社会充满活力而又安定有序的发展。同时，要求不断创新社会治理模式，改进社会治理方式，激活人民群众参与社会治理的激情和活力，不断探索预防和解决社会矛盾的体制。新时期，党和政府积极推动社会治理创新，是适应时展的需要，是国家治理体系现代化的表现。
二、 社会治理创新与公民素质的关系
在社会治理创新视域下，要求公民具备现代公民意识，这是社会治理能够顺利实现的基础。而且，公民是社会公共事务中最根本和最直接的践行者，公民个人的态度和行为方式，直接影响到社会治理的成效。因此，在现代化国家治理体系中，不断创新社会治理方式、拓宽公民参与政治生活渠道的同时，也要求公民自身素质的不断提高。
公民是社会治理的基础，公民素质的高低直接决定着社会治理水平。新时期，公民参与积极参与社会治理表明公民意识的觉醒，而且公民参与意识的觉醒主要在于公民素质的不断提高。如果缺乏执行人民民主的社会环境和公民缺乏民主意识，那么再完善的国家治理体系，公民也不会把它们运用到社会实践当中去。在不断创新社会治理模式过程中，提高公民的素质、增强公民意识，才能引导公民自觉参与到社会治理创新中去，实现国家治理体现现代化。而且，不断提高社会治理创新水平，也能够促进公民素质的提高。加强社会管理创新，就是要求政府更好的服务广大人民群众。然而，传统的社会治理模式，已经不能适应社会发展的需要。当今社会治理创新要求“政府建立起一个能够与公民良性互动的社会治理模式”〔3〕，这样就要求公民要积极参加到社会治理中来，在实践中公民自身素质自然就会逐步提升。
三、社会创新视域下公民素质亟待提升
目前，在社会主义治理体系现代化的过程中，虽然我国公民的治理能力有了很大的提高，但是仍然存在许多矛盾和问题。公民意识逐渐觉醒，但是缺乏自主性，对自己的主体地位认识模糊，参与欲望不够强烈。而且，公民受机会主义思想腐蚀严重，只关心与自己切身相关的眼前利益，不主动参与公共事务的治理，参与意识十分淡薄。受传统专制思想影响、社会公共领域缺失，一些基层公民习惯于被控制与统治，不善于表达自己的意见和建议，对切身利益问题缺乏批判和监督精神。基层公民自己主导公民治理难度大，参与决策和治理的能力亟待提高。而且，在社会治理中，许多公民喜欢搭便车，严重影响了社会治理的效果。我国广大基层地区，公民受教育水平总体较低，严重阻碍了公民参与社会治理能力的培育。当前，我国的政治制度还不够完善，不能保证公民参与社会治理渠道的畅通，而且地方政府在一定程度上压制公民参与社会治理的空间，公民对社会治理的影响力不足。“社会组织发育是是否完善是检验人民群众的能力和社会公共领域发育是否完善的试金石”〔4〕。虽然我国社会组织发展迅速，但是由于起步晚、缺乏制度保障，作为公民参与社会治理的载体，不能承载起公民参与社会治理的重任。在社会治理视域下，无论是公民自身需要，还是现代政治社会发展的要求，都要求进一步提高公民自身素质。
四、 社会治理创新视域下公民素质提升的路径选择
变革当代中国政府和公民的社会关系，不断推动社会治理创新，“需要众多的行动主体积极互相合作、共同参与到公共事务的治理中去”〔5〕。然而，公民素质的高低，决定了社会治理创新的顺利推进。不但公民自己要提高自己参与政治生活的能力，而且社会也需要为公民参与社会治理提供一个稳定的社会环境，共同提升公民参与社会治理能力和素质，从而，构建社会主义和谐社会。在社会治理创新视域下，加强对公民的教育、完善社会治理制度、积极引导公民参与社会实践对公民参与社会治理能力的提升意义重大。
（一）社会治理创新视域下加强对公民教育，提升公民参与社会治理的意识。每个公民从一出生开始，就会接受各种各样的教育。在不同的环境中接受的教育不同，必然影响公民做出不同的选择。随着社会环境的变化，每个接受不同教育内容的公民之间的差异会引起矛盾，甚至导致社会突发事件。特别是我国留学归国人员容易受资本主义思想的影响。因此，要通过各种途径加强对公民的教育，把公民意识始终贯彻到教育过程中，使公民认识到权利和义务的统一。在社会创新视域下不但要求公民积极为社会发展建言献策，而且还要通过正确的方式参与到社会治理当中去，积极维护自己的权利和利益。从而，“使人民享有平等权利，共享经济发展的成果”〔6〕。在教育过程中把权责意识结合起来，不断提高公民参与社会治理的意识和能力。
