时间：2022-11-22 13:23:59
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预算绩效难点
目前，上海市、江苏省、广东省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都开展了以项目绩效评价为突破口的绩效预算试点，也有不少地方感觉操作吃力，现阶段主要问题有：推行难、指标少、标准不统一、结果应用不明确等。
一、推行预算绩效阻碍多。受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力。
二、缺乏科学合理的绩效评价指标体系。绩效考评指标体系分共性指标和个性指标，一些地方侧重于固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，侧重于技术、工程和资金使用的合规性，各部门评价指标设置呈平面化和单一性，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，无法从不同层面、不同行业、不同性质各方面进行综合、立体评价。
三、绩效考评标准制定困难。预算绩效评价不仅涉及项目审核、投资与回报的评价，而且包括如社会影响、公众影响、自然环境影响及投资行为对行业经济的影响等。项目绩效目标繁多，衡量方法的本质有所不同。对于同一类项目的评估，由于缺乏区间可比性和历史可比性，往往难以做出准确的判断；同一地区历史上相类似的支出随着支出目标要求的不断提高，其参考价值不断弱化；评价主体专业性局限也使财政部门很难建立一套科学评价标准。标准不统一带来绩效评价结果差异，进而影响结果的公平性和可比性。
四、缺乏完备的事前、事中考评机制。由于人才、制度、程序的缺位造成绩效考评主要采取事后考评，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟踪机制。
五、专业人才匮乏。预算绩效评价涉及经济、环保、社会管理、公共管理等多学科知识，对专业人员的素质要求较高，但目前在财政和部门单位中，人员专业知识和业务能力不足以满足财政支出绩效评价的多种要求；缺乏统一、权威的财政支出绩效评价的管理机构，没有建立利用专家和民间独立评价机构的制度；缺乏与各类支出规模相关的数据资料，没有建立支出绩效评价信息采集体系。
六、结果应用性不强。由于缺乏法律规范，绩效结果有些只作为档案保存，对财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任、项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束，使绩效评价工作流于形式，也影响了绩效管理工作的权威性，制约财政支出绩效评价工作的深入开展。
突破绩效改革瓶颈
针对以上问题，宿豫区主要通过以下几方面来操作。
预算绩效管理改革仅靠财政部门是无法完成的，必须以政府为主体实现自上而下的纵向推动，构建预算绩效必须着力解决好观念、体制、制度和机制问题。首先，树立效益观念和节约意识观念方面；其次，完善公共财政制度，理清公共财政的具体职责和各级的财权与事权，把更多的财政资金投向公共服务领域，增加对科教文卫体、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，严格考核资金使用的绩效，不断增强公共产品和公共服务的财政供给能力；再者，进一步完善部门预算制度，使之成为公平、高效分配公共资源以及促进公共部门运行高效化的重要手段。
制定和出台预算绩效管理的法律规范，健全绩效评价制度。建立预算绩效的法律、法规的依据，将预算绩效制度法制化。在编制预算时候，同时制定绩效目标，通过政府部门下发执行。通过借助于立法手段，以法律的形式将各方的权利和义务固定下来，并且制定一套预算绩效管理办法，切实将绩效管理与财政管理相结合，把绩效评价结果运用到预算编制和促进经济社会发展目标上来。
针对绩效目标难以设定的问题，有一个案例有些启发作用：某企业员工去食堂就餐，餐厅工作人员为他们打菜，企业员工自己打饭。该企业就设立一项制度，谁的饭没吃完就罚款10元。因为菜是别人打的，不能控制量，但饭是自己打的，饭量自己是可以控制的。此案例启发我们的是，财政部门设定部分共性指标及财务指标，其它指标由部门自己设定（可以从政府对部门的目标考核中选取，也可以由上级对该部门的考核指标中选取），如果年终考核分数比既定目标高出很多，有可能是部门将自己目标设定的很低，这样可以同样采取减少一定比例的预算安排。
增强部门领导和财务人员的绩效概念，培训基层绩效分析人员专业技能。集中开展绩效考评管理工作培训，参训人员覆盖到所有市直部门、单位，对绩效预算编制程序、考评方法、指标设置采取实例讲解。
按照“先简后繁、由浅入深、由点及面、逐步推开”的原则和“统一管理，分工负责”的总体方式，先行选取几个社会热点、群众关注的项目进行试点，具体由财政部门统一组织，再由预算部门单位协助分级实施。
宿豫区采取“三上两下”程序，按照单位自评、主管部门初评、财政部门考评的顺序，对部门预算绩效执行情况进行全面评价。
“一下”即年初，财政部门向本级预算部门、预算部门向所属单位逐级部署下一年度预算编制工作；
“一上”即预算单位编制年度预算计划和预算绩效书，报主管部门审核；主管部门审核汇总后报财政部门；
“二上”预算部门根据自身情况组织项目单位实施预期绩效自评，并编制预算绩效草案，然后将预算绩效自评情况报财政部门；
“二下”财政部门审查各部门报送的部门预算建议计划，依据预算绩效说明书和预算绩效自评情况，对部门预算项目提出审查意见，报批后下达到各部门；
“三上”财政部门审核各部门报送的部门绩效预算草案，对绩效相关内容再次审核后，汇总编制政府绩效预算草案，报本级政府审定。
在近日举行的一次财政部门内部会议上，财政部部长谢旭人说，加强预算绩效管理，进一步提高财政资金使用效益，是提高政府行政效能的重要措施，是现代管理的发展趋势，是新形势下做好财政工作的迫切需要。
预算部门不重视
预算绩效管理的根本目的就是改进预算支出管理，优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。但是各预算部门对于绩效概念的弱化，使得财政部门在推进预算绩效管理时，时常有种孤军奋战的感受。
山东省财政厅长于国安提出，加强预算绩效管理要注意处理好部门协作的关系，现在搞绩效管理，各部门的积极性不是很高，大家意识跟不上。所以建议财政部能以国务院的名义印发加强预算绩效管理的文件，把这项工作纳入政府的工作日程，只要有政府层面的部署推动，这项工作做起来就容易一些了。
中部某省财政厅厅长也认为绩效工作不仅是财政部门的事情，主要看各职能部门是否配合，还有职能部门的领导是否支持。他说：“比如我们的省长和分管副省长肯定会支持我们的工作。但其他的领导就不同了，有时候在会上说我们财政部门，甚至说得我们很不好受。所以希望预算绩效能从高位来推动，这样我们就好开展工作了。”
湖北省财政厅副厅长洪流在谈到预算绩效管理时，她说：“湖北省的绩效工作起步早但进步慢，2002年就开展了绩效试点，2005年建立完善了一系列的制度办法。但是部门预算的项目绩效，还是不够先进。通过这么多年，我们发现了一些问题，这也是难以解决的问题。我们是评价方他们是被评价方，预算部门不配合，而且从思想观念讲，他们就觉得麻烦。各部门对于他们使用财政资金会负有什么样的责任，并不没有太强的意识。所以这个工作难度非常大！”
