时间：2023-09-12 17:04:01
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在国家经济发展新常态战略背景下，优化国土空间开发格局和转变土地利用发展方式是实现经济发展方式转变的重要载体，并被提上重要日程。土地利用规划是指导区域土地利用的总领性文件，必须实现从存量中寻找增量、由增量规划到存量规划的转变。建设用地再开发规划是对现状建设用地的重新布局和安排，是实现建设用地规模、布局、结构和时序科学合理的关键。长期以来，我国村镇土地利用面临布局散乱、分布零星、配套不足等问题，村镇建设用地低效利用是制约新型城镇化以及村镇发展提质升级的重要因素。因此，村镇建设用地是建设用地再开发的关键部分，也是村镇经济社会发展亟需破解的y题之一。目前，对存量规划的研究主要集中在“三旧”改造规划编制和探索，主要在改造项目层面，缺乏在行政区域内建设用地的统筹布局和安排。因此，对村镇建设用地再开发规划编制进行探索研究十分必要且有重要意义。
一、村镇建设用地再开发规划相关概念界定
（一）村镇建设用地
建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。从土地资源利用的角度看，建设用地是已付出一定投资（土地开发建设费用），通过工程手段，为各项建设提供的土地。本研究将村镇建设用地界定为村庄和集镇范围内是已经过土地前期投入、开发整理或者已经开发利用的土地。
（二）村镇建设用地再开发规划
城市土地再开发是指建立在城市土地初始开发的基础上，从效益最大化的角度出发，对原有的用地类型、结构及空间布局等进行置换升级，尤其是对城市建成区中的衰退地区进行改造重建等。
本研究将村镇建设用地再开发规划界定为：依据土地利用总体规划、土地整治规划、乡镇规划、村庄规划等，利用行政、信息、技术等手段，合理安排再开发时序，调整建设用地规模、布局、强度与结构，对村镇建设用地进行综合整治。
二、再开发规划编制主要内容
（一）规划目标
通过建设用地再开发，盘活和释放存量土地，使规划区域土地利用结构基本趋于合理，基础设施基本配套，公共服务设施基本齐全，交通便捷畅通，居民生产、生活基本方便，人居环境得到较大改善，居民生活质量有所提高，引导土地资源高效配置，拉动经济持续增长，提升城市形象。
（二）规划期限
村镇建设用地再开发规划是实施性规划，规划期限为5年，近期规划为3年。
（三）规划主要控制内容
1. 规划定位
村镇建设用地再开发规划是土地整治规划下的专项规划，是对村镇范围内闲置、空闲、低效建设用地、与城市功能及发展目标不匹配的旧区内建设用地等进行再开发利用的依据，是指导村镇建设用地综合整治的实施性文件。
2. 规划对象
村镇内需要再开发的存量建设用地。主要包括以下几类：
（1）位于旧城内，年份久远、建筑物理功能老化或早期粗放式建设开发、物质形态与城市风貌格格不入，且自下而上改造意愿强烈的建设用地再开发用地。
（2）空地即处于空闲状态、闲置未用的宗地，并与当前经济社会发展水平、土地利用方式等相适应、具有开发价值的土地。
（3）废弃地即因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用的土地、或因采矿等建设活动挖损、塌陷、压占土地而造成的不能继续使用的土地。
（4）闲置土地即土地使用者依法取得土地使用权之后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
（5）土地利用不充分、不合理、土地利用效率较低，具有开发利用潜力的已开发建设用地，或与土地利用规划不相适应的需要调整的土地。
3. 规划任务
村镇建设用地再开发规划主要任务是对拟开展再开发区域土地现状进行调查，摸清建设用地再开发潜力，合理安排建设用地再开发时序、规模以及强度，实现土地再次利用和效率提升。
（1）现状分析和潜力调查：对行政区域内的土地利用现状进行分析，获取低效、闲置、空闲以及其他需再开发用地等的潜力。
（2）规模控制：根据潜力等情况，划分再开发区域的规模分类，提出规模控制的策略。
（3）强度控制：与周边其他土地规划、土地利用相结合，提出再开发区域的容积率控制。
（4）时序安排：根据区域发展战略、潜力情况等提出再开发区域的时序安排，有序推进再开发工作。
（5）分类引导：针对再开发区域土地利用不同状况，提出不同再开发模式。
三、现状调查和潜力分析
（一）狮山镇概况
狮山镇交通条件发达、土地资源丰富、基础能源充足、自然环境优美。广三（肇）高速、321国道、珠二环、佛山一环、广茂铁路、北江水道等区域通动脉均贯穿狮山，加上南海西部已经建成的兴业路、桃园路、三环西路、虹岭路等主干道路，构成了发达的立体交通网络，使狮山成为南海乃至佛山的区域通枢纽。狮山辖区内有多座大型输变电站、水厂、供气公司等基础能源设施，满足经济发展需要。狮山镇位于广东省佛山市南海区西部，是国家级卫生镇、广东省食品安全示范镇、广东省文明镇、 广东省家电技术创新专业镇、广东省家电产业集群省级示范区、中国（广东）平板（液晶）显示产业基地、中国塑料中空包装产业基地。
狮山已初步发展成为南海乃至佛山的产业、科研、教育基地。今后狮山的发展定位是“新规划、新产业、新城区”，也就是要发展成为南海新的产业发展核心，佛山“2+5”组团城市体系中5个30～50万人规模的中心城镇之一，建成南海新的城市副中心。发展目标是以狮山为载体用10年时间再造一个新南海，成为佛山市新型工业化发展道路的示范区。
狮山镇地处珠三角广佛经济圈核心地带，邻近广州、港澳，是佛山国家高新技术产业开发区的核心园区，与佛山国家高新区管委会形成“园镇融合”发展格局。2013年3月，罗村街道、大沥镇西部5个社区并入狮山镇，新狮山总面积330.6平方公里。新设大圃社会管理处管辖包括原属大沥管辖的颜峰、兴贤、潭边、横岗、高边5个社区居委会和长虹岭工业园以及仙溪地区。新设罗村社会管理处管辖包括塘头、招大、白沙桥、穆院和原有的罗村街道社区。
（二）狮山镇土地利用特点分析
1. 土地利用度趋于饱和
目前，狮山镇建设用地增加已趋于饱和，全镇平均土地利用强度约为56%，资源消耗速度较快；生态资源保护困难重重，保护资源、保护环境的压力日益增大。
2. 土地供应过多依靠新增
据统计，狮山镇平均每年新增建设用地规模72.5公顷，土地供应过多依靠新增，利用存量土地的仅有1.73%，土地消耗速率过快，可能出现无地可用的境况。
从土地利用总体规划看，狮山镇的可利用的规划新增指标较少，建设用地再开发的需求更大，当前的土地取得成本相对低下。建设用地再开发体制机制不顺，缺乏联动，储备资金、安置房等问题未得到根本解决等是影响建设用地再开发的关键因素。
