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关键词：行政事业单位 国有资产管理 问题 对策
作为我国国有资产的重要组成部分，行政事业单位国有资产在各领域的管理与服务中发挥了不可或缺的物质基础与条件保障作用。随着市场经济的飞速发展和国力的逐步增强，我国行政事业单位的国有资产类型和规模都在日益扩大，但在国有资产管理过程中却面临不少亟待解决的问题。如国有资产管理观念和意识淡薄，购置和处置缺乏规划，行政监督实施存在困难，制度建设有待健全和资产使用效率低下等。这些问题普遍存在的原因是，目前行政事业单位国有资产管理和产权制度还有待完善，在资产的配置、使用、流动和处置等多个环节存在审批不严，重复投入浪费，配置使用随意，流动处置不合理，资产闲置流失现象普遍等。因此，进一步提升行政事业单位国有资产管理效能，提高国有资产使用效益，对推进行政管理体制改革、完善公共财政和全面加强国有资产管理作用明显，意义重大。
一、行政事业单位国有资产管理的现状与问题分析
（一）思想认识不足，管理观念淡薄
能否对国有资产实施有效的管理，既是评价行政事业单位自身管理能力和管理水平的依据，也是单位履行其社会责任的一种重要体现。长期以来，部分管理者产权意识薄弱，重钱轻物，重购轻管的传统观念依然普遍存在。由于行政事业单位的国有资产一般不直接产生生产性的利润和短期可见的经济效益，部分行政事业单位从领导到普通员工的国有资产管理观念淡薄，对国有资产管理的重要性认识不到位，缺少严格的管理约束机制，在岗位设置上没有专门的资产管理部门或专职资产管理人员，单位资产管理流程不规范，责任不明确，资产管理工作难以落实，管理人员缺乏主动作为的积极性。如新购的资产不及时入账，资产管理过程登记不完整，报废资产未及时办理报废手续，后期的管理未跟进，导致资产账账、账实、账卡不相符，无法考量国有资产数量和性能状态的真实性、完整性。对资产的处置存在很大的随意性，低价评估，就地报废甚至转变为个人财物等。这种对国有资产在思想意识上的观念淡薄和行动上的不作为，致使部分行政事业单位对本单位的国有资产家底不清，造成资产闲置和重复购买，国有资产浪费、流失十分严重。
（二）需求与实际脱节，资产的购置和处置缺少规划
一方面部分单位对国有资产购置预算编制不够重视，粗枝大叶，编制预算与实际需求脱轨，甚至为了单位局部利益凭空捏造数字，资产购置的盲目性、随意性现象时有发生。对需要更新和添置的固定资产缺乏计划性，一味地争取购置经费，盲目采购，采购时缺少必要的采购报批审批手续。另一方面是一些单位不严格履行法规要求，在资产处置过程中，缺乏规范意识，既不经主管部门批准，也不进行科学评估，提前报废，随意处置，造成国有资产的流失、浪费，糟蹋财政资金。对购入、盘盈等增加资产不入账，对盘亏、转让、报废等处置的固定资产在审批手续不齐全的情况下就自行入账或冲账，使国有资产管理缺少宏观控制和调配。
（三）资产使用效率低
首先，在部分行政事业单位国有资产购置预算过程中，不可避免地存在夸大资产购置需求，为了本单位自身利益盲目扩大购置资产规模，甚至出现购置攀比的不良风气，力争超标购置，而不是立足于实际需求，罔顾国有资产购置原则和要求，造成所购资产的闲置和浪费；其次，行政事业单位之间的国有资产配置不均衡、不合理，有的单位重复购置现象屡禁不止，有的单位确实需要但无法完成应有的采购；再次，行政事业单位国有资产违规“公转私”和“非转经”现象依然盛行，部分单位在国有资产“公转私”后宁可让这些资产闲置，也不愿物尽其用或者让给其他真正有需求的单位，国有资产就得不到有效的利用，造成了国有资产的“冻结”和浪费。
（四）资产管理缺少行政监督
我国国有资产实行“财政部门综合管理、主管部门监督管理、事业单位具体管理”的三级管理模式，其中前两级在实际管理工作中往往难以真正掌握行政事业单位国有资产的家底，使得资产管理的行政监督实施起来困难重重，在具体的管理环节缺少必要的行政监督。主要表现在如下方面：首先是行政监督缺乏有效的实施手段，部分监督环节工作难以落实，造成部分监督环节缺位；其次是部分行政事业单位为了规避行政监督，不惜采取违规手段应付检查。如少数行政事业单位国有资产管理的过程记录不完整、甚至缺失无法查证现象并不鲜见，这给行政监督工作造成很多障碍，现实是，部分行政事业单位可以避开行政监督，随意管理本单位的国有资产。
（五）资产管理法律法规建设不完善
国家行政主管部门已经颁布的一系列法规，对行政事业单位国有资产的正规化管理起到了重要指导与推动作用，但这些法规只是从制度和宏观层面规定了行政事业单位国有资产管理的原则和要求，缺乏完善的配套措施，细则对操作层面的规定不细致，如对资产配置、使用、处置、评估中的部分操作细节缺少管控。总体而言，我国尚未形成能够适应政府职能转变和财政体制改革的行政事业单位国有资产管理的法规体系，尤其在管理绩效评价、资产处置（特别是对“非转经”和“公转私”的过程管控）等方面，需要在法规细则上进行细化与加强。
二、加强行政事业单位资产管理的对策与思考
（一）领导重视，全员参与，培树责任意识
加强行政事业单位的国有资产管理的首要任务是提高思想认识。单位领导要首先要在意识上认识透彻，在行动上做出表率，和全体人员共同学习领会相关政策法规精神，强化国有资产管理意识，将国有资产管理的教育、审核和监督落实到日常工作中的每一个细节，每一位员工，将国有资产管理教育同爱国主义思想教育结合起来，同员工切身利益和个人发展结合起来，严明奖惩，全员参与，培树全员的国有资产管理意识。
（二）科学预算，落实招标，加大监督检查力度
科学编制预算是各行政事业单位实现合理、高效、节约配置各种国有资产的重要前提；落实招标制度可实现对资产采购环节的过程监督，通过公平竞争降低财政开支，防止腐败发生。各行政事业单位应根据本单位的实际需要， 科学编制预算，不攀比，不浮夸，根据实际需求进行预算，编制预算时要参考存量资产可用性情况，本着节约，实用，适用等原则进行科学预算。在资产采购环节，严格落实招标制度，降低资产采购成本，使财政资金效益得到最大程度的发挥。同时监管部门要加大监督检查力度，对预算和预算执行情况进行有效监督和考核，努力杜绝腐败现象发生。
（三）统筹配置， 物尽其用，提高资产利用率
加强对国有资产的统筹配置与管理，建立科学可行的资产绩效评价体制，统筹配置， 物尽其用，提高资产利用率，实现对行政事业单位国有资产的全过程管理。在资产使用环节，可以在单位内部、单位之间采取资产横向调剂、交流协作等方式使资产的价值得以充分利用，从管理层面形成资产横向交流机制，制定相关政策，建立交流平台；在监管环节，建立资产利用定期巡检制度、评估奖惩制度，对少数单位“购置即闲置”等违规做法进行处理，奖励资产利用先进单位和个人；在资产处置环节，重点加强对低价处置，就地报废的监管，建立更严谨的报废审核制度，杜绝将尚有较高使用价值的资产报废或低价处置。统筹配置，物尽其用，提高资产利用率。
（四）立足自身，全程管控，搞好内部监督审计
单位应结合自身业务特点，立足自身，研究制定并不断完善本单位国有资产管理的规章、制度，编制文件记录，明确要求，形成机制，做到有章可循，有章必遵，违规追究。在资产的购置、使用、处置等环节做到全过程的审批、记录、监督管理，进行全程管控，通过不定期检查，层层把关，搞好内部监督审计，完善国有资产管理的单位内控程序。
（五）健全机制，完善法律法规，达到标本兼治
整体而言，目前的国有资产管理法律法规建设尚不完善，部分法律法规因缺少相应的执行措施和配套支持政策，导致这些法律法规的作用没能得到充分的利用和体现，尤其资产全过程监督管理、横向资产交流以及奖惩机制等方面，缺少可行性细则和执行依据。主管部门从外部加强法规建设及细则制定，单位从内部强化管理流程和执行细则，从宏观和微观两个方面开展细节管理、全程管理、综合管理，对目前行政事业单位国有资产管理面临的问题达到标本兼治。
三、结束语
加强行政事业单位国有资产管理，可以促进国民经济水平，节约财政资金，完善基础设施建设，推动其他行业的全面健康发展。本文在分析梳理行政事业单位国有资产管理现状的基础上梳理问题，思考并提出有针对性的工作建议，为加强行政事业单位国有资产管理工作提供建议和参考。
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一、充分认识做好企业法律风险防范管理工作的重大意义
近年来，各企业按照科学发展观的要求，围绕实现又好又快发展，高度重视并不断加强法律风险防范管理工作，在认识上更加清晰深刻，在措施上更加具体明确，在效果上更加显著有效。
随着社会主义法制建设的不断完善，企业的经营行为都要受到法律法规的约束。同时，随着市场经济的不断发展和全球经济一体化步伐的不断加快，企业在生产经营活动中，面临的外部环境越来越复杂，面临的风险不断增多，经济纠纷时有发生，有些对企业的生产经营造成了严重影响，对国有资产的安全构成了直接威胁。这些情况表明，法律风险已经成为企业生产经营中的主要风险之一，企业法律风险防范管理问题也已成为企业经营和发展中所必须解决的问题。
