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金融危机促成国际存款保险协会通过《有效存款保险制度核心原则》
金融危机的发生再次凸显了建立存款保险制度的必要性和重要性,而如何建立一套国际通行的存款保险制度准则也被存款保险相关国际组织所关注。2009年6月,国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同了《有效存款保险制度核心原则》(下称《核心原则》)。在借鉴各国现行存款保险制度运行经验的基础上,《核心原则》强调要建立一个普适性强的、能够在更多国家运用的存款保险架构,并特别研究了存款保险制度建立的先决条件和存款保险制度的具体设计。强调存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调是此次《核心原则》最为突出的地方之一。
《核心准则》反映了未来需要更加重视存款保险机构的跨部门协调
《核心准则》强调应有一个框架机制,来确保存款保险机构与金融安全网其他成员之间建立日常的紧密协作和信息共享,使存款保险机构与安全网其他部门之间的信息共享及协调成为未来存款保险机构改革的重点。从存款保险机构与其他金融监管机构之间关系,以及掌握的信息基础看,除了银行自身以外,其他金融监管机构往往掌握了解银行的主要信息,这些信息可能是在赔付存款人时所必须的。而中央银行拥有大量关于整个金融体系的信息,对存款保险机构也有直接影响。为了保证存款保险机构获得它所需要的信息,存款保险机构和监管机构、中央银行需要协作开展信息收集和共享。另外,尽管信息共享的非正式安排有时也运作得不错,但《核心准则》强调信息共享最好还是通过立法、备忘录、法律协议或这些方法的联合而成为一种比较正式的安排。跨部门协调更加重要的另外一个原因是存款保险制度不能够单独解决系统性大面积的银行破产或者金融体系的“系统性危机”,系统性危机需要整个金融体系安全网成员共同协作应对。此外,处置系统性危机的成本也不应该只由存款保险体系来承担。
《核心准则》反映了存款保险机构的跨国协调更加重要
从次贷危机在美国爆发并恶化成为全球性金融危机的历程看,存款保险跨国协作非常重要。《核心原则》指出,只要能够保证保密,在需要的情况下,不同国家存款保险机构之间、各国存款保险机构和其他国家金融安全网成员之间应该能够交换所有相关信息。实际上,国际协调也是此次《核心原则》的体现:与以往各国际机构单独指引不同,此次《核心原则》是国际存款保险协会与巴塞尔银行监管委员会共同。国际存款保险协会第八届全球年会也是由国际存款保险协会、金融稳定协会及巴塞尔银行监管委员会共同主办,会议核心议题之一也是存款保险制度在金融稳定方面的作用。另外,从金融危机的发展轨迹看,这次金融危机虽然起源于美国,但世界各国金融体系都受到了不同程度影响,换言之,在缺乏一个全球性的金融稳定体系的背景下,金融危机本身就具有全球化的特征,《核心原则》强调了跨境保险问题,并希望以此引导各国存款保险机构的国际合作。
国别层面的存款保险制度变革特点
从国别情况看,已经建立存款保险制度的国家纷纷扩大存款保险职责范围、提高存款保险的保险限额,并将存款保险机构作为处置倒闭银行的平台,最大限度维护存款人的利益并维护金融体系的稳定。总的来看,有五个非常显著的特点。
提高存款保险限额或临时性采取全额存款担保政策,成为各国存款保险机构应对金融危机的重要举措
从次贷危机演变历程看,提高存款保险限额,以最大限度保护存款人利益,增强存款人信心成为多数国家存款保险机构的普遍做法(表1)。2008年10月,美国联邦存款保险公司宣布将存款保险限额临时从10万美元提高到25万美元。欧盟各国也在现有存款保险制度基础上,迅速推出存款担保措施。另外,美国联邦存款保险公司始终能够做到在银行倒闭后的第一时间对存款人的受保存款提供保障,以防止支付体系崩溃。对于未受保存款,美国联邦存款保险公司还采取预先赔付50%的机制,最大限度地保护了存款人权益,较好地维护了金融稳定,成为美国应对金融危机的典型特色。
存款保险机构监管权限有所扩大
次贷危机以来,各国都对其金融监管体系以及金融监管的国际合作进行了深刻的反思,其中以美国和英国最为典型,两国的金融监管主管部门或者财政部都提出了各自的相关改革建议。
2008年3月,美国财政部了《现代金融监管改革蓝图》,在分析了美国金融市场面临的短期、中期及长期风险和美国金融监管存在的诸多问题后,提出了短期、中期和长期的改革目标,逐步构建灵活而高效的现代金融监管架构,以便更好地应对可能的危机、提高美国金融业的竞争力,而构建灵活而高效的现代金融监管架构核心之一,就是进一步充实美国联邦存款保险公司的监管权限。2009年3月,美国财政部在《现代金融监管改革蓝图》基础上又公布了《金融架构框架改革:奠定新的基础》。在维护金融安全网方面,《金融架构框架改革》有两大核心改革提议:成立消费者金融保护署和针对金融业系统性风险的监管改革法案。成立消费者金融保护署的提议在2009年11月初已经通过美国国会众议院审议,而针对金融业系统性风险的监管改革法案也已与众议院金融服务委员会达成一致。从公布的材料看,美国很可能将成立一个由财政部牵头、由美国联邦存款保险公司等多家监管机构组成的金融服务监管委员会,负责向国会提出银行监管建议,甄别出需要接受更多监管的公司和金融活动,对于那些可能会威胁公司或市场的金融活动实施更严格的监管规则和标准。其中,《金融架构框架改革》建议美国联邦存款保险公司在得到美联储和财政部许可情况下,可以向有偿付能力的公司发放贷款或者提供担保,以防止后者因为预先参与的某种金融活动出现问题而威胁到整个金融体系的稳定。美国联邦存款保险公司因上述救助活动发生的任何损失可先从财政部借钱支付,之后由经评估资产规模超过100亿美元的金融企业提供偿付资金。如果这项建议能够最终形成法律,将有助于把未来存款保险援助行动的成本转向由金融业而非纳税人。
对于英国而言,2007年9月的北岩银行危机也促使英国金融当局痛定思痛。2007年10月,英国金融管理三方委员会公布了一份银行改革讨论文稿,向社会征求银行改革与存款者保护建议。2008年1月,英国公布了关于金融稳定与存款人保护的顾问文本。在此基础上,2009年3月,英国金融服务局公布了金融监管改革的《特纳报告:通过监管改革应对全球性金融危机》。报告指出,全球金融监管体系的漏洞、银行表外业务资本要求不足、在险价值(VAR)缺陷、市场自律不完善等问题是造成危机的突出原因。此外报告还提出了一系列改革建议,其中第二章第四节“存款保险与银行处置”专门讨论存款保险在金融安全网中的作用和未来存款保险的方向,报告指出存款保险制度应能确保绝大部分零售存款人在银行发生倒闭时受到保护、应保证存款人理解存款保险的覆盖范围、应建立银行有序倒闭的破产机制。
存款保险机构的功能不断创新和拓展,并成为金融安全网的核心成员