（二）社会治理创新视域下完善公民参与社会治理的制度规范，提升公民参与社会治理的保障水平。“社会主义和谐社会的构建离不开社会参与，国家治理和社会治理体系的概念的提出，给公众参与社会治理赋予了更加重要的地位和政治意义”〔7〕。目前，公民参与社会治理缺乏制度保、缺少法律支持，参与的渠道不畅通、程序也不规范，公民的意见和建议得不到尊重，这些都不利于公民参与社会治理能力的提高。社会创新治理视域下，加强对公民参与社会治理的制度建设，对于完善公民参与社会治理路径、提高国家治理能力意义重大。而且，公民在参与社会治理的过程中，缺乏对参与治理过程中的权利和义务的认识，不知道通过何种渠道参与治理，公民对政府信息缺失的认识渠道不足，现有的经济条件也限制了公民能力的提升。因此，社会治理创新视域下，加强对公民参与社会治理制度的规范，能够为公民参与社会治理提供保障，促进公民政治素质的不断提高。
（三）社会治理创新视域下提升公民参与社会实践，提升公民参与社会治理的能力和素养。随着十八届四中全会提出全面推进依法治国的战略提出，为公民法律素养的培育提供了契机。随着市场经济迅速发展，使每一个公民能够参与经济建设的实践过程中，逐步培养自己的竞争意识、平等意识与法律意识。在社会治理创新过程中，要求公民具有较高的法律素养。只有在法治实践的过程中，才能逐步培养公民的法律素养。在社会主义法治建设过程中，切实保障公民有效行使选举权、管理权与监督权，从而使公民在政治实践中自觉树立法律至上，自觉提高自身法律素养。在社会治理过程中，公民只有行使自身的权利才能更好的意识到自己是国家的主人；只有在参与的过程中，才能不断提高自身的政治能力。从而，不断提升公民参与社会治理的能力和水平。
〔参 考 文 献〕
〔1〕刘雅静.社会治理创新理论蕴涵、实践困境与路径探寻〔J〕.理论学刊，2014，（10）：42-44.
〔2〕马克思恩格斯全集（第1l卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：573.
〔3〕赵瑜.在推进社会管理创新进程中培育公民素质的路径〔J〕.创新与创业教育，2014，（02）：48-49.
〔4〕史云贵，冉连.中国特色公民治理在社会管理创新中运转的可能性和可行性论析〔J〕.社会科学研究，2014，（01）：49
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〔5〕钱宁.多方参与的社会治理创新：发展社会福利的新路径〔J〕.山东社会科学，2014，（09）：73-77.
[关键词] 治安管理； 社会化； 路径
doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 16. 057
[中图分类号] D631 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）16- 0093- 02
所谓治安管理社会化是指在公安机关的有效组织和指导下，发动社会力量，使社会组织或个人参与治安管理的基础工作，这种参与治安管理的工作者能够获得一定的报酬的治安管理行为。治安管理社会化作为市场化、产业化的治安管理体系，在发达国家有成功经验，它通过社会公民或社会企业单位等与服务对象中的社区、居委会、企事业单位、村庄、个人在公安机关的组织和引导下，签订治安服务合同，并为服务对象从事治安管理服务。被服务对象依法给社会组织或个人支付劳动报酬，而从事社会治安管理服务的个人或社会组织必须经过专门培训，并依法从事社会治安管理工作，不能违法行驶超出法律规定范围外的职权。
1 治安管理社会化进程中存在的问题
1.1 思想认识严重滞后
治安管理社会化的发展在我国还不成熟，尚未形成有效的制度和规模。我国当前经济形势较好，社会经济活跃、发展迅速，然而治安管理社会化的进程远远落后于经济发展的步伐，其主要原因是对治安管理思想认识的落后。目前，我国大部分的相关政府机构和公安机关的领导都未认识到治安管理社会化的意义，未认识到治安管理社会化的积极作用。甚至一些公安机关的管理人员认为治安管理是公安机关的事，与社会无关，还有一些干部抱着官本位思想，不想权力下放，因此对治安管理社会化工作重视程度不够、投入力量不够、深入研究不够，政策和相应的规章制度不完善。
