时间：2023-09-12 17:03:36
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新公共管理倡导进行行政改革,“这些改革的一个中心特征就是将商业部门的管理原则和实践经验应用到政府部门。”[5]这使得公共管理内涵发生了重大变化,政府管理工具更加复杂,也使得行政问责变得更为重要。首先,从行政组织重构的改革内容来看,受到私营部门“去中心化”的影响,公共行政在扁平化组织结构改造中需要借助问责加强对行政自由裁量权合理使用的控制。上世纪80年代以来,私营部门在市场竞争、顾客导向和信息技术发展影响下对组织结构进行了重组,在传统的集权化层级结构之外出现了扁平化组织结构,在扁平化组织中,“生产单位被赋予了企业家精神,它保持一定程度的自主性,以便能够快速和充满灵活性地进行生产,同时又对市场不断变化的要求保持高度敏感。”[6]在借鉴私营部门组织重构经验基础上,公共行政组织对集权化的层级结构也进行了改革,改革的重点是强调放松管制和权力下放。放松管制和权力下放意味着“公共行政责任出现分散和行政人员的自由裁量权得到增加”[7](P74),对这些自由裁量权的使用如何进行监督是从公共行政内部到外部各界普遍关心的问题。在扁平化组织中,管理者为了维持组织的有效运转,必须寻找新的控制方式,“管理者必须认识到反馈系统的重要性,因为它帮助人们掌握信息但又无须进行直接的业务控制。必须侦测到那些警告信号,知道需要什么样的帮助,或者是克服迟钝或者是应对不受人欢迎的趋势。”[6](P77)
私营企业依靠财务数据的反馈实施管理控制,而公共行政有效的反馈系统则是问责,如在行政组织重构的改革中强调对工作责任的明确分配并确定清晰的报告路径,这进一步加强了等级问责在行政内部或行政运行过程中的重要性及作用。其次,从行政人员的选择配备来看,越来越多的专家和技术型人才进入了行政部门,在行政管理职业化趋于上升的同时,更加需要相应的问责机制对复杂的职业化工作内容进行控制和了解。以美国为例,一方面,政府功能的扩展导致实际中政府工作人员急剧增加,“1960年,美国政府中有880万名政府雇员。到1990年为止,联邦政府的雇员已经上升到310.3万人。在同一时间,州和地方政府的雇员翻了一倍多,达到1545.2万人。”另一方面,大量专业技术人员纷纷加入政府部门,“我们已经看到政府服务的全面职业化———老式的政府职员已经被科学家、律师、工程师和持有MBA或MPA学位的一般管理者所取代。在州和地方政府一级,变化同样是巨大的。”[2](P26)
公共行政管理在向职业化方向发展的同时,也提高了管理的复杂性,这就增加了行政外部甚至行政内部不同部门之间对行政部门工作了解的难度,也同时凸显了行政部门及其人员对责任进行回应的重要性,在职业化群体的背后,只有通过有效的问责机制,才能对行政人员的工作进行更好的控制和了解。再次,从行政管理方法的改革内容来看,是强调借鉴私营部门的管理工具和管理方法,使行政管理更加复杂,从而也增加了相应的问责机制建设的重要性。新公共管理带来了行政管理方法的重大变化,从战略规划的制定(如采用SWOT分析工具)、绩效测评到具体的政府项目外包(如采用招投标方法)等,政府的改革是通过具体管理方法的改进得以实质性的推进。如全面质量管理(TQM)是私营部门不断改进产品和服务质量、扩大和占领市场的重要管理方法。从80年代后期,作为改进和提高政府部门工作和服务质量的措施,美国各级政府部门开始引入TQM的管理方法,史蒂文•科恩(StevenCohen)在介绍政府全面质量管理中虽然为了打消行政人员对复杂管理分析工具的畏惧,尽可能简化程序,但也说明作为基本操作手段,行政人员必须掌握五种基本工具:渔骨图、帕累托图、流程图、推移图和控制图表的使用方法[8]。
在行政管理方法日趋复杂的背景下,没有健全的问责机制和专业化评估方法(如审计、政府部门绩效评估),外人对行政运作过程和结果的了解及评价将无从下手。最后,从公共行政社会形象的改革内容来看,是强调以有效清廉的政府形象来赢得社会公众的支持,因此,在政府部门和社会公众之间建立起有效的责任回应机制就显得更为重要。在美国的新公共管理改革运动中,克林顿政府20世纪90年代提出了“建立成本更少、服务更好的政府”的行政改革目标,对联邦和地方政府的服务提出了更高的责任要求。围绕政府所追求的目标,政府和社会各界在两个方面达成了共识:一方面是加强政府的责任(responsi-bility)意识;另一方面是完善行政问责(accountabili-ty)机制,以确保公共部门对其工作结果接受质询、承担责任[9]。
二、政府服务理念的变化与行政问责动态性的转变
在传统的行政问责机制中,公众问责主要依赖于选举机制,受到选举周期的影响,公众对行政直接问责的实现程度比较低,而在90年代,“以市场为导向的行政改革改变了行政部门及管理者的角色,行政管理者的工作被看作是满足‘顾客和消费者’需要的市场服务,在这种新的环境下,公众问责的实现程度得到加强。”[10]公众开始寻求多种方式参与问责,“公众和社会团体在传统上是通过投票这样的垂直问责(vertical-accountability)方式来参与问责,现在则开始趋向于通过平行问责(horizontal-account-ability)方式来参与问责。”[11]“顾客导向”最显著的应用是上世纪80年代后期美国和英国的一些地方政府在公共教育领域采用的选择制度,这一制度随后在新西兰等国家得到广泛应用。学校选择制度的核心是改革以前的将教育资金划拨到学校、学生定点入校的做法,而将大部分教育经费改为按人口进行计算,按学生人数计算的资金不是拨给学区,而是拨给家长所选择的学校,也就是说,通过教育经费按人口计算或教育代币券的办法,教育资金是跟着学生对学校的选择走。在这种制度下,学校面临着竞争压力,必须进行教学和管理制度改革,以提高质量和满足学生及家长需要来争取学生,获得发展资金。顾客选择制度类似于私营企业在竞争中通过提高服务质量来赢得顾客的做法,在公共教育领域获得成功后随之应用到其他领域,“教育部门并非政府使用顾客选择制度的惟一部门。例如,在保健、住房、职业培训、日托以及娱乐项目等,选择制度也非常普遍。”[12]
