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2008年3月，广东省政府出台文件，要求各部门实行财政专项资金竞争性分配改革试点，创新财政支出管理机制，强化绩效优先观念，建立竞争性分配机制。
2009年，广东省中职教育专业实训中心建设资金首次试行竞争性分配，到今年已进行3批。此外，广东省教育厅还会同省财政厅整合部分中央奖补资金和省本级义务教育专项资金，以竞争性分配方式奖补经济欠发达地区义务教育规范化学校建设。通过各地组织申报、省级评审、陈述答辩、实地考察等程序，2009年度奖补项目镇70个，奖补资金共3.48亿元；2010年度奖补项目镇36个，奖补资金共1.9亿元。通过实行这种资金分配办法，调动了地方政府发展教育的积极性，促进了区域间教育的良性竞争和均衡发展。
广东各地也在稳步推进这项改革。2011年底，佛山市南海区进行财政性资金竞争性分配，南海8个镇街通过8分钟阐述、15分钟现场答辩、专家现场评分的方式，对项目资金展开激烈角逐。
广东省教育厅厅长罗伟其表示，竞争性资金分配，将财政专项资金分配从“一对一”单向审批安排，转向“一对多”选拔性审批安排，建立“多中选好，好中选优”的项目优选机制。这种做法能够有效提高资金分配和使用效益，是创新专项资金分配制度的重要改革措施。
对此项改革，中山大学郭巍青教授认为：“专项经费竞争性分配的最大特点就是引进公众参与，财政权力一部分下放，改变过去自上而下的分配方法。”
“广东省教育厅将继续探索完善竞争性资金分配机制，加强绩效目标管理，事中通过加强督查，事后通过进行项目绩效评价和绩效问责，对使用竞争性分配资金的项目实施全方位的监管，努力使专项资金能真正用到实处、发挥实效。”罗伟其说。
广东省拿出一部分财政资金进行竞争性分配，用公平竞争机制代替传统的“平均主义”做法，促进了教育部门转变发展观念，激发了解放思想的动力与活力，强化了激励机制、绩效优先观念，有利于提高有限财政资金所能发挥的积极效益和功用。
随着我国财政体制全面改革，支农项目审批权也随之发生转变，其下放后全面优化了我国财政资金政策、加快了资金下拨和执行进度、约束了财政资金运用环节、提升了资金运作效率，创新了财政管理机制、加强了各部门之间交流与合作，整合了各地方财政部门管理职能等，同时也证实了支农项目审批权下放后的资金管理极其重要，支农项目的顺利进行都主要取决于资金的运用，所以，资金管理在支农项目审批权下放后极其重要。
二、支农项目审批权下放后财政资金管理存在问题
1.资金管理意识不强，项目资金制度规定模糊
支农项目审批权下放后，由于一些地区和部门为方便获取经济利益并不自愿下放项目审批权和资金管理权，极易出现放权不放钱的现象，使得支农项目资金难以具体应用到支农项目上，严重影响了支农项目的全面实施，影响了项目审批权下放的实效性。与此同时，一些地区管理支农项目资金的意识不强，所制定和遵照的资金管理制度规定不够完善，项目扶持对象、资金分配方式、资金核算和考核标准等内容不够明确，并且在资金具体应用过程中，支农项目资金审批权和资金分配权也缺少相应参考制度和标准。
2.资金分配不够合理，财政资金难以物尽其用
支农项目审批权下放后由于存在各种特殊原因，财政资金管理和分配难以完全适应实际项目需要，资金分配存在不合理现象，财政资金并不能完全物尽其用。一方面是人为原因。一些单位或部门的财务工作人员少，管理工作强度大、幅度大，很难适应和满足支农项目审批权下放后财政资金管理工作强度，从而影响了资金的具体运用，减弱了财政资金在支农项目中的重要作用；另一方面是政策原因。我国市场经济发展迅速，对各地方、各部门、各行业的管理提出了新的要求，从而，财政资金使用和分配受到更多的关注，财政改革势在必行。支农项目审批权下放后在具体实施、资金管理方面规定不全面且不具体，缺乏必要的创新和转变，因此支农项目审批下放后财政资金管理缺乏科学性和规范性。