金融危机使美国联邦存款保险公司等存款保险机构突破了传统保障或支付职能,扩展到金融救助、维护整个金融体系稳定等。2008年9月,雷曼申请破产保护后,美国联邦存款保险公司及时向雷曼控股的银行实施“停止与禁止令”,规定未经美国联邦存款保险公司同意,银行不得向雷曼提供有担保交易或其他形式的授信,不得进行分红或减少其资金头寸。美国联邦存款保险公司的另外一个创新是对银行债务和银行间信用活动进行担保,并成为美国政府为市场提供应急流动性的重要平台。2008年10月,美国联邦存款保险公司出台临时性担保计划,对2009年6月30日以前银行发行的高级无担保优先债务提供为期3年的担保。美国联邦存款保险公司的担保超过了传统意义上的存款人领域,有利于银行间市场恢复流动性。另外,2008年9月,爱尔兰也宣布在前期提高存款人保险限额的基础上,对6家主要银行的机构存款和债务等提供保障。此外,2008年11月,美国联邦存款保险公司与财政部、美联储共同制定了花旗银行救助计划,其中美国联邦存款保险公司将为花旗银行3060亿元不良资产池提供最高达100亿美元的担保,对不良资产提供担保也是对传统意义上存款保险功能的突破,维护了整个金融市场和金融体系的稳定。
金融危机导致存款保险机构保险支付激增,修改费率制度成为必然选择
2008年10月,美国联邦存款保险公司宣布修改费率制度,新修订的费率制度在衡量受保机构的风险时,更多考虑反映银行风险动态变化情况的客观因素,如大额存单、银行发行的有担保和无担保债务头寸等,以引导各受保机构不断加强风险控制和审慎经营。根据美国联邦存款保险公司的资料,2009年银行倒闭已使该公司耗资约250亿美元,预计到2013这一数字将增至1000亿美元。大量中小银行和社区银行倒闭使得美国联邦存款保险公司面临较大的支付压力。此外修改费率制度难以在短期内筹集到适宜的保险费,因此,即便在2008年10月修订之后,美国联邦存款保险公司仍然面临较大的资金压力。
金融危机背景下,存款保险机构的国际协调有所发展
鉴于金融危机的全球性特征,存款保险机构必须国际合作才能够最大可能减轻金融危机对本国金融体系产生不利影响。2008年10月,美国联邦存款保险公司是通过为外资银行分行提供临时性担保,成为政府防止国际金融风险对本国金融稳定影响的平台。在全球金融市场高度一体化的情况下,相较于外资法人银行,外资银行分行与境外有更加直接和紧密的业务联系,其经营出现问题直接威胁到本国存款人的利益,危及本国金融稳定。为此,部分国家和地区,如澳大利亚、新西兰和香港等将全额担保的范围扩展到外资银行分行。
启示与建议
从各国存款保险机构在此次全球性金融危机中的作用与表现看,存款保险制度即是应对金融危机的必要措施,也是金融安全网的基础性制度安排。在全球经济金融高度一体化的情况下,金融风险的形成、发展和演变都更为迅速和复杂。制度化的存款担保机制是应对金融危机的最佳手段,有利于通过较长时期保费积累增加基金规模。
抓住当前的有利时机,加快推进存款保险制度建设
从国家层面看,随着我国以国有商业银行市场化改革和上市等为主要内容的金融体制改革逐步深化,我国基本上建立起了以市场约束和资本充足率监管为基础的监管框架,国家信誉担保逐步从金融机构中退出是必然的选择,需要建立与之相适应的金融机构市场退出机制。从金融机构看,我国金融机构面临的主要风险还是以资产负债表内业务为基础的信贷风险、市场风险、操作风险,传统的金融安全网和存款保险制度仍将在今后一段时期内发挥主要的功能。应该充分利用当前的有利时机,加快推进我国存款保险制度建设的进程,将有利于增强公众对金融体系信心,有利于尽快处置现有的和即将产生的金融风险,并对经济下行时所带来的金融风险做好应对准备。
中央银行与存款保险机构之间的分工与协调是维护金融体系稳定的基础
在金融危机中,存款保险机构通过对存款人增加赔付和对银行间债务市场的担保,进而缓解了中央银行保持银行体系流动性面临的巨大压力。但从美国的案例看,处置像花旗这样具有系统性影响的金融机构时,仅仅依赖存款保险机构是不够的,还需要美联储参与承担相关问题资产的损失。存款保险公司只能对投保存款保险的金融机构进行管理和理赔,对非存款类金融机构如贝尔斯登公司这样大的投资银行等机构的危机救助显得无能为力。而英国北岩银行的案例则进一步说明,从公共金融安全网的整体而言,英国三边金融稳定制度框架难以维护金融稳定。尽管有维护金融稳定的谅解备忘录,然而备忘录条款过于粗糙,其法律层次也偏低,使得三方实际上很难充分、及时、紧密地合作,甚至出现由于互相推诿而降低了有效处理金融危机事件能力等问题。实践表明,中央银行负责整个金融体系的稳定,而存款保险制度负责金融风险的及时化解,在处置金融风险、维护金融稳定中,必须将两种制度相结合。
积极参与存款保险制度建设的国际合作
全球化是过去几十年世界经济与社会发展最为显著的特点。在全球化背景下,现代金融的一个发展趋势是银行或金融集团通过兼并重组、引进战略投资者等方式向国际化方向做大做强,成为金融巨型航母。但是一旦这样的金融“巨无霸”陷入困境,仅靠一国存款保险体系救助是力不从心的,还需要国际上各监管当局间充分合作,这就要求各国在监管标准和监管法规上进行融合或妥协。现代金融的另外一个发展趋势是金融创新的全球化。在这次的金融危机中,金融机构“从发起到分散”经营模式的本意是分散风险,但是金融创新并没有将风险分散给最终投资人,而是以一种更为复杂和不透明的方式依然留存在高杠杆的银行或者类似银行的金融机构内部,结果产生了一个复杂的金融网络,增加了系统性风险。这也急需要加强各国存款保险机构的合作。我国应该积极参与存款保险制度建设的国际合作,以应对未来全球性金融波动对我国金融体系的影响。
（一）有效监管理念的确立
保险业经营的负债性和保险市场的自由竞争引发的“市场失灵”决定了保险监管的存在不仅是必要的，也是合理的。但保险监管本身也存在失灵问题。针对监管失灵的“监管治理”问题便被提上了议事日程。20世纪70年代早期出现的非管制化和监管改革，是以明确连续的方式解决监管本质问题，克服监管作为政府政策工具的局限性的最早尝试。“有效保险监管”的概念便是监管治理在保险领域内的展开。“有效”包括效益（Effectiveness）和效率（Efficiency）两层含意。在法律研究的范畴内，有效保险监管主要体现在作为保险监管依据的监管规则的革新上。20世纪70年代开始的偿付能力监管就是在立法上对原有监管规则进行反思与批判并追求监管效率提高的表现。偿付能力监管由于抓住了保险监管中的核心问题，因而减少了对市场主体行为的限制，能够有效节约保险监管的成本，提高监管效率。各国开始接受实行偿付能力监管：美国保险监督官协会（NAIC）在1974年建立了保险管理信息系统（InsuranceRegulatory Information System），对保险公司的经营状况和财务状况为主的偿付能力进行监控，并于1992年在美国各州强制推行偿付能力标准；日本自1985年《保险法》中明确提出偿付能力的概念之后，围绕偿付能力制定了极为详细的监管标准；国际保险监督官协会（IAIS）在1997年推出《保险监管核心原则》，并于2000年对其进行了首次修订，确立了偿付能力监管的核心地位，这一规则获得了IAIS成员的普遍认可。自此，偿付能力监管已经成为一种模范，成为世界各国普遍采用的监管规则，并成为各国保险监管制度的核心。有效保险监管也就成为以偿付能力为核心的监管。
（二）偿付能力监管的核心化