新公共管理所倡导的“顾客导向”的政府服务理念使得传统的“责任政府”更加细化,要求行政部门和行政人员对问责作出及时的回应,其面临的问责内容也相应增加,并由此带来了不同的问责形式在行政部门的动态性的转变。罗美泽克(BarbaraS.Romzek)将其变化特点归纳为4个方面:一是多种问责形式(等级问责、法律问责、职业问责和政治问责)同时出现在一个部门的可能性大大增加。二是对同样的问责对象来说,当其行政行为面临着不同的方面的行为期待时,他们会发现面对着不同的问责要求和问责主体,“这些期待可能一时强调等级服从,另一时强调职业准则、法律规章或社会回应,行政人员必须随着这些期望值的变化运用不同的内容和标准去回答相应的质询。”[3](P29)三是来自于不同问责主体的问责要求相互之间可能会有冲突。这方面最为突出的是特殊要求与一般制度规定之间所产生的冲突,“当行政人员按规章制度行事时,他们会难于对来自公众的一些特殊要求作出回应。”[3](P30)四是一种问责形式内容的变化会对其他问责形式的内容产生相应的进行调整的影响。如克林顿总统在1993年的12862号行政执行令中要求给行政部门的一线管理者更多的自由裁量权对外部质询给予及时的回应,这就导致行政部门的主要官员必须对其等级问责等机制做出相应的调整。新公共管理的变革措施影响到了行政问责的动态变化程度和变化趋向,当行政管理从传统的严重依赖制度和程序的管理方法向增加弹性管理、放松管制和借鉴企业方法转变的时候,“也就意味着行政问责将从传统的强调等级问责、法律问责向提高职业问责和政治问责进行转变。”[3](P31)
三、绩效评价的变化与行政问责标准新的发展趋势
政府的治理目标和绩效评价标准构成了行政问责的主要问责标准和问责内容。“在传统公共管理观念中,行政问责主要是关注对行政投入的监督,即监督公共部门如何正确地使用行政资金,这种问责意识曾广泛地被理论界所接受并在实际中运用。”[9](P1)在新公共管理中,政府的治理目标和绩效评价标准发生了改变,并由此引起了行政问责标准和内容的转变,这是新公共管理对行政问责内涵产生的最重要的影响。
对新公共管理绩效评价标准变化的原因,戴维•奥斯本在其提出的政府再造的五项战略中给予了解释。戴维•奥斯本认为,在传统公共行政中,在政治行政两分和官僚体制影响下形成了选任官和职业公务员队伍两个群体,就选任官来看,“由于民选官员一直处于回应利益集团需求的压力之中,因而他们关心只是公共资源消费到什么地方,而不是利用这些公共资源能购买到什么样的结果。”就公务员来看,“公共管理者和雇员逐渐只需对遵循公务员规章制度负责。因此,管理者只要求负责遵循这些规章制度,并负责对民选官员所划拨的资金进行开支。几乎没有任何人被要求对结果负责。”新公共管理所实行的顾客导向战略则提出了新的评价标准,“顾客战略通过将一些责任转向顾客,从而打破了这种模式。它赋予顾客选择公共服务提供者的权力,并为这些组织设置必须达到的顾客服务标准。”[12](P43)公共组织对顾客负责,这就改变了其行为模式,具体来说,顾客导向战略就是以结果评价公共管理的绩效。新公共管理绩效评价标准发生变化的同时,也给行政问责内涵带来了新的影响,并自20世纪90年代以来引起了许多学者的关注。一方面,学者们认为行政问责已经形成了新的标准,“新的问责标准可以归纳为3点:建立结果导向型标准;关注于人的发展;简化问责的循环过程。”[11](P135)
另一方面,学者们认为行政问责的内容也发生了改变,“在新公共管理中,行政问责的内涵已经不仅限于政府就公共资源的一般管理及使用做出说明,它还包括政府必须围绕如何有效率和有效果地管理及使用公共资源做出说明并承担政策及决策的责任。”[13]新公共管理对行政问责标准和内容的影响主要表现在“使得问责重点从行政过程问责(processaccountability)转向更为重要的行政结果问责(resultsaccountability)”[14]在此背景下,一些学者为了区别新公共管理阶段的行政问责与传统公共管理阶段的行政问责在绩效评价上的不同,提出了“结果导向型行政问责(Results-BasedAccountabilityorOutcome-DrivenAccountability)”的新概念,“这种结果导向型行政问责的转变趋势不仅出现在发达国家,而且在一些发展中国家如巴西、墨西哥、马来西亚等国家也正在进行中。”[15]对于“结果导向型行政问责”的内涵,美国学者豪斯契(KarenHorsch)在哈佛大学的一项研究报告中进行了较为详细的解释,豪斯契认为,“在新公共管理观念中,‘结果导向型行政问责’虽然以行政过程为起点,但其关注点最终落在行政结果上,它有两层涵义:一是公共部门必须清楚地向公众说明,纳税人的钱是否被花在了与公众生活有关的公共服务和公共产品上;二是行政问责主体如何能够更有效率和更有效果地去监督公共部门履行这样一种职责并能够及时地纠正公共部门的错误以提高其工作成效。”