3. 低效用地开发潜力较大
随着经济社会的发展和土地的集约化程度的提高，早期开发的建设用地的集约度相对低下，影响城市整体功能和布局，存量土地的开发利用程度不够，低效用地开发潜力大。
4. 农村集体建设用地比例较大，期待加快流转和盘活
狮山镇空间结构、产业与人口布局的调整，与土地利用方式变化，特别是农村集体建设用地流转密切相关。按照现有的国家建设征地制度和狮山镇用地规模，远远不能适应经济快速发展和产业不断扩张升级的需求，农村集体建设用地可使用数量增加和范围扩大，正好补充了建设征地的不足。农村集体建设用地正逐渐成为招商引资的主要承载地，对推动土地资源合理配置，促进空间布局和产业结构调整，实现城乡协调发展起到了积极作用。
（三）再开发潜力分析
随着城市化建设的推进，狮山镇建设突飞猛进，新增建设用地需求大大增加，但土地资源又受到指标的刚性制约，因此，利用建设用地再开发盘活存量土地、内涵挖潜势在必行，是未来土地保障经济社会持续发展的方向和必经之路。根据调查掌握的情况，狮山镇建设用地再开发潜力主要包括以下几类：
1. 在建设过程中没有按照定额标准使用、建筑密度偏低、建筑层数偏低，容积率偏小等存在的粗放使用的土地；
2. 在经济社会发展过程中由于企业改制等因素，产生的闲置、低效利用等的土地；
3. 在城市建设发展过程中，旧的发展体系及规划不能适应现代的变化，旧区内小区、组团要拆迁、合并、重建，进行重新组合和发展，在此过程中所产生的存量土地；
4. 规划区内的未征用、未利用的土地以及未进入城市统一规划建设的空闲存量土地；
5. 低效企业用地即入驻以来企业在评价时点前三年企业投入产出比均低于平均水平，且企业投入产出比逐年下降。
根据上述情况，对狮山镇土地利用进行空间、规划条件等分析，得到狮山镇的建设用地再开发潜力为3549.82公顷。
四、再开发规划
（一）建设用地再开发规划规模
对于建设用地再开发时序的确定，需要考虑以下因素：（1）城市规划发展战略确定的重点地区开发次序；（2）优先收储并开发与城市道路交通等基础设施建设相联动的区域；（3）所供储备开发的土地应在其供应期内有良好的增值空间，符合市场需要；（4）将部分建设无序的地区纳入再开发规划，予以超前控制。
依据《佛山南海区中部片区分区规划（2011-2020）》、《南海国家高新技术产业开发区南海园发展战略规划（2013-2020）》、《佛山南海区土地利用总体规划（2010-2020年）》和《佛山市城市总体规划（2012-2020）》，结合存量土地摸底调查成果，综合再开发区域发展实际、土地权属、连片情况等进一步考虑狮山镇可储备再开发土地及其开发时序策略。
（1）Ⅰ级建设用地再开发地块
此类地块既符合土地利用总体规划又符合城市总体规划的可再开发土地，建议在1～3年内优先纳入再开发。
本类土地共计1983公顷，其中低效企业用地175公顷；三旧改造用地1598公顷（旧厂房1091公顷，旧城镇392公顷，旧村庄115公顷）；闲置土地384公顷。
（2）Ⅱ级建设用地再开发地块
此类可储备土地仅符合土地利用总体规划或仅符合城市总体规划，建议在2-4年纳入再开发计划，同时要做好规划的调整修改。
本类土地共计66.66公顷。其中低效企业用地0.06公顷；三旧改造用地14.44公顷（旧厂房7.06公顷，旧城镇7.04公顷，旧村庄0.34公顷）；闲置土地52.16公顷。
（3）Ⅲ级建设用地再开发地块
此类地块既不符合土地利用总体规划又不符合城市利用总体规划的可储备土地，建议在3-5年内纳入再开发计划，同时要做好城乡规划与土地利用总体规划的修改。
本类土地共7.8公顷。其中三旧改造用地1.13公顷（旧厂房0.88公顷，旧城镇0.15公顷，旧村庄0.1公顷）；闲置土地6.67公顷。
（二）建设用地再开发时序安排
（1）时序安排原则
按“重点优先、以点带面、分期实施，滚动发展”的开发建设思路，在充分尊重各村集体、业主等改造意向的基础上，结合狮山镇城市现状发展条件和项目所处区位条件的分析，综合确定建设用地再开发项目的时序计划。
1. 战略优先、功能引导。立足于狮山镇城市发展战略，以综合条件相对较好的地区为重点，优先改造城市重点发展功能区域。
2. 先易后难、优势先行。优先改造产权关系明确，改造条件成熟的国有旧厂房用地。
3. 以点带面、整体改造。选择一批有条件、有基础的地块优先改造，原则上保证每个村在规划基期年分别有一个地块作为启动示范项目，带动周边地块整体改造。
4. 把握机遇、循序渐进。立足实际，利用政策机遇合理安排近、中、远期改造规模结构，科学制定年度改造计划。
（2）再开发规划时序
建议建设用地再开发时序按照规划期限，在具体再开发规划和改造时取整化处理，具体安排见下表。
（三）再开发分类引导
根据改造用地性质、物质形态、开发强度的变化情况，狮山镇再开发类型有改造型、更新型、提升型、整治型和清退型五种。
（1）改造型
主要指在狮山镇总体发展战略指引下，从优化城市功能，调整产业结构，改善人居环境的角度，在城市建成区范围内对旧城镇、旧厂房和旧村庄进行的大规模改造，改造后用地性质和开发强度均发生改变。
（2）更新型
对有历史保留价值，对城市文脉延续具有重要意义的地区，改变旧有建筑功能，开发强度维持不变。
（3）提升型
对符合城市发展战略与相关规划要求的建设用地再开发项目，在不改变用地性|的基础上，通过整体或局部拆建改造，对建设格局、开发强度和配套设施进行调整，开发强度变化较大。
（4）整治型
改造后用地性质和开发强度均不变。对具有历史保护价值的建筑、街区和村庄进行整治、修葺和维护，重点改善人居环境，并完善配套设施的设置。
（5）清退型
对位于基本生态控制线内和规划为生态用地的“三旧改造”用地采取维持现状加以整治、逐步清退等改造方式，恢复和强化生态功能。
（四）再开发强度分区指引
区域村镇建设用地再开发强度应以再开发功能分区为单元进行总体控制，具体的用地性质应协调相关总体规划、村镇规划等进行确定。本研究针对村镇建设用地再开发地块探索提出容积率指标控制。
对于开展建设用地再开发的区域应编制控制性详细规划，综合区域现状、土地用途、交通区位、环境区位和土地价值等因素，综合确定容积率指标，促进土地节约集约利用，改善再开发区域环境和功能。
五、结论
本研究在对村镇建设用地再开发概念界定的基础上，以狮山镇为例，提出了村镇建设用地再开发规划的主要控制内容，包括再开发规划的潜力、规模、时序安排和容积率强度控制，为村镇建设用地再开发规划编制提供有益探索。
参考文献：
[1]张婷婷.武汉市旧城土地再开发特征及其实施效果研究[D].华中科技大学，2007.
