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关键词：基层管理；法制化；社区
自从“十二五规划”实施到现在各地方政府将工作中心逐渐转移到民生问题，证明我国从中央到地方都对基层建设给予了很大重视。基层社会管理是国家政权分配到地方的体现，其与社会基本活动息息相关。基层建设的好与坏，直接关系着整个社会管理体系的效率与质量。随着我国社会主义进程不断迈进，基层管理主体也逐渐由专门管理转为了分区域分工管理和群众自治，而基层管理的方式和内容也应与时俱进。因此，以新视角新观点来研究基层社会管理是必须且亟需的。
一、基层社会管理概述
基层社会管理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、社会多方参与，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面，为人类社会生存和发展创造既有秩序，又有活力的基础运作条件和社会环境，促进社会和谐的活动。社区和家庭是一个社会的根本，人从婴幼儿开始，在社区和家庭中成长，社区和家庭对他们的影响是深远且根深蒂固的。要想保持社会稳定，就要从社区着手。
法律规定，地方政府有权在自己所管辖的地区行使管理职能。政府在行使这些职能时，不仅需要进行由上至下的监管，更多时候需要参与到社会活动中去，例如订立合同、合作开发、社会工作授权等。在这过程中，政府与社区、与社会进行着频繁的互动，构成了现在的地方社会。地方政府要行使自己的职能，必须保证基层社会的秩序、运行、发展和创新。
二、基层社会管理法治化建设
基层管理的有序有效实施应以城乡社区为平台，从立法、执法角度出发，充分发挥其作用。
（一）社区管理体制建设
社区管理体制建设是指社区各个管理部门的体系结构、职能设置、及其分工的合理性。我国的社区按行政范围划分可分为城市和农村。随着我国现代化节奏的加快，人民逐渐步入小康社会，城市社区格局愈发复杂，社会收入差距日益加大，原有的街道居委会式或单位大杂院式传统模式逐渐被物业管理式小区、工业技术开发区、高新产业区、科技园区等取代。农村社区也发生了很大变化，随着新农村建设以及农村城市化政策的推进，农村社区逐渐集中，人口向城市流动，形成典型的城乡结合处。不管是农村还是城市，在现今这个多元化社会，基层管理面临着许多新问题。社区管理体制的完善需要法律的规范和强制。
第一，社区管理体制应依法建设。目前，我国的基层管理刚刚发展起来，还未完全成型，社区的系统性尚未完整、功能还不完备、权限分工也存在着模糊之处，需要进一步完善。在城市，人的自主性越发增强，社区形式的多样化需要系统的法律制度进行规范和管理；在农村，社区功能较之以往发生了很大变化，需要在法律制度上进行创新。
第二，社区管理体制应依法运行。社区管理离不开党的领导，基层管理应符合政府的整体规划，无论是社区选举、决议还是一般事务管理，都应依法进行。
第三，社区管理体制应依法保障。社区成员权利一般通过社区活动得到体现，法律赋予每个公民的权利需要通过社区这一途径得到实现，因此，社区管理中的各个途径需要法律进行规范，从而使每个社区成员乃至整个社区管理体系的权利得以发挥作用。
（二）社区管理队伍建设
社区管理队伍包括社区管理中的领导者及基层工作者，他们肩负着建设社区、管理社区和维护社区发展的重任。社区管理队伍质量的高低直接决定了社区的优劣。目前，我国基层管理尚处于起步阶段，社区管理队伍结构复杂，管理水平参差不齐，不能适应管理需要。因此，在社区管理队伍建设上，不仅需要从法律上设定社区管理者身份及其工作内容，还需要加强社区法治教育，普及法律知识，保证社区管理工作的依法进行。
（三）社区纠纷解决制度建设
几乎所有社区都具有人口构成复杂、受教育程度参差不齐、经济能力差异较大等特征，这样复杂的群居生活，产生纠纷在所难免。这些纠纷大多是家庭、邻里间财产及权益纠纷，也有些是群众和政府间利益协调上的分歧。这些问题需要社区配备相应的应对程序及措施，才能维持社区乃至整个社会的稳定。
三、基层社会管理法治化的完善
（一）立法体系完善
目前，我国已颁布实施了两步关于基层管理的法律：《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。这两部法律规定了村、居民委员会的责任和义务，解决了基层管理中的很多问题。但是，社区管理工作复杂且多样性强，这两部法律远远不能满足需求。因此，应先对整个社区管理体系进行合理规划，在此基础上，秉着集权与分权相结合的原则，根据各个地区的实际情况，对社区工作的管理进行进一步的细分。
另一方面，在现阶段，居民的权利义务意识较淡薄，村民、居民委员会在行使管理职能时困难重重，且管理层面有限。在这种情况下，我们应当结合现阶段民情，从强调外部管理逐渐转变为由内而外的治理，积极构建基层自治体系。
（二）明确法律地位
社会基层管理组织在社区工作中发挥着举足轻重的作用，但其法律地位却未得到足够重视。因此，有必要在法律中明确其包括管理地位、管理权限、管理职责在内的权利义务，使基层工作得到有力的法律支持。明确基层管理组织的法律地位不仅能用法律强制力保证基层管理工作的依法进行，同时，还能促进基层管理工作积极性，起到引导公民积极参与、配合基层管理的作用，形成政府、社区管理者、社区居民三方有效沟通，积极互动，形成和谐发展的社会管理局面。