企业法律风险是客观存在的。在法律风险面前，企业并不是只能束手无策、被动防御、事后救济，而是完全可以有所作为，是可以通过采取有效的制度和措施加以防范、管理、控制的。做好企业法律风险防范管理工作是企业实现自身科学发展的需要、是深化国有资产监督管理体制改革的需要、是提升应对金融危机能力的需要。各企业要充分认识做好法律风险防范管理工作的重大意义，切实增强工作的责任感、紧迫感，进一步强化风险意识，不断规范经营行为，积极维护合法权益，加快完善防范管理措施，为企业实现科学发展提供坚实的法律保障。
二、做好法律风险防范管理工作的指导思想、基本原则和主要任务
（一）指导思想
做好企业法律风险防范管理工作必须以科学发展观为指导，围绕实现企业经营总体战略和发展目标，紧紧依附企业经营管理具体活动和业务，从企业所面临的经济环境出发，积极借鉴国内外企业的成功做法，以实行全面合同管理为核心基础工作，以建立健全“目标明确、体系完备、防控并重、响应迅速、保障到位”的法律风险防范管理机制为方向，着重强化关键环节和重点业务中的法律风险防范管理工作，培育良好的风险意识和合规文化，保障企业实现又好又快发展，实现国有资产的保值增值。
（二）基本原则
一是充分遵守法律法规政策的原则。企业的所有经营活动在一定意义上都属于法律行为的范畴，企业面临的风险在一定意义上都是法律风险。企业在生产经营过程中，首先要充分遵守法律法规和政策规定，执行、落实国有资产监督管理机构的规定，杜绝、避免因企业自己违法、违约可能承担的法律责任，使企业遭受损失；同时也要避免因企业防范不足而受到违约、违法及犯罪行为的侵害，使企业遭受损失。
二是管理风险的原则。企业在对法律风险进行积极预防的基础上，应更加注重对法律风险的主动管理，善于通过对风险进行分析、评估、判断，从源头上找到产生法律风险的源点和环节，不仅采取有效措施预防风险的发生，而且善于从风险中寻找机遇，促进企业更好地发展。
三是做好防控关键环节和重点业务中风险的原则。企业要从自身实际出发，建立健全覆盖企业生产经营管理全过程和所有业务的法律风险防范管理体系，突出做好关键环节和重点业务的法律风险防控工作，形成有效、具体的制度、措施和机制。
四是以企业为主的原则。企业是做好法律风险防范管理工作的主体，鼓励和倡导企业借鉴国内外在法律风险防范管理方面的成功做法，创新工作思路和措施，结合企业实际情况，因企制宜，把法律风险防范管理工作提高到更高水平，进而形成以企业为主体、国资监管机构指导、社会中介机构提供专业服务的“三位一体”法律风险防范管理工作格局。
（三）主要任务
一是促进企业全面贯彻法律法规，更好地守法经营。使企业在生产经营活动中更好地自觉贯彻国家法律法规和政策，守法经营，防止因非主观故意而触犯法律受到制裁的事情发生。同时，充分运用法律规则，有效维护企业利益。在企业的合法权益受到不法侵害时，能够及时采取有效的应对措施，减小对企业经营发展的不利影响。
二是促进企业科学管理，更好地实现经营目标。在企业经营管理的重大决策、担保、财务、投资、并购、产品生产、知识产权保护、人力资源管理等各项业务中，要全方位、全过程加强法律风险防范管理，实现法律风险防范管理工作与企业的整体发展战略的完全有效对接，进一步提高经营管理水平，为企业更好地实现经营目标提供充分的有效保障。
三是促进企业完善防控措施，更好地防止损失事件发生。加强法律风险信息的收集管理，及时开展风险评估和预警。在此基础上，根据企业自身条件和外部环境，围绕发展战略，采取相应策略，制定完善防控措施，尽最大可能防止损失事件的发生。
四是促进企业有效解决经济纠纷，更好地维护自身利益。超前做好相关工作，在发生经济纠纷时，采取和解、调解、仲裁、法律诉讼等方式予以解决，在必要的时候坚决通过诉讼维护自身合法权益。
三、法律风险防范管理工作的基本流程
防范管理法律风险的基本流程是：
（一）收集风险管理初始信息。企业应当结合不同发展阶段和业务拓展情况，全面、系统、持续地收集与风险变化相关的信息。
（二）进行风险评估。根据设定的目标，及时进行风险评估，按照风险发生的可能性及其影响程度等，对识别的风险进行分析和排序，确定关注重点和优先防控的风险。
（三）制定风险管理策略。根据风险分析的结果，结合风险承受度，权衡风险与收益，确定风险承担、风险规避、风险转移、风险转换、风险对冲、风险补偿、风险控制等应对策略。
（四）提出和实施风险管理解决方案。综合运用各种风险控制措施，提出和实施风险管理解决方案。
（五）风险管理的监督与改进。企业应以重大风险、重大事件和重大决策、重要管理及业务流程为重点，对风险管理信息收集、风险评估、风险管理策略、关键控制活动及风险管理解决方案的实施情况进行监督，采取各种方法对风险管理的有效性进行检验，根据变化情况和存在的缺陷进行改进。
四、法律风险防范管理工作的关键环节和重点内容
法律风险存在于企业生产经营的全过程和各个环节。按照可能对企业产生不利影响由大到小的程度，可以将法律风险分为特别防范管理、重点防范管理、加强防范管理的“三类”法律风险。企业在加强全面法律风险防范管理的过程中，应突出做好生产经营中关键环节和重点业务的法律风险防范管理工作。从目前企业的总体情况看，应突出做好12项具体关键环节和重点业务中的法律风险防范管理工作。同时，由于企业的具体情况不同，可以从实际出发进行调整、补充。
（一）应特别防范管理的法律风险
1、重大决策中法律风险的防范管理
（1）重大决策的范围要明确。要切实做好重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用等“三重一大”事项的决策，把战略规划、重大投资、担保、转让重大财产、资产抵押和质押、重要资产租赁、大额资金使用、改制重组等纳入重大决策的范围。
（2）做出重大决策的主体要合法。要按照法律法规和我市关于市直企业董事会、总经理工作细则的规定，明确和规范股东会、董事会、经理层的和决策事项和决策权限。
（3）重大决策的程序要规范。要建立和落实重大决策的议事规则和决策程序，完善法律评估论证的机制和制度，并认真组织实施。属于国有资产监督管理机构权限的，要报经批准。
（4）重大责任追究制度要健全。按照“谁决策，谁负责”的原则，制定责任追究的具体办法。
2、担保中法律风险的防范管理
（作为担保人时）
（5）被担保人的资格要合法。企业在提供担保时，被担保人要符合法律法规和国有资产监督管理机构关于被担保人条件的有关规定。
（6）担保决策的做出要符合规定程序。担保决策要由法律法规和公司章程规定的机构，按照规定的程序做出。
（7）担保额度要在限额之内。担保额度要符合法律法规和国有资产监督管理机构的规定。
（8）提供担保应有反担保。企业提供担保时，应当要求被担保人或第三人向其提供合法有效的反担保。
（9）落实担保的有关管理规定。企业要加强担保的基础管理工作，做好担保信息收集、汇总、分析，开展担保监督检查，按照有关规定向国有资产监督管理机构报告担保情况。
（作为债权人时）
（10）审查担保人主体的合法性。担保人不能是法律法规禁止的机构和单位。
（11）审查抵押财产的合法性。运用各种调查手段，审查抵押财产是否为法律禁止和限制流通物、抵押人对抵押物是否拥有所有权、抵押物是否设置过抵押或被依法查封、是否不能变卖等，明确抵押财产的合法性。
（12）审查抵押财产的真实性。通过审查抵押财产是否真正为抵押人占有及控制、有没有其他法律负担、有没有设置过抵押、抵押价值有没有超过抵押财产自身的价值等，明确抵押财产的真实性。
（13）审查抵押财产的变现能力。要确保抵押财产的变卖能力，一般不要接受变现难度大的财产。
（14）谨慎选择担保方式。根据企业具体情况，选择保证、抵押、质押、留置、定金等具体担保方式，选择一般保证、连带责任保证等保证方式，并切实办好相关法律手续、签订书面合同及进行公证等。
3、企业财务管理中法律风险的防范管理
（15）企业财务管理工作要严格执行国家法律法规和政策。要严格执行《会计法》、《企业财务通则》、《企业会计准则》和企业财务行为有关主管部门的具体政策规定。
（16）实施不相容职务分离控制。要全面系统地分析、梳理业务流程中所涉及的不相容职务，实施相应的分离措施，形成各司其职、各负其责、相互制约的工作机制。
（17）实施授权审批控制。要根据常规授权和特别授权的规定，编制常规授权的权限指引，明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。
（18）实施会计系统控制。要严格执行国家统一的会计准则制度，加强会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，保证会计资料真实完整，按规定及时向有关部门和国有资产监督管理机构报送财务数据。