豪斯契认为“结果导向型”行政问责体系的特征表现在5个方面:(1)有明确的行政所要取得的结果;(2)有清晰的行政结果是否完成的判断指标;(3)有推进行政结果实现的绩效评价体系;(4)建立了常规的相关资料收集方法;(5)建立了对行政内部决策和公众质询周期性的信息收集和分析体系。[9](P1-2)“结果导向型行政问责”在实际执行中又具体表现为两个过程。第一个过程是要求公共部门接受3个方面问题的质询:公共部门工作计划的预期工作结果是什么?工作计划是如何执行的?工作计划的预期工作结果是否被实现?第二个过程是依据在第一个过程中得到的回应,要求公共部门继续接受三个方面问题的质询:公共部门是否实现了预期工作结果的原因何在?哪些意外因素干扰了预期工作结果的实现?如何进一步改进工作以实现预期工作结果?由此可见,“结果导向型行政问责”的本质不是为公共部门的决策提供政策咨询,而是评估公共部门的工作是否实现了预期的结果,在行政问责内涵变化的同时,行政问责的范式由传统的“对责任的回答范式”被重新定义为“期望管理范式”,即“问责是在公共行政人员和其相关联的授权群体之间通过相应的问责机制、程序和战略设计去传达后者的期望。”[16]西方国家从90年代开始兴起的政府绩效评估就是这种理念在实践中的具体反映。
四、思考与启示
行政问责并非一种单一的制度,而是由等级、职业、法律和政治问责构成的一个体系[17]。我国行政问责体系建设才刚刚起步,在其建设过程中,新公共管理阶段行政问责所出现的变化特点应该值得我们关注,在把握其发展趋势中结合我国实际,以构建更加完善的行政问责体系。
一是随着我国公共管理逐步走上法制化建设轨道和面临的责任政府建设的艰巨任务,行政问责的重要作用会愈加突出。2005年4月27日颁布的《中华人民共和国公务员法》为公务员队伍的职业化建设奠定了法制基础,随着公务员职业化管理水平的提高,公共管理也会更加复杂,需要相应的行政问责机制对复杂的职业化工作内容及过程进行控制和了解,同时,中国政府已经提出了责任政府的建设目标。从新公共管理改革过程看,在行政改革和责任政府建设过程中,必须重视行政问责的重要作用,缺乏有效的行政问责机制,责任政府只能停留在理想化的口号状态。同时,要充分认识到行政问责从体系构成到具体方法日趋职业化和复杂化的趋势,加强相关部门(如审计)业务水平的提升,研究职业化的政府部门绩效评估方法,以行政问责建设推动责任政府建设,塑造良好的政府形象。
二是随着社会进步和公众参与社会事务要求的提高,我国行政部门正面临着逐渐增加的来自于公众的监督和问责压力。公众参与行政问责的意愿越强烈,对问责路径和方法的要求也更加趋向明晰和具体化,随着我国改革和发展的深入推进,上述现象已经逐渐显现,从2003年4月由SARS事件所引发的社会对“官员问责制”的广泛关注,到此后的价格听证和医疗卫生、教育改革,公众关注的程度越来越深入即是此种趋向的反映。因此,政府部门需要转变观念,认识到行政问责的增强是社会发展和公共行政改革的必然结果,进而从行政内部和外部的不同途径加强问责机制建设,以主动的姿态做好责任回应工作。
三是要顺应行政问责发展的新趋势,在我国行政问责体系建设中既要重视基础制度建设,也要把握公共管理改革的方向,突出对行政结果的问责机制建设。当前,中国行政问责体系的构建面临着艰巨的任务:一方面,中国行政问责建设实际上仍然处于连行政过程问责还是刚刚起步的初始阶段;另一方面,从新公共管理阶段行政问责变化特点来看,我们又不能仅仅关注行政过程的问责机制建设,必须顺应发展趋势,同时考虑行政结果的问责机制建设。因此,我国正在建设的行政问责的内涵应该更多地体现为对公众权力的积极保护,其主要功能在于帮助实现公众所关注的行政工作结果,以更好地改善和提高公众生活的质量和水平,推动和谐社会建设。
四是在我国“结果导向型”行政问责体系建设中,要特别注重有关环节的把握,主要表现在4个方面:
(1)行政问责不能仅停留在质询过程上,而必须对行政部门工作改进产生实质性的影响,因此,如何建立一套行之有效的问责体系就至关重要。在当前,我国要特别重视审计和政府部门绩效评估制度建设,从新公共管理发展过程看,行政问责在从传统的注重过程问责向结果问责转变中,“特别重视能够进行量化和指标测评的评估方法的建设”[18];
(2)在行政问责体系建立过程中,要重视对技术人员的吸收和对现有人员的培训,建立一支符合要求、胜任工作的专业化人员队伍是推进行政问责开展的至关重要的环节;
在公共管理学研究的方向中，要想找出新的研究途径，就必须研究行政学的内容，公共管理的思想主要有以下几个观点，一是要作为政府的组织机构；二是要以发现具有实效性的原则和管理方法为重点；三是以执行力作为重点；四是在相关的领域要取得一定的进展。无论是从行政的角度去分析，还是从公共管理的方法去分析，都能够对传统的管理方法进行革新，能够对过时的理论做出一定的反应，20世纪60-70年代形成的理论是在行政学范式的基础上，还是传统的行政学理论，其主要的应用对象是官僚体制，是以组织为基础的，其注重机构，在公共管理的过程中过分得讲究程序和原则，片面的追求行政效率。在20世纪70-80年代，公共管理的方法得到了创新，在美国的商学院进行研究，相关的研究人员发现了多种不同的公共管理方法，一种是采用政策的方法进行管理，还有一种是采用商业的方法进行管理。但是，新的公共管理方法在实践中也发现了缺点，管理只是注重政策的制定，但是政策在执行方面存在一定的滞后性，而且没有根据实际情况进行定量的分析，也没有对重大的政策进行设计。公共管理经过几十年的发展，已经形成了规模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研讨会中，将不同的公共管理方法结合起来，对最新的公共管理成果加以关注，通过对理论的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以针对实际的工作管理，实现了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特点