1975年至1990年，美国有140家寿险公司丧失偿付能力。1997年至2001年，日本有7家寿险公司宣告破产或重组，引发日本寿险业严重的市场信心危机。这促使各国对以市场为基础的严格监管在预防保险公司偿付能力无效进行反思。监管变革的结果是保险监管进入对加强保险偿付能力监管的阶段，保险监管制度普遍由传统静态监管实现了向现代动态监管的转变。英国通过对保险公司资产和负债及其匹配关系的监管，实施对保险公司偿付能力的监管。美国则采用监管风险资本的方式，对保险公司偿付能力进行监管。表现在具体的法律规范上主要是，NAIC从1992年开始在各州强制推行偿付能力监管标准、IAIS在1997年推出《保险监管核心原则》、日本在1985年《保险法》中明确提出偿付能力的概念、2008年2月欧盟委员会向欧盟议会提交了《Solvency II法令框架草案》等等。由此可见，偿付能力监管成为国际通用的保险监管规则。
（三）市场行为监管的放松趋势
与偿付能力监管加强同时出现的法律现象是放松监管的趋势。1994年欧共体第三代保险决议将保险费率和条件的决定权交给保险人和被保险人自由商定，监管目标仅限于保险公司的偿付能力。日本从1998年开始放松对保险费率的监管：由非官方机构———费率算定委员会订立纯费率标准，保险公司在纯费率的基础上依据公司的经验数据和管理水平拟定附加费率，纯费率加附加费率就是公司的承保费率，该费率经监管部门审批后可上下浮动12．5％56。菲律宾、印度尼西亚等亚洲国家相继取消了非寿险费率表。保险条款和保险合同的定价市场化已经获得了各国的普遍认可。与此同时，保险机构设立的限制也有所松动，国内市场基本开放，保险业也进入了国际竞争的时代。我们仔细审查这种放松监管的趋势，在监管领域主要表现在对市场行为监管的立法松动，由以前的通过法律限制的严格监管变为依靠市场力量的自由化。放松监管是建立在这样的思想认识之上的：太多的监管会扼杀创新和企业家精神，进而抑制经济发展。但是，放松监管并不是不要监管。保险主体的市场行为仍然是保险监管的主要领域，只是可以通过监管主体的转换，实现更有效率的保险监管。市场经济发达国家的实践表明，能够从根本上并有效规范市场主体行为的是通过其他监管方式实现的。
二、我国保险监管的发展与困局
我国政府和中国保险监督管理委员会（下称“保监会”）也在监管治理的理念下践行保险监管制度的变革。保监会先后颁布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》（2003年）、《保险公司偿付能力报告编报规则》（从2005年至今共16号文件）及其解答和实务指南、《保险保障基金管理办法》（2005年）、《保险公司偿付能力管理规定》（2008年）等一系列规范性文件加强偿付能力监管。2009年《保险法》更是通过法律的形式对偿付能力的法律规则进行了完善。至此，我国业已形成以偿付能力监管为核心的保险监管法律法规体系。偿付能力监管法律建设加强的同时，我国的现行法律制度并没有在市场行为监管上表现出放松的迹象，或者虽然有所表现，但是并不明显，总体上还是坚持对市场行为严格监管的原则。在保险机构的设立上，2009年《保险法》对保险公司的设立条件、分支机构的设立、保险公司的经营活动等等都进行了详细的规定；在保险业经营范围的限制上，2009年《保险法》坚持了“分业经营、分业管理”的基本原则，严格的市场行为监管方式并未改观。通过立法考察我们发现，我国保险监管的法律规则在强调和加强偿付能力监管的同时，也在强化对市场行为的监管力度，形成了多头并进的局面。这种监管格局的存在，有效地保证了保险市场的良性竞争，规范了保险市场主体的经营行为，推动了我国保险业的发展。但是，抛却因双管齐下所造成的立法资源浪费不谈，这种监管格局带来的问题也是不能被忽视的：
（一）监管不能承受之重
因法律要求全面，导致保监会的行政审批过多。虽然保监会两次大幅减少行政审批，但是保监会的行政审批事项仍然较多，比如保险合同条款的制定、保险费率的厘定、保险经营分支机构的设立、营业场所的变更等，仍需要保监会的审批。这与保险业的发展需求存在一定的差距，在一定程度上也限制了保险业的发展。同时带来的问题是，由于审批的拖累，不能将工作重心真正转移到偿付能力监管上来。再者，由于保险监管机构自身受财力和人力及物力的限制，造成了监管力量的不足，造成监管真空的出现。
（二）市场不能承受之重
监管本身在一定程度上与创新是有冲突的，过度监管会成为保险市场创新的障碍，与市场不能承受之重同时存在的是市场亦有不能承受之轻。市场的自由竞争，能够激发保险企业的活力，实现保险创新，发挥市场在资源配置中的基础性作用。但是，市场自身的竞争会引发过度恶性竞争，出现保险公司破产，损害被保险人的利益；出现保险行为的诚信问题，保险欺诈，保费设计不合理，保险赔付不及时等问题。市场缺乏监管会在失灵的状态下走向无序，不利于保险市场的发展。监管困局由此形成：过度的监管和市场干预阻碍了保险市场活力和竞争力，缺少政府干预与监管的市场又会由于竞争本身而走向反面。寻求一种更优的制度，能够达到对市场主体的有效约束而非束缚，能够存在竞争的舞台而不至于使竞争走向“死亡”，成为一种必然的选择。
三、我国保险监管制度的重构
（一）困局突破的路径分析
保险市场必须创新，保险市场的创新呼唤保险监管的创新。保险监管的根本目的是实现保险市场的健康有序发展。保险市场的这种发展是在政府力量和市场力量的互动配合中实现的。所以，有必要对现在的监管规则予以重新审视，这本身也是监管治理的应有之意。有效保险监管体系的法律与制度上的构建就成为本文解决监管困局的方案。本文通过保险监管体系从两个角度对保险监管困局在法律层面上展开：
1．给政府减负。
通过实现保险监管规则的优化，将政府监管严格限定在“核心事项”的监管上。具体表现在监管规则上就是，加强以偿付能力监管为核心的保险监管规则的法律完善，同时明确政府监管的目标，划清政府保险监管的边界；在监管手段上，通过采用多样化的监管手段，使偿付能力监管真正发挥其监管价值。这是有效保险监管制度应有之意。
2．给市场空间。
政府监管尤其是对市场行为的监管会缩小保险市场的发展空间。这对保险业的竞争力和创新力是种束缚。在政府监管之外，寻求第三方监管力量或第四方监管力量就成为保险监管的必然选择。通过保险公司的治理可以从根本上建立一个健康的合格的保险市场主体，通过保险行业自律可以塑造良好的保险行业自治秩序；通过保险社会监管可以对内控制度健全、市场行为规范的市场主体形成强有力的约束。所以，保险公司治理、保险行业自律和保险社会监管是有效保险监管制度不可或缺的依靠力量，它们与政府保险监管组成的保险监管体系是保险市场创新和保险监管创新的必然选择。
（二）体系化监管的制度设计
关键词：保险监管 效果评估
党的十报告提出，要“完善金融监管，推进金融创新，提高银行、证券、保险等行业竞争力，维护金融稳定”。这些要求进一步明确了金融监管提升行业竞争力、维护市场稳定的目标，指明了创新路径，对做好当前及今后一段时期保险监管工作具有重要的指导意义。报告同时也向我们提出了一个如何完善金融监管，如何实现更加科学的监管，不断提高监管效果的问题。我们认为，除了改进具体的监管制度、方式、手段外，构建科学的监管效果评估体系，也是提升监管效率的重要环节，应该引起重视。