（19）实施财产保护控制。要建立财产日常管理制度和定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全。
（20）实施预算控制。要实施全面预算管理制度，明确在预算管理中的职责权限，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，强化预算约束。
（21）实施运营分析控制。要建立运营情况分析制度，综合运用生产、购销、投资、筹资、财务等方面的信息，通过因素分析、对比分析、趋势分析等方法，定期开展运营情况分析，发现存在的问题，及时查明原因并加以改进。
（22）实施绩效考评控制。要建立和实施绩效考评制度，科学设置考核指标体系，对企业内部各责任单位和全体员工的业绩进行定期考核和客观评价，将考评结果作为确定员工薪酬以及职务晋升、评优、降级、调岗、辞退等的依据。
（23）建设高素质的财务管理人员队伍。要制定和实施有利于企业科学发展的财务管理人员的人力资源政策，将职业道德修养和专业能力作为选拔和聘用财务管理人员的重要标准，切实加强财务管理人员培训和继续教育，不断提升财务管理人员素质。
4、合同中法律风险的防范管理
（24）把合同作为企业经营活动中最基本的法律文件。要积极实现全面合同管理，建立完善合同审核审查、监督检查、纠纷预警等合同管理工作制度。
（25）建立完善的合同管理系统。要推进统一授权、分工负责、归口把关的合同管理体系的建设。规范合同审查程序、标准，推行合同示范文本，提高合同审查质量。进一步强化合同集中统一管理，加大对重要合同的法律审核力度，加强对合同履行的监管，及时发现和解决存在的问题。
（26）发挥企业法律事务机构的作用。对重要合同法律事务机构应先期介入、全过程参与，充分发挥好把关和服务功能。
（二）应重点防范管理的法律风险
5、战略规划中法律风险的防范管理
（27）战略规划要符合政策。战略规划要符合国家、省、市的发展规划和产业政策，符合国有经济布局和结构的战略性调整方向，突出主业、提升企业核心竞争力。
6、生产经营中法律风险的防范管理
（28）确保产品质量。要严格遵守《产品质量法》等法律法规，建立健全产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范、质量责任以及相应的考核办法，确保产品符合国家标准和行业标准。
（29）实现清洁生产。要贯彻执行《环境保护法》、《水资源防治法》、《大气污染防治法》等法律法规和国家环保政策，依法开展环境影响评价工作，推进节能减排，促进发展方式转变。
（30）落实安全生产责任制。要按照《安全生产法》等法律法规的规定，加强安全生产管理，消除安全隐患，杜绝或减少安全事故的发生。同时，要加强安全教育，采取有效措施保障职工人身安全。
7、投资中法律风险的防范管理
（31）充分掌握投资环境情况。要充分了解和掌握投资所在地的政治经济、法律法规、人文环境、资源状况、风俗习惯、行业规范等情况。
（32）对投资方案进行充分论证。要对投资的前景、可行性等问题进行充分论证，确保实现投资目的。
（33）加强对投资实施情况的监督。采取有效措施，对投资项目实施情况进行动态监督管理。
8、并购重组中的法律风险防范管理
（34）要符合政策和规定。并购行为要符合目标企业所在地的产业政策和有关规定，避免发生市场准入障碍的法律风险。
（35）对目标企业进行充分调查。对目标企业的产权、资产、债务、担保、税费、职工安置、企业文化、法律纠纷等相关情况进行审慎的调查，防止目标企业的资产存在瑕疵、存在较大或有负债、产权（股权）存在争议、欠缴税费、财务报表虚假或对重大事项虚假陈述、商业秘密泄露、高管违反竞业禁止或忠实义务以及存在市场准入障碍等法律风险。
（36）精心设计并购的法律文本。要合理选择采用协议收购或者要约收购的方式，科学细致设计并购的相关法律文本，通过各种条款、约定或措施保障并购的顺利实施。
（37）做好报批或信息披露工作。要按照有关规定办理并购的相关审批、核准或者备案手续，保障并购行为的合法有效。同时，要按照有关规定，做好并购的信息披露或者报告工作。
9、知识产权保护中法律风险的防范管理
（38）依法保护知识产权。树立知识产权保护意识，加强知识产权保护措施，及时申请商标、专利注册，规避商标被抢注和专利侵权案件的发生，依法维护权益。
（39）规范知识产权使用制度。规范知识产权的使用、许可使用等制度，使自身知识产权的价值得到实现。
（40）完善商业秘密保护制度和措施。要加强企业商业秘密保护力度，制定并落实商业秘密保护制度，与员工签订保密协议和竞业禁止条款，防止和避免商业秘密泄露。
（41）防范知识产权被侵犯。完善市场监控等手段，及时发现和处理侵犯自身知识产权的行为，采用各种有效法律救济途径和手段维护自身的合法权益。
10、授权过程中法律风险的防范管理
（42）建立完善授权制度。要编制授权的权限指引，明确重要业务企业内部的授权范围、权限及类型，明确企业外部业务代表和的授权范围、权限及时限。
（43）授权的程序要规范。要严格按照规定的程序进行授权。
（44）明确授权的责任。授权要明确责任，做到权责利相结合，对在授权中可能存在的超越权限、违反规定程序、造成重大损失的行为，制定责任追究的具体办法。
（45）对授权进行监督。要做到有授权有监督，建立完善授权监督约束机制。
（三）应加强防范管理的法律风险
11、企业设立中法律风险的防范管理
（46）签订规范的书面设立协议。公司设立时，应遵守公司法和工商行政管理的有关规定。发起人应签订规范的书面设立协议，明确设立过程中的责任划分，防止因缺少书面协议或约定不当引起纠纷。
（47）起草公司章程。公司章程是公司成立的必备法律文件，公司章程的起草必须依法进行，其内容不得与法律法规相抵触，并必须经所有发起人同意。
（48）出资到位。公司注册资金要严格按照《公司法》和公司章程的规定来进行。以货币出资的，应当将货币出资足额存入指定账户；以非货币出资的，应确定相应的价值，并依法办理其财产权的转移登记手续。
（49）及时办理有关登记。公司设立时，应及时到工商行政管理、税务等登记主管部门办理登记手续，取得企业法人营业执照。
12、人力资源管理中法律风险的防范管理
（50）严格遵守《劳动合同法》和人力资源方面的有关政策。要在贯彻《劳动合同法》和人力资源方面的有关政策的基础上，规范人力资源管理规章制度，依法与职工签订劳动合同，维护职工合法权益。
五、加强组织领导，把法律风险防范管理工作推向更高水平
（一）加强法制教育。要扎实开展普法工作，不断加强对企业法律风险防范管理工作机制和核心理念的宣传教育，增强全体职工的法律风险防范管理意识，对不同岗位的职工就与企业生产经营管理密切相关的法律法规进行专门培训，进一步提高全体职工的素质和能力。
（二）明确工作责任。加强对法律风险防范管理的组织领导，明确工作责任，细化工作流程，共同推动法律风险防范管理工作扎实深入开展。
（三）加强法律事务机构和企业法律顾问队伍建设。企业法律顾问是做好企业法律风险防范管理工作的专业队伍保障，市管企业应当加强企业法律顾问队伍建设。重视企业法律顾问机构和岗位的设立，落实企业法律顾问岗位职责；开展有针对性地专业培训和人员培养，不断提高企业法律顾问执业素质和能力；建立健全激励约束机制，营造有利于企业法律顾问充分发挥作用的用人环境。
关键词:事业单位;国有资产;问题;对策
Abstract: How to manage state-owned assets in institutions, directly related to the development of the national economy and various social undertakings. Based on the present situation of the management of state-owned assets of administrative institutions, the existing state-owned asset management institutions in China about problems, analyze the causes and puts forward corresponding countermeasures, combing the problems, countermeasures, to provide reference for further perfect, improve and strengthen the management of state-owned assets in administrative institutions unit.
