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最高审计机关国际组织（INTOSAI）第15届大会的代表们认为，环境方面的专业技术必须在政府环境绩效审计中得到有效运用，这些技术的获取途径包括邀请专家开展培训、招收新的专家进入最高审计机关或利用别国最高审计机关职员的专业知识进行联合审计等，代表们一致认为完善环境审计技术的重要途径之一就是最高审计机关之间相互交换有关技术评价标准和环境审计技术培训等方面的资料。此外，代表们认为环境技术委员会应当考虑向最高审计机关国际织织成员推荐几种可行的审计方法（杨丽，2010）。OfficeOfInspectorGeneral（1997）指出，项目分级评估工具（PART）已经成为美国环保局（EPA）对环境保护项目进行绩效评估的最重要工具之一。PART提倡将定性问题定量化分析，通过设计问卷的形式对项目的绩效和管理进行评价，传统的PART包括项目目标、战略性规划、项目管理和项目效果四个部分。另外，MillarA（2001）指出，逻辑框架法（LFA）作为项目的评估工具已经有几十年的历史，这种由美国国际发展署在1970年提出的项目开发工具，直到现在都被广泛的运用在项目考核评估中。EnvironmentalPr-otectionAgency（2008）在一份结果公告中提到，OfficeOfInsp-ectorGeneral在2003年对EPA的绩效考评中，应用了平衡计分卡法（BS）。依照BS法的框架，对环境类公共支出项目的绩效评估从绩效目标影响因素、为完成重大任务而增加的财务负担、内部管理和运作等4个方面进行。杨玉楠等（2011）研究指出，费用效益分析法是目前美国应用最为广泛的环境类项目评估手段。
2国内研究现状
2.1环保专项资金绩效审计评价视角
何芹（2009）针对目前环境保护专项资金绩效审计评价中的主流两大类指标，即经济指标和环境指标提出质疑，认为两者的独立运用都存在一定的缺陷，并建议采用生态效率的概念来衡量真实的绩效。袁广达（2007）建议以货币方式作为计量单位，从生态环境变化影响的视角，考察资源耗费、环保成本等方面评价绩效。并且参考《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护资金投入使用效益、环境保护能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评价等维度评价环境保护的效益。黄溶冰等（2012）从真实性、合规性、经济性、效率性、效果性和回应性6个维度来定义绩效，并且对每个维度的特征进行了分析。贾卉（2013）建议可以运用共性指标与个性指标，从项目决策、项目管理和项目绩效三个方面对环境保护财政资金绩效进行评价。
2.2环保专项资金绩效审计评价标准
刘晔、窦国栋（2007）以山西省污染防治资金为例，强调制定了农业与资源环保资金与项目的效益审计标准的重要性，建议将标准划分为定性标准和定量标准。其中，定性标准主要包括人大批准的部门预算、健全的法规和管理制度、是否有利于发展的根本标准以及审计人员的经验判断等；定量标准主要包括计划概算指标、部门或行业绩效指标以及其他相关指标等。何芹（2009）指出，评价标准是判断和衡量环境审计对象真实合法、环保公平以及经济性、效率性和效果性的尺度，它主要包括与环境保护相关的法律法规、国家颁布的环境标准、绩效指标的具体标准等。刘长翠等（2007）通过调查问卷的形式对环境保护专项资金绩效评价的情况进行了调查分析，问卷结果显示，69.39%的被调查者参照其他行业经济效益评价的标准，18.37%的被调查者将监管人员的主观判断作为绩效评价的标准。
2.3环保专项资金绩效审计评价方法
刘晔、窦国栋（2007）以农业与资源环保效益审计为例，认为效益审计分析评价的内容复杂多样，应该采用一套有效的技术方法全面、深入的进行审计评价，例如价值分析法、因素分析法和对比分析法。程亮等（2012）在其构建的中央环境保护专项资金项目评估模型中建议，对项目效果层次的评估可选用系统分析、专家评议、文献调查法、横向对比法、费用效果法等；对项目影响层次的评估可以选用规制对比法、有无对比法、先后对比法、横向对比法以及系统分析和专家评议等方法。杨玉楠等（2010）认为绩效的评估适宜采用对比分析的方法，评价中央环保专项资金项目的实施是否满足保障环境保护规划可持续运行的需求。袁广达（2007）认为环境效益评价中，可以运用“因素量化法”把一些与环保资金相关的非计量因素进行量化，并且按照其影响和重要程度进行排列，进而运用“对比分析法”与有关行业标准进行比较，以便得到定性与定量相结合的综合评价结论。王爽（2012）建议环保财政资金绩效审计评价可以选用沃尔评分法、模糊数学分法、综合指数法、因素分析法以及方案比较法等，并且举例说明了沃尔评分法和因素分析法的具体应用。