“江苏也比较早就开始进行绩效管理的探索，从模式到评价体系等方面有了一些心得，也遇到了一些问题。”江苏省财政厅厅长刘捍东说，“财政绩效管理要做好，重点要把握4个环节：一是从制度层面上解决问题，形成一套与预算密切相关的绩效管理的法规、规章和规定。二是重视绩效的目标管理，在立项时就明确目标，再根据目标确定资金额。三是财政资金不能一拨了之，要有跟踪评价体系，能跟踪并修正全过程。四是绩效评价结果的最终运用，是推进绩效管理工作可持续发展的重要一环。只有将绩效评价的结果用好，才能达到良性循环。但是目前我们的目标管理的体系并不完整，仅靠财政一家的能力无法完成，还要与主管部门和当地党政的需要相适应。通过绩效，知道财政资金哪儿来的，用在哪儿，用的结果怎么样，如果没用好，还要加大处罚力度，形成体系化。”
法律缺失和人员匮乏
预算部门对绩效评价之所以积极性不高，首先的原因是在于缺乏法律支撑，吉林省财政厅厅长邹继宏认为，“绩效工作中有一个部门配合的问题，去年我们大半年都在做这个预算绩效的事情，但是要从根本上解决，需要上升到预算法的层面，在预算法实施条例里面尽可能细化。如果没有这个法律，在执行中，我们就缺少依据，导致有的部门根本不支持绩效工作。 ”
洪流认为，“从财政部门来讲，能否借鉴财政工作四项制度改革的经验，因为这项工作在当时来说，也是革了部门的命。但这个工作借鉴了外力的作用，牵头的是纪检监察，我们财政起到的是辅助作用。并且希望财政部能建一个信息库，把各种绩效指标规定下来，这样我们在执行起来就有了标准，评价的结果也就有客观性。”
山东省财政厅则提出了进一步的尝试，于国安说：“这项工作涉及面广泛，对外，财政部门涉及了各个预算部门；对内，财政部门又涉及到税务，海关等。所以部里在推动这件事上，建议能否成立绩效管理司，我们下面成立绩效管理处，这样一来，绩效工作就能上下呼应起来。因为地方预算本来就没多少人员，仅靠预算这些人员，没有办法把精力全部放在预算绩效管理上，这是我们下面确实存在的困难。”
提到财政人员的缺乏，江西和福建也有同感。江西省财政厅厅长胡强说：“我们的工作人员真的是一种五加二，白加黑的工作状态，天天晚上要加班，几乎没有休息日。现在，绩效工作任务增加了好多，所以我们确实希望能够充实我们基层的财政队伍。”
福建省财政厅厅长陈小平就此也提出了重视信息化建设的建议。他说：“在没有办法增加人员的情况下，我们就要着重加强科技现代化的手段，诸如公安、银行、海关的信息化建设就非常突出。如果我们的信息化也能如此发达，我们就会迅速地推动工作效率，推动绩效评价工作。”
第三方评价仍需完善
在这次会议中，也不乏一些省市谈了自己在预算绩效管理工作中的一些经验。
广东是全国财政收支规模第一大省，推进预算绩效管理、提高财政资金使用效益显得尤为重要。广东从2011年起，率先探索引入第三方绩效评价机制。
广东省财政厅厅长曾志权讲到，引入第三方评价既是深化预算管理改革的重要方向，又是支持社会建设的重大举措。一是提高了预算绩效管理的公信力，推进了阳光理财。通过引入外部评价主体，弥补了政府内部评价的局限与不足，从根本上客服了内部评价既作“运动员”、又作“裁判员”的矛盾，确保评价结果的独立性和客观性。二是提高预算绩效管理的民主性，推进了民主理财。第三方组织的成员来自社会各阶层，更加了解和关注社会民意及利益诉求，客观上对财政部门、预算部门和用款单位形成了“倒逼”压力，提高资金使用绩效。三是提高了财政支出绩效评价的科学性，依托高等院校和科研单位，由专业人士组成的第三方评价机构，其评价结果较为客观。
但是，也有一些地方对此方法提出担忧。上海市长财政局副局长田春华认为，现在推行绩效工作还应该是处于打基础阶段，一定要把基础工作做细，做扎实。如果绩效目标设定本身不清晰，后面的工作是做不好的。另外绩效工作大部分靠中介，虽然有其客观性，但是目前中介的水平还有待提高，也需要财政部门对他们进行指导培训。
另外，中介机构对评审方面业务还不是很熟悉，并且中介机构也会出现违规现象，因为有些专家学者并不站在财政部门的角度，而是跟其他部门关系更为密切，对项目的评审偏向预算部门。所以财政部要制定问责措施，对专家评审的结果如何采用，对于专家如何规范，如何执行，如何问责，要加以研究。
结果运用要加大力度
2011年，北京市出台了《北京市预算绩效管理问责办法》，明确了绩效问责的情形和问责方式，将绩效结果与预算决策结合起来，纳入政府绩效管理行政问责考评范围，提高了绩效评价结果应用的层次。
北京市政府每年对62家市级部门的绩效管理情况进行考评，并在满分为100分的考评办法中设置了总分为20分的行政问责倒扣分考评内容，其中预算支出专项考评占6分。2011年共对绩效评价结果较差的7个市级部门进行了扣分。
实际上，对于绩效评价结果的运用仅止于评比、分数、公开还是不够的。最主要的还是看是否触动相关部门的利益，如果没触动，那么预算绩效工作的收效也不会很大。北京市财政局副局长吴素芳也表示，在下一步工作中，还要继续完善评价结果应用机制。尤其是要完善绩效评价结果与预算安排挂钩的制度，探索对不同的项目进行分类，采取不同的挂钩方式。通过政府的效能评价体系，好的给予奖励，不好的问责，以达到绩效考评的效果。也希望财政部进一步加大对地方的业务指导，对绩效评价工作提供制度和技术支持。
预算绩效牵一发而动全身。因此，各地财政部门都是在建议加强绩效管理的顶层设计，以便他们在工作实践中遇到问题时，可以有据可查，有法可依。
财政部党组副书记、副部长王军表示，预算绩效管理作为一项挑战性和开拓性都很强的工作，不仅是攻破技术环节十分复杂，而且还要依据时间，相关问题需要不断探索，不断扩大，不断创新。
优化高校资源配置。高校管理的重要特征之一就是将各种不同的高校资源，通过内部化来节约交易成本，优化配置资产结构，从而发挥规模经营效益。如何发挥这一效益，需要借助于各种管理机制与手段，其中财务预算扮演着重要的角色。财务预算能将高校资源加以整合优化，使资源浪费最小化而利用效率最大化。
支持高校战略管理。高校管理最为核心的是财务战略管理，它是对高校未来走向进行规划，具有前瞻性和综合性特征。财务预算本质上是对未来的一种管理，它通过规划未来的发展指导现在的实践，因而具有战略性，对高校战略起着全方位的支持作用。
协调高校经营管理。在高校经营管理过程中，高校各个部门之间及各部门与高校整体之间，存在着非常紧密的联系，这些联系往往又直接或间接决定着高校整体利益与各部门及教工个人的局部利益，这就要求为了完成高校整体目标和任务，各部门必须紧密配合，相互协调，统筹兼顾，合理安排，共同完成各自的任务，继而完成高校的总体目标。正是从这一层面来看，财务预算是一种制度化的程序，它通过制度的运行来代替管理，是一种制度管理。
调动全员参与管理。财务预算不是单一部门或单一个人的管理行为，财务预算过程涉及方方面面，涉及高校的各个部门及所有员工，那种将财务预算视为部门管理或权威管理的想法都是不正确的。管理的对象是人，但管理的主体同样是人，如何调动全方位的积极性，不是凭一句口号，而是必须付诸实施。财务预算通过设置各项定量指标，使教工的需要与高校的目标联系起来，调动各方面的积极性，将高校管理作为人人自发的一种管理。
考核高校部门业绩。财务预算为考核各部门及教工工作业绩提供了依据。高校各职能部门都根据预算的要求，有目的、有步骤的安排日常工作，组织教学科研活动，通过实际成果与预算目标对比，分析产生差异的原因，促使各部门及教工对差异及时采取措施，解决问题，完成任务。
加强高校财务控制。财务预算是一种控制机制，它将预算主体和预算单位的行为调和到“自我约束”与“自我激励”层面上，预算作为一根“标杆”，使得预算执行主体都知道自己的目标是什么，如何努力去完成预算，预算完成与否如何与其自身绩效挂钩等等，从而起到一种自我约束与自我激励相对等的作用。同时，对于财务预算主体，也有了明确的依据来考核执行主体，从而控制高校管理的运行过程，并保证结果的实现。
高校财务预算的方法
高校财务预算采用的方法是零基预算，所谓零基预算是指高校在编制预计支出预算时，不考虑以往会计期间发生的费用项目和费用数额，而是以所有的预算支出均为零为出发点，一切从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种方法。