3.资金监管不到位，审批权下放后易现盲点
支农项目审批权下放后资金监督管理明显存在不足，一些地方财政部门将支农项目资金下拨后便不闻不问，对财政资金的具体其使用情况并没有进行全面管理与监督。首先是并未建立和健全支农财政资金监督管理体系，资金监管不到位，审批权下放后的资金使用存在盲点。其次是一些地方财政部门对支农项目财政资金使用情况监管力度不大，并未对资金使用进行核实，存在专款未能专用的现象。最后是支农项目专项资金监督考核管理不够规范，项目资金使用尚未形成流程化管理，财政资金监督管理的方式、方法过于单一化，资金使用信息难以在相关部门之间实现共享，加大了支农项目审批权下放后的监管风险。
三、加强支农项目审批权下放后的财政资金监管措施
1.支农审批权下放后增强资金管理意识
首先，支农项目审批权下放有利于有效灵活运用资金，简化了财政资金使用环节，充分发挥出了财政资金在支农项目中的重要作用；其次，支农项目审批权下放后加强资金管理，应当全面增强其财政资金管理意识，制定相应资金管理制度，宣传资金管理在支农项目中的重要性，提高了资金使用效率和质量，更好的规范了资金运用流程；最后，支农项目审批权下放满足了各级财政和部门对资金管理的要求，优化和调整各级地方政府和各部门之间的关系，促进各部门之间管理协作，增强各部门的职权与职能。
2.完善资金管理模式，建立信息公开机制
根据当前支农项目审批权下放后的财政资金管理现状，完善并创新相应的资金管理模式，整合并灵活运用社会资源，提升资金使用效率。适时与计算机网络技术相结合，全面实现网络化管理与数据信息资源共享，构建科学合理的财政资金审批、运用和审核系统，实现数据信息全覆盖，建立健全相关数据信息管理制度，优化信息采集、整理和分析流程，完善支农项目财政资金投入和实际使用情况等数据库，为资金管理提供有效的数据信息，使得整个财政资金管理工作更加方便、快捷。除此之外，建立信息公开机制，提高支农项目审批权下放后的财政资金使用透明度，方便各部门、人士对资金运用的管理和监督。
摘要：本文针对我国政府与事业单位之间分配关系长期不顺，导致事业资源分配效率低下的缺陷，提出要正确认识市场经济下事业单位的性质，规范财政资金分配范围；进一步改革预算管理制度，改进预算编制方式和方法，公平合理地分配各项事业经费，达到事业资源配置的帕累托改进，以更好地发展社会各项事业。
关键词：规范；政府；事业单位；分配关系
政府与事业单位的分配关系，主要表现在财政资金供给与社会事业发展以及社会各项事业之间的资金配置方面。从我国财政实践看，财政在事业资金分配问题上，长期来没有理顺政府与事业单位之间的分配关系。计划经济体制下，政府与事业单位的资金分配关系表现为“统收统支”的模式，即事业单位的所有收入全部上交国家财政，其发展事业所需支出则全部由国家统一拨款来满足，事业单位对本单位事业发展所需的人、财、物无自，全部统一由国家计划安排。这种制度在当时的历史条件下，对于促进社会各项事业的发展曾经起到了一定的积极作用，但这种高度集中的统收统支体制，也助长了事业单位“等、靠、要”的依赖思想，延缓了各项事业的发展；改革开放后，随着社会主义市场经济体系的确立，政府与事业单位之间的分配关系也有所改变，由“统收统支”、“经费包干”转为“财政补助”。这种分配关系从本质上说应该符合市场经济下公共财政的分配要求，但在实际操作中，由于计划经济下长期养成的思维定势的影响、转制过程中相应法律、法规的缺位以及落后的预算管理制度，“财政补助”分配方式的优势未能得到充分体现。表现在：一方面政府仍然包揽过多，使有限的财政资金在事业发展需要与供给之间的矛盾更为突出；另一方面财政分配行为不规范，管理粗放，导致事业财务管理上存在诸多漏洞，造成事业资金使用的低效率。因此，要规范政府与事业单位之间的分配关系，必须进一步改革预算管理制度，改进预算编制方式和方法，规范财政资金分配行为，以合理配置事业资源。