Keywords: institutions; state-owned assets; problems; Countermeasures
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：
事业单位国有资产是整个国有资产的重要组成部分，虽然不能直接为社会创造经济价值，但事业单位国有资产在我国社会主义现代化建设中发挥着重要的作用，它是保证国家职能顺利发挥的物质基础。随着事业单位的不断发展，其国有资产的管理水平高低不一、参差不齐，有些地方国有资产的管理工作仍停留在旧体制上，已经不能适应事业单位发展和管理的需要。因此，如何加强事业单位国有资产的管理成为一个新的课题。
一、当前事业单位国有资产管理存在的问题
（一）资产配置随意，使用效益不高。从目前的实际工作看，财政国资管理部门只行使资产的处置权，而没有落实资产的配置职能，不能很好的管好行政事业单位国有资产，很难确保国有资产的安全和完整。一些单位对预算编制不重视，对需要更新和添置固定资产缺乏计划性，多数设备的购入未经国有资产管理部门审核、批准，使国有资产管理部门难以宏观调控；一些单位闲置或不合理的资产不能调出来，而缺少这些资产的单位又重新购置，行政事业单位的资产得不到优化配置，特别是乡镇合并，教育、医疗布局调整等导致了大批资产闲置、浪费。
（二）计价不实，账实不符，家底不清。“账账相符、账卡相符、账实相符”，这是对财产物资核算和管理的基本要求。然而，有些单位由于会计人员和财产物资管理人员的更换交接不明不清，致使资产账实不符；有些单位资产不进行明细分类核算，特别是对大宗同类耐用品，未按固定资产进行管理，而是随购进随列支；有些单位对出租的固定资产不进行备查、登记，融资租入的固定资产不办理入账，捐赠、无偿调入的固定资产不进行核算，如某单位上级部门配置的手提式电脑，因单位未入账核算，变成了个人私有财产，致使单位的国有资产在无形中流失。更有严重的，利用国有资产办企业、开公司，账外设账；利用占用的土地违规违法投资开发建设；许多单位存在资产原始资料不全，房地产有房产证无土地证，或有土地证无房产证，甚至两证全无，“自留地”和“小金库”的资产更不能明确。
(三)宏观管理体制不完善，部门职能定位不明晰 岗位职责不明确，账物一人管理现象较突出。按照《会计法》的要求，财务会计部门和财产物资管理部门以及使用部门应做到分工协作、责任到人。面对总量不断增大、范围不断增多、流动性不断增强的事业单位资产，很多单位对此缺乏宏观、统一的监督管理体制框架，国有资产的出资人难以履行其职责，更有甚者有的单位并未设立国有资产监督管理机构，从而导致了监督管理职能的缺失。当事业单位进行体制改革和布局调整时，就会导致部分管理部门间的职能定位不明确而相互推诿扯皮。由此可见，仅靠各部门间的自觉性与道德修养，而缺乏对各职能部门对国家各种管理制度执行的监督，以及对国有资产保值增值情况的监督，这显然是不够的。这种情况不仅会导致国有资产严重流失，还将导致各部门间相互攀比、各自为政的现象，从而增加协调难度，降低工作效率。
（四）“非转经” 管理不善。利益的驱动使单位加速行政事业性资产转为经营性资产的步伐，不仅增强了单位对国有资产尽可能多的占有欲望，而且由于分散管理运作“非转经”资产，加上体制方面的原因，在行政事业单位经费不足、工作人员工资收入不高、待遇偏低的情况下，存在大量的问题:一是“非转经”后所有权虚位问题更加突出，投资收益和所有者权益容易造成流失。二是“非转经”的资产在运营过程中补偿严重不足。作为经营性资产，其价值补偿是在营运中不提或少提折旧，而所创收入，在财政体外循环，并未用来补偿资产价值。三是“非转经”后资产经营效益低下。“非转经”后财务监督滞后，大部分都没有按照国家规定的成本开支范围和标准执行。四是收益分配中严重向个人倾斜，在实际运作过程中,效益收入、租金收入均被提供这些非经营性资产的单位及其所属企业视为集体所有,甚至作为福利,进入单位的“小金库”，背离了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷。
(五)管理制度不健全，制度建设严重滞后 一些人受传统观念的影响，认为事业单位的国有资产并不产生经济效益。因此很多单位并未建立起真正意义上的国有资产监管制度，这些单位诸如建筑物、土地、无形资产等国有资产被无偿占用。尤其在经营性资产管理上，重组、改制、关停并转、产权转让、资产评估等方面又具有较大的随意性。“三产”经营管理人员无经营业绩考核指标，单位内部也未建立业绩考核体系，导致这些人员并没有激励约束机制来进行约束。在国家以及当地政府的要求下，有的单位虽然建立了部分管理制度，但各项制度受人为因素的影响未能真正贯彻执行，这种管理体制将会导致国有资产流失，危害单位的权益。二、事业单位国有资产管理问题原因分析 事业单位国有资产的管理体制为：国家所有、政府监管，单位使用。而实际情况是，资产管理的相关部门对国有资产并未形成完善的管理系统，而且出现管理职责及效能缺失的现象。究其原因主要有以下几点：
(一)管理部门的监管职能不够到位 在事业单位资产购置、使用、处置的全过程中，国资管理部门受力量不足等因素的影响，并未进行事前、事中以及事后的全过程监督。同时也未对单位购买、报损、报废、出售财产报批进行全程跟踪检查，不清楚单位的实有资产底数。
(二)事业单位内部控制制度不健全 事业单位未制定对包括固定、流动以及无形资产有效的内部管理制度。这些事业单位对购置、出租、出借、出售、报废财产等有很大的主动权，甚至有些单位尚未建立最起码的物品领取和归还制度。
（三）资产管理法律法规建设不完善
国家行政主管部门已经颁布的一系列法规，对行政事业单位国有资产的正规化管理起到了重要指导与推动作用，但这些法规只是从制度和宏观层面规定了行政事业单位国有资产管理的原则和要求，缺乏完善的配套措施，细则对操作层面的规定不细致，如对资产配置、使用、处置、评估中的部分操作细节缺少管控。总体而言，我国尚未形成能够适应政府职能转变和财政体制改革的行政事业单位国有资产管理的法规体系，尤其在管理绩效评价、资产处置（特别是对“非转经”和“公转私”的过程管控）等方面，需要在法规细则上进行细化与加强。
三、加强事业单位国有资产管理的对策
(一)建立科学合理的国有资产预算制度，严格控制国有资产的入口 作为事业单位国有资产的“入口”，资产配置连接着资产管理与预算管理。为了杜绝盲目、重复购置的现象，使预算安排与事业单位已占有、使用资产的状况间建立科学的联系，就需要建立科学合理的国有资产预算制度，并遵循如下原则：
1、事业单位履行职能与资产配置的互相适应 事业单位履行职能与资产配置的互相适应包括两方面的含义：一是在履行职能过程中，事业单位应满足资产配置的合理需求；二是高标准、高档次、不计行政成本的资产配置会造成资产的闲置浪费，事业单位不应盲目追求此类的资产配置。
2、科学合理地优化资产结构 科学合理地优化资产结构包括以下内容：一是为了使存量资产的作用得到充分发挥并避免重复配置，应按照工作的需要来科学编制配置规划；二是不同单位、单位内部各部门间的调剂、共享应加以推动。对于临时需要且能通过市场租用的资产，则无需重新配置。三是加强对资产存量增量配置的管理，以达到优化资产配置，提高使用效益的目的。
3、勤俭节约、严格控制 对于有无规定配备标准的资产，应当分别按照标准或实际需要来配置，同时在保证质量性能的基础上，应当尽量降低采购成本。
4、资产管理与预算管理相结合 单位年度部门预算应包括资产购置项目等，各单位应将批复文件及有关材料报送至同级财政部门，若是未经批准，就不得列入部门预算以及单位经费支出。
(二)强化资产使用管理，提高资产使用效益 资产运转过程中一个比较重要的环节就是资产使用，在使用国有资产时，强化资产使用管理是事业单位需要特别关注的。事业单位应将国有资产管理责任落实到人，建立严格的管理责任制，以此来提高资产使用效益。具体而言有以下几方面：
(1)建立单位法人代表责任制。
(2)通过指定专人来负责资产管理的日常性、基础性工作，包括负责规范账卡管理、实物管理以及统计报告等工作。
(3)建立岗位责任制，按照“谁使用、谁管理”的原则，建立资产使用人责任制，以便达到责权分明，层层负责的目的。
(4)建立定期清查盘点制度。对所占有以及使用的国有资产，为了做到清楚家底，账、卡、实相符，事业单位应建立定期清查盘点制度，对其进行定期或不定期清查盘点，避免国有资产流失的现象。
(三)强化资产出口管理，保证国有资产的安全及完整 为了有效防止国有资产流失，就需要抓住资产处置这个重要环节。事业单位国有资产应尽量采用如招投标、拍卖、协议转让等公开的处置方式，遵循公开、公正、公平的原则来进行资产处置。对国有资产的处置应严格履行审批手续，未经批准事业单位则不能处置。当事业单位面对以下情况时，如撤销、分立、改制、合并等或是隶属关系发生改变，事业单位清查登记其所占有、使用的国有资产，并对其编制清册并报送财政部门审核、处置，及时办理资产转移手续。按照政府非税收入管理的规定，对此过程中的变价收入和残值收入实施“收支两条线”的管理。
（四）健全机制，完善法律法规，达到标本兼治