零基预算的主要特点。可以促进高校合理有效地进行资源分配，将有限的资金充分利用；可以充分发挥各级管理人员的积极性、主动性和创造性，促进各预算管理部门精打细算，量力而行，合理使用资金，提高资金的利用效果；由于这种方法一切从零开始，对费用一视同仁，有利于高校面向未来发展考虑预算问题；这种方法一切从零出发，预算时需要完成大量的基础工作，势必带来极大的工作量，而且也需要比较长的编制时间。
零基预算的编制程序。高校内部各有关部门根据高校的总体目标，对每一项业务说明其性质、目的，以零为基础，详细提出各项业务所需要的开支或费用；组成预算委员会，该预算委员会对各部门提出的预算方案进行成本效益分析，划分不可避免项目和可避免项目、不可延缓项目和可延缓项目，确定各项目的轻重缓急和开支标准；结合可动用的资金来源分配资金，落实预算。
零基预算的编制方法。在立足现在，面向未来，创新思维，实施零基预算编制时：第一，高校党委和行政应初步确定预算年度的人员编制和事业发展的总体目标。第二，高校各部门根据学校预算年度的人员编制和事业发展的总体目标，从实际需要与可能出发，提出预算期内各项费用的内容、理由及其开支标准。第三，高校财务处按预算项目，汇总各部门上报的各项费用支出。第四，预算委员会根据高校的总体目标，审查每项费用对实现总体目标的意义和效果，并在“费用—绩效”分析的基础上，将各项费用按优先次序划分为A、B、C三类，即：必保、需要、更好。第五，预算委员会审定资金来源与可能，按照已认定的各项费用优先次序来安排资金。对赤字项目则建立滚动项目库，按重要性排序，视财力按顺序分步专项落实。第六，编制出高校年度预算收入和预算支出报表，实现收支平衡。
高校财务预算的执行
加强预算执行的控制。财务部门、审计部门和各预算单位要强化预算全过程管理，切实保证预算的约束力和严肃性。一是管理的重心要落在预算的执行上。严格预算管理的经济责任制，各预算单位经费使用必须按预算规定的项目执行，不得突破预算额度；财务部门应实时监控各单位预算执行，以规范和监督校内各种经济活动有序进行，对预算执行情况年终由财务处汇总分析做出评价，对重大经费项目由审计部门参与考核，并对其合理性和效益性做出评价。二是强化管理，特别要强化内部审计监督。财务部门应定期或不定期地开展财务收支检查和专项检查工作；审计、纪检、监察部门应建立起对财务部门、财务人员和全体教职工的内部综合监督机制，加强内部审计，强化审计责任意识。
建立考核和奖惩机制。建立考核和奖惩机制是严格执行预算的有效手段，高校每年应根据预算收支的项目、部门、重要性制订与预算执行相配套的考核和奖惩办法，实施每月考核、年终奖惩制度。对超预算收入和节约预算支出给予表彰奖励；对未完成预算收入和超预算支出给予批评惩处；对未完成预算支出项目应视未完成工作任务给予通报；同时将考核和奖惩的结果与行政考核、部门评优、下年度预算挂钩。通过考核与奖惩的结合，维护高校预算的严肃性和有效性，充分调动内部各方面预算管理的积极性，更好地做好高校预算管理工作。
畅通信息传递与反馈。建立一套上下互动、层层畅通的预算执行信息传递与反馈系统是预算执行管理的有效手段。高校应结合学校实际建立财务预算信息管理系统，利用计算机网络下达部门预算、部门用款申请预算、核准报销减少预算，实时监控部门的预算计划及执行情况。通过网络信息传递与反馈，一是可以提高机关作风和办事效率，二是可以大大提高管理水平，三是可以杜绝超计划或无计划用款现象，四是领导、财务部门和各预算单位能够随时掌握分析学校、部门的财务情况。这样高校的预算计划和执行，可以及时预警、禁止和总结，可以实施阳光操作与绩效分析，从而更好地做好高校财务预算的执行。
高校财务预算的绩效分析
本文借鉴企业财务分析方法，结合高校实际，从高校财务预算的目的出发，有针对性地对高校财务预算的绩效分析作如下探讨。
(一)高校财务预算绩效分析体系
对高校财务预算进行绩效分析，首先应研究高校财务预算绩效分析体系，研究高校财务预算绩效分析体系是一项十分复杂的工程，不同于企业。企业以经济效益为目标追求股东财富最大化，建立了一套以变现能力比率、资产管理比率、负债比率和盈利能力比率为主的财务分析指标体系。高等学校以教学、科研为目标，追求高校多维度效益，很难建立完整、系统的高校财务预算绩效分析体系，但是，高校必须实施财务预算管理，而高校财务预算管理的目的十分明确，因此，根据高校财务预算的目的建立高校财务预算绩效分析体系，是最直接和简便的。分析高校财务预算的目的，可建立如下高校财务预算绩效分析体系，如表1所示。
(二)财务预算绩效分析指标的计算
根据绩效分析的六大类十五项指标体系，各项分析指标可用以下方法计算。
1.资源利用率。高校资源利用率主要包括两类资源利用率。一是教学资源利用率，根据高校占地面积、建筑面积、师资数量、实验设施等硬件条件，计算出在校学生规模，根据在校生规模可以计算出应有预算收入，将应有预算收入和实际预算收入比较，就是教学资源利用率。
教学资源利用率=实际预算收入÷应有预算收入×100％
二是科研资源利用率，根据高校师资和设备能力可预测出科研服务收入，将实际科研服务收入与预算收入比较，就是科研资源利用率。
科研资源利用率=决算科研收入÷预算科研收入×100％
2.战略目标实现率。战略目标实现率从财务角度可理解为重点收入项目和重点支出项目实现率两类。
重点收入项目实现率=重点收入项目实现额÷重点收入项目预算额×100％
重点支出项目实现率=重点支出项目支出额÷重点支出项目预算额×100％
3.部门贡献率。部门贡献率是指部门实现预算收入的比率，另外根据部门贡献率还可以计算部门贡献差异率。
部门贡献率=部门实际预算收入÷部门预计预算收入×100％
部门贡献差异率=甲部门贡献率-乙部门贡献率
4.全员劳动产酬率。全员劳动产酬率包括预计劳动生产率、实际劳动生产率和劳动报酬率三个指标。
预计劳动生产率=应有预算收入÷全校平均教职工人数
实际劳动生产率=实际预算收入÷全校平均教职工人数
劳动报酬率=实际人员经费支出÷全校平均教职工人数
5.部门投入产出率。部门投入产出率是指按部门人员编制或学生数核定的预算支出与实际支出、完成事业的比率，包括部门预算使用率、事业完成率和部门投入产出率三个指标。
部门预算使用率=部门实际使用预算÷部门预算支出×100％
部门事业完成率=完成事业项目数÷核定事业项目数
部门投入产出率=部门事业完成率÷部门预算使用率
6.财务预算执行率。财务预算执行率包括预算收入执行率、预算支出执行率和生均培养成本率。
预算收入执行率=实际预算收入÷预计预算收入×100％
预算支出执行率=实际预算支出÷预计预算支出×100％
生均培养成本率=实际预算支出÷全校平均学生人数
(三)财务预算绩效分析指标的评价
某高校某年基本情况如表2所示，财务预算决算资料如表3所示。
关键词：政府 绩效预算 存在问题
中图分类号：F81文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0013-02
首的国家绩效评价委员会，专门负责《政府绩效与成果法案》的监督与实施。而中国目前仅有各级审计机关在开展传统财务收支审计的同时进行政府绩效审计，缺乏系统性，是不够的。政府绩效审计是利用专门的审计方法和依据一定的审计标准，对被审计组织在资源利用方面的经济性、效率性、效益性等方面进行的审查评价。虽然在某种程度上，二者的重要目标是相同的，那就是促进政府加强责任、改进管理、提高效率，但区别也是明显的。在实施主体上，绩效预算由财政部门的预算委员会来推动；绩效审计是由审计部门或受托的民间审计机构来执行。在实施的时机上，绩效预算主要是在预算资金拨付前和预算执行过程中；绩效审计则侧重于事后。此外，二者实施手段和工具也不尽相同，所以不能替代。预算委员会应设立专门的职能，负责制定各项相关的法律法规，建立全面的、规范化、制度化的评价指标体系，组织对各级政府部门财政预算支出行为的经济性、效率性、效果性进行监督。