【关键词】乡级土地利用规划；村镇规划；协调
近年来我国在各个方面都获得了较大的发展，成绩斐然，同时很多问题也在发展的过程中显现出来。土地资源匮乏是社会发展中的重要问题，社会诸多行业的发展都离不开土里的利用。因此怎样解决社会发展中的土地资源匮乏问题，提高土地利用的合理性和利用效率成为政府相关部门的工作中的重要课题。乡级土地利用规划和村镇规划是促进经济涉水统筹发展的重要内容，因此相关部门应当促进乡级土地利用规划和村镇规划的协调，为土里使用提供科学依据具有重要意义。
一、乡级土地利用规划和村镇规划的差异性分析
第一，具有不同的规划时间尺度和空间范围。局域性规划是村镇规划的空间范围，全面性规划是乡级规划的范围。二十年是村镇规划的实践期限，而乡级规划的时间期限多为十年到十五年。第二，两者具有不同的内容重点。建设用地的布局和分类的综合统筹是村镇规划的重点，生产设施用地规划、公共设施用地规划、居住用地规划是其主要内容。用地布局的总体安排和控制以及土地利用结构的调整是乡级土地规划的重点，城镇建设用地空间管制、基本农田的调整和布局等是其主要内容。第三，具有不同的规划用地分类。规划用途是乡级土地的分类标准，而村级的分类标准是土地使用性质，各自的种类数也不同[1]。
二、乡级土地规划的村镇土地规划的矛盾因素分析
（一）乡级土地利用规划和村镇规划对村镇规模的确定存在冲突
乡级土地利用规划和村镇土地利用规划的村镇规模确定矛盾包括：对建设用地的数量进行限制；对可占用更低的数量和位置进行限制。我国城乡规划法规定由县级以上政府在镇总体规划中对镇的建设标准、发展规模等进行确定。但土地管理法却规定逐级分解和用地指标是土地利用总体规划的依据。进而使得乡级土地规划和村镇土地规划对建设用地指标无法达成一致[2]。
（二）乡级土地利用规划和村镇规划编制结构协作力度不够
目前，城乡建设部门是村镇规划的责任主体，土地管理部门是乡级土地规划的责任主体。两个编制主体级别相同，但却具有不同的监督指导单位，并在各自的体系内完成规划编制工作。虽然两个规划编制主体实行了规划成果互检和资料共享，但两者的沟通仍然不够，常常出现一个编制主体根据另一个编制主体的规划成果进行套核的现象。
（三）乡级土地规划和村镇规划技术规程存在差异
由不同的规划主体负责乡级土地规划和村镇土地规划，必然会导致制图规范和编制规程上的不同。主要包括：第一，人口统计口径不同。《镇规划标准》是村镇规划人口预测的依据，流动人口、通勤人口、常住人口是其人口组成的部分。而流动人口在乡镇规划人口预测中被排除。镇区用地面积应人口规模内涵不同而产生不同。同时控制性人均指标也因为人口统计基数不一致而难以衔接。第二，用地分类和范围统计标准不一致。行政区划为范围是现行土地利用规划统计用地数据的依据，规划区是村镇规划各类用地的统计范围。两项规划具备不同的统计范围，使得同种地类具备不同的数量。另外，不同的分类体系也是乡级土地规划和村镇土地规划中的重要问题，使得各种地类的认定难以一致。第三，具有不同的规划期限。由于村镇规划期限为二十年，而乡级规划为十五年，不一致的规划期限必然导致规划内容的不协调和不可比。
三、协调乡级土地规划和村镇土地规划的途径
（一）对乡级土地利用规划和村镇土地利用规划进行统筹
从整体利益出发、带有控制性是乡级土地规划的特点，因规划结果和规划特征带有指令性，使得规划内容无法充分考虑局部利益，进而为规划的实施设置了障碍。而深入的分析地区的实际情况是进行村镇土规划的基础，相对于乡级规划更加贴切实际，有利于规划的具体落实。乡级土地利用规划和村镇规划的矛盾也由此产生，具备发展和保护两个不同目的使得两者在实施中被对方牵制。因乡级土地利用规划是从土地可持续利用和区域粮食安全的角度进行的，因此村镇规划服从于乡级土地规划的控制和指导是毋庸置疑的，土地利用规划确定的范围是村镇规划确定用地规划的依据。
（二）加强乡级土地利用规划和村镇规划编制主体的协作
现阶段两个相对独立的同级部门对乡级土地利用规划和村镇规划进行编制，两项规划无法协调的重要原因在于两个编制主体缺乏有效沟通。对土地管理部门和城乡建设部门进行合并是解决这个问题的根本办法。例如在我国深圳建立了规划与土地资源管理局，对土地利用规划和城市规划进行统一编制，并获得了良好的成效。但不同规划编制主体合并较为困难，现阶段较为可行的办法是加强不同编制主体间的沟通，强化两个的协作。具体包括以下几个方面：第一，两方编制主体在修订或者编制规划前，要对规划成果和规划现状的资料进行沟通，资料应体现为图件和文字两种形式。第二，在编制规划过程中，两方编制主体应当安排人员参与对方的具体编制工作，并解释规划思想和提供的资料。第三，对草案的审查应由双方的技术人员和领导共同进行，逐个核对控制性和原则性的内容，修正两项规划冲突的地方。
（三）对编制方法进行完善
乡级土地利用规划和村镇规划的不协调的根源在于具有不同的技术规范和编制规程，因此为降低两项规划的冲入必须寻找新方法。具体包括：第一，统一基础数据。第二，选择预测模型预测人口时，应当在充分考虑地区情况的基础上综合分析多种预测模型，使预测的准确性得到有效提高。第三，协调两项规划的难点在于用地的分类，用地标准、分类标准、统计范围不一致是其主要体现。应当以两项规划使用的标准为基础，对两者同时使用的新标准进行制定。而用地标准则应当依据村镇发展的现实情况具体确定[3]。
四、对《武汉市江夏区郑店总体规划2006-2020年》的研究
郑店位于江夏区西部，总面积为12093.7公顷，占武汉市总体面积的1.67%。郑店现辖23各行政村，1个社区，230个村民小组。2005年常住问口为4.8万人，城镇人口有0.9万。郑店2005年规划数据如图1所示。
为了实现两规的统一管理，郑店采用了土地规划用地分类作为郑店总体规划的原则，两规对接情况如图2所示。通过郑店对两规的协调，实现了对土地的 有效利用。
结语：
现实中，我们应当从保护和发展相互统一的原则出发，依据规划要求，有效解决两项规划中的用地问题。使规划目标、各类用地边界、数据口径等在两项规划中实现统一，进而实现乡级土地利用规划和村镇规划的协调。
参考文献：
[1]郐艳丽，刘海燕. 我国村镇规划编制现状、存在问题及完善措施探讨[J]. 规划师，2010，（09）：69-74.