一、构建保险监管效果评估体系是完善保险监管，提升监管效率的重要手段
保险监管是一个复杂的过程，其效果并不能直接通过监管部门工作的勤勉程度，如出台多少制度、开展多少检查、处罚多少机构来体现；而必须通过市场以及各参与主体在监管制度实施后，优化和改善程度来反映，是外在的、间接的结果体现。因此，构建保险监管效果评估体系，有助于在直接的监管措施与间接的效果评价间建立起联系，提高监管的针对性和科学性，提升监管效率。
（一）构建保险监管效果评估体系，有助于细化和明确监管目标，增强监管的针对性
保险监督官协会（IAIS）在2011年颁布的新《保险核心原则》中再次强调，保险监管的主要目标是为了促进和维护保险行业的公平、安全和稳定，为投保人创造利益，提供保障，也就是我们在监管实践中始终坚持的“三个维护”，维护保险消费者合法权益、维护公平竞争的市场秩序、维护保险市场体系的安全稳定。构建保险监管效果评估体系，可以根据阶段性监管重点，将上述三大目标细化为可以监测的重点问题或重点领域的治理目标，提高监管针对性。比如寿险治理销售误导问题，涉及个险、银保、电销等不同渠道；分红、万能、投连等不同产品；宣传、投保、回访等不同环节，并不能通过一个监管政策、一种监管手段来解决所有问题。因此，在做好系统规划的基础上，每一项具体制度的出台都必须明确政策所要实现的目标，并通过构建对应的监管效果评估体系来强化这种目标，确保制度有效执行。
（二）构建保险监管效果评估体系，有助于持续、系统地监测监管效果，增强监管的科学性
市场问题的复杂性、长期性，如规范市场秩序、治理销售误导和理赔难、提升行业形象等，决定了保险监管必然是一个动态的、持续的过程，需要监管部门根据形势变化不断地调整和优化监管政策。构建保险监管效果评估体系，可以通过对部分监管指标持续、反复监测，以量化的形式直观地反映政策效果。比如，通过对保险消费者满意度的持续调查，反映行业形象提升问题；通过对反映销售误导、理赔难投诉情况的持续比较，反映相关问题治理成效等。这种监管效果的直观显现，有助于帮助监管部门全面、系统地反思监管政策与措施，总结经验，查找不足，提出改进建议，增强监管的科学性。
（三）构建保险监管效果评估体系，有助于科学评估监管绩效，强化内部管理，提升监管能力
管理理论认为，评估体系的建立属于管理学中的目标管理，对未来明确的目标要求，有利于在项目执行中发挥正面的引导和激励作用，强化内部管理，提升管理效率。构建保险监管效果评估体系，不仅可以通过明确的目标考核，引导监管干部从单一注重前端制定制度的科学性转向制度建立与有效执行并重，增强制度的执行力；也可以通过不同时间的纵向比较和不同地区的横向比较，用统一的评价标准，反映出监管绩效差异，从而在监管内部建立起相对科学的绩效评估体系。这种绩效评估将有利于发现自身监管工作存在的差距，明确改进方向，提升监管能力。
二、构建保险监管效果评估体系的方法借鉴
保险监管是一种调控行为，对行为效果的评估，一般包括两部分，一是行为本身的科学性、合理性；二是行为结果是否优化。在实践中，IAIS保险核心原则评估和国家统计局对小康社会进程监测评估分别侧重于对行为过程的定性评估和对结果的定量评估，对我们构建保险监管效果评估体系具有一定借鉴意义。
（一）IAIS保险核心原则评估——定性的标准评估
国际金融危机爆发后，国际保险监督官协会（IAIS）于2011年10月颁布了新版的《保险核心原则》，成为全球保险监管的新准则。新版的核心原则共有26条，主要包括监管机构、被监管机构、持续监管、审慎监管、市场行为监管和监管合作六方面内容（见表1）。其中，每条核心原则又分为原则、标准、指引三个层次原则位于最高层，描述了为维护金融稳定和保护保单持有人利益，保险监管制度必须具备的基本要素。不论保险市场发展水平高低，所有国家和地区的保险监管机构都要遵循。标准位于中间层，在原则之下，提出遵守原则的要求，一条原则对应多条标准。指引位于最低层，详细阐述了原则和标准的含义，并在可能的情况下，举例说明如何达到标准的要求。。
表1
新《保险核心原则》的主要内容
按照国际惯例，保险核心原则不仅可以被用来建立或者增强某一国家或地区的监管体系，也可以作为评估现有监管体系的基础。自1999年开始，国际货币基金组织（IMF）和世界银行定期组织对部分国家或地区开展金融部门评估规划（FSAP），其中保险监管的评估，即以核心原则为标准2010年，相关组织对我国实施了首次FSAP，保险监管的评估标准为2003年版的28条保险核心原则。。在具体评估中，相关组织在充分获取信息的基础上对照国际监管标准与原则，逐条评估参评国（地区）遵守情况，评价监管效力，识别监管领域存在的风险，提出改革建议。按照《保险核心原则》中明确的评估方法，对标准和原则执行情况的评估通常被分为：已遵守、基本遵守、部分遵守、未遵守和不适用五个类别，具体评价标准见表2。
表2
《保险核心原则》中原则和标准的评估类别
总体来看，IAIS的核心原则评估，是基于国际标准的过程性评估，侧重于评估监管体系、制度、方式是否符合既定的要求，注重行为本身的系统性、规范性和合规性，在评估中，多为定性评价。
（二）全面建设小康社会统计监测指标体系——定量的结果评估
小康社会也是一个宏观概念，但为了全面反映我国及各地全面建设小康社会的进展情况，国家统计局从经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境6个方面制定了由23项指标组成的《全面建设小康社会统计监测指标体系》，为不同地区、不同年份的小康社会比较提供了较为科学的评价依据。2011年12月，国家统计局全面建设小康社会进程（2000—2010年）统计监测报告，数据显示，2010年中国全面建设小康社会的实现程度全面建设小康社会实现程度是一种综合指数，实现程度60为总体小康，100为全面小康。也就是说，全国建设小康社会进程是以60为起点，100为终点。达到801%，比2000年提高205个百分点，平均每年提高205个百分点。
表3
全面建设小康社会统计监测指标体系
小康社会监测体系，侧重于结果评价，选取了部分代表性强，能够实际计量或测算，具有较强操作性的监测指标，以定量的数据反映抽象的概念，能够有效地运用于小康建设的实际分析和比较。
三、构建区域保险市场监管效果评估体系的初步设想
中国保监会项俊波主席曾在讲话中提出，建设更加科学有效的现代化保险监管体系，必须在监管思路、制度、方式和效能上做到“四个下功夫”。构建保险监管效果评估体系将有助于优化监管思路、健全监管制度、改进监管方式和提高监管效能。各保监局身处监管一线，政策作用更直接，市场反应更灵敏，监管效果更明显。立足区域保险监管实践，借鉴相关评估经验，对构建区域性保险监管效果评估体系提出以下初步设想：
一是要把监管效果评估作为监管制度制定实施的重要环节。在监管制度出台的同时，制订政策执行效果评估方案，明确政策实施总体目标、阶段性目标以及主要监测指标及方法。如出台银保渠道销售行为规范制度，可以考虑设定现场检查发现的违规问题、银保渠道销售误导投诉情况以及消费者满意度等指标，通过半年或年度的定期监测，以量化的指标来反映规范效果。