2.4环保专项资金绩效审计评价模型
房巧玲等（2000）运用系统论的观点构建环保项目财政支出评价模型。模型涵盖了作为一个系统的财政资金运作的全过程，绩效的评价作为行之有效的系统反馈回路，由三级指标构成，一级指标分别为关注环境保护支出系统运作转换过程的指标———合规性、环境保护支出系统输出的指标———环保的效果和资金的使用效率。万寅婧（2012）以江苏省节能减排（重点污染排放治理）专项引导资金为例，基于逻辑框架法构建了包括从投入、管理、产出和效益三个方面在内的环保专项资金绩效评价模型，并且对应模型的三个方面构建了有三个级别构成的评价指标体系。程亮等（2013）运用逻辑框架法从投入、产出、效果和影响四个方面构建了包括评估内容、评估指标、评估信息来源、评估方法在内的中央环境保护专项资金项目评估模型。孙童等（2007）分析评价了河北省省级环保专项资金绩效评价办法，该办法坚持从质和量两个方面对环保专项资金的项目实施内容和功能情况、资金保障情况、经济社会效益情况以及实施管理情况建立分层次的评价指标体系，取得了一定的效果。张芳丽（2007）认为环保专项资金使用效益不仅包括经济效益，还要考虑社会效益和环境效益，在此基础上，从经济效益、社会效益和环境效益三个方面设计了相对系统的、涉及资金使用过程的绩效审计评价指标体系。袁广达（2007）借鉴《循环经济城市评价指标体系》，从环境保护项目资金投入的使用效益、环境保护的能力建设、环境保护管理的监督以及社会效益综合评议等四个方面构建评价指标体系。李强（2012）将模糊综合评判法运用到环保专项资金绩效审计评价中，首先使用德尔菲法、文献调研法以及层次分析法构建一套由一级指标、二级指标和主要观测点组成的综合评价指标体系，并运用层次分析法确定各级指标的权重，基于此构建基于模糊综合评判法的综合评价体系。
3结语
存在问题
（1）小型企业监管难度大。平邑县矿山数量较多，但缺少大型矿山企业，矿山规模不大，企业经济效益较差，财务制度不健全，账目不规范。这些因素制约着采矿权价款、使用费和矿产资源补偿费征收数额的增长。由于矿山企业规模较小，矿产品市场又未形成统一的销售价格，补偿费征收数额只能根据矿山设计生产规模、企业自行申报价格等综合核定，给资源补偿费准确核定增加了难度。（2）缓减免行为有待规范。缓减免矿业权价款、使用费制度不够健全，在执行相关征收政策上与实际工作开展不好把握，有时工作不够平衡，征管力度达不到，甚至有时存在缓减免现象，造成了收入的流失。（3）分成比例低，出让成本高。地方征收入库的矿业权价款在分配过程中，县级财政分成比例较低。该县采矿权全部实行招拍挂出让，前期工作费用（出让成本）较大，有的矿山分成所得不抵前期投入，不同程度制约影响了矿产资源的有效储备。
对策建议
（1）探索推进矿产资源有偿使用收入直接征收改革。从规范理顺矿产资源有偿使用收入征收程序入手，按照财政部有关规定，借鉴兄弟县区的经验和做法，探索推行征收方式改革，试行矿产资源专项资金征缴由现行的委托执收部门征收改为由同级财政部门直接征收，确保财政部门及时掌握矿产资源审批管理情况，加快矿产资源专项资金征缴入库进度。（2）进一步做好矿业权市场监督管理。一是及时清理出台的矿业权招标拍卖挂牌出让实施办法等规范性文件，摸清每个探矿权、采矿权出让的具体情况。进一步总结实施矿业权招标拍卖挂牌出让制度中的主要做法和取得的成效。二是认真分析推进探矿权、采矿权招标拍卖挂牌出让、规费征收等工作中面临的困难问题并提出对策措施。三是严格按照相关规定计征矿产资源补偿费，同时抓好重点地区和重点矿种的征收工作，对欠缴、少缴或不缴矿产资源补偿费的，严格按照规定处罚，从而提高矿产资源专项资金的征缴入库率［3］。（3）不断完善网络系统建设。针对有条件的矿山，逐步引进矿山产量远程监控系统或计量系统，为矿产资源补偿费、价款的征收提供更加可靠的依据，避免因统计数据不实而引起的国有资产流失，进一步提高信息的及时性、准确性和完整性。（4）严格采矿权有偿使用制度。对新设矿产资源积极纳入政府公共资源交易平台，严格按照公开、公平、公正的原则，全部实行“招、拍、挂”出让矿业权。进一步简化办事程序，提高行政效率，限时办结，依法、及时为矿山企业换发相关证照，办理相关手续。（5）加强日常监管。健全完善矿产资源专项资金征缴动态巡查机制，充分发挥基层国土资源所的作用，不定期对矿业权人储量动态变化统计台账、矿产品的销售及其价格情况、采矿权使用费、采矿权价款和矿产资源补偿费的缴纳情况等进行动态监管，规范办矿行为。加大对探矿权、采矿权出让中各种违规违纪行为的查处力度，依法对违规减免，不履行收费职责，应收不收，不及时足额缴库，截留、坐支、挪用及商业贿赂等违法、违纪行为从严查处。