（三）加强法制宣传
基层社区管理的法制建设不仅需要各方面积极参与，还需要长期稳定的法治宣传。从普及法律入手，使居民逐渐认识法律、了解法律、用法律保护自己的权益。另一方面，法制宣传还可以促进政府政策的实施，使居民能够了解政府管理意图和目的，在理解的基础上积极配合社区管理工作，同时也减少了因不懂法引起的各种纠纷。在宣传形式上，可以采用新闻媒体、户外广告、标语、普法课程等方式开展，频率要适中，既无需过密使人厌烦，亦不要过疏丧失宣传效果。
（四）培养法律意识
公民是基层管理中最主要的客体及参与者，公民法律意识直接决定了基层管理工作的难易，其法律意识越高，越能理解政府管理目的，越会积极配合政府管理，其法律意识略低，则会认为所有的管理工作都是无意义的，都是与其对着干的。依法治国是我国的基本方针，也是社会主义法治理念的重要体现。首先，应使每一位公民都了解宪法。中华人民共和国宪法是我国的根本大法，是所有法律法规及地方规章的准绳，每一位中国公民都应遵守宪法、了解宪法、在其所允许的范围内进行活动。其次，应使社区内每一位居民了解其权利义务。这样做的目的不仅在于可以使居民用法律规范自己的行为，保护自己权益，更能使政府行为得到有效的监督，真正做到依法治国，执法为民。最后，应使每一位居民了解常用的诉讼方法，培养其诉讼意识，使公民的权益得到真正有效的保护。
（五）加强法律援助
法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的人给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度，是一种社会公益福利措施。在我国，依然存在着因自然、经济、文化等原因处于不利的社会地位，难以用自己的力量维护自己的权益的群体。法律援助为这些弱势群体中的当事人提供法律上的支持，使他们可以像正常人一样，用法律的武器保护自己的权益不受侵犯。这也正体现的法律的平等性。基层社会管理也不应忽视这些弱势群体，积极组织设立地方法律援助点，通过免费法律咨询和法律教育等方式，使法律进入社区，进入所有群体当中。
综上所述，基层社会管理是推进社会主义法治国家建设的重要微观基础，基层管理需结合社会各层级力量，协调社会各方面利益，有效配置社会资源，将法治植入人心，合力推进社会法治化进程，并最终构建出和谐发展的基层社会。（作者单位：首都经济贸易大学法学院）
参考文献
【关键词】平安中国 基层法治 创新思维 【中图分类号】D92 【文献标识码】A
在平安中国建设背景下，基层法治建设成为和谐乡村建设的基础，同时基层也是司法体制改革的桥头堡。但是基层法治无论是体制建设还是法治构建，都无法同其他基层系统建设工程相匹配，以司法体制改革为契机的基层法治建设创新势在必行。特别是新时期以来基层法治建设中“知权难”“维权难”等难题，都是平安中国建设背景下基层法治创新的突破口。总之，基层法治的创新就是要攻克基层法治与治理难题，使法治成为基层社会生活的常态。
基层法治建设面临的“四难”
一是群众知法难。基层法治建设不单是基层法治结构性的工程建设，更是使法治成为基层群体喜闻乐见的观念性内化与升华。社会主义新农村建设中，基层法治最直接的困难在于基层群众知法难。一方面，群众很难理性知法，法治体系在基层被道德束缚；另一方面，受基础性条件制约，基层群众难以迅速了解国家法治趋势特别是新法的实施，普法的滞后性造成群众法治观念的空白，反而成为基层法治建设最不稳定的因素之一。群众知法难，成为基层法治建设陷入困境的外在表现。
二是群众维权难。基层群众维权难是基层法治建设缺乏动力的关键，也是影响基层法治推进的核心问题。基层群众维权难主要表现在三个方面：首先是基层法治机构不健全，群众维权找不到门，无处维权；其次是维权机构之间缺乏有效衔接，群众维权不到位，维权缺乏实效性；再次是基层群众将法治维权作为最后保障，先前基层组织的介入缺乏行之有效的法律捍卫，个别群众在乡约礼法中容易受到二次侵权伤害。此外，基层群众在维权时缺乏相应的法律评估，加之司法成本较高，即使想维权也在高额司法成本前退缩。
三是基层执法难。依宪执法作为法治建设的核心，是基层法治的精髓。然而基层执法难却是当前基层法治建设的难题之一。基层执法始终面临不同程度的乡约冲击，合理的执法在基层难以被认可。基层执法缺乏必要制度规范与监督，执法容易演变为暴力执法等不文明执法行为。使执法行为在阳光下运行而不受其他因素影响才是关键，然而基层执法在舆论的干预下缺乏定力，容易受外界舆论的影响。基层执法难还体现在基层法治建设不完善，特别是机构的建设难以满足社会运行的需求。
四是有效普法难。法治建设的重心在于有效普法的持续性推进，但是基层法治建设恰恰缺乏有效普法。一方面，基层普法缺乏实效性、灵活性，普法工作成为形式化的任务，实际工作流于表面；另一方面，普法缺乏专业人才，或者说基层普法队伍缺乏权威性，导致普法工作缺乏群众认可。
平安中国建设为基层法治创新提供驱动力
“平安中国、和谐基层”建设是基层法治建设创新的催化剂。特别是平安中国建设背景下注重法治建设的基调，为基层法治建设奠定了主题。也就是说，基层法治建设要与时俱进、不断创新，从而不遗余力地应对基层法治新形势，使得基层社会建设朝着法治的方向发展。另外，平安中国建设推动着基层法治工程的系统性构建，法治成为基层平安社会建设的主旋律，平安中国建设既能够有效调动社会资源致力于基层社会的法治，又能够规范基层社会管理，催生基层社会的法治化运行。总之，平安中国建设作为基层法治的驱动力，牵引着基层社会法治建设的逐步推进。