一、正确认识市场经济下事业单位的性质，规范财政资金分配范围
所谓事业单位，通常是指为社会提供公共产品和公共服务的非赢利组织。长期以来大多数人认为，事业单位是为社会提供必须的公共产品和公共服务的，因此，事业单位运转所需经费应由财政拨款解决。应该说这一观点不无合理性，因为事业单位所提供的公共产品和公共服务与私人产品相比具有非竞争性和非排它性特点，收益外溢程度高，所产生的社会效益要远远大于经济效益，一般市场投资主体是不愿涉及这一领域的。因此由财政拨款解决是理所当然的。但是事业单位提供公共品所需的一切经费都由财政包揽却是不尽合理的。因为事业单位提供的公共产品和公共服务属于公共品中的准公共品。所谓准公共品是指介于公共品和私人品之间既具有公共品特性又具有私人品特点的产品，用集合的概念表述，就是公共品集合和私人品集会的交集。因此准公共品既可以公共生产、公共提供，也可以公共生产、公共和市场混合提供，或市场生产、市场提供。准公共品的这一特征，决定了政府对事业单位的资金供给范围和资金供给数量，应以事业单位产品的“公共性”程度为依据。
从我国目前的状况来看，事业单位的类型比较复杂，有“公益性”的、有“经营性”的、还有“公益性”和“经营性”兼而有之的，具体涉及文化、教育、科学、卫生、体育以及农、林、水、气、海洋、地质、环保和工、交、商贸等部门。不仅不同事业行业的产品“公共性”程度不同，而且就是同一事业行业中的不同单位，其产品的“公共性”程度差别也较大。如教育，九年义务教育对于个人而言，无论在就业还是其他社会生活方面，都不具有明显的竞争优势，但它却能提高整个中华民族的素质，因而“公共性”程度特别高，近似于纯公共品；而成人教育，是个人需要调整知识结构、提高学历层次以增加个人的社会竞争优势而产生的，具有明显的私人品性质。这给事业单位的正确分类带来了一定的困难。因此，我们在确定财政资金供给范围时，不应以行业类型为界，而应从实际出发，对不同事业性质的单位加以分类，具体确定不同财政资金供给政策，提高财政资金的支出效益。一般来说，从公共财政理论出发，对于“公共性”程度较高的基本上属于“公益性”的单位，由于所从事的事务基本代表社会共同利益和长远利益，其产品一般不能或者不宜企业、私人或者市场去生产和提供，只能公共生产、公共提供，因而所需要的经费，也基本上由财政来给予保障，如九年义务制基础教育、基础研究等；对于既具有“公益性”又具有“经营性”特点的单位，虽然也属于财政资金供应范围之内，但由于其产品的“公共性”程度较之“公益性”单位的产品要低，若其经费也基本由财政包揽，实行公共提供，则这些单位的产品在消费上就没有相应的价格予以约束，从而会引起过度消费导致效率损失。因此，财政对这些单位的资金分配，一般应在核定这些单位事业收支的基础上给予定额或定项补助。至于补助范围和补助标准，则应按准公共品“公共性”的不同层次来确定，财政对其的补助应仅限于公共提供部分，即这类单位要按照国家政策规定组织一部分收入，收人抵补支出后的不足部分，财政可以核拨部分经费给予扶持，如非义务教育、公益性医院等；对于“公共性”程度较低而私人消费需求较高、基本上属于“经营性”的单位，应逐步推向市场，在条件成熟时，与财政供给脱钩，完全由市场去调节，如能马上转化为生产力的技术开发研究、成人教育等。而对于事业单位内部，其资金配置范围也应照此核定。事业单位应改变“小单位”“大社会”的状况，将后勤服务这种公共性程度较低、而私人需求程度较高的事务，原则上交由社会去办。这不仅可节约单位资金，提高资金支出效益，而且可以实现后勤服务资源社会共享，使后勤服务资源的利用率更高，配置更为合理。