整体而言，目前的国有资产管理法律法规建设尚不完善，部分法律法规因缺少相应的执行措施和配套支持政策，导致这些法律法规的作用没能得到充分的利用和体现，尤其资产全过程监督管理、横向资产交流以及奖惩机制等方面，缺少可行性细则和执行依据。主管部门从外部加强法规建设及细则制定，单位从内部强化管理流程和执行细则，从宏观和微观两个方面开展细节管理、全程管理、综合管理，对目前行政事业单位国有资产管理面临的问题达到标本兼治。
总的来说，事业单位国有资产的管理是一个庞大而又复杂的工程，需要各个层面的共同努力。伴随着我国国有经济体制的深化改革，国有资产面临越来越多的问题，所以只有不断进行研究与探索，才能更好地完善管理体制，确保国有资产的保值增值。
参考文献:
[1]事业单位国有资产管理暂行办法[G].财政部2006第36号令
[2]任爱平.行政事业单位资产管理中的问题及对策[J].山西财税2011年第1期
[3]林杰.国有资产管理存在的问题及建议[J].知识经济2010年第12期
[4]陈景艳,刘国良.国有资产管理必读[M].北京:社会科学文献出版社,2007
随着高校资产规模迅速增加，机构职责不清、信息交流不足、绩效管理缺失等现象多发，严重影响了学校国有资产使用的绩效。本文总结了目前高校国有资产管理中的制度环境，结合行政事业单位内部控制规范的要求分析国有资产管理中存在的问题，并提出了解决思路。
关键词：
高校；国有资产；内部控制
国有资产是高校进行教学、科研、社会服务和文化传承的基础性物质条件。随着《教育规划纲要》颁布，财政性资金对高等教育领域的资金投入增长迅速。2012年教育部对直属高校的财政投入就达到1160亿元（平均15.46亿元/所）。财政性投入迅速增加，加之高校收入来源的多样化，使得高校国有资产规模也在迅速增长。相对于资产快速增长的现状，高校资产管理的内部控制体系还未能与庞大的资产规模匹配，部分高校出现了老问题放大、新问题涌现的局面。本文从校内资产管理视角对国有资产管理的问题进行梳理，并提出相应的对策。
一、高校国有资产管理内控环境分析
1.国有资产管理相关法律法规数量多、规定细致
规范高校资产管理的法律法规较多，从资产管理范围角度可以分为整体性管理规定和专项国有资产管理规定，前者如《事业单位国有资产管理暂行办法》、《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》等为整体性规定，后者包括对仪器设备等具体类别资产管理办法；从管理内容区分可以分为内部控制类规定和实体性规定，前者如《行政事业单位内部控制规范（试行）》（后简称《内控规范》），对学校层面和业务层面内控提出了要求，后者如《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》、《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》等，对具体资产的使用、处置等业务的办理流程和材料都规定得很详细。
2.校内国资机构层级较多，不同学校机构设置有较大差异
按照《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》，高校应建立统一领导、归口管理、分级负责、责任到人的国有资产管理体制，该办法没有进一步对国资管理机构的层级和各自的职能进行明确。高校内部国有资产管理机构一般包括国有资产管理领导小组（或委员会）、校级国有资产管理部门（后简称校级国资部门）、具体业务（房产、设备、后勤等）管理部门，资产使用部门四个层级。校级国资部门和业务管理部门间并非完全上下级关系，如复旦大学、山东大学的校级国资部门设于资产与实验室管理部下，而武汉大学、同济大学的校级国资部门设于财务部下。因机构设置不同，监管职责的划分也不同。人员较多机构设置齐全的国资部门多独立承担监督职能，部分人员配置少的高校国资部门倚重具体业务部门进行监督管理。
3.完善资产管理流程还需要招标采购、合同管理等关键业务管理水平
按照内控规范的要求，学校要按照授权审批、归口管理、预算控制等管理原则完善学校层面内控体系。资产管理不是孤立的业务，与资产采购、使用、处置等管理关键环节密切相关。作为业务层面内部控制的一环，资产管理业务的完善需要招标采购、合同管理等业务管理水平的提升。
二、高校国有资产管理存在问题分析
1.管理体制不清晰，管理权限不明确
国有资产管理层级较多，机构设置和职责不明确，不同级别的管理部门之间、管理部门与使用单位之间责权利不匹配，造成部门间争取资源管理的权力、推脱资产管理责任的现象。如校办企业长期无偿占用学校房产资源，参与管理的校级国资管理部门、房产部门、产业管理部门间的职责划分不清晰，导致国有资产流失。
2.同类资产切块管理，未落实归口管理原则
高校资产分为事业资产和企业资产，一般由不同的部门管理，相同种类的业务区分不同部门管理，容易产生标准不一致的现象。单在事业资产管理中，也存在资产由不同部门切块，未落实归口管理原则的现象。以某高校房产出租出借业务为例，管理部门涉及多个部门和二级单位。周转房出租为房产部门管理，家属区经营房产出租为社区部门管理，校内餐厅出租为餐饮管理部门管理，校内超市出租由后勤部门管理、学校体育场所出租为体育教研部门管理，校内书店出租由教务部下属部门管理等。同样类型的房产出租，审批机构、出租资质要求、租金标准差距很大，部分房屋低价甚至无偿出租。切块管理是计划经济思维的体现，不符合内控规范的要求，容易导致国有资产流失。
3.资产管理模式粗放，绩效考核目标不明确
资产流程包括资产配置、资产使用、资产处置三个主要环节。资产配置环节中的采购业务，存在重形式合规、轻实际效益的行为方式。部分高校只是采用公开招标的方式，没有将采购价格不高于市场价列入管理部门考核标准，出现招出多少价格就是什么价格的现象。资产使用过程中，部分经营收入未按实际收益考核，如校办企业以提供校内资源方式对外合作，资产使用费还不足以弥补资源损耗，合作结束对方继续使用校内资源无人管理跟进，造成了国有资产损失。资产处置过程中存在的未经审批处置资产现象，也源于处置效益也未纳入使用方的考评体系。
4.基础信息工作不完善，缺少信息共享
高校国有资产基数大，数量多，内容驳杂，部分高校资产基础信息数据库信息更新不及时，各系统之间数据不能对接，缺少信息共享机制。如设备管理系统缺少与预算管理系统的对接，实物管理与预算管理脱节；房产管理系统缺少与基建修缮财务系统的对接，多次修缮后房产部门缺少最新的面积、用途数据；校园管理系统缺少与学生系统的对接，宿舍占用情况只由相应的职能部门掌握，最终导致校级国资部门缺少对国有资产总体情况的掌握，出现监管盲区。
三、提高高校国有资产管理水平的思路
1.理顺管理体制，明确权限和责任
高校应结合法律法规制定好本校的资产管理制度，清晰划分国有资产管理委员会、校级国资部门、各业务管理部门在资产管理中的各自的责任，形成管理层级清晰、管理内容全覆盖的局面，解决资产管理部门不明确的问题。资产管理制度应注重对法律法规的细化，严格对高校对外投资、出租出借资产、对外担保等环节的审批，做好业务流程搭接，责任落实到部门和个人。
2.严格归口管理原则，杜绝业务切块管理现象
首先在制度层面明确各类资产的归口管理部门，归口管理部门要以资产类别为基础划分，推进管理政策的统一，而后逐渐做到归口至一个部门。如对于现实中管理分散的房产出租业务，应统一按照市场化的目标进行考核对于容易出现法律风险的无形资产管理，要加强与法律事务办公室、科研管理、产业管理等部门的合作，主动监管，做好风险应对预案。
3.转变管理理念，树立价值思维
要通过内部培训、学习等各种方式，提升管理人员资产管理理念，将实物管理、价值管理、预算管理统一起来，在绩效考核中加强对资产价值的考量。对于合作项目，要对比投入的资源和取得的收益，学校投入的名誉权、商标权、专利等无形资产和房产、设备等有形资产的投入均应进行计算，衡量项目是否有经济收益，加强经营性资产后续管理。
4.加强基础信息数据库的建设，做好系统间数据共享
要做好存量资产信息整理工作，通过专项资产清查等方式对存量资产进行重新核实，此类工作应统筹安排、分类进行，注重对资产价值、用途等变化情况的记录。第二要健全资产管理全流程信息化体系，将资产配置、使用、处置环节中的风险控制与流程固化结合。在资产采购环节与招投标管理系统衔接，在资产使用环节与资产使用和维护数据衔接，在资产处置环节做好与审批机构以及资产调配系统的衔接。第三要做好财务数据与业务数据的共享，做好部门间同类数据的共享。通过资产采购预算、收入绩效考核等方式落实财务监督的力度；通过预算执行审计、内部控制审计强化审计监督的力度。用内部审核监督程序促进业务数据与财务数据互通。不同高校资产规模不同，管理体制不同，具体制度设计可以有所区别，总体思路应该都是落实内控规范的要求，建立责权明确的国有资产管理体制，各部门协调配合，共同做好国有资产监督管理工作。
作者：于平 单位：北京大学审计室
参考文献
1..高校国有资产管理体制的科学构想.教育财会研究，2015（12）.
2.何亚坤.高校国有资产管理问题探讨.经济研究导刊，2015（16）.
3.刘莉,樊庆文,徐明.高校国有总资产管理现状及对策.财务与金融，2013(1).