3.以往预算评价没有与各级政府业绩考核挂钩。笔者在多年的基层工作中发现，在预算的申请以及执行中存在诸多问题，如采取欺骗手段骗取预算；夸大项目资金，多申请预算，造成资金浪费甚至侵吞；申请的预算未专款专用，挪用、侵占的现象屡见不鲜；在预算资金使用上大搞形象工程，急功近利，人为地造成社会福利的损失和其他严重的社会经济问题。而实行绩效预算，使评价体系与政府业绩考核相挂钩，会形成一种激励机制，促使各级政府考量投入与产出的关系，使预算资金发挥最大功用，改善政府与百姓的关系，在一定程度上减少腐败的发生。
4.缺乏实施绩效预算的专门人才。绩效预算是一项复杂而系统的工作，需要评估者掌握系统的理论知识和专门的方法技术。而中国在这方面仍处于摸索阶段，没有比较成熟、成功的经验可借鉴，进行此项应用研究的学者不多。此外，在中国部分落后地区，预算管理的手段还很落后，甚至未实行信息化办公，这在很大程度上都制约了绩效预算的实行与推广。
5.以往的“投入预算”模式惯性影响。中国长期采用“基数加增长”的预算模式，从计划经济时代一直沿用至今，导致各级政府机构只注重投入不重视效益。短时间内要推广制度严密、审核严格、责任明确的绩效预算会使得部分政府人员心存疑虑。因此，改变观念问题是中国要推行绩效预算面临的首要问题。
那么，如何推行绩效预算体系呢？笔者认为，应在相当长的一段时间内先点后面，先易后难，使绩效预算走向科学化、常规化、制度化。
1.改革现今的收付实现制，以权责发生制为基础。按支出类别确定预算绩效指标，将预算支出分为消耗性支出（类似于财务管理中变动成本）和非消耗性支出（类似于财务管理中固定成本）。对于消耗性支出，如工资、办公费、水电费、日常交通费、电话费、一般办公易耗品等，可设置人均指标进行考核，即可对绝对值（人均数）考核，也可对变动值（增减百分比）考核。这两种考核指标既直观，又易计算。对于此类支出考核有利于各部门节约日常经费开支。对于非消耗性支出（包括本单位的固定资产建设和承接的专项工程），固定资产方面应着重考核人均占有资产和使用寿命两方面，促使各部门既做到爱护资产，又能够厉行节约，减少公共资源的占用。对于专项建设方面，应在账簿中设置专项核算，重点考核建设资金结余、接待费比例、建成后使用年限及效益等指标，这些指标在申请预算时就应列入可行性报告，在项目建设期及竣工后多角度、多时点考核，核算投入与产出效果。
2.以推行项目绩效预算为起点，分阶段实施部门预算。在中国“九五”期间项目抽样调查结果显示，国家预算投入建设的基建项目中，有85%的项目超预算，有39%的项目未达到设计生产能力，有37%的项目建成后处于亏算局面。因此，有必要先从重大的预算项目入手，进行项目绩效预算分析。先选择试点地区的易于衡量评价的项目开始，先易后难，逐步实行政府会计改革，试行权责制。随着权责制的逐步修正和完善，从点到面，全面推行绩效预算。
3.强化预算过程的监控力度。绩效预算强调全过程监督和控制，审批机关要严格控制项目突破或追加，硬化预算的约束力，加强对预算项目绩效考评的控制和回顾。可采取以下方式对预算项目进行监控：一是建立定期检查机制；二是召开定期会议，向政府报告评价取得的结果、收到的反馈及建议；三是定期提供项目进展报告；四是建立质量标准体系，并采取监督和再评价，保证绩效评价的质量；五是建立奖惩机制，为了保证和促进财政资金的使用切实达到各预算单位的预期目标，提高资金的使用效益，财政可根据绩效考评结果对各预算单位实施奖惩。
4.以绩效审计为保障，促使绩效评价结果落到实处。绩效结果必须经审计部门的专业审查，以确保绩效数据的真实可靠。在实际工作中，为使评价结果得到运用，可编制评价结果的具体使用计划，并将其作为绩效预算的重要组成部分。评价结果的主要目标是为政府决策、改进现有管理和增强管理者责任感。同时，应采取相应措施，尽量规避消极结果出现。
目前，中国情况纷繁复杂，各地无论观念上，还是管理的手段上都存在较大的差异，而绩效预算的概念又从国外引进，怎样让它适应中国的国情，真正服务于民，又不成为经济发展的桎梏，是一个任重而道远的任务，尚需不断求索。
对绩效预算的定义可以追溯到1950年美国总统预算办公室的定义：“绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划过程中取得的成绩和完成工作的情况。”实际上所谓绩效预算，就是以项目的绩效或效益为目的，以成本为基础而编制的预算。绩效预算要求政府的每笔支出必须符合绩、预算、效三要素的要求。
“绩”：指请求财政拨款是为了达到某一具体目标或计划，即业绩指标。这些目标应当尽量量化或者指标化，以便编制预算，并考核效果。
“预算”：指完成业绩所需的拨款额，或公共劳务成本。它包括人员工资和各种费用在内的全部成本（办公用房通常不计入成本）。凡是能够量化的，政府都应当计算并公布标准成本。对于那些无法量化的支出，可以用以下两种办法来确定成本：第一种，通过政府公开招标方式(政府采购)来定价。第二种，只能由某一部门提供的公共劳务（如行政管理部门的经费），这部分成本计算最困难。在日本，其成本通过由财政部规定的“标准财政支出”来确定，标准财政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服务”所需的支出；而在美国，政府公布各项“业绩指数”。
“效”：指业绩的考核包括量和质两个标准。绩效预算产生于政府各部门分配预算指标之中，作用在于解决各单位该得到多少拨款才合理，是实物量与资金供给量相匹配的预算，是实现财政收支平衡的有效手段。通常，对于绩效的考核由审计部门或委托社会公证机构来进行，财政部门根据考核结果拨款。
二、推行绩效预算的必要性
我国在上世纪八九十年代政府财政运行状况不佳，反映出了预算管理制度的缺陷。它同样无力对支出机构的需求施加必要的控制以及对支出效果进行考核。我国的现行预算体制以及财政支出效率存在以下问题：
（一）现行预算制度缺乏绩效信息。财政支出效率不高有多方面的原因，现行的公共预算管理模式的制度性特征是财政支出效率问题的根源，预算管理方式的落后是财政支出效率不高的重要原因。
1、基数法编制预算不科学。现行预算编制基本上是按照基数加增长的方法编制而成的，这种预算编制方法是在承认既得利益的基础上进行的，固定了总的行政支出在各部门间的分配格局，没有能够切实反映预算年度的实际情况，财政无法根据机构和人员变动调整行政支出的规模，因而缺乏科学性。在此基础上进行的财政支出安排缺乏合理性和有效性，给不同的预算单位在经费供给方面造成贫富不均、支出不足和浪费并存的现象。在这种情况下，继续沿用基数法编制支出预算，显然是不合理的，并且会加重财政负担。
2、现行预算中缺乏绩效信息。长期以来，我国政府预算的编制方法和管理模式仍是传统的投入预算。在投入预算模式下，预算分配的依据是部门人员的多少而不是部门的绩效，其实质就是默认部门的现有人员数是合理的，而不考虑部门实现业绩目标所需要的合理人员数是多少。预算一经确定，对预算执行的审计和检查就侧重于投入方面的问题，如实际的人员经费比预算中规定的数额是多了还是少了?是否有挪用现象等。而对预算执行中财政资金的产出和结果并不关心，财政资金拨出后，缺少跟踪问效，财政资金的使用效益到底如何，财政部门也难以说清。政府各部门只需对投入负责，即确保财政资金的取得和使用是合规的，不需要对财政资金使用所产生的结果承担相应责任。各部门预算的多少和部门的绩效之间没有联系。在这种制度下，每一个政府部门都把工作重心放在争夺预算拨款上，而不是放在用好预算资金以取得成效上，导致预算执行的结果总是偏离预算所应体现的政府本来的政策意图。