1.2 警力资源配置严重失衡
目前我国公安机关在警力配备上严重失衡，公安机关的内部部门繁多、组织机构冗赘，而基层警力缺乏。这种警力资源配置失衡的现象导致治安管理工作开展效率低，治安管理工作难度大，甚至会带来严重隐患。公安机关的治安管理主要工作都在基层表现，而由于基层警力的缺乏，民警难以应对繁杂的社会治安问题，民警与公众之间的交流机会和渠道也较少，长此以往，民众对公安机关的信任度下降，公安机关的公信力也不断缩水，威胁着社会治安管理的和谐性[1]。
1.3 法律法规建设滞后
由于治安管理社会化认识的滞后和建设的落后，我国各地社会治安管理还没有落到实处，利用市场经济手段来控制和运作治安管理社会化的目标远远没有达到。要发展治安管理社会化，就必须推进治安管理社会化市场运作机制，只有通过市场运作才能使治安管理社会化作为一项治安管理的有效制度长期存在下去。市场运作必须由公安机关进行有效的监督和引导，其中最重要的监督和引导手段就是根据治安管理社会化的原则制定相应的法律法规制度，通过制度和法律约束从事社会化治安管理的双方在法律允许的范围内进行社会治安管理，避免社会治安管理变质，避免社会治安管理给公众带来不稳定因素或危害。
1.4 权责不分明制约了治安管理社会化的进程
权责不明的现象在各个参与社会治安的部门中都存在，这种不良现象使治安管理者权力膨胀，责任不明，可能产生不良的社会影响。一些参与治安管理的部门尽管制定了相应的责任书，出台了权责分明的管理办法，但由于重视程度不够，考察考核制度不明确，即使出了问题也没有相应的追责措施，使权责制度制约了治安管理社会化的推进。
2 新时期治安管理社会化的路径
2.1 树立以公治公的思想观念
正确的意识是行动的先导，要在新时期下推进治安管理社会化的进程就必须切实提高公安机关的思想观念，公安机关的警察应当摒弃官本位的封建思想，将管人的思想作风转变成为人民服务的思想作风。同时应当意识到人民在治安管理中的重要性，要通过合理的政策引导使人民和公众自觉参与到维护社会治安的工作中去，让影响社会治安稳定的不良因素在人民战争中消失。因此，各人民警察要积极发动群众，集民智、顺民意，倾听群众的意见和呼声，树立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的意识，使公众自觉参与到维护社会治安工作中来，最终形成“公众安全公众治、社会安全社会抓”的良好局面[2]。
2.2 优化公安机关的警力资源配置
社会治安的主体在目前和未来的很长一段时间内仍然是公安机关，公安机关的警力资源配置关乎社会和谐稳定。针对我国目前警力配置不均衡的问题，应当改革公安机关的配置，精简机关人员，增加基层警力资源，加大对基层警力的培养和基层警力设施的配备，保证有足够的基层警力资源应对社会繁杂的治安问题。针对基层警力资源应当加大培训力度，提高基层警察的业务水平和综合素养，保证基层警察能够有效与民众交流、沟通，及时发现治安隐患，同时发动群众，做好宣传工作，使广大群众自觉参与维护社会治安稳定的战斗中来[3]。
2.3 加强治安管理社会化的法律制度保障
科学合理的法律、制度保障是治安管理社会化的根本基础，公安机关要在新时期贯彻治安管理社会化的进程，就必须制定相应的法律规章、制度，通过制度约束和引导社会团体、个人参与治安管理，并制约参与社会治安管理的个人和团体，保证治安管理的实际效果，避免社会化治安管理成为不法分子组织黑社会的新形式。
3 结 论
总而言之，在社会转型的新时期，面对复杂的社会形势和繁重的治安管理任务，我们应当具有前瞻性的战略思维和多元化的治安管理策略，通过制定科学合理的规章制度，引导社会团体和社会力量参与社会治安管理工作，并形成一套行之有效的管理体系，保证治安管理社会化的有效开展。
主要参考文献
[1] 解希红. 论新形势下我国治安工作的社会化[J]. 现代商贸工业，2010（12）：250-251.