关键词：高校；国有资产；内部控制
国有资产是高校进行教学、科研、社会服务和文化传承的基础性物质条件。随着《教育规划纲要》颁布，财政性资金对高等教育领域的资金投入增长迅速。2012年教育部对直属高校的财政投入就达到1160亿元（平均15.46亿元/所）。财政性投入迅速增加，加之高校收入来源的多样化，使得高校国有资产规模也在迅速增长。相对于资产快速增长的现状，高校资产管理的内部控制体系还未能与庞大的资产规模匹配，部分高校出现了老问题放大、新问题涌现的局面。本文从校内资产管理视角对国有资产管理的问题进行梳理，并提出相应的对策。
一、高校国有资产管理内控环境分析
1.国有资产管理相关法律法规数量多、规定细致
规范高校资产管理的法律法规较多，从资产管理范围角度可以分为整体性管理规定和专项国有资产管理规定，前者如《事业单位国有资产管理暂行办法》、《中央级事业单位国有资产使用管理暂行办法》等为整体性规定，后者包括对仪器设备等具体类别资产管理办法；从管理内容区分可以分为内部控制类规定和实体性规定，前者如《行政事业单位内部控制规范（试行）》（后简称《内控规范》），对学校层面和业务层面内控提出了要求，后者如《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》、《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》等，对具体资产的使用、处置等业务的办理流程和材料都规定得很详细。
2.校内国资机构层级较多，不同学校机构设置有较大差异
按照《教育部直属高校国有资产管理暂行办法》，高校应建立统一领导、归口管理、分级负责、责任到人的国有资产管理体制，该办法没有进一步对国资管理机构的层级和各自的职能进行明确。高校内部国有资产管理机构一般包括国有资产管理领导小组（或委员会）、校级国有资产管理部门（后简称校级国资部门）、具体业务（房产、设备、后勤等）管理部门，资产使用部门四个层级。校级国资部门和业务管理部门间并非完全上下级关系，如复旦大学、山东大学的校级国资部门设于资产与实验室管理部下，而武汉大学、同济大学的校级国资部门设于财务部下。因机构设置不同，监管职责的划分也不同。人员较多机构设置齐全的国资部门多独立承担监督职能，部分人员配置少的高校国资部门倚重具体业务部门进行监督管理。
3.完善资产管理流程还需要招标采购、合同管理等关键业务管理水平
按照内控规范的要求，学校要按照授权审批、归口管理、预算控制等管理原则完善学校层面内控体系。资产管理不是孤立的业务，与资产采购、使用、处置等管理关键环节密切相关。作为业务层面内部控制的一环，资产管理业务的完善需要招标采购、合同管理等业务管理水平的提升。
二、高校国有资产管理存在问题分析
1.管理体制不清晰，管理权限不明确
国有资产管理层级较多，机构设置和职责不明确，不同级别的管理部门之间、管理部门与使用单位之间责权利不匹配，造成部门间争取资源管理的权力、推脱资产管理责任的现象。如校办企业长期无偿占用学校房产资源，参与管理的校级国资管理部门、房产部门、产业管理部门间的职责划分不清晰，导致国有资产流失。
2.同类资产切块管理，未落实归口管理原则
高校资产分为事业资产和企业资产，一般由不同的部门管理，相同种类的业务区分不同部门管理，容易产生标准不一致的现象。单在事业资产管理中，也存在资产由不同部门切块，未落实归口管理原则的现象。以某高校房产出租出借业务为例，管理部门涉及多个部门和二级单位。周转房出租为房产部门管理，家属区经营房产出租为社区部门管理，校内餐厅出租为餐饮管理部门管理，校内超市出租由后勤部门管理、学校体育场所出租为体育教研部门管理，校内书店出租由教务部下属部门管理等。同样类型的房产出租，审批机构、出租资质要求、租金标准差距很大，部分房屋低价甚至无偿出租。切块管理是计划经济思维的体现，不符合内控规范的要求，容易导致国有资产流失。
3.资产管理模式粗放，绩效考核目标不明确
资产流程包括资产配置、资产使用、资产处置三个主要环节。资产配置环节中的采购业务，存在重形式合规、轻实际效益的行为方式。部分高校只是采用公开招标的方式，没有将采购价格不高于市场价列入管理部门考核标准，出现招出多少价格就是什么价格的现象。资产使用过程中，部分经营收入未按实际收益考核，如校办企业以提供校内资源方式对外合作，资产使用费还不足以弥补资源损耗，合作结束对方继续使用校内资源无人管理跟进，造成了国有资产损失。资产处置过程中存在的未经审批处置资产现象，也源于处置效益也未纳入使用方的考评体系。
4.基础信息工作不完善，缺少信息共享
高校国有资产基数大，数量多，内容驳杂，部分高校资产基础信息数据库信息更新不及时，各系统之间数据不能对接，缺少信息共享机制。如设备管理系统缺少与预算管理系统的对接，实物管理与预算管理脱节；房产管理系统缺少与基建修缮财务系统的对接，多次修缮后房产部门缺少最新的面积、用途数据；校园管理系统缺少与学生系统的对接，宿舍占用情况只由相应的职能部门掌握，最终导致校级国资部门缺少对国有资产总体情况的掌握，出现监管盲区。
三、提高高校国有资产管理水平的思路
1.理顺管理体制，明确权限和责任
高校应结合法律法规制定好本校的资产管理制度，清晰划分国有资产管理委员会、校级国资部门、各业务管理部门在资产管理中的各自的责任，形成管理层级清晰、管理内容全覆盖的局面，解决资产管理部门不明确的问题。资产管理制度应注重对法律法规的细化，严格对高校对外投资、出租出借资产、对外担保等环节的审批，做好业务流程搭接，责任落实到部门和个人。
2.严格归口管理原则，杜绝业务切块管理现象
首先在制度层面明确各类资产的归口管理部门，归口管理部门要以资产类别为基础划分，推进管理政策的统一，而后逐渐做到归口至一个部门。如对于现实中管理分散的房产出租业务，应统一按照市场化的目标进行考核对于容易出现法律风险的无形资产管理，要加强与法律事务办公室、科研管理、产业管理等部门的合作，主动监管，做好风险应对预案。
3.转变管理理念，树立价值思维
要通过内部培训、学习等各种方式，提升管理人员资产管理理念，将实物管理、价值管理、预算管理统一起来，在绩效考核中加强对资产价值的考量。对于合作项目，要对比投入的资源和取得的收益，学校投入的名誉权、商标权、专利等无形资产和房产、设备等有形资产的投入均应进行计算，衡量项目是否有经济收益，加强经营性资产后续管理。
4.加强基础信息数据库的建设，做好系统间数据共享
要做好存量资产信息整理工作，通过专项资产清查等方式对存量资产进行重新核实，此类工作应统筹安排、分类进行，注重对资产价值、用途等变化情况的记录。第二要健全资产管理全流程信息化体系，将资产配置、使用、处置环节中的风险控制与流程固化结合。在资产采购环节与招投标管理系统衔接，在资产使用环节与资产使用和维护数据衔接，在资产处置环节做好与审批机构以及资产调配系统的衔接。第三要做好财务数据与业务数据的共享，做好部门间同类数据的共享。通过资产采购预算、收入绩效考核等方式落实财务监督的力度；通过预算执行审计、内部控制审计强化审计监督的力度。用内部审核监督程序促进业务数据与财务数据互通。不同高校资产规模不同，管理体制不同，具体制度设计可以有所区别，总体思路应该都是落实内控规范的要求，建立责权明确的国有资产管理体制，各部门协调配合，共同做好国有资产监督管理工作。
作者:于平 单位:北京大学审计室
参考文献
1..高校国有资产管理体制的科学构想.教育财会研究，2015（12）.
2.何亚坤.高校国有资产管理问题探讨.经济研究导刊，2015（16）.
3.刘莉,樊庆文,徐明.高校国有总资产管理现状及对策.财务与金融，2013(1).