二是逐步构建专项监管措施，产险、寿险、中介专业市场和区域市场整体的多层次监管效果评估体系。专项治理某一问题或领域的监管措施，目标明确，建立效果评估体系相对简单。产险、寿险、中介等专业市场的监管目标包括市场规范、消费者利益保护、风险防范以及发展等多个层面，监管效果评估体系需要涵盖的内容较多，相对复杂。整体市场的监管效果评估体系以专业市场为基础，需要选取各领域共性的、突出的指标，反映的内容最为全面，也最复杂。
三是构建监管效果评估体系中应同时考虑对监管行为和监管效果的评估。在行为评估中，可以考虑借鉴IAIS的保险核心原则进行评估，重点评价监管行为本身的科学性和全面性。比如在评价治理销售误导和理赔难相关政策时，可以借鉴核心原则第19条“业务行为”的相关标准（见表4），评价我们在销售行为、理赔行为以及投诉处理中的规定是否符合国际标准。
表4
IAIS第19条保险核心原则评价标准
在效果评估中，尤其是整体市场评估中，可以借鉴小康社会监测指标的建立，从“三个维护”的监管目标出发，同时考虑现阶段行业发展要求，分四个类别分别选择反映服务质量、经营情况、风险情况和发展情况的客观监管指标，并通过定期向保险消费者、保险机构、相关金融监管机构和相关政府部门的问卷调查，获取相关评价指标（见表5）。通过设定不同的权重，最终计算出监管效果综合监测指数，直观反映监管效果。
表5
【关键词】社会管理职能，商业保险，保险监管
保险监管是服务于公共利益而存在的，它通过依法制定和实施以促进和保护公众利益为目的的保险法规，保护所有的消费者免受不公平待遇。因此保险监管应当要立足于保障最广泛消费者获得保险需要。要在保持生产者剩余不变不的情况下，防止和纠正市场失灵引起的对消费者利益的损害，实现消费者剩余最大化。之所以需要保险监管，在我国，保险的社会管理职能还未被广泛认知，广大的消费者群体没有感受到保险带来的权益，因此通过制定一些保险法规，使更广泛的人群能购买保险，保证消费者享受应有的保险权益，扩大广大人群对保险的认可度，从而促进保险社会目标的实现。
1.就保险监管现状来看，自身建设与行业科学发展的要求还不适应
《2013年中国的保险监管工作报告》指出，“目前中国保险监管制度存在不完善的地方，一些领域存在制度真空，一些制度与行业发展存在脱节的现象。监管制度的执行力不强，存在制度执行标准差别较大，甚至有法不依、执法不严的现象。监管体制机制需要进一步理顺，监管资源整合不够。机关部门和保监局的职责需要进一步梳理明确，存在职能交叉、重叠现象。监管的方式方法需要改进，现代信息技术手段在监管中的应用不够。监管干部队伍整体素质有待提高，部分监管干部存在业务不熟、专业不强、经验不够、处理复杂情况能力不足的问题，有的监管干部作风不扎实，精神懈怠，办事拖拉，对工作缺乏责任心和主动性。”监管质量与效率较低，而且存在部分监管真空。另外，在保险监管现状和以偿付能力为核心的监管体系还存在较大的差距；在金融混业经营和集团化发展的新形势下，我国的保险监管体系有待进一步发展和创新；对保险中介人，特别是对人和经纪人的监管力度不够。
2.建立完善的现代保险监管体系，以促进保险社会管理职能的实现
2.1培育自律机制，构建多层次的监管体系。除了保监会作为政府监管部门以外，要充分发挥保险行业协会对保险业监管的一定作用，将行业自律纳入保险监管的体系。在成熟的保险市场，保险公司的重心在于保单的设计、保费的厘定、偿付能力的计算、风险的管理和控制等，而在不成熟的保险市场，保险公司往往忽视偿付能力的计算及风险的管理和控制，往往以保费收入为出发点，将重心放在营销，盲目追求市场份额、引发恶性竞争。在市场行为监管中，行业协会较政府监管部门具有独特的优势。行业协会并非政府部门，而是民间团体，具有较强的亲和力，而且行业协会与保险公司和保险中介均无直接的经济利益关系，因此，行业协会的自律机制是政府监管的重要辅助手段。
为了构建多层次的监管体系，充分发挥行业协会的作用，保险监管部门首先应当在《保险法》、《保险公司管理规定》等综合性法律法规中赋予行业协会一定的权利，逐步提高行业协会在社会上的公信度，使其具有一定的权威性#其次，监管部门应加强对行业协会的指导，确保其公平、公正及工作的延续性。双方应当建立良好的互动机制#有关项目可由政府部门提出动议和要求，协会负责具体落实，并及时反映保险业经营和发展中遇到的问题；对一些重要项目政府可直接派人参与。第三，监管部门应支持行业协会广泛和深入地开展工作，如协助行业协会建立保险合同纠纷调解委员会和保险公司高管人员、保险人的诚信守法信息库等。
2.2建立并不断完善以偿付能力监管为核心的监管体系。保险公司的偿付能力是保障保险公司经营安全和投保人合法权益的最重要因素，偿付能力监管是世界各国和地区保险监管的核心内容。我国《保险公司偿付能力监管规定》的施行，标志着保险监管部门正在积极推动以偿付能力监管为核心的监管体系。为了加强对保险公司偿付能力的监管，不断完善监管体系，监管机构应当调整监管重点，着重做到以下几方面的工作：
第一，推进保险监管的信息化建设，随着保险业的发展和国际化程度的提高，保险监管手段应不断加强。保险监管机构要制定和建立全行业的信息化建设规划和具体标准，建立与保险公司之间的数据传输网络，在此基础上开发建立监管系统，实现监管手段的电子化和网络化，从而提高保险监管的效率、保证监管的实时性。
第二，建立财务分析系统，分析保险公司的财务状况，关注保险公司的盈利和经营性风险，制定最低资本金要求的标准，严格规范准备金的提取。通过对保险企业资本金和资产负债表的审慎监管，有助于保险公司和监管机构获得有关公司财务状况、偿付能力、产品盈利能力等方面的重要信息，提高管理效率，并保证公司的稳健经营。
第三，结合我国保险公司的具体经营管理情况，设计出科学、全面合理的监管指标体系并建立风险评估模型，该模型一方面可用于偿付能力的预警，另一方面有助于监管机构对保险公司实施动态的风险监控，实现保险监管方式向以风险为基础的动态监管转变#监管指标的设计应当随着市场环境的变化而作出适当修正。
我国保险业的发展具有一个完全不同于其他发达国家的基本特征，就是建国以来的绝大部分时间里我国保险业是在一个几乎完全封闭的国内市场中恢复和发展的。直到1992年，第一家外资保险公司营业机构在上海设立，揭开了我国保险市场开放的新篇章。到2002年，共有34家外资保险公司在国内保险市场设立了54个营业机构。当前，我国保险市场对外开放呈现出以下几个特点：
1.保险市场对外开放由政府主导型转向政府调控型。在我国加入世贸组织前，对外资保险公司进入市场的数量、公司种类、国别和进入时间完全由政府监管部门掌控，这主要是因为国内保险业规模小、竞争力低，属“幼稚产业”，还需要保护。随着国内保险市场的逐步成熟和中资保险公司竞争力的提高，尤其是我国加入世贸组织后，政府监管部门主导市场开放的空间变小。遵守世贸组织原则和履行保险市场开放承诺成为当前保险市场开放的政策取向。
2.外资保险公司业务快速增长，市场份额稳步上升。目前，外资保险公司发展战略已由初期的宣传公司品牌、稳步经营转向依靠产品创新和优质服务，大力拓展业务和实现业务快速增长。2002年，外资保险公司保费收入从1992年的29.5万元增长到46.2亿元，占全国市场份额的1.51%.在国内最大的保险开放城市上海，外资公司占当地市场份额已上升到目前的13%.