通过规范财政资金分配范围，对事业单位经费该保的保，该压的压，该推向社会停止供给的，就应停止供给。以此为契机来转变计划经济下长期形成的事业单位运行机制，唤醒事业单位的市场经济意识，使事业单位的财务行为逐渐理性化，从而缓解资金供给与事业发展的矛盾，促进社会事业全面发展。
二、改进事业经费分配办法，合理确定事业单位经费水平
财政事业经费的分配是否合理，关系到有限的事业资源能否配置于最适宜的使用方面上，也关系到事业单位发展事业的主动性和积极性，是财政分配效率和公平的具体体现。一般地，在财政部门财力既定的情况下，事业单位从财政得到的经费水平的高低除了事业性质差异的影响外，主要取决于预算编制方式和方法。因此选择料学合理的预算编制方式方法，是公平、有效地分配事业经费、合理确定事业单位经费水平的前提。目前我国各级财政预算编制较粗，不能反映部门和单位的全部收支情况，其编制方法也缺乏科学依据，对此必须在公平、效率的基础上加以改进。
（1）改变传统的按部门、单位和按经费性质交叉编制预算的方式，实行部门预算。所谓部门预算，是指财政对各部门根据其职能和社会事业发展的需要，统一编制反映该部门所有收入和支出的预算。传统的按部门、单位和按经费性质交叉的预算编制方式，往往使一个主管部门和单位的经费涉及到财政部门多个处室，各部门编制和上报预算时需要区分财政经费来源渠道，对所属单位预算投资金性质统一汇总，同时编制多个预算，分别报送财政部门相应的预算分配职能机构审批。如行政经费由财政的行政部门负责审批分配，离退休人员经费由财政的社保部门审批分配，基建经费由财政的基建管理部门审批分配，预算外资金由财政的综合部门负责管理、核拨等。其结果使得各单位、部门的预算编制只保持了形式上的完整性，而实际预算所反映的内容却并不完整，单位自行组织的大量事业性收入、经营性收入以及其他收入，并未包括在单位、部门的预算内，削弱了预算的作用。此外，经费多头管理，财政资源分割，在实际运作中不仅容易引起财政各职能部门之间互相扯皮，弱化财政的管理职能，而且容易造成财政内部各部门之间、财政与单位之间信息不对称，使单位可以多头讨钱。编制部门预算，一是可以理顺财政与部门之间的关系，强化预算约束，改变现行的一个部门多种资金渠道、多头申请预算资金的做法，预算的编制将变得公开、公平、公正，从而防止预算分配过程中的黑箱操作，减少追加支出的随意性；二是可以理顺部门与单位之间的关系，部门预算将事业经费直接核定到二级单位和具体项目，可以避免部门挤占、挪用下级单位事业资金的现象，有利于加强财务管理，规范部门、单位的财务行为。
（2）摈弃“基数加增长”的编制方法，采用“零基预算”法。“基数加增长”的编制方法，是以支出基数为基础，再加上当年影响支出增长的各种因素来确定当年预算。这种方法虽然简单易行，但很不公平，因为它不管原有支出基数是否合理，都得在此基础上加上一个增长率。长期以来，我国预算编制从上到下基本上就是采用这种方法，造成预算只增不减，使财政本年度核定的支出指标与实际情况差距较大，其结果是固化了财政资金在部门之间的分配格局。而且多年运用下来，预算套预算，使得财政对事业部门、单位情况不清，重点支出项目经费常常难以保证，经费分配在事业部门、单位之间苦乐不均现象突出，因而预算管理约束力不强，单位“寻租”行为严重。而零基预算，就是指在编制预算时，对预算年度内各项支出预算，采用一切从零开始、逐项审核确定的办法，而不仅仅是修改上年预算或审查新增部分。它要求对预算单位预算年度内每一科目和款项的支出需求，按照轻重缓急程度重新测算。