公共管理新范式兴起后就展现出了新的特点，主要在公共管理研讨会呈现出来，当时公共管理研究者们对问题进行了深入的讨论，相关的学者认为公共管理是一门全新的学科，是一种管理的新途径，其与政策的分析还是存在不同的，而且会在实际的应用中得到经验。
2.1拒斥公共行政学和执行分析
公共管理学从刚研究出来就对公共行政学和执行方面提出了异议，是一种反传统的研究，大多数公共管理学家都不是行政学家，而且也不是研究政治的，公共管理学者是来自不同的领域，他们具有广博的知识，不仅仅局限于行政背景，他们在所学的知识的基础上，加以创新，研究出新的理论，他们刻意将公共行政学和政治学放在一边，站在其他的角度去分析公共管理，他们认为传统的公共行政学对公共管理没有较大的指导意义，而且在传统的行政管理学中描述的内容比较晦涩难懂，而且所描述的场景比较消极，不利于人们工作。很多公共管理研究者都是经商的，从一定程度上可以说明公共管理学是从商学院发展起来的。
2.2乐观规范的研究领域
公共管理学不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目标也存在着差别，从而产生的结果也是不同的，在进行执行研究的时候，强调的是对执行力的研究，公共管理学的研究是政府绩效的关键。2.3以最高层的管理人员的决策为重点公共管理的执行单位是以最高层的管理者为重点的，是由高层管理者制定策略，但是，公共行政学却是由部门的管理者来决策的，现在对实践者起不了太大的作用，而且不能获得较好的结果。
2.4通过案例的分析来拓展领域
公共管理在研究的过程中，可以通过数学演绎的方法、情景再现的方法将一些案例摆出来，从案例中获得经验。公共管理的研究者认为，不通过案例是很难做出决策的，仅仅通过观察不能推出管理者所运用的方法。
2.5为管理研究取得与决策研究做贡献
在公共管理研究中，对政策的分析是十分重要的，这部分内容在经济学中也是核心内容，决策在任何的管理中都是重点问题，通过对成功的政策分析，在管理中要重点对决策进行分析，让单位做出正确的决策，公共管理在实施的过程中，既应该注重发展战略，又应该注重实施的过程，将焦点以外部的形式呈现，要注重管理方法，而且要注重技术分析，也要结合实际的政治环境和市场环境，而且要着重发展资深的公共管理人员，在公共管理中，应该把握好“公共”一词的定义，将非营利组织和私人企业也划分到其中，注重对理论的分析。公共管理应该根据不同的场合进行分析，对实际的应用进行概括，要提供理论和规范，要理清管理的脉络，可以采用干预的形式来指导，而且要确保有充分的执行能力。在公共管理的过程中，都可以分清事情的因果关系，然后按照流程对事件进行干预。
3.结语
关键词：新公共管理；行政管理；绩效管理
一、新公共管理的概念及发展
新公共管理运动最早起源于英国，1980年，撒切尔政府推行以缩小政府规模和进行“财政管理创新”为中心的改革，随后又在美国、澳大利亚等国进行，并迅速扩展到其他西方发达国家。新公共管理主张运用工商企业管理和经济学的理论，引入市场竞争机制，来提高公共部门的管理效率和质量。与传统公共管理所依据的行政二分法理论和官僚制理论不同，新公共管理的理论基础是新制度经济学理论（公共选择理论；委托——理论；产权理论）和治理理论。随后，人们开始对80年代兴起的这场新公共管理运动进行总结，并发展为新公共管理理论。因为新公共管理的流派较多，并没有形成一个统一的理论定义。其理论的代表人物主要有英国的克里斯托弗•胡德、美国的戴维•奥斯本(DavidOsborne)和特德•盖布勒(TedGaebler)以及澳大利亚的欧文•E•休斯等。英国学者克里斯托弗•胡德是最早为公共管理改革运动进行理论概括的学者，他在1990年首次使用了“新公共管理”一词。他认为，“新公共管理”体现为一种管理主义的过程，包括了七项理论特征(doctrinalcomponents)：公共领域的专业化管理；明确的目标与绩效测量标准；强化产出控制；公共部门的分散化；引入竞争机制；对私营部门管理方式的重视；强调对资源的有效利用和开发。美国学者戴维•奥斯本(DavidOsborne)和特德•盖布勒(TedGaebler)在《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中将新公共管理改革的原则概括为十个方面：起催化作用的政府——掌舵而不是划桨；社区拥有的政府——授权而不是服务；竞争性政府——把竞争机制注入提供服务中去；有使命感的政府——改变照章办事的组织；讲究效果的政府——按效果而不是按投入拨款；受顾客驱使的政府——满足顾客的需要,不是官僚政治的需要；有事业心的政府——有收益而不浪费；有预见的政府——预防而不是治疗；分权的政府——从等级制到参与和协作以市场为导向的政府——通过市场力量进行变革。澳大利亚学者欧文•E•休斯认为新公共管理有以下特点：进行专业化管理；对绩效的明确标准与测量；对产出控制的重视；转向更激烈的竞争；对私营部门管理实践方式的重视。由新公共管理理论我们得知，虽然其理论定义没有统一，但是其核心的思想大致相同：在公共部门中引入竞争机制和私营企业的管理方法,按照“3E”（Economy经济、Efficiency效率、Effect效果）的原则，实现公共物品供给的多元化,从而提高公共部门服务的效率和效果。新公共管理理论的人性假设为理性“经济人”；理论基础是公共选择理论、委托理论；研究主体是政府、非政府组织、社会团体、私营部门；核心诉求是公共服务供给的卓越绩效；实现机制是结果控制、竞争、激励；评价标准是追求结果、顾客评价；提供方式为提供和生产分离，运用市场机制。