依宪治国成为基层法治创新的制度保障。基层法治作为中国法治建设的薄弱环节，依宪治国框架下司法体制改革和依宪执法的双向保障，为基层法治的创新注入新鲜血液。一是依宪治国框架下，基层社会法治成为必然，在法治化进程中实现法治的良性创新，特别是依宪执法机制中法治角色的社会定位与角色扮演，引领基层法治建设进行层次化、结构化创新。二是依宪执法框架下基层法治能够依托司法体制改革等切入点，充实基层法治建设的制度保障，使基层法治创新成为基层法治建设的应有之义。三是依宪治国机制下的司法体制等改革，能够弥补基层法治建设中的结构性缺陷。比如，依宪治国机制中法治人才的基层流入，能够有效缓解因人才匮乏而导致的法治瘫痪，实现智库型保障。此外，“平安中国、和谐基层”成为基层法治创新的动力。
平安中国建设背景下基层法治的创新
依托各种资源，注重普法工作的创新。群众知法是基层法治的基础，只有使法治知识在群众中普及，才能推动法治建设的跨越式发展。新时期普法工作的创新，首先要依托基层联村联户的扶贫机制，实现公检法及律师等专业人才走进基层、服务基层，实现定期法律诊所权威性的面授服务。其次，要注重以案释法下基层，实现理论法的实际扎根，使普法同基层群众的生活密切关联。再次，基层司法机关巧妙利用流动法庭等形式，实现基层普法的震慑，实现普法的实效性。此外，基层普法还可以结合网络媒介资源和青年志愿者服务，实现义务普法的定期化常态化开展。
扎根基层治理，注重基层服务的创新。平安中国建设为基层社会治理奠定了基本格局，实现基层法治服务的创新是核心。一方面，法治作为全面建成小康社会的工作准则，实现基层法治服务的创新，也是推动基层法治建设的重要环节，要注重基层司法机关工作方式的创新，转变基层工作模式，倡导司法机关服务型工作方式的转变，使法治成为基层治理的标杆。另一方面，基层服务要处理好“法、理、情”三者的关系，防止僵硬式法治造成群体性冲突的扩大，影响基层社会的稳定。特别是在基层治理过程中，要注重礼法乡约的社会治理功能，实现法治的灵活构建，使其在成为基层社会建设准绳的同时，成为群众内心的依托。
规范基层乡约，强化群众守法的创新。平安中国建设背景下，基层法治创新的灵魂在于基层乡约的整合。基层乡约作为引导基层群众参与社会治理的规范总和，具有两面性：一方面，基层乡约作为基层法治的外延，在处理习俗道德事件中能够发挥出超越法律的优越性；另一方面，基层乡约作为基层礼法的范畴，在社会法治洗礼中容易触底反弹，导致群众性守法建设步履维艰。群众作为基层法治的主体，群众守法始终是法治深入基层的重心，强化群众守法不仅要坚持以人为本，健全社区监督与自我提升相结合的守法培养机制，还要强化基层社区的法治义务导航，使守法成为群众共同的心声。
依托司法改革，加强基层法治的建设。平安中国建设框架下，国家司法体制改革在基层的辐射显得尤为突出，基层法治的创新，本质在于基层法治系统性的工程建设。司法改革在基层表现为三个方面：一是基层机构改革。一方面，基层司法机构的改革，有利于内部权责的明确，能够有效地提升基层司法效率；另一方面，基层机构改革有助于健全机构，为基层乡土法治创新提供必要的基础，使基层法治建设成为应然趋势。二是基层法治人才的专业化。实现基层法治建设根基的突破，使专业化人才的法治参与成为基层法治创新的亮点。三是基层法治的创新型建设。基层法治的创新型建设，就是要与时俱进，在依托国家政策的同时，始终聚焦美丽基层的建设，使基层法治建设的创新成为常态。
（作者分别为喀什大学副教授；喀什大学法政学院研究生）
【参考文献】
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。
所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。
“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。
二、创新社区治理机制的重要性
1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。
2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。
三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择
1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。
2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。
3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。
4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。
四、小结
社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。
参考文献
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[6]岳金.加快推进社会治理创新若干问题的思考[J].行政管理改革，2014（3）.