3、严格的分项预算不利于提高资金效率。现行的分项预算是按照一个层层细化、互不交叉的项目编列的，它将支出总体分为基本支出和项目支出，基本支出和项目支出又可以细分为人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出，然后细分为基本工资、津贴、奖金、社会保障缴费、办公费等明细项目。预算中列示的这些项目和资金，预先都规定了具体的用途。在预算执行中，各个项目之间的资金转移受到严格的限制，即专款专用，买肉的钱不能用来买酒，特别是在基本支出和项目支出之间。在这种制度下，有专项结余的部门担心下一年度会因此而削减本项目的经费。因此，尽管管理人员知道应该如何省钱，但“精明的”政府管理人员不得不把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不管他们是否需要。从某种角度来说，我们的预算制度实际上在“怂恿”管理人员浪费钱财。
4、公众无法进行有效监督。我国的政府财政预算，对社会公众而言几乎是封闭的，公众的参与程度非常低，缺乏表达意见的途径。预算过程欠缺程序民主，更谈不上听证、辩论。社会公众不知道财政支出的各个预算项目需要多少费用，不知道政府预算是如何分配的，也不知道政府如何使用财政资金，因而社会公众无法对政府的财政收支活动进行有效的监督。
（二）当前财政支出效率较低。改革开放20多年来，我国财政支出由1978年的1122.09亿元，增长到2003年的24649.95亿元，年递增13％以上。在经济发展的基础上，财政支出持续稳定增长，使得财政在促进资源优化配置、收入公平分配和经济稳定增长等方面发挥了积极有效的作用。但我们也不得不清醒地认识到，由于政府职能转变的滞后、预算管理方式的落后等多方面的原因，我国财政支出效率不高的问题仍然比较突出，主要表现在：
1、财政支出结构不合理，行政管理支出过高。行政管理支出是财政支出的主要组成部分之一。一般来说，行政管理支出会随着财政支出的增长而增长。不过，由于行政管理支出属于纯消耗性支出，因而其增长速度应小于财政支出的增长速度，这样才有利于政府把财政支出增长的大部分用于经济建设和社会公共事业，对我们这样的发展中国家更应如此。然而改革开放20多年来，我国行政管理支出由1978年的49.09亿元，增长到2003年的3437.68亿元，年递增18％以上。超过同期财政总支出增长比例5个百分点，占财政总支出的比重由4.4％增长到14％。与此同时，教科文卫支出和社会保障支出等支出的增长幅度却落后于行政支出的增长。
2、财政资金供给范围不规范。目前，财政的职能范围与支出责任尚未能完全适应市场经济的要求，财政资金的供给范围缺乏明确、科学的界定。一方面政府支出范围过宽，包括了许多既管不了又管不好的事务，如经营性投资支出过大、各种补贴过多过滥、各类事业费庞杂、财政供养人员过多、负担过重，等等；另一方面政府支出又严重缺位，即财力过于分散，支出重点不够明确，使得在应由财政供给的市场失灵领域中出现保障不足和无力保障的情况。如对社会保障的支持不足，对某些社会文教、公共卫生、公益事业的保障乏力，对基础设施和某些公共设施建设的投入不足，等等。
3、相当部分财政支出并没有纳入政府年度预算。由于体制上和管理上的原因，这部分支出缺乏必要的管理与监督，支出安排难以体现财政的公共性、民主化和法制化，导致公共部门及其领导者个人将公共资源用于本部门的事情或者领导者个人的事情，公共部门不是为社会提供公共服务，而是为本部门、为领导服务，而且这部分支出数额不容忽视。
4、财政分配不公的现象仍然存在。由于我国预算不是按照政府部门的产出核定，预算的多少和部门的绩效之间没有必然的联系，预算分配更多的是政治博弈的过程，人为因素较多，导致一些强力政府部门取得的财政资金远远多于普通部门。
鉴于以上原因，绩效预算作为政府支出管理改革战略的主要方向，也日益被我国财政学者所关注与研究。目前，我国的部门预算改革已取得阶段性成果，要巩固和发展这个成果，必须通过推行绩效预算来配套和完成。
三、几点建议
（一）建立相关配套制度，构建实施绩效预算的制度框架。实施绩效预算需要建立与完善一系列的相关配套制度。这包括公共支出制度自身的配套和外部监督制度的配套两个方面。在公共支出制度的配套方面，财政部门要把绩效预算制度、绩效评价制度、国库集中收付制度和政府采购制度统一协调起来，不可孤军深入。这四项制度各有优势，各有自身的作用范围和实现的目标，任何一项制度不与其他制度相匹配，其优势就难以发挥出来，甚至无法坚持下去。只有这四项互为条件、相互配套的制度联合实施，我国的公共支出制度的框架才能构建起来。在外部监督制度的配套方面，要逐步建立并强化政府与公共部门的报告制度、问责制度，以及公开的审计制度。这些制度的建立能够保证社会与公众对政府与公共部门的预算及其执行的过程和结果进行有效的监督，从而迫使政府职能部门和公共部门更加关注自身行为与业绩的关联，推动政府部门提高社会资源的使用效率。
（二）明确评价对象，确定量化指标。财政支出内容十分繁杂、涉及的范围广泛，财政支出绩效评价的对象难以进行统一分类。考虑到我国的绩效评价刚刚起步，如果将财政支出的综合效益作为评价对象，实施难度较大。因此，可按财政支出的受益主体，将评价分为支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价和部门支出绩效评价二类，本着从简单到复杂的原则，先开展项目支出绩效评价，再逐步扩展到单位和部门支出的绩效评价。同时，要根据部门单位的机构职能、人员配备等基本情况确定财政支出量化标准和与之相联系的成果量化指标。其中支出的量化标准尤为重要，绩效预算中的支出说明了公共产品和服务的成本，应具有明确的量化标准。对不能标准化的支出可通过政府公开招标、政府采购或社会实践中产生的标准财务支出来衡量。
(三)实行部分权责发生制。在传统的财政管理体制中，政府会计只反映当期的财政资源，而无法全面反映政府公共资源存量和整个政府公共资源的使用和配置状况。目前，我国以及世界上不少国家都在使用收付实现制的政府会计方法，这种会计方法存在一些缺陷：它可以通过提前或延迟支付现金人为地操纵各年度的支出，从而扭曲绩效信息；它不能及时确认和计量政府负债；它忽略了投资的机会成本，不能正确完整的反映政府行政的成本。权责发生制与收付实现制之间的根本性区别在于会计上确认的时间不同：收付实现制以款项的收付为标准记账；权责发生制以权利和责任的实际形成和发生作为记账的标准。权责发生制会计可以更准确、更全面地反映一定时期内提品和服务所耗费的总成本，被广大企业普遍应用。目前，已有一些较发达的国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分权责发生制。在这方面，走在前面的是新西兰和澳大利亚，而且美国、英国、法国、冰岛、加拿大等欧美国家也已开始这方面的改革。
（四）建立正确的激励机制。过去的预算不考虑绩效，常常是哪里问题比较严重，就增加预算拨款，隐含在这种做法背后的一个令人深思的弊端，它不是在奖励成功，而是奖励失败。实行绩效预算，就是将各部门的预算与其工作绩效挂起钩来，建立正确的激励机制。另外，在绩效预算改革中，各国都不同程度地增强了各部门执行预算中的灵活性。一些国家还改变了对节余资金的处理办法，将它留给部门，结转下年使用，以期提高资金的使用效率。
国内外高校预算管理问题及现状的对比分析
预算编制首先要考虑的是高校未来的发展战略，在充分利用现有的基础资源、合理真实地反映事业经费需求的基础上，科学建立预算定额指标和管理体系。以美国高等学校的预算管理为例，公立大学的财务管理尤其是预算管理比较完善。而且，国外大部分高校都是实行“零基预算”和“滚动预算”相结合，以零为基础而非在上年预算的数据上简单的增加，并且通过N年的滚动发展计划的实施，从而使预算数据更具真实性、前瞻性。反观国内高校，除了设有专门编制预算的财务人员，预算的执行与监督并没有专门的管理机构，因此不能向管理部门提供及时、有效的财务和税务信息，不能反馈资金的使用效率，以便学校根据反馈情况对未来的发展计划作出正确、及时的调整。并且大部分高校采取的是增量预算，即以上年的预算数据为基础，主张不需在预算内容上作较大的调整，只是简单的计算本年增加的资金需求量，做一个环比的增加。这样导致的结果不仅仅是没有考虑到投入产出的效果，更重要的是在教育教学资源相对短缺的情况下，学校不能根据自身的长远发展规划，合理利用、优化资源配置，避免资金浪费及减少资产闲置现象。