（一）专项不专
我国的财政专项资金涉及行业庞杂且金额巨大，涉及到教育、农业、工业等各个领域，专项资金的种类多达几十种。"基数加倍增长"是我国预算机制长期采用的增量预算机制，随着人员的调动、时间的变迁单位积存的专项资金和单位公用支出混合在一起进行使用，完全变更了专项资金的使用范围和使用职能，使得大金额的专项资金专项性质不强，这也增加了专项资金的管理难度。
（二）使用随意
我国现行的编制预算实行的是"人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际"模式，依据基数加上增长，有的甚至还将专项资金切块分配，此种模式也就造成了专项经费的编制标准不够科学合理。专项资金预算的主观性和随意性，也就直接导致了专项资金使用上的随意性，截留、挪用现象普遍，例如，用来补贴困难群众的医疗救助资金，就被不同程度的挪用。类似行为歪曲了专项资金的真实用途，财政资金的不合理利用也使人民群众有一定的损失，造成财政资金的浪费。
（三）使用效率不高
各级各部门在申请财政专项资金时投入了大量的人力、物力，从项目的策划，到申请材料的准备和申报，都占用了专职工作人员的大量时间，使得专项资金的申请成本在无形中增大。此外，不同的专项资金被不同的部门掌控，统一项目可以从不同部门以不同的名义来申请专项资金，使资金的用途被分散，最后导致资金难以统筹规划合理配置，使专项资金的作用不能最大地发挥出来。由于专项资金的下拨在不同部门之间转手，导致专项资金的拨款周期较长，对资金的使用效益造成了不利影响。
2加强财政专项资金管理的措施
（一）清理申报项目，缩小范围
长期以来，专项资金并没有很好的做到专款专用，为此，对多达几十项的专项资金要进项定期的清理，对资金的使用情况、资金的管理情况、资金的使用效益等进行具体的了解，并且对各项资金存在的必要性进行客观公正的评价。对于使用效率不高使用效益不明显的资金，进行大力的压缩，并且在一般性预算支出中加入经常性的专项支出，例如对农村生活贫困家庭的资助，以及对警车以及警务设备的定期检查和更换费用，可以列入到经常性的专项支出。
（二）明确各部门责任
从管理学的角度来说，各个部门的负责实际上也是各个部门的不负责，这样的管理基本上是无效的，只有明确各个职能部门的责任，才能建立起有效的财政专项资金管理制度。财政部门与管理部门之间相互制约、相互监督，才能好的形成监督体制。财政部门和管理部门可以就相关的责任进行明确的划分，并制定合理的违责处理办法。将财政专项资金的使用纳入到财政监管的范围之内，将主管部门挪用专项资金的行为从根本上杜绝。
（三）多方面审计监督机制
财政专项资金数额大、覆盖面广，国家审计人员数量相对较少，且对各地方的财政政策相对不熟悉，因此决定国家审计人员难以对专项资金的使用情况进行全面判断。由于审计部门与被审计部门在同一行政体制之内，所以审计结果和审计意见在独立性的显现方面有很大的限制，这时就需要社会审计和内部审计相结合。国家审计、社会审计和内部审计的结合，通过横向和纵向的结合，从而提高对财政专项资金的审计的效率和效果。
（四）提升政府理财的能力和水平
提升政府的理财能力和水平，可以有效的规范地方政府的财政专项资金的管理。首先需要逐步淡化财政专项资金的作用，使政府和市场的职能边界得到规范，使基本化公共服务均等化，运用政府的独立财权有效提高其对资金的调度和运营能力。其二，要加强绩效控制工作，从而对绩效审计和绩效监督进行有效推动。使财政专项资金项目的收益和成本的比重得到有效提高。其三，要将年度预算管理向财政专项资金中期考核机制进行转变，使政府的会计制度向全责发生制进行转变，从而有效提高政府的理财能力。
3总结
一、总体构想
专项资金的管理核心是一个滚动项目库，一套数量化指标体系。主要目的是通过建立依公共财政的思想设立的量化指标体系，将单位报送的若干年专项项目，按照指标体系的要求进行量化评价，将评价的结果按照分值由高到低进行排序，并依次提供资金安排意见，以利于提高财政资金使用的透明度，优化财政资金的使用效率，为领导科学决策和外部有效监督提供重要的参考依据。