建立健全我国卫生评价制度
社会团体发展的前瞻与思考
加强智库研究建设新型智库
做好社会救助和慈善资源的对接
完善我国志愿服务体系的建议
“三社联动”的问题与优化策略
用治理理念推动公共文化服务发展
完善社会保障管理体制的几点建议
改进我国儿童安全保护工作的思路
徐州市街居体制改革的实践与思考
维护国家文化安全的核心与对策
新常态下中国式邻避困境的解决思路
完善促进大学生就业创业的政策体系
在完善制度中全面推进社区矫正工作
民间公共资源的传统利用与乡村建设
推进新型城镇化和流动人口社会融合
基于近年来几起重特大事故灾难的分析
创新社会治理需要全面提升领导力
英国开放公共服务改革及其启示
加强社会治理创新推进社会治理现代化
总体国家安全观下的公共安全与应急管理
加强国家安全管理体制的系统性设计
运用协商民主创新社会治理的有益尝试
县域社会协同治理的“田东经验”分析
社会治理创新视域下的微信谣言治理
组织社会力量参与社区治理的实践与思考
重庆城乡社区服务差异分析及政策建议
加强网格化服务管理体系构建的几点建议
引导新文艺组织和文化群体参与社会建设
行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战
扎实推进行业协会商会与行政机关脱钩改革
全面推进依法治国进程中我国社会发展展望
从台湾社区发展看社区网络治理的前景与挑战
社会风险与基层社区治理:问题、理念与对策
在社会治理创新中充分发挥关工委的独特作用
正确认识和处理新形势下改革与法治的关系
开启中国社会学研究的新“黄金时代”
中国合和式风险治理的概念框架与主要设想
新疆生产建设兵团团场社区建设与治理的思考
清前期山东“义集”的兴起与地方市场治理策略
人口老龄化再认识及对养老服务业发展规划的建议
推进以社区治理为基础的城市治理现代化探索实践
《国家安全法》颁行背景下的公共安全与应急管理
总体国家安全观视角下的公共应急管理法治化
推进公共安全体系系统化常态化法治化社会化建设
深圳市基本公共服务管理平台建设的实践与思考
客家家训——客家人修身处世创业持家的座右铭
关键词:社会管理;社会管理创新;法治理念;法治化路径
中图分类号:DFO 文献标识码:A 文章编号:1007-7030(2012)04-0021-05
经过30多年的改革开放,我国经济社会发展迅速,各项事业都取得了长足進步。当前,我国经济发展已经处于工业化的中期,经济持续高速增长,经济实力显著增强,已成长为世界第二大经济体。与此同时,随着社会主义和谐社会建设的持续推進,我国的社会管理工作也取得了显著成效,以改善民生为重点的社会建设得到加强,基层社区建设有序推進,社会组织不断发展,社会安全体系進一步完善。但是,与经济发展相比,我国的社会建设与管理明显滞后。由于我国尚处于经济转轨、社会转型的过程中,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,影响社会和谐稳定的因素大量存在,社会矛盾与冲突频发,使我国面临“中等收入陷阱”的社会风险增大。因此,加强和创新社会管理,建立和完善有中国特色的社会管理体系,是当前我国现代化進程中面临的一个重要而紧迫的时代课题。
加强和创新社会管理,离不开法治的支撑。在法治社会,法律是调整一切社会关系的根本手段,也是实现有效社会管理的制度保障。当前,我国正在大力建设社会主义法治社会,社会管理创新应当与社会主义法治国家和法治政府建设紧密结合,始终将社会管理置于法治化的轨道,以法治理念为指导,以法律规范和法律程序为支撑,坚持依法治理。因此,在一定意义上可以说,创新社会管理就是要实现社会管理的法治化,建设社会主义法治社会是社会管理创新的重要价值目标。
一、社会管理与社会管理创新
应该说,社会管理并不是一个新概念,因为自国家产生以来便有了社会管理,只不过由于社会性质、社会结构不同,其管理主体和模式不尽相同。传统上,人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。这种观点认为,社会管理作为政府的一项职能,与政治管理、经济管理相对,是指政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理,其涉及的范围一般是社会政策所作用的领域。但随着经济社会的不断发展,社会管理的内涵也在不断拓展,人们逐渐认识到,社会管理不仅包括政府对社会的管理,还包括其他主体以及社会自身的管理,是政府职能和社会职能的复合体。由此逐渐形成了广义的社会管理概念:社会管理是指政府以及社会组织为满足社会需求,维持社会秩序,推动社会進步,推進社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域、社会发展的各个环节進行组织、协调、监督和控制的活动和过程。