绩效拨款，即绩效指标的实现程度，例如办学、科研成果，教师、学生的内涵建设等，来实施财政经费的分配。这种将市场规则引入高校教育领域的思路，不仅提高了资金的使用效率，而且有助于激发学校向综合大学迈进的积极性，不断提升自身的竞争实力。田纳西州是美国最早实施绩效拨款的一个州，由州高等教育委员会与高校协商制定了一系列的绩效拨款政策，并建立了相应的绩效指标。其具体方法为：对于绩效评估表现出色的公立高校，将获得超出财政拨款总额一定比例的额外奖金，而绩效表现一般的高校，不会受到预算拨款削减的威胁。这种绩效拨款的模式，体现出纯奖励的特性，引领着高校不断向绩效评估指标出色的高校学习，提高自身的综合竞争实力。澳大利亚的高等学校预算资金的配置则是根据高校各个组成部门的工作绩效进行。高校在进行预算资金的分配改革时，除了根据各个学院、部门的未来发展计划、上年度的预算执行情况进行对比外，还要结合学生的人数与质量、教师的教学能力与科研情况，对资金进行分配和管理；强调资金的运用与教学、科研相挂钩，给各个院系充分的自，提高资金的使用效率。我国高校的预算拨款模式中，财政经费的分配与高校的绩效表现之间没有必然的联系，没有建立一系列的绩效衡量指标。相当一部分高校在预算管理上只注重资金的投入，不重视资金的管理与监督，没有及时对资金的使用、支出、效益等进行跟踪监督。高校财务预算一般以年作为一个时间单位，只要预算资金在本年度内使用完毕，就意味着今年的预算任务得到了很好的完成。很少有高校会去分析预算的执行情况、资金的使用进度、投入与产出的效果，这样就不能客观反映高校预算资金使用全貌，不能了解经费发挥的效益及存在的问题，并就存在的问题采取措施，提高预算经费的使用效益，为下一年度加强预算管理和减少财务风险提供准确、可靠的财务依据。由于缺少绩效方面的考核，因此偏离了编制预算的初衷，削弱了预算作用的发挥。预算编制与资金使用相脱节，一方面在编制预算时高校想方设法增加预算指标，另一方面对资金使用的低效与浪费现象却没有改观。校级领导都愿意扩大明年的预算指标，使得预算的编制停留在增量预算的基础上，却很少考虑降低支出的成本。绩效预算实际上给了一个参考的指标，在确定了各个单位去年的业绩指标后，各单位可以根据此指标，自行调整学院的经费使用重点，削减不必要的开支。这样不仅调动了部门的积极性，而且降低了支出的成本，较好地控制了预算的规模。通过对国内外高校预算管理方面的优劣比较，可以清楚地看到，绩效预算所提出的“绩效、效率”理念，以及以成本—效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，对国内高校的预算改革都具有普遍的借鉴意义。
国内高校实施绩效预算考核的基本思路与建议
长期以来，财政主管部门根据高校学生人数这一单一因素进行拨款，在经费分配方面存在不少问题。改进拨款模式和结构，以绩效为导向，综合考评高校在办学、科研、人才建设等方面取得的绩效指标的表现，规划财政经费分配方案，鼓励各高校重视和自觉执行经费绩效管理，从而提高高校资金使用效益。比如学校的人才建设，专任教师所包含的博士、教授、高级职称人数，高校科研建设所包含的重点实验室建设，优势学科等指标都可以纳入财政拨款因素。同时，要加强对各高校各学科成本结构的分析和预测，结合学校上年绩效考核指标的反馈，最终确定以学校成本结构为基础、以学校长远发展目标为方向的拨款模式。财政主管部门一般将预算支出分为三块：一是基本支出，包括工资福利支出、商品和服务支出等；二是专项支出，主要是学校实现未来一年中的发展目标所需要的专项资金，包括购置图书资料和实验室设备专项、化债及待建专项等；三是预留机动经费。基本支出由于受到教职工人数的限制，其拨款数额基本上是固定的，而专项支出则综合考虑了学校的长远规划、学校的办学特点及专长。如果能加大经费拨款的力度，并且改变项目经费的管理模式，由单一的开支限制和过程管理转变为注重投入产出的比例，同时将预算绩效评价指标进行细化，并充分运用预算绩效评价信息，将绩效评价结果与专项支出联系，建立预算资金的追踪问责制度，则不仅可以改变原来的增量预算的编制方式，还可使有限的资金得到更加有效的使用，避免浪费，推动高校预算管理水平和绩效的提升。
零余额账户是实现对预算资金最终控制的必要手段，是国库支付系统保证预算资金在实际支付时才流出国库账户的一项重要制度安排。具体要求是只有在高校发生实际付款时，资金才流出国库账户，而不是在计划购买时资金就已经转入个别账户，从而使从国库支付的每一笔钱都能够真实地反映高校的实际开支情况，提高预算资金使用的透明度与效率，防止资金滞留在学校二级学院，杜绝“小金库”的存在。建立零余额账户，实行财政集中支付后，预算单位除了基本户外，其他的银行账户基本被取消，从而解决了资金分散、重复设置账户等一系列的弊端，使得财务管理人员把注意力集中于零余额账户，及时关注每一笔资金的走向，防止财务风险的发生。预算经费通过零余额账户下拨到国库支付系统，可以使各高校充分掌握预算的执行、支出进度，增加预算支出信息的透明度，保障预算执行情况的真实、合法性，为下年度预算资金的安排决策提供正确的参考信息，便于预算监督与追踪问责，按照经费的使用情况以及使用效率，来制定学校下年度预算资金的使用计划，以及确定学校未来发展的重点，并且可以为预算绩效评价工作奠定基础。
公共财政拨款比：公共财政拨款比=（财政拨款决算数/决算总收入×100%）。这一指标说明在本预算年度，学校获得省级财政拨款的比重、比例越高，学校可支配资金越充裕，越有利于学校各方面工作的展开。非税资金比：非税资金比=（非税资金决算数/决算总收入×100%）。非税资金包括学费和住宿费。非税资金的比例变化不仅反映学生人数的增减情况，而且在学生人数基本确定的情况下，可以反映出国家对高校的政策，例如国家实行的医学专业农村定向招生计划，对本科生、专科生免收学费和住宿费。非税资金的高低，在一定程度上也决定了本年度学校化债及待建专项经费的数额，在以上预算的编制中，化债及待建专项数额=学费×30%+住宿费×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入决算数/决算总收入×100%）。其他收入主要包括学校创收、利息以及财政补贴等。这一指标反映学校除了非税收入外的创收能力。在知识经济时代，各高校不应只依赖财政拨款，而应结合学校自身的专业发展领域，将知识转化为生产力，为学校创收。例如创建学校自己的校办企业，将重点实验室的理论研究转化为科研成果等。这些举措不仅可以缓解高校的资金压力，提高资金利用效率，更重要的是通过对投入与产出比例的研究，让学校掌握自身的优势，规划未来的发展方向。
基本支出比：基本支出比=（基本支出决算数/部门支出决算数×100%）。基本支出主要包括工资福利支出、住房公积金等各项与教师密切相关的经费。基本支出的高低，与教师所付出的辛勤劳动成正比。通过这一指标，可以了解高校在预算编制过程中对教师福利的关注程度。教师是高校一项巨大的财富，关注人才建设与投资，将获得巨大的回报。不仅可以增强师资力量，还可以提高学校的综合实力以及学生的就业率。（专项支出比：专项支出比=（专项支出决算数/部门支出决算数×100%）。专项经费主要包括科研经费、设备购置经费等。从专项经费支出的项目中，不难看出学校未来发展的方向。例如科研经费比=（科研经费专项支出决算数/部门支出决算数×100%）。
关键词:部门预算;绩效预算;预算绩效评价
abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.