二、新公共管理的特点
新公共管理理论主张摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制；借鉴私营部门的管理技术与激励手段；强调公共服务中的顾客导向；注重结果甚于规则等等，从而以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。
1.新公共管理理论强调顾客至上或顾客导向传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对消费者（顾客）提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算（脱离消费者需求），造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。新公共管理将“顾客至上”思想运用到公共管理中，认为政府应以顾客或市场为导向，建立服务型政府。在充满竞争、顾客取向的体制中，政府必须学会聆听顾客的心声并提供回应，通过对社会公民的需求做出回应，采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需求和利益。
2.新公共管理理论强调竞争机制的引入传统的行政管理将政府当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主体；新公共管理主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率。竞争随着削减成本的观念而被引入政府的服务之中，并被当做提高效率的基本途径。公共部门尤其是公共企业的私有化、公共项目招标以及合同承包等都是引入市场机制的表现，它们也被当做缩小政府规模的基本手段。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化，尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。
3.新公共管理理论认为，公共组织可以分为四种类型：政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织政策组织和规制组织负责“掌舵”，服务提供组织和服从型组织负责“划桨”。政府应该把“掌舵”放在自己职能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并对其他公共组织的活动加强监管。
4.新公共管理理论认为，在公共事务的管理中要有明确的绩效标准与正确的绩效评估方法新公共管理要求对公共部门管理的公共事务作出明确的界定，并且要有明确的目标，对目标的考核要有具体的指标，实现目标的责任要落实到具体的部门，并要有对各部门完成任务的有效监督手段，以有效地实现公共事务管理目标。
作者:朱思灿 单位:潍坊工程职业学院
参考文献：
[1]王瑶.新公共管理理论对高校行政管理改革的启示[J].科技信息,2011（33）,283,298.
[2]戴维•奥斯本,特德•盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].上海：上海译文出社,2006:1-233.
武汉大学MPA教育的办学成效
武汉大学MPA教育的基本概况自2001年招收首届公共管理专业硕士（MPA）研究生以来，武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育中心充分利用武汉大学优越的办学条件和丰富的办学经验，主动与政府部门合作,努力拓展办学空间,为社会提供人才培养服务。2001年至2015年,已连续招生2139名，已毕业学生1327名。围绕MPA专业学位教育工作，武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育中心大力加强师资队伍建设，努力改善办学条件，不断深化教学改革，加大教学管理力度，教学质量稳步提高，MPA研究生的基础理论和基本技能、创新精神和实践能力得到很大提升，学位论文总体质量较高，MPA研究生毕业后的反响普遍较好，人才培养质量受到社会广泛赞誉。武汉大学MPA教育的办学成效第一，MPA研究生素质普遍提高。武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育紧密切合社会公共管理部门的实际需求并充分利用政治与公共管理学院公共管理学科及其他相关学科的综合优势，从培养方案的制定到教学过程的具体实施，都严格把控MPA培养质量关。学员通过对公共管理专业理论的系统学习，既夯实了MPA研究生的专业理论基础，又增强了运用专业理论分析和解决实际公共管理问题的能力。第二，MPA学位论文质量高。自首届MPA研究生撰写学位论文起，MPA专业学位教育中心就按照学校有关规定及《武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位论文实施细则》以及《武汉大学MPA教育中心关于学位论文印制规格的规定》，严格论文导师遴选程序和论文指导规范，加强指导，严格答辩，保证质量。在全国MPA首批院校中较早地实行了MPA学位论文匿名评审制度和优秀MPA毕业论文评选制度，加上从2010年武汉大学研究生院开始的论文重复率检测制度，武汉大学MPA毕业论文100%参检，符合要求后进入匿名评审程序。正是这些有效的措施保证了武汉大学90%以上的MPA学位论文符合选题实践性强、格式规范、内容充实、理论联系实际、有一定的应用价值或学术水平的要求。第三，MPA毕业生质量高。自开办公共管理硕士（MPA）专业学位教育以来，武汉大学在招生录取工作中始终坚持“质量第一、宁缺毋滥”的基本原则，每届MPA研究生的录取分数线都确定在与武汉大学在全国高校综合实力排名相称的水平上。MPA专业学位教育中心始终坚持质量第一并且严格教学管理、规范培养程序，在已毕业的MPA研究生中，有相当一部分通过公共管理硕士（MPA）专业学位教育的系统学习和训练增强了工作能力并提高了管理水平，进而在事业上取得了显著进步，他们中获得提拔任用者有之，研究成果受到有关部门重视和采纳者有之，更有不少的MPA研究生考取博士研究生继续深造。