关键词：内部控制；制度；现状；企业
中图分类号：F272 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0016-02
内部控制是社会经济发展到一定阶段的产物，其内容随着企业对外满足社会需要、对内强化管理而不断丰富和发展。内部控制是现代企业管理的重要手段，它以内部环境为基础，以全面风险为对象，以控制要素为内容，以控制模式为形式，以企业层次为重点，以业务层次控制为落点，以外部监管体系为接口，以实现企业目标为目的现代管控体系，是现代企业管理工作的重要基础和不可或缺的。不断完善企业内部控制制度，对于防范舞弊，减少损失，提高资本的获利能力，保障企业各项资产安全、完整，防范风险等方面具有积极意义。中国企业必须加紧改善自身的管理，建立完善的内部控制规范体系，识别和衡量企业所面临的内外部风险，并根据风险评估结果开展恰当的控制活动，消除或减少企业风险带来的损失，提高企业的应对能力和竞争力。中国企业也迫切需要学习和建立以内控体系为核心的全面风险管理体系，有效化解和防范企业风险，积极应对金融危机。
一、企业内部控制制度现状
1.中国企业内部会计控制制度普遍薄弱。目前，中国大多数公司才刚刚意识到内部控制的重要性。有相当一部分公司尚未建立内部控制制度；有些企业内部控制制度虽然形成，但仍然缺乏规划，不成体系，不能起到规范公司经营活动的作用；甚至有些公司对内部控制的理解还存在很多误区。有相当一部分人认为内部控制，就是一堆堆的手册、文件和制度等，就是让人束手束脚的条条框框，甚至有的领导同志竟然用“疑人不用，用人不疑”来表达对内部控制制度的抵触情绪，认为内部控制就是对他们的放心不下。公司通过不断摸索，对日常一些主要的业务形成了一套固有的“行之有效”的操作规范。这类操作规范的主要特点是运行效率高，能迅速应对市场变化或管理决策变更，但也存在着控制因素缺失，特别是一些不相容职务未得到有效分离的弊端。一些公司有章不循，有制不依，使内部控制流于形式，只是将已建立的一套内部控制制度“写在纸上，贴在墙上”就算完事，至于是否得到实施，从不过问。在公司经济业务处理过程中，遇到具体问题，往往以强调灵活性为由，不按规定程序办理，使内部控制制度失去了应有的刚性和严肃性。更为严重的是权责分配不清，权力过度下放和分散，存在责任空白，或者是权力过分集中，管理层凌驾于内部控制制度之上，内部控制形同虚设。另外，管理层缺乏风险管控意识，认为内部控制只是财务人员的事情，根本不愿从自身梳理风险控制点，控制环境较差。
2.财务会计报告造假问题仍然突出。当前一些企业为了个人或小团体利益，在会计数据上做文章，造成账实不符，虚赢实亏或虚亏实赢，以达到转移国有资产，偷逃税款，粉饰业绩等各种非法目的。过去做假账主要是出于个人目的，通过做假账来掩盖罪行。现在情况发生了很大变化，企业为了发行股票或配股、为了保住“壳”资源、为了少缴税欲而粉饰财务会计报告的现象屡屡发生。郑百文、科龙事件都是有代表性的案例。
3.国有资产潜在流失严重，公司费用支出虽有预算，但支出失控。中国国有企业国有资产流失的现象仍然严峻。有的企业管理者利用“金蝉脱壳”的形式，以实行股份制改革为名，把优质的国有资产剥离出来，成立股份制公司，由自己直接掌握，而把劣质资产、冗员、债务、和亏损业务留在母公司；有的则在外资购并购国有资产过程中，低价出售国有资产；也有的利用管理者收购的形式，管理者低于正常价格买下国有资产；还有的在国有资产转让和出售过程中，暗箱操作、低估、漏估国有资产，低价转让国有资产，使国有资产大量流入个人腰包。有的国有企业在经营中，经营者利用对企业的实际控制权，捞取个人好处，拼命增加个人职务消费。这些费用都计入企业成本，挤占利润，造成企业亏损；有的则通过关联交易，从关联企业中高价购进原材料、设备等，从关联企业中获得回扣款，却增加了企业成本，降低了企业利润。 “损公肥私”的现象时有发生，造成国有资产大量流失。
二、改进企业内部控制制度对策
（一）建立内部控制标准体系
首先，建立内部控制标准体系是一项国际惯例。长期以来，内部控制一直被视为企业内部事务，属企业管理当局责任范围内之事。
其次，建立内部控制标准体系是保证财务报告可靠性与企业遵循法律法规的重要条件。现代企业的典型特征就是所有权与经营权相分离。由于股权较为分散，企业所有者（包括权益所有者、债权所有者及人力资本所有者等）及其他利害关系人一般只能通过企业对外出具的财务报告等资料了解企业的经营管理情况，所有者、政府部门、相关方等作为外部人与作为内部人的经营者之间存在严重的信息不对称。因此，内部控制的目标之一是保证财务报告的可靠性，其二是保证企业法律法规的遵循性。
最后，建立内部控制标准体系有利于统一看法，更新观念。目前，中国会计理论与实务界对企业内部控制的认识还停留在内部牵制制度、内部控制制度或内部控制结构阶段，认识还很不统一，甚至还有不少错误认识。即使在注册会计师职业界，对内部控制的理解也多局限于其对审计工作的影响。因此，建立内部控制标准体系，不仅可以为各方人士的沟通与理解提供统一的基础，还可为企业评估和改进其内部控制提供标准与方法。社会各界应在COSO报告的基础上，对企业内部控制进行全面深人的研究，建立一套如COSO报告那样内涵与外延统一、可操作性强的内部控制标准体系，并准则或提出指南，使企业管理当局或注册会计师等有据可依、有章可循。而且要将内部控制的全新理念与精神传达给所有相关人员，尽量使管理当局用以评估内部控制的标准、注册会计师用以审计内部控制的标准与投资者用以审视内部控制的标准相统一。
（二）设计企业内部控制制度必须遵循的原则
1.合规合法性原则。企业的任何活动都不得违规与违法，也就是说企业内部控制制度的建立必须符合国家的法律、法规和政策，必须把国家的法律法规和政策体现到内部控制制度之中。这也是任何企业建立一切内部控制的基本前提。譬如，设计会计制度必须以国家和地方政府颁布的财经法规为依据，内容上应与《会计法》、《会计准则》协调一致。企业在设计会计工作组织、会计凭证、账簿、会计报表时，必须充分考虑《会计法》的各项规定，要符合《企业会计准则》中会计要素确认、计量、记录和报告的各项规定。
2.全面性与系统性原则。内部控制贯穿于企业经营活动的各个方面，是对企业整个经营管理活动进行监督与控制的过程，它不仅包括企业最高管理当局用来授权与指挥、进行购货、生产等经营活动的各种方式、方法，也包括核算、审核 、分析各种信息资料及报告的程序与步骤。因此，管理层应当对企业的人、财、物、信息及各种业务活动领域，在综合考虑行业背景、规模等的基础上，制订出全面科学的内部控制制度。另外内部控制制度要考虑全员性，企业中的每一位员工既是内部控制的主体，又是控制的客体。既要实施作业控制，又要接受制度的监督与约束。坚持全面性原则可以确保企业整体经营活动有序推进。内部控制设计要兼顾系统性，在设计内部控制时要具有系统性的观点，要将各部门和各岗位形成既相互制约又具有纵横交错关系的统一整体，以保证各部门与各岗位均能按特定目标相互协调地发挥作用，从而发挥内部控制系统的总体功能，实现内部控制的总体目标。
3.内部牵制、互相制衡、防范舞弊原则。内部控制应在公司全范围、全业务过程实施，通过全人员的共同参与来完成，同时应考虑治理结构、组织结构、权责分配等相互制衡的原则设计。同时内部控制仍是发现舞弊的重要方式，通过内部控制制度的建立和完善可以降低舞弊发生的可能。在企业中，内部控制必须上升到公司治理层面方能发挥其应有的重要作用。内部控制不是一朝一夕的事，不是通过一次的规章制度的修订补充就能完成的任务。因管理环境的变化、控制成本的增加等因素，内部控制制度就需要进行修改。因此，内部控制制度建设是一个开放式的、系统性的、循序渐进的过程，企业应适应变化以保持内部控制制度的先进性和实用性。
4.权责明确原则。在建立内部控制制度的过程中，要根据各岗位和部门的职责与性质，明确各部门及人员应承担的责任范围，赋予其相应的权限，规定操作规程和处理手续，确定追究、查处责任的措施及奖惩办法等，做到事事有人管、事事有人干，办事有标准，使权有所属，责有所归、利有所享，避免发生越权、互相推诿的现象。
5.成本效益原则。设计内部控制制度时，要牵涉到人力、物力、时间的投入以及这些资源投入造成的机会成本，因此，企业在考虑任何经营活动环节是否需要加以内部控制活动约束时，都要进行成本与效益的衡量比较与合适的平衡，即衡量由控制措施带来的相关环节损失的风险减少或经济利益增加能否弥补因设置该控制措施造成的成本，如果能够弥补，则控制是有意义和可行的。
6.尊重现实、注重实效。内控体系建设要以企业现状为基础，按照相关法律法规和规章制度，全面梳理和优化企业管理业务流程，力求有效控制风险的管理过程。在项目建设过程中，要充分考虑企业的实际情况，远期目标和近期目标相结合，优先解决目前管理工作中的薄弱环节和急用模块，使确立的内控体系能够广为接受、易于执行、行之有效。
参考文献：