关键词：城镇化;农村居民点;规模调控;对策
中图分类号：F301.21 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）12-2974-03
Analysis on Problems and Countermeasure on the Village Scale Regulation
under the Background of Rapid Urbanization
CHANG Chun-qina，b
（a. School of Surveying and Land Information Engineering;b.Land economy and Regional Sustainable Development Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454003，Henan，China）
Abstract： The main problems of scale regulation of village development under the background of rapid urbanization were analyzed. It is indicated that the village scale regulation was restricted by many factors including regional urbanization， land use planning and the present and future demand of village construction land and so on. Based on the analysis of the interrelation of the factors， aiming at multi-target balance docking and improving the implementation of the scheme， the countermeasures and suggestions were proposed for the village scale regulation.
Key words： rural urbanization;residents in rural areas;scale regulation ;countermeasures
当前中国正处于城镇化快速发展阶段，城镇化速度是世界同期城镇化平均速度的两倍左右，预计这一快速发展态势将持续到2050年甚至更长的时间。按照健康城镇化的发展目标，随着每年大量的农村人口向城镇转移，城镇建设用地规模不断增加，农村建设用地应相应减少[1]。由于我国农村人均建设用地指标大大高于城市，因此从理论上讲，随着城市化水平的不断提高，农村与城市的建设用地总量应该呈下降态势[2]。然而，权威的统计数据显示，2002～2006年，中国的农村总人口从78 241万人减少到73 742万人（依据户籍统计资料，包含居住在城镇的农村人口），村庄建设用地总量没有相应减少，反而从2002年的1 636 万hm2增加到2006年1 653万hm2。现阶段村庄规模调控受到区域城镇化发展目标、土地利用规划对建设用地总量控制、村庄建设现状和未来发展需求等多种因素的制约[3，4]，依据不同目标所确定的村庄规模在实施层面尚存在难以协调的矛盾。本研究拟分析村庄规模调控的影响因素及其相互间的制约关系，并提出多目标约束下村庄规模调控对策建议。
1 村庄规模调控面临的主要问题
1.1 村庄用地规模持续增长与城镇化进程的矛盾
按照城镇化发展的一般规律，伴随着农村人口向城市的转移和城市建设用地规模的增加，农村建设用地应出现减少的趋势。而实际上，由于农村人口市民化速度远远滞后于城镇化速度，村镇规划所预测的农村建设对土地需求大于健康城镇化的期望值，导致了村庄用地规模和城镇用地规模同步持续增长，村庄建设规模缩减的调控目标难以实现[5]。
1.2 村镇规划与土地利用规划难以衔接
现行的村镇规划确定建设用地规模的方法是在国家或地方规定的人均用地指标范围内，以现状人均用地指标为基准，结合人口增长和社会经济发展需求来确定的，是以需求为出发点确定村庄规模控制目标。而土地利用规划是从耕地保护的目标出发，根据耕地总量动态平衡的总体保护要求，自上而下逐级分配建设用地增长指标，而且指标分配优先用于满足大中型城市建设用地增长的需要。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后，还存在大量城市-农村两栖人口群体，因此村庄用地规模增长的需求不可避免地与土地利用总体规划确定的耕地保护目标产生矛盾。
1.3 村庄建设用地指标调整难以实施
现阶段农村居民点人均用地指标过大，村庄和集镇土地浪费和闲置的现象非常普遍。村镇规划虽然对人均建设用地标准依照国家和地方标准进行了控制和调整，但村镇建设是一个逐步推进的过程，现阶段村庄和集镇住宅更新以农户自行建设为主，再加上受建设现状的限制，实际上通过对原有村庄的更新改造实现指标的调整需要经历长期的过程[6]。而村镇规划方案缺少对这一过程设计可操作的实施步骤和控制方法，导致规划难以实施，实际建设偏离规划目标。
2 村庄规模调控的主要影响因素
2.1 区域城镇化发展目标
随着城镇化过程的推进，区域生产力布局不断进行调整，与之相伴的是区域城镇体系和村镇体系的调整和优化过程。村庄发展规模调控目标应该与区域空间布局调整规划保持一致，根据县域城镇体系规划和镇域村镇体系规划所确定的重点建设、逐步缩并、维持原状等不同类型的村庄，以及等级规模体系、职能体系和空间布局优化方案，确定规划期内村庄规模调控的总体目标。
2.2 土地利用规划所确定的建设用地减量指标
土地利用规划的基本目标是实现耕地总量的动态平衡。在快速城镇化背景下，政府实施了城乡建设用地规模平衡政策，即城市建设用地增加必须与农村建设用地减少挂钩。因此，土地利用规划根据此项原则所确定的建设用地减量指标将根据土地利用规划的指标分配办法在乡（镇）域进行分配，并作为村庄规模调控的基本约束条件。
2.3 村庄建设现状与未来发展需求