长期以来,在我国政府是社会管理的唯一主体,社会生活的各个方面均由政府统一安排和管理,管理的方式主要是采用行政手段。但是,随着改革开放的不断深入和市场经济的逐步完善,我国的经济社会发生了深刻变化,社会结构日益多元,社会需求更加多样,利益格局日趋复杂。传统的“大政府、小社会”管理模式的弊端日益显现,已经不能适应经济社会发展的需要。市场和社会都迫切要求对社会管理模式進行变革和创新。所谓社会管理创新,是指在现有的社会管理条件下,运用现有的资源和经验,依据政治、经济和社会的发展态势,尤其是依据社会自身的运行规律以及社会管理的相关理念和规范,研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等,对传统的管理模式及相应的管理方式和方法進行改革,建构新的社会管理机制和制度,以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动,也是活动的过程,其目的在于形成更加良好的社会秩序,产生更为良好的政治、经济和社会效益。
埃米尔·涂尔干指出:“社会秩序的精神基础是集体意识,维护这种集体意识和价值准则对防止社会的崩溃是必须的;同时,法律是保障社会秩序的力量。”由此,法律是社会管理的重要基础、规范依据和保障力量,加强和创新社会管理离不开法治的支撑。要推進社会管理创新健康发展,确保社会管理创新的实效性和持续性,必须建立健全相关的法律规范和法律制度,通过立法明确界定政府、社会组织以及公民个人在社会管理中的职责、权利、义务和责任。只有将社会管理创新纳入法治化的轨道,用法律来规范、引导和促進社会管理及其创新,切实做到有法可依,依法管理和服务,依良法善治,才能形成社会管理创新的长效机制。
二、社会管理创新须遵循的法治理念
1．清除影响和制约社会管理创新的各种障碍
部分政府工作人员的贪欲和对公共权力的滥用，在创新社会管理上不可避免地形成诸多不应有的人为阻力。检察院可以采取以下三项措施来清除障碍:一是不断加大查办职务犯罪工作力度，将阻碍社会管理创新的腐败分子绳之以法，以清除隐匿于社会管理机体中的毒瘤。2011年以来某县检察院共立查各类职务犯罪案件56案81人，有效地遏制了职务犯罪的发生，为该县营造了一个清廉高效的发展环境。二是以执法办案中发现的问题为切入点，积极发挥检察建议在参与社会管理中的作用。2011年以来发出检察建议48件，对在履职中发现的一些部门管理漏洞认真分析，形成针对性、操作性强的检察建议，纳入有关部门的管理。三是对政府重大工程、重点项目、政府采购招投标等活动进行现场监督及跟踪巡访，从机制、制度、管理和监督等方面及时提出意见建议，并督促其整改落实。
2．防范处置因司法不公引发的突出社会矛盾
公平正义的失衡和司法人员道德的失范极易引起公众的不满，特别是在通信、网络技术发达的当今社会，因有关部门执法不公、不严而引起的事件更易受到人们关注和炒作，进而演变成。法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责，是化解社会矛盾的重要手段，是广大人民群众的期盼和需求。只有不断加大工作力度，才能杜绝因司法不公而引发的新的社会矛盾，整个社会的发展环境才能得到净化。
3．营造促进社会管理有序运行的良好治安环境
首先，严厉打击严重刑事犯罪，创造良好法治环境。2011年以来，某县检察院共批准和决定逮捕各类刑事犯罪案件177案252人，提起公诉354案470人，批捕、准确率均达100%;次之，认真落实检察环节各项综合治理措施，积极配合有关部门，重点抓好违法犯罪多发人群、网吧等重点人群、行业的管理，进一步健全社会治安防控网络。第三，积极开展法律宣传。通过赠送法制宣传资料、举办法制讲座、开展法律服务等多种形式进行普法宣传，不断提高公民的法律意识，增强依法办事的自觉性，从而达到预防和减少犯罪发生的目的。
4．加强帮教管理感化挽救工作凝聚社会正能量
一是积极协调法院、司法、公安等部门，加强对被依法判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、剥夺政治权利、裁定假释等并在社会上服刑的罪犯的矫正，积极参加社区矫正工作，对监外执行罪犯进行考察，及时发现纠正存在的问题。2011年以来，某县检察院将监外执行罪犯全部纳入微机管理，实现了对监外执行罪犯管理的系统化、规范化。二是积极参与青少年群体的教育保护工作，完善未成年人犯罪案件办理机制，成立未成年人犯罪专案组，强化案后回访帮教，跟踪未成年犯的改造情况及改造效果，以上法制课、成立帮教对子等形式，开展法制宣传进校园等活动，预防和减少青少年违法犯罪。三是积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难。
5．开展工作创新为促进社会管理增添动力
一是积极探索“检调对接”，对当事人有和解意愿、案件具备和解条件的，积极引导、促成当事人和解。同时，与人民调解、司法调解、执行和解、行政调解有效衔接，实现工作合力的最大集结。二是积极参与对网络虚拟社会的建设管理。安排专人开展日常检察动态与网络舆情监测，及时收集涉检舆情，快速发现网上有害信息，正确引导网上舆论，有效制止各种网上炒作等损害检察机关形象的公共事件发生。三是完善行政执法与刑事司法相衔接机制，加强信息交流，畅通发现渠道，促进相关部门认真履职。
6．推动社会管理制度机制建设不断健全完善
结合检察机关在执法办案中发现的问题，特别是针对承担社会事务公共管理职能的政府部门发生的失职渎职犯罪案件，因社会事务公共管理部门管理问题引发的刑事犯罪案件等，定期提出关于完善社会管理制度的年度综合报告，促进社会管理工作制度化、规范化。三年来，在县检察机关推动下，县政府及各部门共制订、完善有关社会管理制度23项、健全机制9项，增强了社会管理的针对性、实效性。