3.外资保险公司进入国内市场的方式呈现多元化的发展趋势，直接参股中资保险公司成为外资金融保险公司的重要选择。继新华人寿和泰康人寿等4家中资保险公司引入外资股东后，2002年美国ACE集团属下的3家保险公司以1.5亿美元拥有华泰保险公司22.13%的股份，汇丰集团以6亿美元认购平安保险公司10%的股份，这是因为，直接参股可以绕开市场准入、经营区域和营业范围等方面的限制，节省公司筹建和前期运营的巨额支出，充分利用中资保险公司布局完善的机构网点和庞大的客户资源，直接进入国内保险市场。
4.保险市场开放的力度不断加大，去年成为保险市场开放以来步伐最快的一年，今年将会有新的突破。在市场准入上，2002年共有6家外资保险公司获准进入，批准了16家外资保险公司营业机构正式开业，这是外资公司市场准入最多的年份。在开放地域上，外资保险公司相继在天津、苏州、北京和大连落户，开放地域开始由南向北、由东部发达地区向中部地区扩展。外资再保险公司第一次获准进入市场。首家合资寿险公司广州分公司的营业，使外资保险公司由区域性公司向全国性公司的扩展迈出了实质性的第一步。
按照我国加入世贸组织承诺，今年年内外资非寿险公司将可以向中国境内外客户提供各种非寿险服务，其设立形式的限制将予以取消；成都、武汉等十个城市将首次对外资保险公司开放。市场准入数量限制的取消、经营地域的扩大和经营范围的放宽，预示着今年我国保险市场的对外开放将步入一个新的发展阶段。
5.法规建设取得积极进展，为依法监管提供了法律依据。1992年9月，为适应外资保险公司进入市场而制定的《上海外资保险机构管理暂行办法》，存在着诸多不适应新形势的地方。加入世贸组织后，我国对现有法规进行了清理。2002年《中华人民共和国外资保险公司管理条例》颁布实施。该条例对外资保险公司申请资格、申请条件和审批程序及时限要求等作了较为规范和透明的规定，为外资保险公司依法经营、监管部门依法监管提供了法律依据。
外资保险的现代市场运作模式对国内保险市场的影响
外资保险公司作为国际性商业机构，经营目标自然是业务拓展和利润最大化。从我国保险市场开放的实践看，外资保险公司在实现其商业运作目标的同时，所具有的强调盈利和风险控制原则、经营规范、管理严谨的现代市场运作模式，对推动国内保险市场发展发挥了十分重要的作用。
一是培训保险专业技术人员，推广大众保险风险意识，对传播现代保险知识起了先导作用。
二是引入了新的经营制度，使国内传统的保险营销方式发生了革命性的变革，对我国保险业建立现代市场运作模式起到了良好的示范和推动作用。1992年，友邦保险率先在上海采用的寿险个人营销模式，引起了国内寿险业销售制度的根本性变革，极大地促进了寿险业的发展。国内个人营销占寿险保费收人的比重从1993年前的5%提高到目前的90%.外资保险公司不仅与中资公司同台竞争，它们对承保、理赔、和投资等保险业务实行专业化经营、外包和强调核心业务的现代市场运作方式，对中资保险公司改变长期以来“大而全、下而全”的经营方式提供了很好的借鉴，促进了中国保险业调整和重组的步伐。
三是改变了市场竞争格局，激发了市场需求，引导保险业进入高层次的竞争，促进了开放地区保险业的发展。以上海为例，1992年率先开放后，上海的外资保险公司数量增加到2002年的15家，位居保险开放城市之首。同期，上海地区整个市场的保费收入，从1992年的18.2亿元，增加到2002年的239亿元。外资保险公司管理严谨、经营规范和重视产品服务创新的经营理念，对中资保险公司转变以费率价格和高投入为主要竞争手段的经营策略，起到了有益的示范和引导作用。
四是加快了国内保险市场与国际接轨的进程，对政府监管转向市场取向和采取国际通行原则起了积极的推动作用。外资保险公司的母公司大都在较为先进的监管方式下经营。它们要求改变与国际通行做法不相一致的监管方式，这无形中加快了我国保险监管改革的步伐。如监管部门在确立监管市场取向原则、注重依法监管、强调偿付能力监管和增强监管政策法规透明一致等方面，进行了有益的尝试。
我国保险市场开放的实践证明，保险市场开放对提升我国保险业的整体发展水平和促进现代保险市场的初步建立发挥了积极的推动作用。在日趋激烈的市场竞争中，中资保险公司并没有被挤垮，相反，保险市场出现了中外资保险公司共同发展的局面。
外资保险公司的经营模式对中资公司产生了影响
1.在经营上，借鉴外资保险公司着眼于公司长远发展，坚持规范经营的战略。1997年银行存贷款利率降低，引发了中资保险公司销售高预定利率保单的狂潮，某外资公司在其业务受到冲击的严峻形势下依旧坚持不调高预定利率。中资公司虽多收了上百亿元保费，也因此而背上了沉重的利差损包袱。再如，在航意险共保前，市场秩序比较混乱，一些中资公司支付的手续费远高于法定水平，但外资公司宁愿放弃业务也不去违反法规。
2.在产品创新上，借鉴外资保险公司以产品创新构建公司核心竞争力的经营策略。国内保险市场竞争日趋激烈，使产品创新成了公司发展的生命线。外资保险公司通常把产品开发作为经营的核心环节，不惜投入巨资进行新产品的开发。它们不盲目跟风，稳扎稳打，不断有新产品问世，常常引领潮流。
3.在客户服务上，借鉴外资保险公司提供全程和高附加值服务的经营理念。现代经营理念的最大变化之一就是从以业务为中心转向以客户为中心，通过提供全程和个性化、高附加值的服务，培养客户的忠诚度，同时增加公司的利润。与中资公司的某些做法如单纯依靠人增员、拼保费规模的粗放式经营形成了较大的反差。
4.在公司信誉上，借鉴外资保险公司注重品牌经营和企业形象的管理原则。公司信誉构成了公司品牌的核心内容，市场竞争归根到底是信誉的竞争。外资保险公司十分注重通过树立良好的社会形象，建立一个强势的金融品牌，以提高服务的品质和层次，更好地满足客户多元化的保险服务需求。政府监管要通过增强宏观调控的有效性扩大保险市场的开放
当前，在保险市场开放的政策取向上，应从以下几方面入手。
一是把保险市场的开放与加快我国保险业发展的总体要求有机结合起来，抓紧研究和制定有利于加快我国保险业发展的开放政策和具体措施。通盘考虑世贸组织对我国过渡期长达九年审议的应对措施。
二是抓紧制定各种法律规章，为外资保险公司依法经营、监管部门依法监管提供法律依据。注意保持中资公司监管法规与外资公司的一致性，尤其是对外资保险公司在单独立法时，要注意法规的可操作性，处理好“国民待遇”问题。
三是鼓励外国金融保险资本参股中资保险机构。对全资子公司、合伙制法律形式和股权转让、公司并购等问题进行前瞻性研究，在相关法规上对外资保险公司在国内保险市场的进一步发展做好应对准备。
四是采用国际保险监管做法，加强和改善对外资保险公司业务经营的监管，保护被保险人的利益。目前，对外资保险公司的监管只侧重于审批和经营的合规性，缺乏对外资保险公司关联交易进行披露和监控等风险防范措施，国际通行的注册地监管机构与经营地监管机构进行协同监管的制度尚未建立。要对不同组织形式的外资保险公司，实行侧重点不同的监管。对外资公司的关联交易进行重点监控。建立与外资公司母国监管机构信息共享和分工协作的监管机制，提高监管工作的实效。
我国保险业的发展具有一个完全不同于其他发达国家的基本特征，就是建国以来的绝大部分时间里我国保险业是在一个几乎完全封闭的国内市场中恢复和发展的。直到1992年，第一家外资保险公司营业机构在上海设立，揭开了我国保险市场开放的新篇章。到2002年，共有34家外资保险公司在国内保险市场设立了54个营业机构。当前，我国保险市场对外开放呈现出以下几个特点：
1.保险市场对外开放由政府主导型转向政府调控型。在我国加入世贸组织前，对外资保险公司进入市场的数量、公司种类、国别和进入时间完全由政府监管部门掌控，这主要是因为国内保险业规模小、竞争力低，属“幼稚产业”，还需要保护。随着国内保险市场的逐步成熟和中资保险公司竞争力的提高，尤其是我国加入世贸组织后，政府监管部门主导市场开放的空间变小。遵守世贸组织原则和履行保险市场开放承诺成为当前保险市场开放的政策取向。
2.外资保险公司业务快速增长，市场份额稳步上升。目前，外资保险公司发展战略已由初期的宣传公司品牌、稳步经营转向依靠产品创新和优质服务，大力拓展业务和实现业务快速增长。2002年，外资保险公司保费收入从1992年的29.5万元增长到46.2亿元，占全国市场份额的1.51%.在国内最大的保险开放城市上海，外资公司占当地市场份额已上升到目前的13%.