关键词:社会管理;社会管理创新;法治理念;法治化路径
中图分类号:DFO 文献标识码:A 文章编号:1007-7030(2012)04-0021-05
经过30多年的改革开放,我国经济社会发展迅速,各项事业都取得了长足進步。当前,我国经济发展已经处于工业化的中期,经济持续高速增长,经济实力显著增强,已成长为世界第二大经济体。与此同时,随着社会主义和谐社会建设的持续推進,我国的社会管理工作也取得了显著成效,以改善民生为重点的社会建设得到加强,基层社区建设有序推進,社会组织不断发展,社会安全体系進一步完善。但是,与经济发展相比,我国的社会建设与管理明显滞后。由于我国尚处于经济转轨、社会转型的过程中,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,影响社会和谐稳定的因素大量存在,社会矛盾与冲突频发,使我国面临“中等收入陷阱”的社会风险增大。因此,加强和创新社会管理,建立和完善有中国特色的社会管理体系,是当前我国现代化進程中面临的一个重要而紧迫的时代课题。
加强和创新社会管理,离不开法治的支撑。在法治社会,法律是调整一切社会关系的根本手段,也是实现有效社会管理的制度保障。当前,我国正在大力建设社会主义法治社会,社会管理创新应当与社会主义法治国家和法治政府建设紧密结合,始终将社会管理置于法治化的轨道,以法治理念为指导,以法律规范和法律程序为支撑,坚持依法治理。因此,在一定意义上可以说,创新社会管理就是要实现社会管理的法治化,建设社会主义法治社会是社会管理创新的重要价值目标。
一、社会管理与社会管理创新
应该说,社会管理并不是一个新概念,因为自国家产生以来便有了社会管理,只不过由于社会性质、社会结构不同,其管理主体和模式不尽相同。传统上,人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。这种观点认为,社会管理作为政府的一项职能,与政治管理、经济管理相对,是指政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理,其涉及的范围一般是社会政策所作用的领域。但随着经济社会的不断发展,社会管理的内涵也在不断拓展,人们逐渐认识到,社会管理不仅包括政府对社会的管理,还包括其他主体以及社会自身的管理,是政府职能和社会职能的复合体。由此逐渐形成了广义的社会管理概念:社会管理是指政府以及社会组织为满足社会需求,维持社会秩序,推动社会進步,推進社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个环节進行组织、协调、监督和控制的活动和过程。
长期以来,在我国政府是社会管理的唯一主体,社会生活的各个方面均由政府统一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善,我国的经济社会发生了深刻变化,社会结构日益多元,社会需求更加多样,利益格局日趋复杂。传统的“大政府、小社会”管理模式的弊端日益显现,已经不能适应经济社会发展的需要。市场和社会都迫切要求对社会管理模式進行变革和创新。所谓社会管理创新,是指在现有的社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身的运行规律以及社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统的管理模式及相应的管理方式和方法進行改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,其目的在于形成更加良好的社会秩序,产生更为良好的政治、经济和社会效益。
埃米尔·涂尔干指出:“社会秩序的精神基础是集体意识,维护这种集体意识和价值准则对防止社会的崩溃是必须的;同时,法律是保障社会秩序的力量。”由此,法律是社会管理的重要基础、规范依据和保障力量,加强和创新社会管理离不开法治的支撑。要推進社会管理创新健康发展,确保社会管理创新的实效性和持续性,必须建立健全相关的法律规范和法律制度,通过立法明确界定政府、社会组织以及公民个人在社会管理中的职责、权利、义务和责任。只有将社会管理创新纳入法治化的轨道,用法律来规范、引导和促進社会管理及其创新,切实做到有法可依,依法管理和服务,依良法善治,才能形成社会管理创新的长效机制。