武汉大学MPA教育的主要办学特点
办学目标思路清晰，学科基础优势明显武汉大学公共管理硕士（MPA）专业学位教育的培养目标是：培养德、智、能、体全面发展、适应社会主义市场经济要求、能熟练从事政府部门及非政府公共机构管理的高层次、应用型专门人才。针对上述目标，学校明确了公共管理硕士（MPA）专业学位教育的办学思路，即依靠学校力量、依托所在学院，面向实际部门、服务地方建设，发挥学科优势、打造特色方向，强化教学管理、保证培养质量，拓展办学空间、稳步创新发展。武汉大学公共管理学科教育有着优良的传统和深厚的基础，积累了较为雄厚的教育资源，教育教学质量深受社会赞誉。
办学组织保障有力，管理制度建立完善
武汉大学MPA教育的办学成效
武汉大学MPA教育的基本概况自2001年招收首届公共管理专业硕士(MPA)研究生以来,武汉大学公共管理硕士(MPA)专业学位教育中心充分利用武汉大学优越的办学条件和丰富的办学经验,主动与政府部门合作,努力拓展办学空间,为社会提供人才培养服务。2001年至2015年,已连续招生2139名,已毕业学生1327名。围绕MPA专业学位教育工作,武汉大学公共管理硕士(MPA)专业学位教育中心大力加强师资队伍建设,努力改善办学条件,不断深化教学改革,加大教学管理力度,教学质量稳步提高,MPA研究生的基础理论和基本技能、创新精神和实践能力得到很大提升,学位论文总体质量较高,MPA研究生毕业后的反响普遍较好,人才培养质量受到社会广泛赞誉。武汉大学MPA教育的办学成效第一,MPA研究生素质普遍提高。武汉大学公共管理硕士(MPA)专业学位教育紧密切合社会公共管理部门的实际需求并充分利用政治与公共管理学院公共管理学科及其他相关学科的综合优势,从培养方案的制定到教学过程的具体实施,都严格把控MPA培养质量关。学员通过对公共管理专业理论的系统学习,既夯实了MPA研究生的专业理论基础,又增强了运用专业理论分析和解决实际公共管理问题的能力。第二,MPA学位论文质量高。自首届MPA研究生撰写学位论文起,MPA专业学位教育中心就按照学校有关规定及《武汉大学公共管理硕士(MPA)专业学位论文实施细则》以及《武汉大学MPA教育中心关于学位论文印制规格的规定》,严格论文导师遴选程序和论文指导规范,加强指导,严格答辩,保证质量。在全国MPA首批院校中较早地实行了MPA学位论文匿名评审制度和优秀MPA毕业论文评选制度,加上从2010年武汉大学研究生院开始的论文重复率检测制度,武汉大学MPA毕业论文100%参检,符合要求后进入匿名评审程序。正是这些有效的措施保证了武汉大学90%以上的MPA学位论文符合选题实践性强、格式规范、内容充实、理论联系实际、有一定的应用价值或学术水平的要求。第三,MPA毕业生质量高。自开办公共管理硕士(MPA)专业学位教育以来,武汉大学在招生录取工作中始终坚持“质量第一、宁缺毋滥”的基本原则,每届MPA研究生的录取分数线都确定在与武汉大学在全国高校综合实力排名相称的水平上。MPA专业学位教育中心始终坚持质量第一并且严格教学管理、规范培养程序,在已毕业的MPA研究生中,有相当一部分通过公共管理硕士(MPA)专业学位教育的系统学习和训练增强了工作能力并提高了管理水平,进而在事业上取得了显着进步,他们中获得提拔任用者有之,研究成果受到有关部门重视和采纳者有之,更有不少的MPA研究生考取博士研究生继续深造。
武汉大学MPA教育的主要办学特点
办学目标思路清晰,学科基础优势明显武汉大学公共管理硕士(MPA)专业学位教育的培养目标是:培养德、智、能、体全面发展、适应社会主义市场经济要求、能熟练从事政府部门及非政府公共机构管理的高层次、应用型专门人才。针对上述目标,学校明确了公共管理硕士(MPA)专业学位教育的办学思路,即依靠学校力量、依托所在学院,面向实际部门、服务地方建设,发挥学科优势、打造特色方向,强化教学管理、保证培养质量,拓展办学空间、稳步创新发展。武汉大学公共管理学科教育有着优良的传统和深厚的基础,积累了较为雄厚的教育资源,教育教学质量深受社会赞誉。
办学组织保障有力,管理制度建立完善
随着我国社会主义市场经济目标的确立和各项法律法规的日益完备，企业在经营、管理活动中涉及法律的事务越来越多，企业法律事务工作也日显重要。因此，一些有远见的企业和企业家对企业的法律事务工作也格外重视。他们不仅聘请专业律师担任企业的法律顾问，甚至还成立专门的法律事务部门，聘用专业法律人员处理企业的法律事务，维护企业的合法权益。
法律与企业经营、管理的关系
企业经营、管理等活动与国家法律有着十分密切的关系，主要体现在：
一、依法治国已经作为国家的基本方针写进了《宪法》。在现代法制社会，国家对社会的管理主要通过各种法律法规的实施来实现。企业作为国家经济活动的基本主体，必然也在国家法律法规调整的范围之列，受国家法律法规的约束。企业的经营、管理活动，必须在国家法律法规规定的范围内进行。