村镇规划对未来农村居民点建设用地需求量预测一般按人均用地定额指标法，计算公式为：Z=C×J/10 000，式中，Z表示规划目标年村镇建设用地面积（hm2）;C表示规划目标年村镇人口数量（人）;J表示城镇人均用地定额指标（m2/人）。由于现阶段农村转移人口市民化速度严重滞后于城镇化发展速度，村庄人口数量难以实现理想的健康城镇化状态下大规模的转移和缩减，农村居民点建设用地的减少只能依赖对人均用地指标的缩减。按照现行的《城乡用地分类与规划建设用地标准》，人均用地指标的缩减幅度有一定的限制，因此从村庄建设现状和未来发展需求来看，尚存在着对建设用地缩减的阻力，而这一阻力也成为村庄规模调控的主要影响因素之一。
3 各影响因素的相互制约关系解析
3.1 城镇化发展目标对村庄人口发展规模的制约
城镇化发展目标对村庄人口规模调控主要通过制定省域、县域和乡（镇）域城镇体系规划，逐级控制并落实区域城乡居民点布局调整目标，在区域层面统筹调整城乡居民点等级规模体系。乡（镇）域城镇体系规划向上承接省域和县域城镇体系规划，向下对乡（镇）域居民点空间布局调整进行统筹规划和安排，并作为村庄人口规模控制的基本依据。村庄建设用地需求量预测采用人均用地定额指标法，因此区域城镇化发展目标通过人口指标制约村庄建设用地需求预测量。区域城镇化发展目标对村庄人口规模的制约关系如图1所示。
3.2 土地利用规划控制目标对村庄建设用地规模的制约
土地利用规划通过在一定区域范围内实施城乡建设用地增减挂钩政策，从而实现耕地总量动态平衡的保护目标。农村居民点依靠空心村整治、迁村并点等挖潜形式实现用地的集约化利用和规模缩减，并与城镇建设用地增量挂钩，从而保障城市建设、区域各项基础设施建设用地的增量指标。因此土地利用规划通过制定耕地增量、建设用地减量等指标对村庄建设用地规模调控起到制约作用。
3.3 村庄发展需求对村庄规模调控的制约
城镇化发展过程中，村庄户籍人口难以实现理想状态下的快速缩减，因此用人均用地定额指标法预测的村庄建设用地需求量与土地利用规划确定的村庄建设用地控制指标之间一般会有一定的差距，两者的平衡需要通过对人均用地指标的调整来实现。在村庄建设现状的基础上对人均用地指标进行调整，需要通过迁村并点、空心村治理、新村建设等手段，以提高土地利用的集约度来实现村庄建设用地需求与供给的平衡。
4 村庄用地规模调控对策建议
4.1 实现多目标的对接和平衡
在区域城镇化统筹发展目标、土地利用规划所确定的建设用地减量指标、村庄建设现状与未来发展需求等多目标约束之下，村庄人口规模和建设用地规模相互对接并取得平衡发展是城镇化健康发展的必要保障。基于以上各影响因素的相互制约关系分析，构建如下多目标平衡模型（图2）。
4.2 以完善的实施方案作支撑
一般来说，根据土地利用规划所确定的村庄用地控制规模与村庄人口发展对用地的需求之间存在矛盾，如果没有完善的方案作支撑，村庄规模调控显然在实施层面上缺乏可操作性。因此，借鉴新一轮土地利用总体规划关于城乡建设用地空间管制分区的思想方法，通过划定村镇现状建设边界、规模控制边界和扩展边界，实现村镇规划人均用地指标调整与土地利用规划用地控制目标的弹性对接。如图3所示，规模控制边界范围内为允许建设区，现状边界与规模控制边界范围之间为规模缩减调控区域，扩展边界范围内为限制建设区（设定条件、弹性过渡），扩展边界之外为禁止建设区。
乡村居民点格局存在布局散乱、占地超标、大量闲置等一系列问题，对耕地保护造成了极大压力。科学地调控村庄发展规模对缓解城镇建设用地需求与土地资源短缺的矛盾、推动城镇化的健康发展具有十分重要的意义。因此，应该以土地利用规划所确定的用地规模作为调控目标，制定村庄人均建设用地调整指标，结合村庄人口发展对用地的需求，通过迁村并点、空心村整治等技术手段提高村庄建设的集约度，并制定完善的村庄用地规模调整弹性分步实施方案。
参考文献：
[1] 周志慧，邹自力，何 丹.河南省农村居民点用地整理综合潜力评价[J].湖北农业科学，2012，51（13）：2706-2709.
[2] 张耀军.人口空间合理分布与健康城镇化：问题及对策[J].宁夏社会科学，2013（1）：35-38.
[3] 赵思敏，刘科伟.欠发达地区农村居民点体系重构模式研究――以咸阳市为例[J].经济地理，2013，33（8）：121-127.
[4] 张晓平，邹自力，刘红芳.基于城乡建设用地增减挂钩的农村居民点整理现实潜力研究[J].中国农学通报，2012，28（2）：125-128.
关键词:村镇;建设用地管理;问题原因;对策
中图分类号：F292文献标识码： A
城市化作为现代化进程的标志之一已经得到国际社会的普遍认可。改革开放以来，逐渐加快城市化、工业化进程已是我们的必然选择，我国城市化的过程实际上就是农村人口集聚及其经济活动非农化的过程。作为城市化空间载体的村镇的建设和发展，是基于我国农业人口众多的基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
1 村镇建设用地管理中存在的问题及原因
通过多年来的调查和对村镇建设用地管理问题的研究，我认为目前我国村镇建设用地管理中由于种种原因普遍存在以下问题：
1.1 村镇建设规划起点不高，执行规划缺乏严肃性，与土地利用总体规划不相衔接，影响了基本农田的保护和村镇建设的发展。有的城镇虽有规划但起点不高，有的则是不依规划随意性强，造成了城镇建设一层皮、跨度大、基础设施难配套的现状。有许多村镇建成长条状，沿公路两侧接“长龙”，有的长达三、四公里之多，不但影响交通安全，而且造成了基础设施难配套，污水、垃圾难处理，更主要的是一些工业污水和废渣对基本农田产生污染，妨碍基本农田的保护和农业现代化的进程。
1.2 土地有偿使用运作不规范，村镇建设资金未能得到有效解决。近几年，一些乡镇搞村镇建设也想到了以地生财的路子，但运作很不规范。一般是由乡镇财政出资，从农村集体经济组织中把土地征用过来，然后再租赁给建设者。由于招商引资政策等诸多方面因素的影响，出租土地的价格都比较低，造成政府土地收益率低，使基础配套设施建设缺乏资金，形成风尘土飞扬，雨天路上水汪汪，夜晚不见路灯亮的凄惨景象，村镇建设搞的无声无色。
1.3 政府对加快村镇建设的用地管理政策不够明确。村镇建设涉及面较广，各级政府应制定村镇建设用地的优惠性政策。目前这项工作明显滞后于发展的需要。突出表现为有的地方尚未制定这方面政策，有的虽已制定了相关政策但不够具体、明确，操作中弹性太大，过于务虚。这使的村镇建设用地管理中的优惠政策难以落实，起不鼓励作用，影响了村镇建设的进程。
2 搞好村镇建设用地管理的对策
针对当前村镇建设用地管理中存在的问题，依据现有的法律、法规、政策，要认真调查研究，因地制宜，积极探索适合当地村镇建设发展的用地管理模式。为进一步加强村镇建设用地管理，我认为应主要采取以下对策：