我国房地产行业已取得长足发展，但行业本身受货币政策、行业政策等变动影响较大，加之近年来针对房地产行业的监管力度加大，调控措施收紧，整体而言行业竞争压力呈现增长态势，作为行业核心之一的可开发土地资源也日益减少，土地资源稀缺使得行业竞争压力进一步增加。针对房地产行业发展现状，企业通过合理的并购行为，可以一定程度上扩大企业规模，迅速整合资金、资产，优化企业资源的战略布局，增强土地使用权获取的竞争力并一定程度上减小融资压力、降低开发成本，拓宽企业盈利空间。另外，并购重组后，房地产企业的核心业务将被重新整合优化，极大程度助力企业特色强化，推动形成品牌效应，提升企业的市场竞争力。相较于其他企业，国有房地产企业具有一定的特殊性，在政策信息获取、土地资源信息获取、融资信誉、品牌信誉等方面具有一定的优势。但在房地产行业市场化程度较高、龙头企业规模优势及品牌优势日益凸显的形势下，国有房地产企业受限于管理体系相对固化、土地使用权竞争力相对不足等问题。在此情况下，如何完善企业管理体系，为企业发展注入新动能，提升国有房地产企业市场竞争力成为国有房地产企业谋求长远发展亟待解决的问题。混合所有制改革是国有房地产企业提升管理水平的有效手段，也是谋求长远发展的重要基石。从社会层面而言，发展混合所有制经济、深化国资国企改革是推动国有企业职能市场化转变、调整国有资产配制结构、优化国有经济战略布局、深化供给侧改革的重要一环。从企业层面而言，国有房地产企业混合所有制改革可以引入社会资本，减低资金来源渠道单一对企业发展产生的制约，同时通过混合所有制改革撬动国有房地产企业管理体系相对固化的现状，将员工自身发展需求与企业战略布局有机结合，助力企业长远发展。同时，房地产企业，无论是并购还是混合所有制改革，都往往涉及数量庞大的资金资产，会受到多方面、多类型的法律法规、政策、行业标准约束，且并购及混改程序复杂。因此，在房地产企业进行并购活动或推进混合所有制改革的过程中，各个阶段都将面临多种类型的潜在风险。进行科学有效的前瞻性风险评估，采取行之有效的策略调整管理结构，是企业有效面对挑战，占据生存空间，谋求长远发展的必经之路。
二、房地产企业并购及混改过程中的潜在风险来源
（一）政策及市场环境不确定性带来评估风险
房地产行业的健康发展对我国经济、社会、民生的发展都有着重要的推动作用。随着我国经济社会发展、人民生活水平提高、新型城镇化建设不断推进，人民群众对房屋的需求呈现上涨趋势。一方面，经济社会的发展为房地产行业带来了全新的发展契机；另一方面，随着我国住房商品化改革持续深化，房地产行业发展迅速，但与此同时，房价增速过快也导致了普通民众购买力下降，为助力解决人民群众的居住需求、预防房地产行业泡沫产生，我国出台了一系列政策、法规，从土地使用权获取、投融资、房价、税费等多角度、多层次对房地产市场进行宏观调控。随着经济社会发展，市场供求也在不断变换，就房地产行业而言，一定时间周期内、不同区域的发展存在较大的差异性。并购与混合所有制改革一方面可以为房地产企业注入新的动能，另一方面，也将使得企业资产规模、业务结构、管理体制等发生较大变化。而房地产行业本身具有资金密集型特征，且资金回收周期相对其他行业而言较长，企业运营面临着较大的市场不确定性风险。科学合理的价值评估是房地产企业并购与混合所有制改革有序推进的先决条件。在并购活动进行过程中，企业需要对自身资金资产价值进行分析评估，明确企业支付能力，确定企业风险应对能力，并针对标的企业或标的项目进行并购价值评估，以此为依据确定并购活动的方向、方式。在混合所有制改革中，价值评估对企业资产定价机制、改革策略选择等有着至关重要的影响。总的来说，价值评估的合理性一定程度上决定了企业并购及混合所有制改革能否有序开展、推进，而政策变动、市场环境变换都将对评估结果产生重大影响。在此情况下，一旦企业在并购活动进行过程中信息获取不对称甚至对政策、市场分析出现偏差，未能制定科学合理的并购或改革策略，或是在并购、改革进行方式的筛选上出现较大偏差，将极大程度地增大企业运营风险。
（二）资产结构及业务模式变动带来运营管理风险
无论是并购还是混合所有制改革，都将使企业资产规模及结构、产权组成、业务模式等发生改变。就并购而言，无论以何种方式进行并购重组，企业都将整合配置原有资源以保障并购顺利进行，在并购发生后，参与并购的企业之间需要重新梳理资金、资产、业务等并进行整合调整；企业资产结构、管理模式、业务方向、业务流程等都将发生变动；并购发生后，企业以何种方式调整优化资金资产配置、如何转型升级管理体系、是否能引导推动员工适应新的制度及工作模式等，都将对企业运营产生影响。就混改而言，通过出资入股、股权收购、员工跟投等方式将多种形式的非国有资本引入国有房地产企业，一方面，混合所有制改革极大程度地改变了国有房地产企业资金来源单一、管理模式固化的现状；另一方面，混合所有制改革将使得企业性质、产权结构、管理模式、经营体制、经营方向等发生重大改变，一旦在实施过程中经营模式转型、管理体系优化升级难以与所有制改革相衔接，将使得企业混合所有制改革落实不到位，甚至出现产权、责任不明确、管理混乱等问题。
（三）税务风险及法律风险
一般而言，由于行业特殊性，房地产行业运营覆盖范围较广，业务流程繁复，房地产行业并购、混改过程往往涉及类型众多且数量庞大的资金资产流动、所有权转让以及资源重组，因而受法律法规严格监管且涉及税种众多，房地产行业的并购重组及混合所有制改革不仅涉及企业资金、资产的整合处置，同时也涉及到税务与法律关系的梳理、承接。目前，我国已有许多针对性的政策扶持及税收优惠以推动房地产企业并购重组及混合所有制改革顺利推进。在实际的并购、混改过程中，由于房地产行业所涉及的税务组成、法律关系结构复杂，税收筹划及法律风险控制一直是房地产企业管理的重点、难点。整体而言，我国税收政策往往依据经济社会发展形势及发展需求而变动，法律法规、管理条例、行业标准也依据社会发展不断修订、更新，因而使得房地产行业税收筹划及法律风险控制往往存在诸多不确定性。一旦企业未能及时掌握监管要求变化及政策变动情况并适时做出调整，将有可能出现原有方案不适用于新形势，增加企业运营负担，制约企业并购重组及混合所有制改革顺利推进；甚至为企业带来诉讼及处罚风险，影响企业信誉，严重制约企业未来发展。
三、控制房地产行业并购与混改风险的管理策略
（一）拓宽信息渠道，完善评估体系
价值评估体系的科学性、合理性是房地产企业并购重组、所有制改革推进的重要基石。在并购过程中，企业应当对自身资产结构、潜在风险情况、风险应对能力进行全面评估；并对标的企业或标的项目的资产组成、经营情况、债务结构、潜在风险开展全方位的调研，并结合并购双方企业实际及发展目标选择适宜的评估体系进行价值评估；必要时可委托专业的第三方机构进行。在混合所有制改革中，应着手建立起严格的资产评估机制，规范评估流程，并依据区域发展趋势及市场经济形式，完善定价机制及定价标准，及时论证并依据法律法规及监管条例进行公开，保障国有资产评估及定价的公开透明，杜绝混合所有制改革过程中产生国有资产流失问题。同时，立足于区域发展局势、企业规模、发展现状、发展方向等，结合企业资产评估结果以及社会资本投资倾向、投资能力等，制定适宜企业的混合所有制改革策略，并依据改革的不同阶段企业发展现状及政策经济局势，及时调整改革策略，保障混合所有制改革高效有序推进。在评估过程中，针对产权不明确或存在争议的资金资产，应进行详细清点，为后续决策及并购重组或所有制改革提供合理依据。另外，就国有房地产企业而言，在企业并购重组、混合所有制改革、市场化转型的过程中，可以充分利用国有企业在融资领域的信誉优势及在政策变动、土地资源信息获取方面的优势，结合企业实际在原有的价值评估体系基础上引入新的评估标准，探索出更为全面的价值评估机制，更好地服务于企业并购重组及混合所有制改革，帮助企业扩大自身竞争优势，形成良好的品牌效应，推动企业可持续发展。
（二）健全完善管理体系，保障资产及管理体系整合的有效性
在并购重组及混合所有制改革的过程中，房地产应当加强管理体系的融合升级。毫无疑问，无论是并购还是混改，企业都需要着眼于资金资产的有机整合，调整资源配置策略，优化企业战略布局。与此同时，还需要解决不同的文化体系、管理理念、管理模式、发展目标、业务模式之间的融合问题。以国有企业为例，国有房地产企业经营管理模式相对成熟，且在融资信誉、信息获取方面具有优势，但由于其相对特殊的管理模式及社会职能职责，国有房地产企业在人力资源配置及管理体系方面相对固化，决策流程相对复杂，难以形成强有力的品牌效应。但相较而言，民营房地产企业在管理模式上更为灵活，策略制定也更为贴合市场。在企业内部管理结构中，应当建立健全责任制度，规范业务流程，完善评估及奖惩制度，使员工能主动迅速适应重组或改革后的企业氛围，保障企业有序融合、高效运转。
（三）强化风险控制，做好税收统筹及法律风险防范
房地产行业并购重组及混合所有制改革涉及资产重组、产权转移、合同签订、法律关系承接、税务筹划等方方面面。在此情况下，企业应当增强对法律风险及税务风险的重视。在前期调研阶段，除了重视对企业整体财务状况的梳理、整合、评估，还应当通过财务信息细节中反映的问题加以重视，对企业债务、税务、诉讼风险、融资信誉等进行全面审查评估，避免后续整合过程中因税务风险及法律风险制约企业发展。针对国有企业而言，在进行并购重组及混合所有制改革过程中，还应当注重建立健全法人治理结构，明确规划国有资本与社会资本的股权设计，明确企业内部管理职能职责，完善监督反馈制度，确保管理及监督体系有效运行。在并购重组及混合所有制改革过程中，应当明确梳理资产结构，对产权不清晰或有争议的资产进行剥离，并有针对性地制定处理策略，避免因存在产权有争议的资产而为企业重组及改革带来不必要的法律风险。在税务筹划上，应当依据企业运营现状、并购重组方式、混合所有制改革策略等，找到税负平衡点，优化税务统筹体系。同时，应当加强与政府部门的沟通交流，加强对法律法规及税收政策的理解，提高法律意识及税收统筹能力，降低法律风险及税务风险。
四、结语