一个滚动项目库。各单位申报财政补助的所有专项项目，均纳入项目库管理，项目库本身具备项目维护、项目评价、项目排序、财力控制、审批流程管理等多项功能，并与行政事业单位部门预算编审系统相结合，将专项资金预算纳入整个部门预算，并将明确的财政补助专项转入财政预算执行系统进行管理。
一套量化指标体系。作为专项项目库管理的基础，专项指标评价体系要按照公共财政的原则进行设立，将审批专项资金的思维过程予以细化、量化，分解为若干指标，并对应相应的分值。将申请财政补助的所有专项项目全部纳入此指标体系进行量化评价，得出相应的分值，供项目库进行排序。
二、细化指标，建立体系
从各角度全方位地评价每一个专项资金项目，就必须根据可能涉及的专项资金的情况，设立一整套科学合理的指标体系，其结果才有说服力，也才能据以提出科学的项目取舍和资金拨付的决策参考意见。因此，细化指标和建立指标体系是专项资金项目库工作的重中之重。
专项资金项目库指标体系遵从全面评价原则、财政效率原则和项目优先原则。接项目的性质分为（l）建设性项目；（2）车辆、设备购置项目；（3）维修、小型改造及租赁项目；（4）会议、活动项目；（5）业务费、培训费、开办费、手续费、临时人员费等项目；（6）科技三项、企业挖潜改造支出等6大类进行分类排序。鉴于支农项目有其特殊性，暂不列入专项项目评价指标体系。
在专项项目分类的基础上，将项目评价指标分为两大类分别对项目进行评价：项目基本评价指标（以下简称“基本指标”）和项目分类评价指标（以下简称“分类指标”）。基本指标是项目库中所有项目均要进行评价的指标；分类指标是分别对各类专项的不同性质而设定的评价指标。每一类指标按照公式1，分别计算出基本情况指标得分和特性指标得分。
评价得分=∑（第I项指标总得分×第1项指标权重）公式1
再根据每类所设的权重比例，并考虑附加分等条件进行修正并代入公式2计算出本项目的最后得分。
评价得分=∑（第1类指标总得分×第1类指标权重）十附加分公式2
基本评价指标的评价范围是所有专项项目，每个专项项目不论项目类别均要按照基本评价指标进行评价。基本评价指标对项目的基本情况进行评价，主要包括项目所属产业、项目主要功能、项目替代成本、资金配套率、项目受益范围和受益时间等，每项指标有一个基本分，另有具体可能情况的相应系数，二者乘积即为本项的得分。如项目所属产业指标以行业系数确定权重，若某专项项目对应项目所属产业为科技，其行业系数1．0，本项的基本分为20分，则此项目本项指标的得分=20×1．0＝20。
分类评价指标按不同分类设立，能体现国家政策，提高财政资金使用效率的指标，这些指标的设立，既要符合项目自身的特点，又要有利于量化测算，比如建设性项目可以设立项目完成情况、项目时间限制、资金使用计划等分类指标进行测算。又如科技三项及企业挖潜项目可以分为关于项目可行性论证报告的指标、关于项目单位的指标、关于项目本身的财务经济指标等三项指标。总之，各类项目要根据实际情况和评价目的细化后的测算指标，计算分类评价指标的得分。超级秘书网
项目附加分和减分主要是对项目外在性及某些未能列入上述指标体系的特殊项目，以绝对分调增调减，综合平衡。
每一个项目都要先进行项目基本评价指标的评价，具体到某一类项目又分别应进入各自所属类别的项目分类评价指标进行评价；然后将项目附加分和减分计入，根据最后的得分在该项目所属类别内各项目间进行滚动比较，择优提供资金支持。
三、管理形式
申报与评价。单位申报专项项目采用年度申报与临时申报相结合的办法，项目库的评价分为定期评价与不定期评价。各财政拨款单位应于每年报送下一年度部门预算时一并报送今后几年拟进行的专项项目，同时提供项目申请报告及附属资料。申请报告和附属资料必须全面、详细、准确。财政预算部门收到后，将专项项目用专项资金评价指标体系评分，将结果录入专项资金项目库。
组织形式。财政部门成立专项资金项目库领导小组，全面负责项目库的评价、管理、协调等工作。领导小组组长由主管预算工作的局长担任，成员由预算主管科室、部门主管科室、专业主管科室及其他有关科室的主要负责同志组成。
论文摘要:水利是农业的命脉，是国民经济的基础设施和基础产业，是社会安定的重要保证。为加强水利建设、发展水利事业，我市在水利工程的投资强度也比较大，这就面临着大量的资金使用管理工作，能否用好、管好水利资金，关系到水利工程的建设、水利工作的开展、水利事业的发展。本文从规范水利工程运作程序、机构健全管理、加强施工控制、加大资金管理力度等方面，分析了加强水利工程专项资金管理的新思路、新措施，供大家参考。