二、检察机关促进社会管理法治化亟待解决的问题
1．两法衔接缺乏有效支撑
实现刑事司法与行政执法的有效衔接仍是一个亟待解决的重大课题。实践中，部分行政执法部门中仍存在有案不立、以罚代刑等问题，直接影响社会管理法治化推进，必须从制度层面给予大力支撑，建立刑事司法与行政执法的无逢衔接，加快建设信息共享平台，积极推进依法行政。
2．职能发挥缺乏统一整合
检察机关推进社会管理创新，涉及反贪、反渎、民行、预防、刑检、宣传等多项业务部门。但目前各业务部门在履行职责时缺乏有效沟通，难以形成整体合力，工作力度不强。如发送检察建议，就存在各部门各行其是，缺乏整体性、统一性考虑的问题。机关内部缺乏一个有效整合各项业务，统筹开展社会管理创新的专业部门或机构。
3．办案效能未能充分发挥
虽然检察机关每年都要查处大批职务犯罪案件，但从近几年案件统计数字可以发现案件数量是呈上升趋势的。为什么案件会越查越多，排除党和国家对查办职务犯罪工作高度重视，不断加大打击力度等因素之外，查办案件所应有的警示、教育、预防等办案效果没有得到有效发挥也是其中一个重要因素。
4．源头问题没能及时得以梳理
要善于把握促进社会管理的源头性、苗头性问题。充分发挥检察机关善于密切联系群众、与基层接触广泛的传统优势，对一些具有普遍性、区域性的社会管理问题深入研究、系统梳理，为党委政府科学决策提供有益参考，从源头上促进党委政府重大公共政策不断完善，努力消除不稳定因素，减少不稳定事件的发生。
三、检察机关促进社会管理法治化的基本途径
2013年1月，对做好新形势下政法工作作出重要批示，提出全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设的要求。检察机关作为国家的法律监督机关，学习贯彻党的十精神和重要批示，必须更加注重法治在社会管理中的保障作用，更加善于运用法治思维和法治方式破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。
1．提高认识，准确把握检察机关在社会管理体系中的角色定位
检察工作与推进社会管理相辅相成，从一定意义上来讲，检察工作也是社会管理工作。列宁曾经指出，如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零。社会管理本源于政府职能，检察机关源于宪法的授权体现法律监督地位。检察机关在社会管理中的角色，就是正确履行宪法赋予的法律监督职能，为社会管理提供充分司法保障。人民检察院推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，主要是依据宪法赋予的法律监督定位充分发挥监督作用，以党的十精神和重要批示为统领，围绕法治中国建设这一崭新目标，以卓有成效的法律监督促进依法行政，为促进社会管理法治化服务。
2．立足源头，最大限度为党委政府科学决策提供有价值参考
检察机关要紧紧围绕党委政府关于加强社会管理的一系列指示和部署，积极参与到重点工作中去。要善于运用法治思维指导实践，以法治目光审视社会管理体系构建，通过法治方式促进管理创新。着眼服务社会建设大局，结合执法办案和履行各项检察职能，对普遍性、区域性的社会管理问题开展调查研究，向党委政府提出对策性建议，对重大建设项目及重大公共政策的调整进行社会稳定风险评估，促进重大公共政策完善，从源头上减少不稳定因素的发生;深入开展“党的群众路线教育实践活动”、“五进两服务大走访活动”等，广泛收集社情民意，及时发现倾向性苗头性的民生诉求，积极向党委和政府建言献策，协助党委和政府把住政策源头;在执法办案过程中，对于发现的社会管理方面存在的问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约监督，完善社会管理和服务。
3．严格履职，充分发挥执法办案促进社会管理法治化的推动作用
检察机关要有效履行批捕、、查办和预防职务犯罪、诉讼监督等职责，切实担负起中国特色社会主义法治建设者、捍卫者的重任。一是着力促进法治政府建设。健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，加快建设信息共享平台，及时监督纠正有案不立、以罚代刑等问题，积极推进依法行政;充分发挥查办案件的惩戒作用，严肃查办和积极预防国家工作人员在产业转型升级、公共资源出让、国有资产管理、城镇化建设等过程中，失职渎职等职务犯罪，促使公职人员依法履职、审慎用权;把预防职务犯罪工作摆上更加突出位置，广泛进行预防宣传，营造廉政建设的良好氛围，促进行政权力依法规范行使。二是努力促进执法办案效果的最优化。以法律眼冷静观察社会事务，洞悉每一起案件背后的深层次的社会关系、利益与矛盾，消除矛盾双方的对立，尤其是要深查司法不公背后的腐败问题，促进社会的和谐与安宁。正确把握宽严相济刑事政策，准确把握宽严适用的范围和标准，积极推进量刑建议、刑事和解、轻微刑事案件快速办理等工作，减少社会对抗，维护社会稳定。
4．积极参与，大力推进社会治安综合治理体系建设