二、社会管理创新须遵循的法治理念
法治是人类社会的理想，也是人类在发展过程中所选择的一种先进的治理模式。社会管理创新与法治化具有天然的联系，体现在：一是法的制度为创新社会管理的成果提供了规范化、强制力的支持和保障。何为“法治”，先哲亚里士多德得到经典定义是“：法治应包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。可见，守法是实现法治的关键。社会管理创新同样要符合法律的规定和要求，因为负载着正当性价值准则的法律为管理主体提供了价值引导，确保社会管理创新不会偏离基本的价值轨道。同时，只有符合法律的创新，政府管理才会具有马克斯•韦伯所谓的“统治的合法性”，才不会背离创新社会管理的初衷。二是社会管理创新能够建构新的法律制度。经过社会管理创新实践所探索出来的行之有效的机制或制度，必然要求以法律制度的形式固定下来，进而保障和巩固创新成果。在我国实行“依法治国”方略的今天，将社会管理创新工程纳入“法治国家建设”这一大的系统工程，这是对社会管理创新的必然要求。改革开放以来，在社会管理实践的不断推进的同时，国家层面的社会管理法律制度体系建设取得了显著进步，基本形成了社会管理的法规范体系。但各地由于省情、市情不同，社会管理面临的问题与矛盾以及所要达成的目标并不完全相同，这需要通过地方立法探索，对已有的国家立法进行细化以增强其可操作性。根据扬州社会管理的实际，结合“两个率先”“、三个扬州”①和“平安扬州”目标，扬州基本上构建了一个具有扬州特色的、完备的社会管理规范制度体系，并通过法规范体系的建设，引领扬州社会管理创新。2005年，扬州市颁发了《建设法治扬州实施纲要》，该纲要提出了实现“法治扬州”的“转变政府职能，建设法治政府”“、坚持以人为本宗旨，全力构架完备的社会保障体系”等九9大任务。这为扬州社会管理创新确立了目标方向和原则，成为社会管理创新的基本规范制度。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，法治政府建设有了具体的操作规范。2013年，扬州了《全市深化改革创新体制工作总体方案》，明确了统筹协调推进区域布局调整和行政管理体制改革、城镇化发展改革、国有资产管理体制改革、社会管理体制改革、教育卫生体制改革、要素市场改革、旅游业和建筑业发展改革等7大类22项重点改革任务。这为进一步深化社会管理创新提供了规范依据。此外，扬州还先后出台《关于深化平安扬州建设的意见》《关于深化法治扬州建设的意见》《扬州市加强和创新社会管理行动计划》，并召开相关会议，对深入推进社会管理法治化建设工作进行全面部署。
二、政府权能规范化
（一）法治政府的“服务”职能
伴随着新公共管理运动的浪潮，以公共服务为价值取向的“服务行政”逐步演进，我国政府的职能也从“管理”向“服务”转变。党的十七大报告明确提出了要构建“服务型政府”的目标。服务型政府是一种以公民为中心，以法治为手段，以服务公众多元的公共需求为导向的法治政府治理模式。建设服务型政府，客观上要求政府依法行政，倡导公民本位、社会本位和权利本位的法治理念。早在2004年，国务院就了《全面推进依法行政实施纲要》，其核心是提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务，开启了服务型政府法治化建设的先河。扬州在社会管理创新过程中着力于政府职能转变的同时，努力推进法治政府建设。2011年，扬州市政府《关于加快推进法治政府建设的实施意见》，提出了“深化行政管体制改”、“创新行政管理方式”、“加大政府信息公开力度”三项转变政府职能的要求，其中还包括对政府的服务内容、服务的方式等方面的规定[1]。目的是通过政府法治化建设，促进由过去“以管理为中心”的管制模式向“以服务为中心”的公共服务模式转变。
（二）法治政府的“有限”权力
在计划经济年代，我国实行的是一种“全能主义行政”的管理模式，政府触角几乎伸到了社会的所有领域，政府集中了所有人事权、财物支配权。这种高度集权和包揽一切的管理模式，导致了市场功能低下，社会自主性较差，社会资源难以合理配置。法治政府建设要求政府的权力、职能、规模、行为方式都受到宪法和法律的明文限制，并接受社会监督和制约。扬州市政府通过设定权限、适度分权的方式，推进了从“全能政府”向“有限政府”的转变。