2.1 高起点做好村镇建设规划，为村镇协调发展打好基础。要搞好村镇建设，关键是高起点做好小镇建设规划。村镇建设规划中，要注重经济社会、和环境的全面发展，合理确定人口规模，既要坚持建设标准，又要防止贪大求洋和乱铺摊子。应有效地作到“三个集中”，即农村人口向城镇集中、耕地向种田能手集中、工业企业向小区集中。把握好三个环节：一是要做好县城城镇体系规划，明确村镇发展重点，合理确定空间布局。二是与土地利用规划相衔接，合理确定村镇人口规模和用地规划。三是高水平做好村镇建设规划的修编。在规划中对农民建住宅要彻底改变传统的农村集镇独门独院的居民建筑模式，搞好住宅小区规划，注重城市化、社会化，提供统建联建，向公寓式多层住宅拓展，提高居住环境质量。
2.2 积极盘活存量土地，提高土地利用效率。用活用好闲置和低效利用存量土地，对解决小城建设用地紧张问题有较大的作用，可以通过以下两个途径：第一，落实土地储备政策，统一调配使用闲置存量土地现有类型比较多，由于信息不灵，自发调剂难度比较大，也不利于国家加强土地管理和调控。因此可以由各级政府设立的土地储备机构，对闲置存量土地实行政府统一调控。按照省政府《土地储备办法》对城镇范围内的无主地、产业结构调整或其他原因调整出的原国有划拨土地，以出让方式取得土地使用权又无力继续开发和不具备转让条件的土地，因实施城镇规划和土地整理政府全收购的土地；依法收回的荒芜、闲置的国有土地等，实施收购储备，定期储备土地信息，供用地单位选择。通过储备中心调剂，促进和加快闲置土地的盘活，同时也可增加政府土地收益。第二，制定鼓励使用闲置存量土地的有关优惠政策。一是鼓励城镇内未入工业小（园）区的工业企业实施“退二进三”，原行政划拨土地，企业原址由国土资源部门收回后出让，出让金 75%由政府投入搬迁的改造企业使用；已办理过土地出让手续的，原址企业可以转让，按规定办理土地使用权变更登记，改变用途的补交出让金，补交的出让金 75%由政府投入给搬迁改造企业使用。二是鼓励将停产企业、批多建少及其它的闲置企业用地，进行转让、出租、开发利用。三是对利用闲散土地的，按征用非耕地收缴税费。同时，根据用地项目性质、用地年期，可以进行划拨和出让、出租方式供地，政府收益给予适当优惠。四是鼓励进行旧城改造，旧城改造供地的出让金应主要用于城市基础设施建设，涉及拆迁安置，用地指标优先给予安排。四是积极探索农村集体建设用地使用权流转办法，允许乡镇村办集体企业用地、个体工商业户生产经营性用地、民营和联户企业用地、私人住宅用地流转，其流转范围是符合土地利用总体规划和城镇建设规划并依法取得土地使用权的农村集体建设用地。
2.3 加大村镇土地使用制度改革力度，为村镇建设筹措资金。城市化建设，关键是资金。村镇投资的主要渠道应该是乡镇、民营企业的积累，但是在目前的财政体制和投资体制下，通过土地的有偿使用，提高招标、拍卖、挂牌、出让国有土地和租赁国有土地的比例，增加政府土地收益，为村镇建设筹措资金仍是主要选择。现阶段采取的措施主要是：a. 高度垄断土地一级市场，严格控制土地供应总量。在实现村镇规划中，国有土地使用权要严格控制在市、县政府手中，严禁任何单位和个人非法转让、非法交易。政府要根据市场供求情况和社会经济各项事业的发展需要，有计划地调节土地供应量，保持适度的土地出让、租赁规模，从而使城镇出让地价总水平持在较高的价位。b.规范土地出让行为，合理确定基准地价。政府要制定土地征用、土地交易、地价管理、有偿使用和出让金使用管理一系列规范政策，建立以标定地价为核心的城镇地价评估体系。c.政府要加大村镇建设中违法用地的打击力度，严厉查处各类违法用地行为，使原来一些地价不高的城镇恢复土地应有的价位。严格实行土地证年检制度，结合村镇二、三级市场的清理整顿，在规范土地一级市场的同时，严厉打击土地隐形市场，防止国有土地资产流失，从而促使村镇土地市场的健康发展。
2.4 积极为村镇建设解决用地计划不足的矛盾。首先国土资源部门在年度非农用地计划指标分配时，在保证重点工程项目建设的情况下，对村镇建设用地要适当倾斜；其次，充分利用土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标，用于村镇建设；再次，积极推行原非农用地复垦为耕地后置换村镇建设用地指标的办法，将已闲置的不符合土地利用总体规划的非农业建设用地，经有批准权的部门批准后，有计划地复垦为耕地，复垦后新增耕地面积被确认后，可用于置换村镇建设用地计划指标。
3 结语
总之，只要我们充分利用好现有国家法律、法规和政策，认真细致地调查研究，积极开拓小城建设用地管理的新思路，就一定能真正把村镇建设成为规模适度、功能齐全、新型的县、乡两级的政治、经济、文化中心。基本国情的选择，对加快城市化进程，带动农村经济和社会发展具有重大战略意义。
参考文献
[1]刘允洲.制度创新之路-农村集体建设用地流转管理实践与理论[M].北京：人民日报出版社,
关键词:城市规划；非城市建设用地；规划控制
ABSTRACT：The urban non-development land can be regarded as a great achievement which shaped by the transition from the city constructionto urban and rural construction in the China system. Researching on the urban non-development land planning can be get great guiding significance. Based on the concept about the urban non-development land and the evolution process, this paper analyzed the problems existed in the urban non-development land planningandconstruction,combined with the research on the problems about the regional of construction
proposed a more efficient process by taken the scientific development as the basis, activeplanning guidance, and actively planningcontrol.