一是充分发挥法律监督职能作用，对社会矛盾和影响稳定的因素及时进行排查，提出处置突发事件的预案;二是与有关部门密切配合，深入开展对重点地区的排查整治，对排查出来的黑恶势力、两抢一盗等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉;三是突出治安防控体系建设，配合有关部门构建社区防控网、街面防控网、卡口防控网、内部单位防控网、农村防控网为主体的五大防控网络，建立快速反应机制，提高社会管理控制能力;四是加强对三类重点人群的教育管理，解决影响社会稳定的潜在的突出问题，提高对流动人口的管理服务功能。
5．夯实基础，提升基层社会管理法治化、科学化水平
关键词：社区法律诊所；新型社会管理；法治化
中图分类号：D922.6文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2014）07-0103-02
随着我国改革开放的深入和经济、文化的发展，我国传统的社会管理机制已无法有效解决当前社会出现的各种矛盾和问题。基层社会是社会的重要组成个体，完善基层社会管理对维护整个社会的和谐稳定起到重要的基础性作用。社区法律诊所将高校法学教育与基层社会管理紧密联系在一起，以居民为中心、服务为导向，在新型社会管理格局中发挥着越来越重要的作用。但是作为新兴的社会管理模式，社区法律诊所的体制还不够完善，发展过程中的阻碍还比较大，需要不断的总结和改进，将社区法律诊所的作用发挥到实处，进一步融入到社会管理创新中去。
一、我国社区法律诊所在发挥社会管理作用中的阻碍
（一）物质层面的匮乏限制了社区管理法治化的推进
虽然在政府的支持下社区法律诊所解决了办公场所、办公设施等问题，但是从诊所的长远发展来看，社会对诊所的物质支持仍旧有限，这很大程度上限制了社区法律诊所发挥应有的作用。社区法律诊所提供的服务都是无偿的，而其运转的成本却不小。最基本的就是学生在案件时所需的差旅费、餐费、复印费、通讯费等，这些都是必要的支出，学生本身没有收入，如果在投入大量时间的情况下还要搭上自己的生活费，这将极大的打消学生参加社区法律诊所服务的积极性，而政府提供给诊所的经费是有限的，这也导致诊所能够受理的案件数量受限，影响法律服务的公众化，使社区法律诊所不能惠及每一位需要帮助的居民，缩小了帮助的范围。另外还有社区法律诊所开展活动的花销、对外宣传的经费等，都限制了社区法律诊所的推广和发展，延缓了社区管理法治化的进程。
（二）现行教师评价机制使诊所指导教师分身乏术
从目前社区法律诊所教师队伍来看，其构成基本上是以法学院原有教师为主，他们在教授传统法律课程的同时兼顾指导法律诊所学生的工作。而我国高校教师的评价标准与职称变动标准基本是一致的，即除了政治素质、职业道德、外语和计算机水平要求外，还包括学历、资历、教学任务、科研任务等要求。[4]在社区法律诊所中，教师要投入大量的时间和精力在校外，尤其是在学生真实的案件时，教师需要从案件接手开始，直到案件终结都要审慎地跟踪指导，这是一个难以完全量化并且具有可变性的工作，让这些教师没有时间完成科研任务，保证科研数量。如何计算诊所教师工作量、怎样平衡教师在诊所中的贡献和科研任务的完成量现在还不十分明确，这些问题处理不妥，都会影响甚至挫伤教师投入社区法律诊所的积极性和持久性，那么也就会影响社区法律诊所发展的稳定性。
（三）案源不足使“诊所式公共服务”范围不够广泛
虽然我国法律援助的社会需求量巨大，社会问题也愈加明显和复杂，但目前社区法律诊所的利用率还是不高，没有在社区中得到充分的普及，案源不足。其原因是多方面的，首先由于宣传力度的不足，许多居民不清楚社区法律诊所的职能甚至不知道社区法律诊所的存在，使社区法律诊所的服务无法惠及每一位居民。其次是群众对学生案件信任度不足，不了解社区法律诊所的工作方法，不愿意轻易尝试向社区法律诊所寻求帮助。这些因素都在一定程度上制约了社区法律诊所发挥其应有的作用，限制了法律公共服务的范围。
（四）现有法治条件的局限使诊所开展工作束手束脚
社区法律诊所的一个重要形式是让法学院学生免费提供服务，但由于我国相关法律规定不够完备，使社区法律诊所进行法律援助时存在障碍。第一点是案件的学生身份尴尬的问题。我国尚未制定专门的《法律援助法》，参与法律援助的社会团体和个人的法律地位不明，现有的《法律援助条例》存在着位阶低、较为原则等不足。学生与司法机关接触时存在一些法律上的障碍，尤其在刑事诉讼中，侦查和审查阶段只有律师能够提供法律帮助，学生不易取得相关主体的配合。第二点是社区法律诊所与当事人之间的潜在纠纷及可能产生的损害赔偿责任在法律上没有依据。学生在处理案件过程中因过错给当事人造成损失，由谁来承担责任的问题在现有制度中没能很好解决，由学生或指导老师承担都有失偏颇。以上问题会直接导致当事人不信任社区法律诊所，也为社区法律诊所的工作带来了困难。
二、如何强化社区法律诊所在新型社会管理格局中的作用
（一）创造良好的外部环境
1.加大对社区法律诊所的宣传力度，扩大诊所影响范围