key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation
一、问题的提出
绩效预算作为一个古老而常新的概念,最早在1907年由美国纽约城市研究局提出,旨在协助管理与调控(shultze,1968)[1],以美国为典型代表①的公共预算编制模式的发展历史,既是广义绩效理念融入预算管理机制的轨迹,也是绩效预算内涵演进与重归主流的演变历程。20世纪80年代以来,英国、澳大利亚、新西兰等经济合作与发展组织成员国持续推动了以产出和成果为导向的公共预算改革趋势。从2000预算年度开始的中国部门预算改革,随着市场经济体制改革和公共财政管理体制建设的不断深入而稳步推进,借鉴西方公共预算改革的理性思潮,绩效预算被政策层面定位于部门预算改革的远期目标,预算绩效评价则被强调为夯实未来绩效预算改革的基础工作。依此,财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。与此同时,部分地方各级财政部门也制定了一系列绩效考评工作规范。然而,正如财政部在总结当前改革缺陷时所指出的“理论界和实际工作部门对绩效考评的认识仍有不足之处,绩效考评相关制度有待进一步规范和细化”[2],这也佐证了适应国家对预算改革的政策导向研究预算绩效评价的意义。
遗憾的是,在现阶段不具备实施绩效预算条件、又要全力推进预算绩效评价的现实背景下,对面向绩效预算的预算绩效评价的研究思路并没有引起充分的关注,进而导致疑惑、误区尤存,实践效果平平。“部门预算与绩效预算如何定位?绩效预算与预算绩效评价如何互动?中央部门与基层单位试点如何展开?”带着对上述问题的思索,本文提出面向绩效预算的预算绩效评价实现框架:围绕部门预算与绩效预算关系的推理、绩效预算与预算绩效评价定位的诠释、中央部门与基层单位双向试点的优化,形成一种双向互导效应模式。构建面向绩效预算的预算绩效评价实现框架,对于澄清关键范畴、把握政策基调、规划发展趋势具有重要的借鉴意义,从而也为完善宏观政策提供理论支撑。
二、绩效预算与部门预算定位的理性澄清
绩效预算不仅是预算方法的一种创新,也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是产出与成果导向,从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向,预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下,有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题:“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”,这也关系到当前预算绩效评价的客观平台是纯粹的事业发展成果抑或综合的部门预算成果。本文认为我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整,旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合,理由在于以下两方面。
第一,部门预算与绩效预算的预算管理角色差异性。部门预算是由政府各部门编制,经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过,反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件[3],是国家对原有功能预算的改革,旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式;绩效预算是使命驱动、结果定位的预算[4](national performance review,1993),本原是改变支出机构动机的预算编制模式。
美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革:预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程序改革与减少赤字改革;预算制度和程序改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架,改变了政府制定预算的治理结构,以便使预算权力逐渐平衡,这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因;绩效预算与项目-计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴,它建立在基本预算纪律的基础上[5]。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据,无论早期的分项预算、绩效预算、项目-计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架,都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时,自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来,各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性,例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划-项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。
从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看,几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用[6],可见部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色,绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力,是部门预算框架内的预算编制管理理念调整的结果。kelly(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异,“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目-计划预算、目标管理以及零基预算)一样,都属于过程导向型,最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”[1]。
第二,部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上,决定将一定数量的资金分配给a行为而不是b行为”[7],这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践,key的时期正是分项预算的盛行时期,控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目,各项支出被明确归属到各个政府单位,每个项目所需资金按年来确定。追朔分项预算的起源,几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的,自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。
schick(1966)[8]介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类,这与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处,也和马骏(2005)[9]基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。随后,无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划-项目预算,还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算,都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式,只不过是追求的重点不同而已。因此,美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。
预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革,同时也确立了部门预算对绩效预算的统驭性特征。远期绩效预算改革作为部门预算框架下的管理理念革新,理应实现二者的有机整合,在部门预算管理中逐步引入绩效理念。鉴于此,作为绩效预算的基础组成部分的预算绩效评价,必须立足于部门预算改革的客观现实,在部门预算的指导框架下以预算绩效为目标规划科学合理的绩效评价体系,旨在实现部门预算、绩效预算、预算绩效评价的整合,提升预算管理的综合绩效。简而言之,我们需要认识部门预算对绩效预算和预算绩效评价的统驭性与指导性,绩效预算和预算绩效评价对部门预算的调整性与针对性,从而为绩效预算与部门预算的互动改革指明方向。