一、引言
近几年来，在中央、省里水利发展政策的有力推动和水利补助资金的大力支持下，朝阳水利事业呈现蓬勃发展的态势，水利工程建设形成了重点突破、全面推进的新格局。同时，水利工程专项资金的使用和管理工作就需要作为重点工作来抓，本文提出了加强水利工程专项资金管理的新思路，从水利工程运作程序、机构健全管理、加强施工控制、加大资金管理力度等几个方面作为分析。
二、规范水利工程运作程序
水利工程建设应严格执行建设项目“四制”，即项目法人责任制、招投标制、建设监理制、合同管理制。
（一）实行项目法人责任制
项目法人系指具有法人资格和地位，依照有关法律法规要求设立或认定，对建设工程项目负有法定责任的企业或事业单位。项目法人责任制是在工程建设中形成的一套由项目法人担负相应责任的制度，坚定不移地付诸实施，项目法人依照法律、法规和相关规定承担法律责任。
（二）全面推行招投标制
招投标制是“四制”的中心环节，是实行“四制”的基本内容。通过招投标选用具备一流素质的承建队伍，以保障工程的质量和建设进度,对于建设资金的管理是非常关键的。凡是符合招标规模和条件的建设项目均实行公开招标，按照合理低标法评标，“好中选优、优中选强、强中选廉”。通过标段细化，虽然增加了管理难度、协调工作量，但有效地节约了资金，通过项目概算调整，将有限的资金投入到更多的建设项目中。附属工程和零星设备，按照询价制度，采用“同等产品比价格、同等价格比质量”的原则选用供应商。
（三）对工程实施建设监理制
建设监理制是工程质量过程控制的重要环节。建设监理制是指项目法人通过招标或委托，选用具备相应资质的监理单位，根据已经批准的工程项目建设文件、监理合同、建设合同等规定，对工程建设实施的专业化监督管理。工程建设过程中，充分授予监理“三控制、二管理、一协调”的职能，积极为监理工程师行使职权创造条件，树立和维护监理的权威，对监理提出的问题高度重视，及时会同有关部门研究处理。
（四）以合同管理制规范业主与中标单位间的行政行为
合同管理制，就是整个工程建设施工过程中，依照法律法规、招投标文件等约定签订书面承诺，用以规范、监督和约束业主与各中标单位间的行政行为。按照合同制要求，管理处与工程的勘测设计、监理、施工、设备制造、安装等中标单位依法签订了合同协议，明确质量目标、质量责任、奖罚措施等。签订合同的同时签订廉政协议、安全及消防责任书。
三、健全机构，落实管理责任
管理和使用好建设资金，首先要建立健全管理机构，明确分工，落实责任制。一般可分为如下几个部门：
(1)工程管理部。管理部主要负责施工管理、质量监督、现场协调、政策处理、资金使用、宣传教育等工作，制定工序验收参与制度、现场巡检、重要部位旁站等规章制度。
(2)工程治安值勤室。及时做好工程的协调、治安、安全、保卫工作，维护施工秩序，保证工程施工顺利进行。
(3)质量监督项目组。项目组由质监、设计、建设等单位人员组成，定期和不定期开展质检活动，解决质量和技术难题。
(4)各施工和监理单位，成立工程项目部，全面推行项目负责人制和项目法人管理。
四、加强施工过程控制
施工质量控制也制约着资金的使用，只有保证施工遵循设计，质量保证第一，才不至于到工程后期阶段出现超投资的现象发生。工程在质量管理体制上，应建立项目法人统一管理、施工单位严格自控，监理单位认真核查，政府监督全面到位，使用单位提前介入的质量管理保障体系，严格把好“四关”。
（一）把好材料关
工程使用的钢筋、水泥、砂石骨料、膨润土、石料等主材，全部由施工单位自行采购，材料进场前由建设、监理踏勘考察施工单位选定的厂家，就材料的各项技术指标、厂家的生产能力和服务质量提出综合评价，优选厂家。材料进场后由施工单位实验室、监理部和工程部对质量进行检查验收，施工单位严格按照规范要求对材料的各项指标进行检查，监理单位按照不少于施工单位抽检总数的20％送第3方检测单位检测。并做到不合格材料严禁进场，已进场的不合格材料严禁使用到本工程中。（二）把好施工队伍素质关
水利工程往往由于施工面广，施工班组多，工段间施工队伍素质参差不齐，为确保质量，工程队伍管理上实行样板法。进场的队伍必需按照设计和规范要求完成样板段。通过监理和业主验收合格后，方能继续施工。
（三）把好现场验收关
严格“三检”制逐级验收，前道工序未完成通过验收不得进入下一道工序施工，并按照规范要求办理好工序签证手续，技术不达标、资料不全一律不予验收。对完工的单元工程、分部工程按照水利水电工程质量评定规程和验收规程及时组织评定和验收，各单位工程投入使用前组织阶段验收。