社区法律诊所的社会管理功能毋庸置疑，但要想让其充分发挥作用，更好地体现他的意义和社会价值，首先需要将宣传工作做到位，不仅让居民知道社区法律诊所的存在，更要让居民了解和清楚社区法律诊所的工作方法和服务理念，向群众宣传他的无偿性，强调学生在处理法律事务时有专业的老师和社会法律人士在旁监督指导，消除大家对社区法律诊所专业水平的疑虑。还可以多举办广场式法律咨询和专题法律讲座，通过与居民的面对面交流和答疑，取得居民的信任和肯定，用实实在在的专业服务达到宣传的效果。新闻媒体也要发挥舆论引导和监督的作用，全面、客观地宣传报道社区法律诊所的有关情况，努力营造一个有利于社区法律诊所成长发育的良好环境，以实际行动推进新型社会管理格局建设的进程。
2.多渠道筹措资金，为社区法律诊所参与社会管理搭桥铺路
经费问题是制约社区法律诊所设立的重要因素，稳定的资金来源对于保证法律诊所的持久性至关重要。社区法律诊所要想大范围推广和长久发展，在新型社会管理格局中占据一席之地，必然要先解决资金支持的问题，想方设法多渠道汇集经费。首先，学校应从有限的教育资金中拿出一部分，采取措施鼓励教师参与诊所教育。其次，社区基层组织和司法行政管理部门在现有的办公场地和基本食宿支持的基础上，应该提供更多的经费为诊所创造有利条件，促进其加快发展，这会为政府的社会管理工作换取更大的回报，解决政府在社会治理方面的一些难题。最后，要争取社会各界的资助，发挥舆论的力量，宣传社区法律诊所的教育目的和社会价值，让社会认识、知悉法律诊所，吸引社会各方力量的支持，比如吸引企业的公益捐助，这既可以帮助社区法律诊所更好的经营，又可以为企业树立良好的形象和声誉。
3.完善相关法律法规，解决法律诊所地位不明和责任承担等问题
《法律援助条例》第8条规定，“国家支持和鼓励社会、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。”为社区法律诊所与法律援助机制融合提供了法律依据。国家有关部门有必要建立健全相关的法律法规制度，尽快明确法律诊所的法律地位，进而明确社区法律诊所参与社会管理的职能与相应的权力，这样可以明确学生案件的身份，有助于提高当事人对社区法律诊所的信赖，社区法律诊所的困难和障碍也就容易克服得多，为社区法律诊所在我国的推行提供制度保障。
另外，还要建立社区法律诊所特殊的责任制度。学生在案件过程中因过错导致的当事人的损失，由学校、教师、学生任何一方单独承担都是不合理的，但也不能完全由当事人自己来承受，这成为了学生案件隐藏的风险，如何在二者之间找到合适的平衡点，需要尽快出台社区法律诊所责任承担制度的法律法规，规范社区法律诊所运行机制，为社区法律诊所建立完善的制度，创造良好的环境。
（二）建立健全诊所内部机制
1.加强师资队伍建设，构建独立的诊所教师评价机制
在社区法律诊所的实践中，师资队伍的建设至关重要。首先，要优化师资队伍的组成，使社区法律诊所成为高水平的法律服务平台。在学生提供法律服务和案件时，诊所教师要全程跟踪指导，不能有丝毫怠慢和疏忽，所以在选择指导教师时要严格把关，参加社区法律诊所的教师不仅要有较高的理论水平，还要有一定的律师从业经验，具有律师职业资格证，并且责任心强，另外还可以多吸收有经验的律师、法官和检察官来填充到社区法律诊所的公益服务队伍中来，有助于学生了解真实的法律环境，掌握真实的法律实践动态和司法政策动向，提高社区法律诊所服务水平。其次，应为在社区法律诊所提供服务的高校教师建立不同的评价机制，解除他们的后顾之忧，更好的为社区居民工作和服务。诊所教师相比于其他的普通任课教师来说，付出了更多的时间和精力，且这种付出是无偿的，完全出于教师对社会的良心和对学生教育的负责，现行的教师评价和职称评聘机制需要改革，对这些教师应取消或降低一些机械的科研评估指标，将诊所的实际运行效果考量纳入评估体系，将诊所案件取得良好的社会效应反映到指导教师的教学成果中，完善诊所教师课时计算方法，在职称晋级方面也要有别于其他教师，充分考虑教师在社区法律诊所中的表现。
2.重视学生法律思维和法律精神的培养，提供高水准公共服务
对参加社区法律诊所的学生不能只进行法律知识的培训，更要注重培养他们的法律思维和法律精神，这样才能使这个社区管理服务队伍更加专业化，更加有社会责任感。第一，要让学生准确地理解法律，鼓励学生无论学习或是工作中都要主动积极、善于合作，遇到问题或纠纷不能凭着自己的道德感受或个人喜恶随意决断，而是要在法律的框架内，理性地分析法律关系，依据法律的规定来妥善地化解纠纷，解决问题，这样才是对前来寻求帮助的人最负责任的做法，同时也会在无形中带动社区居民形成法律思维，使社区的法律氛围更加浓厚。第二，应对学生进行生动的职业道德教育，这必须要放在与学习知识同等重要的位置，鼓励学生克服不良社会现象的影响，明辨是非，养成良好的法律人格和高度的社会责任感，坚持公平正义，牢记职业操守，以扎实的专业知识和过硬的职业素养为人民服务，维护受害人权益，为社会管理的创新和社会法治进程的推进贡献力量。
新形势下我国社会管理的复杂性和困难性不断加大，要求我们加强法治保障，以法制体系、法治程序和规范为支撑，探索和创新社会管理模式。应该看到社区法律诊所在新型社会管理格局中发挥的不可替代的作用，采取措施为社区法律诊所的生长提供更为广阔的发展空间，让社区法律诊所从社会末梢切入，参与社会管理，为社会稳定、国家长治久安做出积极的努力。
参考文献：
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