[key word]Urban planning，Urban non-development land，Planning-administration
[分类号]TU984
1引言
一直以来，二元管理都是我国城市和农村发展体制的大主题[2][3]，主要表现在：以现在化大生产为主的城市经济体制和以小农经济为主的农村经济体制并存。城市的基础设施与农村基础设施及公共服务等形成鲜明的对比。城市与农村的相互沟通以及并行发展被二元管理体制大大的限制了。造成了城乡收入差距大，生活水平对比高的特点。城市与农村发展的不平衡已经成为了影响社会和谐稳定的重要因素之一。加大对非城市建设用地规划发展研究的力度，改变城乡体制政策异同的长期状况对规划编制的影响，通过对非城市建设用地规划发展的研究，来实现对资源保护与利用的合理控制，产业发展的城乡互补，社会和谐发展等大量持续发展体制的脚步已经刻不容缓。
2存在的问题
2.1概念上的模糊
非城市建设用地是相对于城市建设用地的概念而来的。城市建设用地来源于我国1991年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB137-90）。该标准中规定，“城市建设用地应包括分类中的居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类用地，不应包括水域和其他用地”（第四章第一条）【4】。非城市建设用地由城市建设用地衍生而出，它的概念并没有在国家级法规、标准中被正式定义。那非城市建设用地的含义可以理解为以上九大类城市建设用地之外的水域或其他用地，其中包括水域、耕地、园地、林地、牧草地、村镇建设用地、弃置地、露天矿用地等（第二章第五条）[4]。即可以定义为城市行政区内在规划期内未被用于城市建设的用地，也就是在城市总体规划中除去九大类城市建设用地之外的地称为非城市建设用地。
2.2规划管理不统一
非城市建设用地规划由于一直没有在国家级正式文件中被定义与罗列，编制和修订城市规划时各项指标都来源于城市建设用地（建设用地），非城市建设用地变成了规划中的盲区[5]。如某城市要配备一批城市基础设施，在计算数量时首先要确定规划区内城市建设九大类用地的比例、人均建设用地等指标，而人口测算的基准是城市户籍，规划区内的非城市建设用地中的非城市户籍居民的生产生活则没有被纳入规划论证范围。
2.3非城市建设用地规划现行规范标准过低
非城市建设用地设计中主要功能是防尘降噪，空气交换、水源聚集、绿地产氧等多种生态功能【6】【7】。而实际上，有些非城市建设用地，由于现行的规范标准过低，加之技术手段不健全，管理方法不完善，使得村庄跟集镇按照标准来规划时存在很多问题：土地、水、森林等资源在开发规划中得不到很好地保护，土地不能集约利用。政府不对农村加大基础设施的投入，使得城乡差距进一步扩大。缺乏总体规划引导控制，发展混乱。
3城市内非城市建设规划存在的问题
土地使用率低，违法建设严重违法建设的存在、人为对非城市建设环境忽视规划，使得在非城市建设用地上生态环境被严重破坏，已建设绿地功能不突出，资源利用率地下，基础设施缺乏。相较于中心城市，非城市建设用地规划总体上由于缺乏有效管理手段，技术支持等相关指导性因素，加之社会管理及历史原因等复杂综合性因素，使得城市内非城市建设用地管理混乱，土地管理分割，违建现像突出，特别是城市各区的结合处尤为突出。有些地区违章建筑占总建筑面积的20%之多，如图1北京市海淀区非城市建设用地违法建筑。由城市与乡村土地管理机制不同而产生的夹道建设情况明显。如成都市金牛区的踏水桥社区，根据居民安置需求，只需50万平方米的建筑面积用于安置农民，而该社区建筑面积竟然达到了130万平方米，大大超过了安置农民的需要，这超过的80万违法建设，作为商品房进入了市场。这样大规模的违法建设，如果持续发展，将对整个城市生态功能造成巨大的影响。
图 1北京市海淀区非城市建设用地违规建筑被拆
4控制办法
加强非城市建设用地的引导和控制，可以按照三个层面的关系来做，首先做总体规划、其次做分区规划，最后完成详细规划。在确定规划原则的基础上做出总体规划。以总体规划为依凭，分析现状，研究办法对分区指定完整规划。在此基础上具体的对土地的控制和引导做出全面详细的规划。与其同审批同实施。如图2 为成都市非城市建设用地规划。
各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
近几年来，随着农村经济的迅速发展，农村建房出现了建国以来少有的兴旺景象，这是一件好事。但是，有不少地方由于缺乏全面规划和必要的管理，社员和社队企业乱占滥用耕地建房的情况相当严重。为了贯彻落实国务院的《村镇建房用地管理条例》，坚决煞住乱占滥用耕地之风，保障农业生产的发展，适应村镇建房的需要，市人民政府第七十六次常务会议通过了《天津市贯彻国务院〈村镇建房用地管理条例〉实施办法》现予颁布施行。望各区，县人民政府和各有关部门按照国务院和市人民政府的规定，认真把村镇建房用地管理好。
天津市贯彻国务院《村镇建房用地管理条例》实施办法
为贯彻落实国务院的《村镇建房用地管理条例》（以下简称《条例》），经济合理利用土地，保障农业生产的发展，适应村镇建设的需要，制订本办法。
第一章 用 地 标 准
第一条 社员建房用地限额：地多人少的社队，一般应控制在每户三分地；地少人多的社队，一般应控制在每户二分地，最多不超过二分五厘；城镇近郊一般应控制在每户一分五厘，最多不得超过二分地。
各区、县人民政府可根据上述限额，结合当地的人均耕地和有利计划生育等情况，因地制宜，分类规定宅基地面积标准，报市人民政府备案。
第二条 村庄内的公共建筑（包括村、队办公、文化设施、供销社、卫生所、学校、托幼等）用地，根据村庄的规模和条件，一般可按每个社员三至四平方米限额控制占用。
村庄生产建设（包括农机站、仓库、农牧业场院、科研站等）用地，参照前款限额标准，合理规划，严格控制占用。
第三条 集镇内（即公社所在地）公共建筑用地限额标准，暂可参照原国家建委一九八年颁发的《城市规划定额指标暂行规定》中关于小区级公共建筑指标的低限，结合当地情况选用。
第四条 村庄、集镇内部道路应按照节约用地的精神，参照原国家建委、国家农委颁发的《村镇规划原则》因地制宜地确定道路路面宽度，合理做出规划。
第五条 农村社队企业建设用地，应尽量在已占用土地范围内调整使用。一般不得占用耕地。社队企业的用地限额，由市公社企业管理局根据不同行业和生产规模分别制订，报市人民政府批准后实行。
第六条 经批准的专业户生产建房用地，一般应利用自己的宅基地。确实需要划拨用地时，应因户制宜，按生产需要和有关政策规定划定，一般不超过本户宅基地的三分之一。审批手续按本办法第七条规定办理。
第二章 审 批 制 度
第七条 农村社员建房需要宅基地的，必须按照《条例》第十四条的规定办理申请、审批手续。不需占用耕地的，报公社管理委员会批准；需占用耕地的，报区、县人民政府批准。社员分户后需要建房的，凡能在原有宅基地上安排的，一律在原有宅基地上安排；必须另行拨给宅基地的，应从严掌握。各区县应做出具体的规定。