二、市场经济是建立在各经济主体相互平等的基础上的。各平等经济主体之间相互关系的调整，主要依靠国家的法律法规，所以说所谓市场经济也即法制经济。参与市场经济的企业，如果不知法，不懂法，就有可能在不知不觉之间因违法而受到法律的制裁，同时在企业的合法权益受到不法侵害时，也往往会由于不懂法而错失依法维护企业合法权益的机会。而知法守法的企业，则完全可以依法维护企业的合法权益，使之免受任何不法侵害。
三、企业经营、管理的整个过程，从宏观上看，也可以理解为即各种经济合同的谈判、签订、履行、解决纠纷的过程。企业的经营目标，主要依赖各个经济合同的正常、实际履行来实现。而各个经济合同的谈判、签订、履行、和纠纷的处理，均必须符合国家的法律法规。
四、企业依法签订的经济合同，是确立企业在经济活动中的权利和义务的具有法律约束力的协议，也是企业实现其经济目的、解决经济纠纷的重要依据，所以，经济合同也可以理解为是国家法律法规在该企业的具体延伸。签订经济合同，对企业来说如同立法一样重要。所以，企业在经济活动中，如缺乏必要的法律知识或专业的法律工作者的参与，经济合同签订不好，企业的经济目的也往往难以顺利实现。
企业法律事务工作的特点
企业作为国家法律调整的对象，企业法律事务工作必然有着不同于国家司法机关的自身的特点：
一、企业法律事务工作的内容主要体现在以下三个方面：
1、企业领导重大决策过程中的法律事务。包括企业的设立，投资项目的选择、谈判，重大经济合同的签订，企业的改制、上市，企业重大问题、突发问题的处理等。主要涉及企业法、投资法、公司法、合同法、金融法等内容。
2、企业经营、管理过程中的法律事务。如企业规章制度的制定，劳动人事的管理，经济合同的管理，金融税收的处理等等，均不同程度地涉及到相关的法律问题。
3、解决各种经济、民事纠纷过程中的法律事务。除经济、民事纠纷涉及的有关经济、民事法律问题外，还有关于仲裁、诉讼、执行等程序性法律问题。
二、企业法律事务工作不享有任何的执法的权力，而是着重与知法守法，防止发生法律冲突，依法维护企业的合法权益。
三、企业法律事务工作主要以预防为主，以避免发生法律纠纷为目标，其次才是依法解决、处理已发生的法律纠纷。
四、企业法律事务工作涉及面广，涉及的部门、人员较多，涉及的工作内容复杂，企业法律事务往往处于配角地位，带有服务性质，所以要求企业法律事务工作人员除必须掌握全面的法律知识外，还必须有高度的服务意识和良好的协作精神、奉献精神。
企业法律事务工作的功能
企业法律事务工作的功能主要三项：
一、预防功能
通过为企业领导进行重大决策提供法律意见，就企业经营、管理活动中有关法律问题提供法律意见，参与、协助企业领导和员工的有关工作，起草、审查企业的经济合同和有关法律事务文书，解答企业职工的法律咨询等，使企业依法进行各项经营、管理活动，防止出现违法行为和各种法律漏洞，预防企业发生法律纠纷，避免企业经济损失。
二、挽救功能
在企业发生法律纠纷或企业合法权益受到侵害时，通过企业进行协商、调解、仲裁、诉讼等活动，依法维护企业的合法权益，避免或挽回企业的经济损失。
三、宣传教育功能
关键词：公共管理；人力资源管理；服务创新；评价体系
公共管理部门人力资源管理在当今社会是较为普遍的一种管理形式。随着时代的发展，社会对人才综合能力的要求越来越高。因此，掌握公共管理部门人力资源管理可以有效地为社会提供相应的人才基础，进而可以促进社会的发展。当前时代背景下，随着我国政府服务逐渐增强，并且政府越来越重视市场的作用，公共管理部门人力资源管理也越来越受到关注。如何做好公共管理部门人力资源管理也逐渐成为重中之重。
一、公共管理部门人力资源管理的特点
公共管理部门人力资源管理可以有效地为社会提供相应的人才资源的保障，但公共管理部门不同于其他的部门，其具有鲜明的特性。只有充分把握公共管理部门人力资源管理方面的特点，才能对公共管理部门人力资源管理进行进一步的了解，进而更好地应用于社会管理之中。因此，做好公共管理部门人力资源管理对社会具有重要的意义。下面就来看看在当前时代背景下公共管理部门人力资源管理的相关特点。
（一）公共性
公共管理部门作为公众性的部门，这与企业的私人性质不同，公共管理部门人力资源管理具有较强的公共性。在我国，任何公共管理的部门都必须坚持将人民大众的利益放在首位，要时刻去保障人民大众的利益。公共管理部门人力资源管理同样也必须要去不断地关注社会的需求，不断地争取为社会提供更好的公众服务。公共管理部门人力资源管理要着眼于社会全局，关注社会上大多数人民的利益需求，并且也要将提高人民的生活质量以及生活水平作为重要的关注点，不能与私人企业一样，将追逐利益作为存在的唯一目标。公共管理部门人力资源管理应该有明确的价值观以及行为理念，不断借鉴其他管理方式的有益成分。在公共管理部门人力资源管理的过程之中，应该不断的去使社会各类人才都受到公平公正待遇，不应该有性别、年龄以及种族方面的差异。相比于企业一味去追求工作效率的情况，公共管理部门人力资源管理应该更加强调公平，更加关注从业人员的政治思想素养以及道德水平，从这些方面可以更好地去了解公共管理部门人力资源管理的公共性。
（二）服务性
公共部门和政府所拥有的功能大体相同，都必须要注重公共部门的服务属性。公共管理部门必须要关注社会上绝大多数人员的利益，而服务属性也可以体现在多种不同的形式上，可以提供相应的产品服务。相比较一般的企业，公共管理部门人力资源管理不能一味满足于自己利益追求，而是应该不断地去为社会谋利益，在加强对人力资源进行管理的过程之中，不断的去增强相关人员的管理和服务素质，更好地去为人民服务，从而更好地去保障社会全体成员的利益，不断的促进社会的发展，更进一步推动社会的进步。
（三）透明性