（四）把好建设过程关
(1)逐级建立工程质量目标责任制、质量一票否决制度。明确质量目标、责任、权利和奖罚措施，落实到每个单位工程、单元工程，甚至施工中的每道工序。工程质量责任制的建立和逐级督查，强化了工程各参建单位的质量意识，促进了工程施工中质量保证体系的建立和运行，有力地推动工程建设的质量管理。
(2)处理好工期与质量控制关系。建设过程中处理好工期控制与质量控制的关系，绝不因工期紧或赶工期而牺牲质量；处理好业主、监理和施工单位间的关系，质量控制上推行“小业主、大监理”逐级督查的质量管理体制。
五、加大管理力度，确保资金安全
水利工程资金管理应作为一项严肃的纪律来抓，资金问题是一条高压线，任何人都不能违规操作。为此采取以下几项措施，切实加强财务和资金管理力度。
（一）健全财务制度
加强规章制度建设，在贯彻国家有关财务管理制度的基础上，严格执行省、市的相关制度。
（二）规范财务程序
(1)设置工程财务管理机构，配备了专职工程管理人员和财务人员负责工程财务管理与会计核算工作。
(2)按照国债资金管理有关规定，在建设银行开设专户存储，同时设立配套资金专户，专款专用，防止人为滞留、挤占、截留、挪用、串项、置换现象发生。
(3)严格规范资金支付程序，即根据进度由施工单位提出申请，经监理单位审核后报管理处，经工程管理部负责人及分管领导审核、法人代表批准后予以支付。
(4)涉及工程任何款项，不得采用现金支付。
(5)积极编好工程建设项目各种报表，认真做好工程投资成本核算工作。
(6)积极参加各种不定期的培训，提高财务管理和会计工作水平，确保资金使用安全，确保建立优质工程，培养优秀人才。
摘要:专项支出在公共支出中所占比例甚高,专项支出使用管理对财政资金使用效率产生直接影响,加强专项资金的管理,将对提高财政资金使用整体效率和效益起到重要影响。
关键词:行政事业单位;专项资金;资金管理
在我国行政体制改革过程中,政府职能发生转换,公共财政体系建设有新的进展,国库集中支付、政府采购、部门预算、财政支出绩效评价等一系列改革措施,在财政资金使用及全过程监督方面发挥积极作用。在此背景下,行政事业单位专项资金管理问题引起人们的普遍关注。
一、专项资金及其管理环节
1.专项资金基本理解
为促进社会经济快速发展,政府会对国家资金实施合理化运作,专项资金即是其中一项确保资金正确运用的有效手段。从定义上将,专项资金即为完成特定工作或达到某一事业发展目标而给出专门用途的资金;从预算管理角度将,专项资金主要是财政部门或上级单位向行政事业单位拨付,并用于某一专项工作或工程,同时需单独报账结算的资金项目。由概念分析,专项资金具备三大特点,即源自财政或上级单位及单位自筹部门,专用于特定事项,且须单独核算。
2.专项资金具体管理环节
根据资金使用的差异,专项资金主要包括发展性专项和事业性专项,其资金规模大、使用影响范围广,适用于国民经济发展的多个方面。随着国库集中支付和部门预算的普遍实行,资金使用单位在对专项资金管理上,具体的规范环节应分为:专项资金预算环节,如将专项资金预算纳入年度预算,取得财政拨款;未被纳入预算的突发项目,须经追加申请后争取财政专项;专项资金使用环节,如资金近授权审批、支付金额、支付方式等;专项结束后的项目决算,如结余资金管理、项目资金具体使用情况分析等;资金使用效果的绩效评价和跟踪调查。
二、目前我国行政事业单位专项资金管理中存在的问题
1.非税收入使用不合理
根据相关规定,非税收入中专项收入和基金收入均应专款专用,单位内部财政对其不能加以统筹。近几年来,财政预算体系改革不断深入,行政事业单位一些收入明显增加,单纯的专款专用模式已显得不合时宜,其不仅容易造成单位内部突击安排项目,使得项目质量难以得到保证,还极易致使资金大量结余,甚至使诸多政府急需安排的项目缺少可用资金,降低财政性资金使用效益。如此一来,非税收入使用不尽合理,公共财政功能相对难以充分发挥。
2.制度约束不够有力
目前,较多行政事业单位对专项资金管理缺乏力度,许多专项资金管理部门未明确专项资金管理制度,造成制度落实不到位,制度对专项资金支出行为的监管力度不强,当那些不合理、超预算的支出行为发生时,领导予以姑息,相关办事人员难以实施强有力的监督,最终使制度流于形式,制度约束欠佳。
3.专项资金预算准备工作不到位