3.外资保险公司进入国内市场的方式呈现多元化的发展趋势，直接参股中资保险公司成为外资金融保险公司的重要选择。继新华人寿和泰康人寿等4家中资保险公司引入外资股东后，2002年美国ACE集团属下的3家保险公司以1.5亿美元拥有华泰保险公司22.13%的股份，汇丰集团以6亿美元认购平安保险公司10%的股份，这是因为，直接参股可以绕开市场准入、经营区域和营业范围等方面的限制，节省公司筹建和前期运营的巨额支出，充分利用中资保险公司布局完善的机构网点和庞大的客户资源，直接进入国内保险市场。
4.保险市场开放的力度不断加大，去年成为保险市场开放以来步伐最快的一年，今年将会有新的突破。在市场准入上，2002年共有6家外资保险公司获准进入，批准了16家外资保险公司营业机构正式开业，这是外资公司市场准入最多的年份。在开放地域上，外资保险公司相继在天津、苏州、北京和大连落户，开放地域开始由南向北、由东部发达地区向中部地区扩展。外资再保险公司第一次获准进入市场。首家合资寿险公司广州分公司的营业，使外资保险公司由区域性公司向全国性公司的扩展迈出了实质性的第一步。
按照我国加入世贸组织承诺，今年年内外资非寿险公司将可以向中国境内外客户提供各种非寿险服务，其设立形式的限制将予以取消；成都、武汉等十个城市将首次对外资保险公司开放。市场准入数量限制的取消、经营地域的扩大和经营范围的放宽，预示着今年我国保险市场的对外开放将步入一个新的发展阶段。
5.法规建设取得积极进展，为依法监管提供了法律依据。1992年9月，为适应外资保险公司进入市场而制定的《上海外资保险机构管理暂行办法》，存在着诸多不适应新形势的地方。加入世贸组织后，我国对现有法规进行了清理。2002年《中华人民共和国外资保险公司管理条例》颁布实施。该条例对外资保险公司申请资格、申请条件和审批程序及时限要求等作了较为规范和透明的规定，为外资保险公司依法经营、监管部门依法监管提供了法律依据。
外资保险的现代市场运作模式对国内保险市场的影响
外资保险公司作为国际性商业机构，经营目标自然是业务拓展和利润最大化。从我国保险市场开放的实践看，外资保险公司在实现其商业运作目标的同时，所具有的强调盈利和风险控制原则、经营规范、管理严谨的现代市场运作模式，对推动国内保险市场发展发挥了十分重要的作用。
一是培训保险专业技术人员，推广大众保险风险意识，对传播现代保险知识起了先导作用。
二是引入了新的经营制度，使国内传统的保险营销方式发生了革命性的变革，对我国保险业建立现代市场运作模式起到了良好的示范和推动作用。1992年，友邦保险率先在上海采用的寿险个人营销模式，引起了国内寿险业销售制度的根本性变革，极大地促进了寿险业的发展。国内个人营销占寿险保费收人的比重从1993年前的5%提高到目前的90%.外资保险公司不仅与中资公司同台竞争，它们对承保、理赔、和投资等保险业务实行专业化经营、外包和强调核心业务的现代市场运作方式，对中资保险公司改变长期以来“大而全、下而全”的经营方式提供了很好的借鉴，促进了中国保险业调整和重组的步伐。
三是改变了市场竞争格局，激发了市场需求，引导保险业进入高层次的竞争，促进了开放地区保险业的发展。以上海为例，1992年率先开放后，上海的外资保险公司数量增加到2002年的15家，位居保险开放城市之首。同期，上海地区整个市场的保费收入，从1992年的18.2亿元，增加到2002年的239亿元。外资保险公司管理严谨、经营规范和重视产品服务创新的经营理念，对中资保险公司转变以费率价格和高投入为主要竞争手段的经营策略，起到了有益的示范和引导作用。
四是加快了国内保险市场与国际接轨的进程，对政府监管转向市场取向和采取国际通行原则起了积极的推动作用。外资保险公司的母公司大都在较为先进的监管方式下经营。它们要求改变与国际通行做法不相一致的监管方式，这无形中加快了我国保险监管改革的步伐。如监管部门在确立监管市场取向原则、注重依法监管、强调偿付能力监管和增强监管政策法规透明一致等方面，进行了有益的尝试。
我国保险市场开放的实践证明，保险市场开放对提升我国保险业的整体发展水平和促进现代保险市场的初步建立发挥了积极的推动作用。在日趋激烈的市场竞争中，中资保险公司并没有被挤垮，相反，保险市场出现了中外资保险公司共同发展的局面。
外资保险公司的经营模式对中资公司产生了影响
1.在经营上，借鉴外资保险公司着眼于公司长远发展，坚持规范经营的战略。1997年银行存贷款利率降低，引发了中资保险公司销售高预定利率保单的狂潮，某外资公司在其业务受到冲击的严峻形势下依旧坚持不调高预定利率。中资公司虽多收了上百亿元保费，也因此而背上了沉重的利差损包袱。再如，在航意险共保前，市场秩序比较混乱，一些中资公司支付的手续费远高于法定水平，但外资公司宁愿放弃业务也不去违反法规。
2.在产品创新上，借鉴外资保险公司以产品创新构建公司核心竞争力的经营策略。国内保险市场竞争日趋激烈，使产品创新成了公司发展的生命线。外资保险公司通常把产品开发作为经营的核心环节，不惜投入巨资进行新产品的开发。它们不盲目跟风，稳扎稳打，不断有新产品问世，常常引领潮流。
3.在客户服务上，借鉴外资保险公司提供全程和高附加值服务的经营理念。现代经营理念的最大变化之一就是从以业务为中心转向以客户为中心，通过提供全程和个性化、高附加值的服务，培养客户的忠诚度，同时增加公司的利润。与中资公司的某些做法如单纯依靠人增员、拼保费规模的粗放式经营形成了较大的反差。
4.在公司信誉上，借鉴外资保险公司注重品牌经营和企业形象的管理原则。公司信誉构成了公司品牌的核心内容，市场竞争归根到底是信誉的竞争。外资保险公司十分注重通过树立良好的社会形象，建立一个强势的金融品牌，以提高服务的品质和层次，更好地满足客户多元化的保险服务需求。政府监管要通过增强宏观调控的有效性扩大保险市场的开放
当前，在保险市场开放的政策取向上，应从以下几方面入手。
一是把保险市场的开放与加快我国保险业发展的总体要求有机结合起来，抓紧研究和制定有利于加快我国保险业发展的开放政策和具体措施。通盘考虑世贸组织对我国过渡期长达九年审议的应对措施。
二是抓紧制定各种法律规章，为外资保险公司依法经营、监管部门依法监管提供法律依据。注意保持中资公司监管法规与外资公司的一致性，尤其是对外资保险公司在单独立法时，要注意法规的可操作性，处理好“国民待遇”问题。
三是鼓励外国金融保险资本参股中资保险机构。对全资子公司、合伙制法律形式和股权转让、公司并购等问题进行前瞻性研究，在相关法规上对外资保险公司在国内保险市场的进一步发展做好应对准备。
四是采用国际保险监管做法，加强和改善对外资保险公司业务经营的监管，保护被保险人的利益。目前，对外资保险公司的监管只侧重于审批和经营的合规性，缺乏对外资保险公司关联交易进行披露和监控等风险防范措施，国际通行的注册地监管机构与经营地监管机构进行协同监管的制度尚未建立。要对不同组织形式的外资保险公司，实行侧重点不同的监管。对外资公司的关联交易进行重点监控。建立与外资公司母国监管机构信息共享和分工协作的监管机制，提高监管工作的实效。