公共管理部门人力资源管理不同于一般企业管理的重要特性就是具有透明性。一般的企业无论是管理模式，还是财产股东状况一般都保持着相对隐秘的状态，一般不会对社会成员进行公布。而公共管理部门人力资源管理不同于这些企业，由于这些公共管理部门具有相对较为公开的属性，也就必然要求公共管理具有透明性。由于它所依靠的一般也是涉及公共财产与利益的相关资源，有些更是关系着国家全体公民的相关利益，因此，必须要对全体公民负责，受到公民的监督。在一般状况下，企业与公共部门具有较大不同，企业在人力资源管理方面一般是作为商业机密的，更不会向社会进行公开，而如果公共管理部门人力资源管理不透明的话，极易造成权利的滥用，进而也会影响社会绝大多数人的利益。公共管理部门人力资源管理的透明性可以有效地促进人力资源管理方面的公平。同时，公共管理部门人力资源管理的透明性同样也可以促进管理的公平性，进而促进公共管理部门的进一步发展。
（四）相对稳定性
公共管理部门由于主要依附于社会资源和政府部门，因此，其结构与管理模式也是相对稳定，很少会有改变。一方面，公共管理部门人力资源管理保持相对稳定性可以对相关从业人员的行为方式进行有效的监管，并对他们的行为进行一些合理的预期，则在一定程度上也有利于体现公共管理部门人力资源管理的公开性以及透明性原则，并且逐渐促进公共管理部门的公平与发展。但是从另一方面而言，公共管理部门可能会长期处于这种结构下，很难再去有什么突破，一旦出现问题，可能会造成一系列难于解决的问题，要想转变其相应的社会职能，难以实现动态性的监管，并且也是缺乏灵活性，只能使这些人力资源管理按部就班的进行，而不能去保持更大的活力。
二、公共管理部门人力资源管理的改进对策
公共管理部门人力资源管理对社会具有相当的作用，可以有效地促进公共管理部门的发展，进而更好地为更多人服务，不断地促进社会公平。同时有利于社会成员进行监督，利于形成相对公平公正的社会氛围。公共管理部门的相对稳定性的特征也在一定程度上带来了公共管理部门人力资源管理的相关弊端，因此，必须要进一步对公共管理进行相应的改进，才能进一步促进公共管理部门人力资源管理的发展。下面就来具体讨论一下公共管理部门人力资源管理的改进措施。
（一）培养更为全面的管理人才
在当前时代背景下，社会对综合素质较好的人才需求越来越高。随着我国经济的快速发展，社会也在继续产业结构的改革；虽然社会对人才的需求较高，但当前我国的人才结构并不合理，因此，必须要解决好人才结构的矛盾，才能进一步促进公共管理的发展，进而推动社会进步。同时，虽然近些年来，我国大力普及教育，使人才素质得到很大的提升，但部分人才还是不能满足社会的需求。因此，必须要去严格进行公共管理部门人力资源管理的改革，逐步推进管理工作的规范化、制度化，不断地增强相关从业人员的公众服务意识，并且不断地增强基础设施建设，不断提供管理部门人才的发展空间，从而使公共部门更好的留住人才；同时也要不断地创新机制去公平公正的选拔人才，从而不断地促进人力管理的发展。
（二）坚持创新
只有不断的坚持创新，才能更好地促进公共管理部门人力资源管理的进一步发展。首先，必须要创新管理理念，使管理人才逐渐适应正在高度发展的世界，并且不断促使相关从业人员去转变思想观念，更好地促进管理的科学化以及规范化。其次，相关从业人员也应该不断地学习，并且要增强创新意识，不断的推进管理的进一步深化，进而可以更好地培养具有创新意识的开发型人才，从而为社会提供更为充足的人才保障；最后，也应该不断的去总结经验，创新管理形式，借鉴企业管理之中的有益经验，从而不断使公共管理部门更具活力，逐渐形成一个具有创新意识的氛围。只有不断的加强创新，才能使人力资源管理更好地得到发展，进而为社会提供更多的创新型人才，为中国改革提供更多的后备人才，从而进一步促进中国社会的发展。
（三）完善相关的考核评价体系
在考核人才的过程之中，必须要有一定的标准，对相关从业人员进行考核，以便更好地去使管理人才发挥自己的创造力。在这个过程之中，应该不断的去借鉴西方先进国家的管理经验，有针对性的去完善人力管理制度，争取做到在多方面对相关从业人员进行考核，例如在政治思想上，要坚持为人民服务的原则，同时，也要忠实的去贯彻党的领导方针和政策，坚持自身的职业道德，严厉杜绝、权钱交易等腐败行为，使公共管理部门人力资源管理者逐渐保持清廉的品行，严于律己，从而认真负责的做好工作，也要不断增强竞争意识。同时，相关从业人员也要努力提高自身的能力和综合素养，增强自身的分析能力以及表达能力，促使从业人员以更高的素质水准去逐步推进政府的发展，更好地推动政府职能的转变，从而更好地推动社会的发展。
三、总结
随着社会生产力的发展，公共管理部门人力资源管理的改革也是大势所趋。公共管理部门人力资源管理由于具有公共性，关系着社会绝大多数成员的利益，因此，必须要保证公共管理的透明性，以便使人才资源的管理更加公平公正，在此过程之中不断地去增强公共管理部门的服务性，增强相关人员的服务意识与创新意识，进而促进公共管理部门人力资源管理的进一步革新。但是，由于公共管理部门人力资源管理具有相对稳定性，在保持公共管理部门稳定的同时，也很容易阻碍从业人员进行进一步创新的行为，因此，必须要不断地培养更专业的管理人才，坚持不断进行创新，使公共管理部门更具活力，同时也要不断地去完善相关的考核评价体系，促进政府职能的不断转变，从而更好地推进社会的发展。
作者:王增丽 单位:安阳县发展和改革委员会
参考文献：
[1]白彦壮.公共管理部门员工满意度与激励理论与方法研究.天津大学博士学位论文，2004
[2]曹可.关于公共管理部门人力资源管理的现状分析.大陆桥视野，2014（2）
[3]王喜.新公共管理视角下的公共部门人力资源管理研究.内蒙古大学硕士学位论文，?2014