1.公布“权力清单”，规范权力运行
行政权力具有管理领域广、自由裁量权幅度大等特点，因而成为最容易被滥用的一项公权力。法治的核心要义是规范权力。那么，如何规范行政权力，又保持行政的创新性、灵活性以及“个体化正义”的实现，是构建法治政府面临的挑战“。法无授权不可为”。打造有限政府，必须从依法确权开始。依照《建设法治扬州实施纲要》提出的“加大行政审批改革力度，及时清理政府规范性文件和不合理行政审批事项，规范行政审批行为，依法界定行政审批权的设立范围、权限”等要求，扬州率先对行政审批权力进行了清理。截止2007年，经过对行政许可项目进行多轮清理之后，扬州市政府公布了349项行政许可事项和76项非行政许可事项的“权力清单”[2]。在严格规则主义模式下，主要通过详细的规则实现法律对行政的控制，其强调的是行政行为的结果。行政程序则是通过行政主体与行政相对人之间的“交涉”与“反思”，赋予相对方以知情权、参与权和辩论权，从而把法律规则控制转化为相对人直接监督的控制，成为行政法治的核心内容[3]。扬州在公布权力清单的同时，对权力运行与操作的程序也进行了规范。首先，以建设服务型政府为目标，以政府流程再造理论为指导，重新审视、设计执法流程，用健全的程序来制约权力运行。建立健全有关行政执法的公开、告知、听证、职能分离、调查取证、法律救济、回避等制度，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范，尤其是要注意抓好各项有关执法程序制度的落实，形成有效的制约机制。其次，为进一步从微观层面践行服务型政府的要求，更加方便行政审批事项的办理，扬州根据《全市深化改革创新体制工作总体方案》的要求，对城区行政审批服务模式进行探索调研，努力打造市、区共用的行政审批服务在线网络操作平台。同时，充分借助科技及舆论监督的力量，从外部规范行政权力。2008年，按照江苏省行政权力网上公开的要求，扬州市政府对全市各行政部门的许可、处罚、征收、强制等行政权力进行清理，并逐步实现行政权力的网上公开运行，实现权力监督网络化、权力运行透明化。
2.向社会适度分权，增强社会能动空间
社区是我国重要的社会组织，实践证明，社区能够有效地承接众多的政府职能①。扬州在坚持建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”总目标的前提之下，在《建设法治扬州实施纲要》明确提出“坚持以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为重点，强化基层依法治理，切实加强基层自治组织的规范化建设，实行村（居）民民主议事决策制度，完善议事规则，全面实行村（居）务公开，推进基层民主政治建设，发展人民民主，不断扩大人民群众对政务、社会事务的知情权、参与权、监督权和选择权”。这一具体目标。据此，扬州不断加强和创新社区社会管理模式，大胆放权，社区运行机制从政府推动向居民自治转变。扬州在全市社区建立了具有独立法人资格的民办非营利性单位———“社区工作站”，在规模较大的小区还设立了“小区工作站”，通过费随事转、购买服务的方式，承接政府部门下延到社区的行政管理事务和公共服务等职能。以社区司法站建设为载体，建立社区及大型居住区调解室，构建横向到边、纵向到底的多种类型、不同层次、全面覆盖的人民调解组织网络体系，让社区承接了政府大量的调解职能。
三、纠纷调解机制的综合化、制度化
我国现行的调解制度作为化解社会矛盾的重要手段，在定纷止争、维护社会稳定、构建和谐社会等方面发挥着不可替代的作用。但由于调解主体的不同、受理纠纷的范围各异、调解达成协议的法律效力有别，以及在调解工作实践中，因各调解组织各自为政，信息沟通渠道闭塞等原因，导致一些矛盾和纠纷调处效果欠佳，重复调解问题十分突出。因此，整合调解资源、畅通调处信息沟通途径，健全由消费调解、人民调解、行政调解、司法调解相衔接的综合调解体系，成为扬州社会管理创新中的一大亮点。
（一）扩展调解部门的横向联系