社员迁居或拆除房屋腾出的宅基地，由生产队收回统一安排使用。因国家和村镇建设需要拆迁社员住房的，应按规定标准，拨给宅基地。现占用的宅基地超过规定标准的，在村镇建设需要时，进行调整核减。
第八条 村庄和集镇内公共建筑、公用设施、生产建设等用地，由公社管理委员会审查，报区、县人民政府批准。
第九条 公社机关和公社所属企、事业单位、农工商联合企业建设用地，除需报区、县人民政府审批外，还应按规定办理划拨和征地手续。征地的审批权限和土地补偿标准，按照国家和本市有关规定办理。
第十条 在城市和县城规划范围内（包括工业区、工业点、名胜古迹及旅游区），社员建房和村镇建设用地，须先由区、县城镇规划管理部门会同市规划管理部门审查同意后，由区、县人民政府批准。
第十一条 郊区、县和社队一般不得新建砖瓦厂或扩大现有砖瓦厂占地范围。必须新建或扩大占地范围时，须经区、县社队企业主管部门审查，区、县人民政府同意后，报市建委、农委审批。
第十二条 国营农、林、牧场，在场界范围内的基本建设用地，一律由其上级部门会同市规划管理部门审查批准，报市人民政府备案。
第十三条 上述各项建设用地，凡占用园田的，应按天津市人民政府批转市农委《关于严格控制基建占用园田的请示》的规定办理。
第十四条 凡经批准占用土地的，均应发给土地使用证。
本办法实施以前持有的土地契证和使用证一律作废，按本办法规定重新发给土地使用证或宅基地使用证。
第三章 奖 惩
第十五条 凡兴建楼房住宅或建设新村节约用地的社队及个人，各级村镇建设管理部门和物资部门，在技术指导和建筑材料方面，应给予支持和优先照顾。
第十六条 凡违反《条例》和本办法规定的，应按《条例》第二十条、第二十一条、第二十二条的规定予以处罚。
第十七条 《条例》以前发生的强占耕地建房、出租或变相买卖土地，性质恶劣、影响很坏的，应做如下处理：
（1）出租和变相买卖的土地收归国有。
（2）没收一部分或全部出租、出卖土地的非法收入。
（3）非法占地、租地、买地、以物易地违章建房的，处以违章建筑罚款。违章建造的房屋或构筑物，凡妨碍城镇建设或有不安全隐患的，限期拆除；暂可保留的，由个人或单位出具保证，在国家或集体建设需要时，无条件拆除，并应收缴违章占地费。
（4）对非法买卖、占用、出租、承租土地的经办人，应根据情节，追究其行政责任、经济责任直至刑事责任。
第十八条 对各项违法行为的处理，由所在区、县人民政府执行。征缴和罚没的款项，百分之五十缴区、县财政，百分之五十由市、区、县村镇建设管理部门留作村镇建设方面使用，不得挪作它用。
第四章 附 则
关键词：城乡建设用地增减挂钩选址
中图分类号： TU984 文献标识码： A
1、当前城乡建设用地增减挂钩试点选址研究侧重点
当前，对城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称挂钩试点）选址的分析大多从拆旧地块的整理潜力层面[1-3]、整理适宜性[4]层面着眼，重点分析农村建设用地整治可腾挪城乡建设用地的潜力和农村建设用地整理的适宜性。
有学者通过预测规划目标年农村人口的规模，与《村镇规划标准（GB50188-2007）》规定的人均建设用地标准相乘，得到预测目标年农村建设用地的规模，以现状农村建设用地与预测目标年农村建设用地的规模之差来考察农村建设用地整理的潜力。
还有学者采用建设用地需求的供给率来定量分析城乡建设用地增减挂钩的潜力，即建设用地需求的供给率=规划目标年农村居民点的整理潜力／规划目标年城镇建设用地需求量×l00％，得出农村居民点整理对规划期末新增建设用地需求的满足程度。
对于拆旧地块整理的适宜性，有学者从自然因素、区位条件、拆旧难度和资源经济状况四个角度共选取了海拔高度、距离城镇中心最短距离、居民点总面积、居民点户均宅基地、人均纯收入等14 个评价因子作为适宜性评价的指标，采用特尔菲法和层次分析法，对指标进行标准化，建立评价模型，将农村建设用地分为四类区域，即最适宜拆旧区、适宜拆旧区、不适宜拆旧区和最不适宜拆旧区。
这些研究都是针对区域农村建设用地的中观层面研究，较少针对具体项目选址的微观层面研究。在当前建设用地需求不断增长、城市化进程不断加快的形势下，有必要从微观层面考虑挂钩试点地块选址的合理性。
2、挂钩试点项目区选址的考虑因素
挂钩试点一般以乡镇为单位，试点包括建新地块和拆旧地块。挂钩试点的选址，不仅仅要考虑拆旧地块是否适宜整理为耕地，可整理为耕地的潜力，更要从自然条件、规划条件、经济条件、区位因素等等方面分析挂钩试点选址的合理性，确保挂钩试点的实施具备可行性。
2.1自然条件
建新地块的选址要在地质构造相对稳定的区域，避让生态红线，尽量避免占用耕地，特别是优质耕地。
拆旧地块选址应考虑土壤质地未遭破坏、污染，采用工程措施和土壤改良措施，可以实现整理还耕。为保证拆旧地块实施后与周围景观协调统一，规范推进以田、水、路、林、村综合整治，还可将拆旧地块周边的坑塘、未利用地、沟渠等农用地共同进行整治。
2.2规划条件
根据国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），挂钩试点县(区、市)应依据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划。因而，项目区的选址必须符合试点专项规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划，这是具体项目选址合法性的前提。
2.3区位条件和经济条件
区位，或者是经济区位，是地理范畴上的经济增长带或经济增长点及其辐射范围，是资本、技术和其他经济要素高度积聚的地区，也是经济快速发展的地区。挂钩试点项目的实施既包括对建新地块的建设，对拆旧地块涉及农民的安置，又包括对拆旧地块的整理复垦，需要大量的资金支持。因而挂钩试点的选址必然要区位条件优越，经济发展较快，具备较强的经济实力，这样才能确保建新安置和拆旧整理所需资金。
2.4尊重农民意愿
挂钩试点工作以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标。在试点的选址过程中要充分吸收当地农民和公众意见，尊重农民意愿，真正使挂钩试点的实施做到城市反哺农村、工业反哺农业的要求，做到支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
3、结论
挂钩试点的实施是通过综合整治拆旧地块，将分散居住的农户旧宅整理复垦，实现农民在建新地块内集中居住，促进土地的节约集约利用，优化土地利用结构和布局。挂钩试点的根本目的是改善农民居住条件，增加农民收入，推进城市化进程，使广大农民真正实现“安居、乐业、有保障”，最终实现城乡统筹发展。因而，必须做好挂钩试点的选址，确保好事办好。
参考文献
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