监管向高级形态过渡
保险业经营的特殊性，决定了国家必须对其严加监管。
首先，个人被保险人在保险交易中地位过弱。这种过弱地位的形成，既有个人被保险人与保险人之间经济地位不对等的因素，也有个人被保险人与保险人之间信息不对称的原因。
同时，保险公司经营具有高风险性，极易因风险而导致经营失败。因为保险经营具有高负债性，负债的长期性、专业性和一定的国家担保性。高负债性使得股东是拿别人的钱在冒险；负债的长期性使保险公司的不良经营状况能够在较长时间内隐藏起来，等到问题暴露时往往已经病入膏肓；专业性使保险产品定价难度极高，技术性风险大；一定的国家担保性使投保人、被保险人等保险公司的主要交易对手因有保险保障基金等的保护而怠于评估保险公司的信用风险，从而难以发挥市场的优胜劣汰作用。
再有，保险业具有广泛的社会性。保险公司事关股东、员工、普通债权人及为数众多的被保险人的利益，是利益汇聚的焦点，一旦发生经营风险，涉及面广泛。而且，保险资金运用使保险业与银行业、证券业、基金业等形成了紧密的关系，保险业经营风险很容易传递到这些行业。
从世界保险监管史看，保险监管主要经历了三个发展阶段。第一阶段是仅对市场行为进行监管。保险监管的重点是保险公司实施的不法经营行为，目的是保护被保险人利益及维护市场秩序，是保险监管的初级形态。
第二阶段是市场行为监管与偿付能力监管并存阶段。这一阶段，除对保险公司的市场行为进行监管外，保险监管机构开始逐步加强对偿付能力的监管。在国外，对保险公司偿付能力的监管可以追溯到19世纪70年代。经过100多年的演变，尤其是20世纪70年代以来，市场经济发达国家对保险公司偿付能力的监管模式、技术和制度已趋于成熟，以偿付能力为核心的监管理念得到各国保险监管机构的普遍认同和贯彻执行。在我国，1998年中国保监会成立后，提出了市场行为监管和偿付能力监管并重的方针。随着保险业的发展，保监监管逐步向以偿付能力监管为核心的监管方式过渡。
第三阶段是以市场行为监管、偿付能力监管与公司治理监管为核心的监管阶段。从20世纪90年代开始，一些国际组织提出了保险公司治理监管的要求与建议。例如，国际保险监督官协会（IAIS）在其1997年首次发表的保险监管核心原则(ICP)中，即将保险公司治理结构监管列为重要内容。此后，在2000年、2003年版的ICP中，保险公司治理监管的内容不断强化和细化。2004年10月，IAIS了《保险公司治理的核心监管原则》。2005年4月，OECD理事会通过了《OECD保险公司治理指南》。境外许多国家和地区也开始关注并加强对保险公司治理结构的监管。例如澳大利亚审慎保险监管局在2002年7月颁布了保险公司治理指引文件，香港保险业监理处于2002年8月颁布了《获授权保险人的公司管治指引》，我国保监会于今年1月颁布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》。
可见，公司治理结构监管是更高形态的保险监管。
治本性监管路径
市场行为监管能在具体交易中较好地保护被保险人利益，也能在一定程度上较好地维护公平、有序的保险市场秩序，然而其缺陷也是显而易见的。
市场行为监管针对的是保险公司实施的具体不法行为，是一种治标性的监管。市场行为监管对被保险人利益和市场秩序是“救火”式的事后保护和维护，对保险公司是“头痛医头、脚痛医脚”的事后监管，在保险公司实施不法经营行为之前难有有效作为。同时，其在防范保险公司破产方面几乎无能为力。对被保险人利益保护来说，保险公司经营失败是对其利益的最大侵害。对市场秩序和行业发展而言，保险公司破产是对保险市场秩序的最大破坏和对保险业发展的最大不利。
偿付能力监管的重心是保险公司的偿债能力，能动态跟踪和监管保险公司的财务状况，有利于预警保险公司经营风险并提前采取应对措施。相对市场行为监管，偿付能力监管关注的内容更广，涉及的问题更深，但仍是发现问题并予直接解决，没有引入通过监管以引导、督促保险公司良好行为，从根本上实现监管目的的理念。因此，其仍未摆脱治标性监管的角色。
在完善市场行为监管与偿付能力监管的过程中，人们逐渐认识到，在实现保险监管目标方面，保险公司自身是否健康是最重要的。如果保险公司公司治理先进、制度健全、内控严密，一般不会实施不法经营行为，也不会因制衡失效而产生经营风险。相反，如果公司治理落后、制度混乱、内控不严，则既易违法经营，也易发生经营风险。因此，在完善保险监管体系过程中，公司治理结构监管应运而生。通过这种监管，监管机构将触角深入到保险公司内部，引导、督促保险公司建立科学、合理的公司治理结构，前移了监管关口，扩大了监管范围，深化了监管程度，提高了监管的有效性。
事实上，如果保险公司治理结构比较完善，则行为一般会比较规范。行为规范，则被保险人利益保护、保险市场秩序维护均会自然实现。可见，只要管住保险公司的治理结构，实现监管目标就相对容易。由此可见，保险公司治理结构监管是一种治本性监管。
目前，我国保险公司治理结构监管被高度重视，已被列为保险监管三支柱之一。因此，当务之急是认清有效监管保险公司治理结构的路径。
为保险公司构建有效治理结构提供科学指导。要有效监管保险公司的治理结构，首先要为监管保险公司治理结构提供参照物，这须依赖有效的保险公司治理结构标准的建立。什么是有效的保险公司治理结构？权威观点认为，一个有效的保险公司治理结构须具备以下要件：公司机关设置科学、职责分工明确；董事会是公司治理的核心；董事会成员由有适当资格的人员担任，并有足够数量的独立董事；董事会设立适当且必须的专业委员会；充分发挥精算师、审计师、合规人员和风险管理人员的作用；合理的信息披露；有效的激励机制和惩罚机制。
我国虽已颁布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，但不能说已建立了有效的保险公司治理结构标准。事实上，该指导意见本身并非完美无缺。我们还需要不断加强对什么是有效的保险公司治理结构的研究与探索，努力提出更有效的保险公司治理结构标准，为保险公司构建有效治理结构提供更科学的指导，为保险公司治理结构监管提供更合理的参照系。
坚持正确的监管原则，提供充分的监管手段。监管机构在监管保险公司治理结构时所应遵循的基本原则，包括保护被保险人利益原则，权力制衡与利益平衡原则，尊重技术原则，对寿险、非寿险、再保险公司区别对待原则等。提供必要监管手段，是指法律应为保险监管机构监管保险公司治理结构提供相应的手段，如有权参加董事会会议、充分了解保险公司信息；有权进行必要的现场检查；有权责令保险公司对治理结构进行整顿，等等。