扬州工商局扩大与相关部门的横向联系，联合党委、政府、司法、社会多种力量，实现消费调解与行政调解、司法调解、人民调解的有机结合，消费调解力量得到有效整合。具体而言，一是联合综治委等部门，衔接综合调解，建立消费大调解的工作机制和组织网络，搭建社会大调解的平台，实现全市乡镇百分百覆盖。二是联合人民法院，对接司法调解，化解消费纠纷矛盾。扬州工商局联合扬州市中级人民法院印发了《诉调对接工作流程规定》，规范法院立案前的移送调解、行政调解协议司法确认、法官参与工商局行政调解、工商局派员支持司法调解等四方面工作流程。三是联合仲裁委，连接仲裁调解。联合仲裁委分别在县市局和工商所建立仲裁委工商联络处（站），对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人进入仲裁程序，帮助经营主体、消费者快速有效解决各类经济纠纷[4]。
（二）强化调解队伍建设
扬州市司法局大力加强以社区矫正中心、矛盾调解中心、法律援助中心、专职调解员队伍建设为主要内容的“三个中心，一个队伍”建设活动，大力加强特殊人群管理服务，进一步提高法律援助质量，深入推进社会矛盾化解，为经济社会发展创造了和谐稳定的社会环境。为规范大调解制度的实施，扬州市司法局联合市综治办、指导办、编办、人社局、财政局等部门联合出台《扬州市专职人民调解员管理办法》，对人民调解员性质、职责等项制度作了完整清晰的规定[5]。
四、弱势群体权利保护的机制化
在社会转型过程中，我国的弱势群体无论在规模上还是在数量上，都在快速地扩大。由于弱势群体的利益极易受到损害，且其利益诉求又无法得到及时满足，由弱势群体引发的频繁发生，导致社会矛盾激化，上访数量居高不下，对社会稳定构成了严重的威胁。因此，在社会管理创新法治化过程中，建立特殊人群的利益表达和权利保障机制，对农民、下岗职工、农民工、妇女儿童、精神病人等弱势群体的教育、医疗、就业、养老等方面的权利给予特殊保护就显得尤为必要。利益表达是弱势权益保护的重要机制。没有顺畅的利益表达，权益保障就难以实现。弱势群体由于在社会资源的占有和权力分配上都处于相对弱势的一方，当其权益受到损害，无法通过正常渠道表达意见和得到公正处理后，往往采取集会、上访等群体行为方式，向国家机关表达强烈诉求，以实现自己的利益要求，形成很多恶性事件。因此，在社会管理创新中，建立起畅达的利益表达机制，让弱势群体享有平等的话语权，是服务型政府不可推卸的责任。扬州在社会管理创新过程中，注重拓宽并畅通利益表达渠道，形成了行之有效的特殊群体利益表达机制与制度。如建立民生诉求采集体系，充分利用市长信箱、局长信箱、12345公开电话等平台以及人大代表、政协委员的建议提案等途径，问需于民、了解民意、把握民情；制定领导干部接访、下访、回访和“三解三促”、“三下三联三交”等联系群众机制，提高解决群众合理诉求的效率。通过这些机制引导社会主体理性表达利益诉求，并将这些机制纳入制度化的轨道，从而实现利益表达的规范化、法治化。弱势群体的“弱势”首先体现在生存压力较大。
关键词：新形势；煤炭企业；社会保险；管理体制
社会保险在当今社会的发展下逐步成了社会问题，何为社会保险呢？社会保险是一种通过政府机关进行安排落实，并需要劳资双方共同缴纳的一种可以保障职工在生育、失业、医疗、退休等阶段能够得到的生活保障产品。社会保险是具有实际效用的，可以为员工提供支持和后盾，让员工减少风险。然而，煤炭是不可再生资源，所有的煤炭企业都会经历兴盛到衰败的过程，如今的煤炭企业正面临着严峻的问题，很多煤炭产业的社会保险管理还停留在传统模式下，呈现出的状态是委托封闭的样子。这样的管理模式存在极大的弊端，一旦企业有下滑的迹象就会走向低迷。诸多的风险因素就会层出不穷的出现，比如养老风险、失业风险、健康风险、医疗风险、工伤风险等等一系列的风险，“老有所依、失有所保、病有所医、伤有所疗”也将成为煤炭企业全体职工的共同心愿和美好期望。
一、当前煤炭企业社会保险管理体制存在的问题
（一）社会保险管理体制尚未理顺行政管理政出多门，导致社会保障项目之间协调困难、利益冲突、社会矛盾不能及时化解。例如机关事业单位和企业多年来养老保险制度的不同，造成离退休人员待遇差别过大。特别是煤炭企业职工工作条件恶劣，同样工龄，却因退休前身份不同导致退休待遇差别大，严重打击了煤炭企业职工的劳动积极性，增强了离退休人员的不满和抵触思想。