预算是资金管理的基础,对专项资金管理而言尤为如此。从一些行政事业单位对专项资金预算的处理可以看出,专项资金预算工作中前期准备工作十分不充分、不详细,制定预算方案时不够认真、严谨,所制定预算并未细化到具体项目。作为非税收入的征收主体,行政事业单位仍然是专项工作的组织单位,也是专项预算的申报单位,由于其负有日常行政事务性工作,则行政事业单位仍然要实施严格的申请立项、专家论证以及可行性研究等一系列的工作程序。在上述资金预算前期准备工作中,往往需要中介机构和专项实施单位的介入,但此类机构和单位又难免对专项资金预算的意义和重要性把握不足,结果导致责任主体缺位、专项资金预算不到位。
4.绩效评价体系及跟踪机制缺位
完善的绩效评价体系是专项资金有效使用的客观保证。但一些专项资金管理单位抱持“花完钱才算完成任务”的观念,对绩效评价体系完全忽略,使得项目实施过程中资金不合理列支现象严重。此外,专项资金使用方向管理上缺少跟踪机制,资金流向何处、使用在哪个环节、项目实施中哪些地方更需要资金、项目实施仍缺少多少资金等一系列问题,资金管理单位均无法跟踪了解,对某些领导政绩做足表面文章的负面行为亦无法及时掌握,项目正常运行受到极大影响。
5.过程管理及专项成果管理缺失从现有情况下,较多专项资金管理部门并非对应的资金使用部门,专项资金经上级单位申请后,往往还须按照业务所需拨付给下级单位,从账务核算到资金管理,上级单位均无法对资金使用状况做出精确的反映,若下级单位又未及时将相关信息反馈至上级单位,则容易形成信息交流不畅、挤占乃至挪用专项资金、滋生腐败等不良现象。在专项资金使用过程中,财务人员应具备过程管理和监督管理意识,但较多财务人员均对专项支出过程管理和专项成果管理甚为忽略,导致超预算、不合理项目列支等恶屡屡发生。加上上下级单位间信息交流不畅,资金拨付与项目进度难以一致,则上级单位专项资金则长期滞留,下级单位项目无法开工,即项目资金与项目进展脱节,专项资金管理失控,或者当上级单位其他工作任务紧张时,下级单位项目实施进度将被一再延误,项目开始陷入超期状态。
三、完善我国行政事业单位专项资金管理的有效举措
1.建立健全专项资金预算编制及管理体系
建立和完善科学的专项资金预算编制和管理体系,增强专项资金预算编制的科学性与执行的规范性。首先,应针对行政事业单位项目支出预算状况,以标准项目文本方式,实施恰当管理,即通过项目申报、项目审核、项目核定和组织实施、项目监督和考核等四个具体阶段,对项目支出预算实行全过程管理,并组织专家组对其做出可行性研究和评审,根据研究报告和评审结果,在一定规定程序下,申报项目支出。然后,要建立部门项目库,积极采取事前论证、过程监督和事后审计,不断规范专项资金预算编制和执行,保证预决算的严肃性和权威性。
2.加强财务职能和财务人员角色定位
财务职能应定位为全面参与资金使用及运转过程的决策与控制。一项专项预算批复后,财务管理将在专项资金运作中起到监督和控制作用,整个资金流将对行政事业单位所有业务的开展、工作实践进度等产生重要影响。这要求行政事业单位应提高对财务部门、财务工作以及财务人员的重视程度,一则合理规范财务部门分工和岗位职责,保证财务职能有效实现;二则财务人员正确树立角色意识,在日常工作中关注资金管理的全过程,尤其要对资金流向进行统筹规划,促进资金使用效率的提高。
3.促进财务管理制度规范化建设
思想上重视财务管理对专项资金运转的作用仅仅是一个方面,在具体实践中,还应完善规范化的管理制度,促使资金管理者、使用者、财务人员对资金申请、下拨、使用、报销结算等全过程均十分了解,任何人员均不得违规办事。从财务管理角度分析,应建立专项资金申请、使用和评价制度,建立科目设置、结转等规范化财务管理制度,并根据《事业单位会计制度》相关规定,将专项资金会计核算纳入“拨入专款”、“专款支出”科目中核算,同时规定“专款支出”的结转时间定在项目完成后,由有关部门单独列报,年终“拨入专款”余额须向拨款单位单独报账且获得核准项目时,方可予以结转。通过对专项资金的有效管理和监控,专项资金完整性与安全性才得以实现。
4.强化绩效评价对专项资金支出的控制
行政事业单位应集中专项资金之财力办大事、要事,这促使资金管理部门对专项资金的使用实施严格控制,以保证专项资金存在的意义。项目绩效评价体系的建立与实践,则是对专项资金使用最优的监控手段,比如先由各级主管部门通过绩效评价机制,充分调动专项资金使用单位节约资金的主动性和积极性,然后区分不同项目的不同特点,构建相应的评价指标,以科学的方法评价和奖惩专项资金使用状况,最后根据考评结果审批年度专项资金,使财政拨付资金和事业开展项目尽可能保持进度上的一致性。
参考文献:
1.刘欣.行政事业单位专项资金管理的思考.承德民族师专学报,2008第28卷(1).