三、绩效预算与预算绩效评价联系的有机契合
基于十六届三中全会建立预算绩效评价体系的近期工作部署和财政部关于绩效预算改革的远期战略规划,国内相关研究自然衍生为两个相互平行且交错的阶段:一类是研究预算绩效评价体系,旨在明确绩效理念、提高资金效益、夯实改革基础;另一类则是探索绩效预算改革,力图引进西方经验、剖析实施障碍、摸索实现框架。遗憾的是,对二者有机联系的忽略导致现有研究平行有余而交错不足。预算绩效评价研究明显缺乏对未来绩效预算改革可预见性的斟酌,使之易演变为公共事业部门绩效评价,导致评价目标与对象在部门预算与公共部门之间混淆;在突出绩效结果评价的同时又往往短视预算管理绩效的评价;不仅使得与部门预算特性结合松散的绩效评价效果大打折扣,也更无法适应绩效预算改革的切实需求。
面向绩效预算的预算绩效评价视角的提出有赖于重新审视我国政府对绩效预算渐近式改革的政策定位。为了贯彻落实十六届三中全会提出的改革预算编制制度,建立预算绩效评价体系等目标,深入探讨绩效预算改革,并在借鉴国际经验的基础上,尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系,提高财政资金使用的有效性,财政部组织开展了绩效预算管理与改革国际研讨会(2004)[10],科学界定了绩效预算与预算绩效评价的逻辑关系:“建立绩效预算体系是为了进一步加强公共财政管理,提高财政资金的使用效益,其核心是通过制定公共支出的绩效目标,建立预算绩效评价体系,逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。”
财政部在财政预算报告解读(2005)[11]界定绩效评价为“运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。”在中央部门预算编制指南(2006)[12]明确“以绩效考评为突破口,探索科学合理的预算绩效评价体系,在我国逐步培养关注产出的绩效预算文化,为将来推行绩效预算改革夯实基础。”最新的中央部门预算编制指南(2008)[13]鲜明指出绩效考评是加强部门预算管理的需要,归纳了预算支出管理中存在的问题,如在分配环节,预算执行偏离支出预算的现象仍然很大、科学性有待进一步提高;在执行环节,预算执行偏离支出预算的现象仍有发生,预算的严肃性有待提高;在监督环节,预算监督机制也不够健全,仍存在监督不到位现象,监督方式、方法有待改进。不难看出,政策方面聚焦于绩效预算改革的远期可预见性,预算绩效评价的近期基础性,预算绩效评价旨在满足部门预算管理需要、改变预算支出管理缺陷等关键问题。有鉴于此,我们能够从政策层面获知绩效预算与预算绩效评价有机联系的清晰证据。
绩效预算是以绩效目标为导向,凸现结果、责任、激励的一种预算管理模式,是涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次预算管理框架。预算绩效评价是以预算绩效为目标对预算单位绩效目标实现程度、预算执行结果的综合评价。预算绩效评价机制是绩效预算改革的充分必要条件,两者形成基础性与导向性的有机契合,同时也受统于部门预算的整体改革。基础性要求预算绩效评价适应部门预算推进的现实,提升评价体系的有效性和操作性,从而夯实绩效预算改革的基础;导向性要求预算绩效评价面向未来绩效预算改革的需求,拟合部门预算管理流程,培植从绩效结果披露的单一职能到绩效结果激励的复合职能过渡的潜在能力,从而适应绩效预算改革的趋势。
预算绩效评价有别于公共部门绩效评价,评价目标是预算绩效而非事业运行绩效,评价对象是部门预算而非公共部门。纠正理论界与实务界对预算绩效评价认识误区的关键是建立面向绩效预算的预算绩效评价视角:明确预算绩效评价对绩效预算的基础性与适应性,提升预算绩效评价与部门预算管理流程的契合度;以预算编制、预算执行、预算决算的预算管理流程为基础;形成“预算绩优度”为总目标,“预算配置绩效、执行绩效与产出绩效”为内核的绩效目标体系;组合计划评价、过程评价、结果评价的实施节点与规程;科学界定指标的内涵与筛选手段,集成指标之间的多重勾稽关系,构建评价指标体系;提供评价标准的实际测度途径与实现方法,设计恰当的评价模型;规划预算绩效评价结果激励、指导未来预算资金配置的策略。上述预算绩效评价体系的设计不仅凸现了绩效目标驱动下的绩效过程管理的逻辑结构思维,又蕴含了实现绩效预算改革的核心目标——结果激励的潜能,也吻合了推进绩效预算改革的远期导向;基于对预算配置、执行与产出绩效的综合评价,不仅落实了预算绩效评价的目标规划,也为未来绩效预算改革提供了良好的基础。
四、中央部门与基层单位试点的双向推进
传统的功能预算采取自上而下的编制方式,部门根据财政主管部门下达的按功能分类的预算控制指标,代替基层单位编制预算。部门预算改革后,中央各部门的预算从基层单位编起,逐级汇总,所有开支项目落实到具体的预算单位,预算层次进一步延伸,“二上二下”的预算编制程序避免了代编预算的随意性,编报内容也更加符合实际。以高校为例,教育部作为部门预算编制单位向财政部申请预算,各直属高校即是教育部的基层单位,基层单位预算汇总构成教育部部门预算的重要部分。基层单位预算绩效评价是中央部门对所属单位预算资金配置、执行与产出绩效的评价,旨在提高财政资金使用效益的绩效管理手段,也是推进管理重心下移机制、强化预算管理的重要内容。部门预算绩效评价是基层单位预算绩效评价结果的综合反映,基层单位预算绩效评价,为部门预算绩效考评提供基础。
《中央部门预算支出绩效考评管理办法(2005)》明确了绩效考评的职责分工:财政部负责制定统一的绩效考评规章制度,指导、监督、检察中央部门的绩效考评工作,中央部门负责组织实施本部门的绩效考评工作。即财政部不再直接负责组织实施,绩效考评工作的主体转移给了中央部门。原因在于财政部无法承担全部绩效考评的工作量,以及中央部门相对财政部更加了解本部门及下属单位的实际情况,为充分调动中央部门的积极性,把组织实施主体规定为中央部门。这意味着对基层单位预算绩效评价是一种政策趋势,但是近几年的预算改革进程却不尽如此。2003年以来财政部开始制定部分行业的绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作,取得了一定的成效。部分省市财政部门也以项目支出为切入点,开展了绩效考评的试点工作。
进一步审视中央部门预算绩效考评现状,我们发现:现阶段中央部门预算绩效评价工作的重心在于项目支出绩效评价,包括基本支出在内的部门整体预算绩效评价明显滞后,难以客观反映部门预算绩效的综合水平。仅有海洋局实施了以部门整体为考评对象的试点,这一试点的部署使得预算绩效评价与部门预算改革的深化呈现出一定层面的脱节。不仅如此,现阶段“将基本支出排除在绩效考评对象之外”②的选择,使得财政部提出的“统一领导,部门实施”的绩效考评实施原则在试点工作中并未呈现清晰的实现路径。与此同时,现阶段国家对基层单位预算绩效评价也并未引起重视,这不能不说是一个重要的缺漏。国家政策层面的乏力,或许源于现阶段预算改革局限于中央部门为对象的整体思路。中科院在长期自我实践的基础上,结合国家对部门预算绩效评价的要求,实施了对下属研究所的绩效评价;海洋局也涉足了对下属二级单位绩效评价方案的设计与实践。这为基层单位预算绩效评价作了初始的尝试。
部门预算改革的深入,必须以基层单位预算改革为基础,部门预算绩效评价的实施必须兼顾基层单位预算绩效评价的推进,预算绩效评价要真正成为部门预算、绩效预算改革的基础,在以项目预算绩效评价试点为先导的同时还必须高度重视以部门、单位为整体的预算绩效评价机制的建立。依此,本文提出中央部门与基层单位双向推进的预算绩效评价实现路径:以中央部门、基层单位整体为对象(包括基本支出与项目支出),结合国家对绩效预算的远期目标,构建面向绩效预算的预算绩效评价体系。财政部代表国家作为中央部门预算绩效考评的主体,中央部门实施对所属基层单位的预算绩效考评。
综上所述,通过对部门预算、绩效预算与预算绩效评价关系的清晰界定,我们领悟到部门预算是我国预算改革的重大战役,近期容纳预算绩效评价机制,远期延展基于结果导向的绩效预算的资源配置理念。本文提炼了部门预算与绩效预算之间的统驭性与调整性、部门预算与预算绩效评价之间的指导性与针对性、绩效预算与预算绩效评价之间的导向型与基础性,提出了中央部门与基层单位试点双向推进的优化思路,构建了科学的面向绩效预算的预算绩效评价互动效应的实现框架。在预算改革的各个时期,必须契合部门预算与绩效预算、预算绩效评价与预算绩效、预算绩效评价与部门预算,明晰现实任务,展望远期目标。当然,理论层面的实现框架有赖于现实研究的支撑,面向绩效预算的基层单位预算绩效评价指标设计、评价模型规划等问题将是我们下一步的研究重点。
注释:
① 美国的预算编制模式历经分项预算、早期绩效预算、计划—项目预算、零基预算与新绩效预算五个发展阶段,对应五种占据相对主导地位的预算功能取向,也是广义绩效理念引入预算管理的实践过程。
② 财政部预算司.《中央部门预算编制指南(2008)》:p168.
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[10]财政部预算司.绩效预算国际研讨会观点综述[j].预算管理与会计,2004(11):9-11.
[11]财政部.财政预算报告解读(2005)[eb/ol]./news/20050307_1601_5841.htm.