（二）职员社会保险意识薄弱随着社会保险改革速度的加快，不断出台了一些新的政策和规定，然而大多数煤炭企业却未将政策落到实处，究其原因，一方面是企业员工从上至下都对社会保险缺乏足够的认识。另一方面特别是领导和社会保险管理者，对社会保险政策未能吃透吃准，总是遇到问题才会深究。甚至对待单位参保这件事上，很多企业秉承的是能少缴点费就尽可能的少，能拖就拖；很多的职员还保留着传统思想中的“养儿防老”甚至是认为现阶段自己身体还很强健，医疗保险对于自身没什么用处。
（三）落后的管理手段、无法及时的传递信息，严重影响煤炭企业社会保险管理工作效率例如大部分煤炭企业的社会保险状态处于封闭、半封闭运行，和全国社会保险信息服务平台严重脱节。滞后的矿区内部的管理信息系统建设，使得职工社保待遇以及社会保险关系转移接续存在诸多问题。
（四）人力资源管理方面的漏洞企业与职工劳动关系的不规范、社会保险管理工作不严谨以及政策落实不到位、宣传力度不足，产生诸多社会保险争议，严重影响矿区和谐稳定。
（五）存在严重的保险基金拖欠事件，难以保障职工社保待遇在煤炭企业生产困难时期，运营的不稳定性、企业亏损严重会导致企业社会保险费的拖欠问题，引起社会保险收支不能平衡，给职工利益造成损害。
（六）不断出现社保待遇冒领的现象自从养老金社会发放以后，因为滞后的制度建设和落后的信息化建设，一些退休人员或是居住在外地的人员已经去世却依然领取养老金和报销医疗费，给社会保险基金带来巨大的损失，引起不良的社会影响。虽然国家安排地方和行业每年进行待遇领取认证工作，以此杜绝冒领现象的发生，但成效不够明显，并未从根本上得以解决。
二、参考国内外管理机制得出的启示
当前国外的社会保险管理体制主要是采用集中管理、分散管理，以及集中管理和分散管理相结合三种常见的管理形式，这三种管理模式都存在各自的特点、各有利弊。集中管理是将各个险种进行统一集中管理，能够解决社会保险常见问题；分散管理是将各个险种细分进行管理，充分发挥了各部门的职能作用和管理优势；集中和分散相结合，是根据不同险种的具体特征进行集中管理，又对各险种的特殊内容进行有效区分分散管理，大大提高了管理效率，这是目前最先进有效的管理模式，得到了世界上大多数国家的认同推广。以上三种管理模式，对我国煤炭企业社会保险管理工作具有一定借鉴意义。而煤炭企业社会保险工作是属于各种险种中最为繁杂琐碎的一种，在这其中牵扯出的职工不计其数，覆盖的范围非常广，只有审时度势，努力建立一套适合自己的社会保险管理模式，才能适应发展的需要。
三、新形势下如何创新发展煤矿企业社会保险管理工作
（一）建立完善的社会保险管理体制结合煤炭企业自身状况，建立一套适合自己的社会保险管理体制，加强立法，充分发挥政府对煤炭企业社会保险管理和监督的职能作用，努力做到机制健全、法制管束、监督有力。并吸取参考国外的先进经验，加强集中管理和分散管理相结合的管理模式，是解决煤炭行业因险种复杂，覆盖范围广，问题多的最合理最有效的举措。
（二）建立统一的养老保险制度。加快养老保险改革步伐，使企业和机关事业单位的养老保险制度相统一，同时，优化企业离退休人员的养老金补助政策，通过增资等多种渠道缩小企业和机关事业单位离退休人员的待遇差别，努力提高企业离退休人员的生活水平，减少贫富差距，化解社会矛盾。
（三）创新社保工作思路，推进社保事业健康发展。煤炭企业社会保险管理体制是需要围绕着“保障民生”这一方针开展的，旨在构建和谐的企业发展环境，以保障职工生活的稳定性。就如何开展煤炭企业社会保险工作呢？主要从以下几点：1.开阔工作思路以及工作人员整体业务水平的提升，将全心全意为人民服务的初衷落到实处。2.对自己的工作理念和工作思路要做到创新和发展，学会运用新的技术或是管理方法去解决工作中遇到的难题，将管理服务效率和工作水平有所提高。3.干部队伍的建设步伐需要加快，思想要端正，培育社保文化，弘扬社保精神。
（四）建立完善的社保信息平台，让科学化管理水平得以提高在计算机技术和信息化技术不断蓬勃发展的今天，很多计算机技术已经开始运用到社保工作中了，并且起到极其重要的作用。社会保障厅对煤炭企业提出新的要求，要求做到紧跟着时展的步伐，对设备部门进行优化完善。