一是出台林业项目和专项资金管理的规范性文件。《中央财政林业补助资金管理办法》出台以后，为认真贯彻执行《办法》的有关规定，我局按照省政府行政审批事项的规定，及时对林业方面的规范性文件进行了全面清理，对过时的、不适应林业专项资金管理需要的文件及时进行废止。同时，我们在广泛征求意见并开展廉政风险评估的基础上，出台了两个规范性文件:《江苏省林业项目管理办法》、《江苏省林业项目验收管理规定》。明确并规范了各级林业主管部门在项目申报、项目和资金监管、项目验收等方面的行为，从制度上防范责任风险和廉政风险。二是完善有关政策。会同省财政厅对生态公益林补助资金和绿色江苏专项资金使用情况进行调研，对投资结构，资金扶持重点，补助对象，补助标准等进行合理调整，并以项目申报指南的形式予以落实，使有限的资金发挥最大的使用效益。三是改进管理方式。商省发改委、省财政厅简化项目管理程序，对省级有关林业项目采取“以奖代补”、委托验收等管理方式，提高了工作效率，同时也收到了很好的效果。
二、科学编制预算，规范执行预算，林业财务管理工作再上新台阶
首先，科学编制好年度预算。2014年，我省省级部门预算在政策上做了很大调整，在严控对一般性支出、一般公务用车购置费、“三公"经费、会议费、培训费实行“零增长”的同时，对2015年省级各部门、单位的专项转移支付数量压减1/3，同时整合相同或相近的专项，逐步减少竞争性无偿支持专项;实行“部门专项资金管理清单”和“专项转移支付管理清单”制度。为此，我们在编制2015年部门预算时，重点把握三点:一是依据“十二五”林业发展规划，坚持以规划为导向;二是坚持有保有压，确保重点。压缩一般性支出，保障省委、省政府确定的林业重点工作所需经费和林业规划确定的重点林业工程所需经费支出预算;三是严格审核，确保所编预算合规合理。在汇总、编制预算的过程中，我局林业计财部门认真履职，严格把关，严格审核支出预算内容是否符合预算管理法规和相关政策要求，申报支出预算与工作任务和建设内容是否匹配，所拟定的绩效目标是否合理。其次，规范执行年度预算。2013年，中央出台了“八项规定”，我省也相继出台了“十项规定”和公务接待、会议费、培训费等管理规定。全面把握政策要点，加强林业经费支出管理，是林业计财部门义不容辞的责任。一年来，我们以“三公经费”支出管理为重点。严格按预算法、会计法以及党风廉政建设和反腐败的规定要求，严把经费支出关，坚决杜绝违反“八项规定”和财经纪律的行为。为此，我们完善了内部财务管理制度，加强了省林业局系统财会人员的业务和法律、法规知识培训，提高他们的依法管理水平。今年，局机关和直属单位“三公经费”、会议费等一般性支出，较上年均有较大幅度的下降。第三，实行预算和决算公开。按照江苏省政府总体部署和要求，在省财政厅的统一指导下，我局制定了切合林业实际的、便于监督的财务预算和决算公开的程序、方案，并按省财政厅的统一标准，及时将我局2013年财务决算和2014年预算情况对社会公开，接受社会监督。
三、明确责任，加强林业项目管理，确保建设成效
省林业局明确了林业项目管理责任。通过出台《林业项目管理办法》，规定了省、市、县三级林业主管部门以及各级林业主管部门内设职能机构在林业项目管理方面的责任，加强林业项目的申报管理。省林业局启动了林业项目管理专家库建设，明确规定了竞争性立项的林业专项项目必须经专家评审，林业主管部门依据项目申报指南并结合专家评审意见申报项目。重大林业项目申报和资金申请，需由林业主管部门集体研究决定，并按规定的程序申报。组织开展项目中期检查和现场查验，督促项目建设单位按预定的目标、任务或批准的实施方案实施项目。及时开展项目竣工验收和绩效评价。项目建成后，我省各级林业主管部门按有关规定，并根据项目资金来源、额度，分别由省、市、县三级林业主管部门分工负责项目验收。省林业局还根据省财政厅的要求，设定绿色江苏建设项目绩效评价指标，及时开展绩效评价，评价结果良好。
四、强化林业专项资金监管，确保资金安全有效运行