最近几年，虽然各地财政部门积极推进预算管理改革，普遍建立了预算定额管理制度，一些地方也实行了“零基预算法”，但由于在实际操作过程中存在着一些不尽科学、合理的地方，如支出项目分类过于简单、定额制订缺乏科学依据以及资金供给与事业需求的矛盾限制了单位合理经费需求的满足等，因此经费在事业部门、单位之间的分配仍然存在着一些不尽合理之处；此外，现行的一些法律法规和政策规定，对一些支出（如教育、卫生、科技等）确定了一定的增长比例等，使得实际在编制预算过程中还需要或多或少地运用基数法来安排预算。因此，为了充分体现零基预算的优势，一般地，对单位个人工资性支出，要求按编内实有人数和标准逐人核定；公用经费中的公务费可分类分档在科学制定合理定额的基础上确定，其中会议费要编制到每一次会议；业务费可按近几年人均业务费水平和当年特殊项目经费逐项核定；设备购置费、修缮费等应按单位购置、维修明细项目和可支配财力逐项核定。使单位所有支出因素和事项都能具体落实到每一个项目，避免单位再以基数争指标、争经费，以此改变单位之间经费使用上苦乐不均的不合理现象，提高预算管理水平。
三、改变预算内外资金管理“两张皮”现象，规范单位预算管理行为
关键词：环保专项资金 分配 对策
一、引言
环保专项资金是指除行政事业经费以外由各级环境保护部门会同各级财政等有关部门安排的专门用于环境保护的专项资金。按资金来源和管理渠道，中央财政环境支出资金可以分为中央预算内基建投资、中央财政环境保护专项资金和财政部每年安排给环境保护部的部门预算，环保专项资金主要用于饮用水源地防治、环境监管能力建设、新技术新工艺示范、新农村小康环保项目以及电厂脱硫技术改造等工程上，主要分配方式有项目申报法、因素分配法和中央统筹法。2003年，《排污费征收使用管理条例》指出，对排污费中的10%设立中央环保专项资金，用于环境污染治理和防治。“十一五”期间，财政环境保护专项资金总额达到 746.33亿元，占中央财政环境保护支出（约 1 666.53 亿元）的 45%，切实用于环境保护的相关问题，这对环境的改善、人民福利的提升有很大的作用。然而在2004年，财政环保专项资金仅设立中央环境保护专项资金和中央自然保护区专项资金两项。中央环境保护专项资金集中全国排污费的 10%，用于污染防治的实施。“十一五”期间，随着国家对环境保护高度重视，2007年设立了中央财政主要污染物减排专项资金、三河三湖及松花江流域水污染防治专项资金和城镇污水处理配套管网设施建设“以奖代补”专项资金，仅就滇池治理投入的专项资金，自1993年治理滇池起，至今已投入超过600亿元，预计从2008年到2020年，滇池治理投入资金将突破1 000亿元；2008年开始设立中央农村环保专项资金、2010 年开始设立重金属污染防治专项资金。2004 年财政专项资金总量为 3.2亿元左右，2010 年各主要专项资金总额已达到 240亿元左右（其中城镇污水处理配套管网设施建设以奖代补专项资金 110 亿元）（孙宁、宋玲玲、程亮，2014）。可见，国家对环保专项资金投入数额越来越大，这也对环保专项资金的分配和监管提出了很大的挑战。
环保专项资金取之于民，更应该用之于民。要建设服务型政府、改善政府的服务水平和质量，就必须对如此庞大的资金数额进行合理有效的监督，以使环保专项资金做到科学、有效、及时和公正的分配，真正用到环境污染问题严重、环境污染防治设施项目、执法能力建设和民生重点关注的问题上，促进环保专项资金使用效率和管理水平的提高，改善环境质量，建设资源节约型、环境友好型社会。
二、环保专项资金合理有效分配的重要意义
自环保专项资金成立之日起，国家就在积极探索环保专项资金科学有效的管理方式方法，力图使环保专项资金用到实处，提高财政资金的使用效率和对社会经济发展的促进作用。近年来，环保专项资金在水污染整治、空气污染防治、噪音污染防治、土地资源的合理保护与有效开发、森林资源的合理利用、城市和农村垃圾污染的处理等环境保护方面发挥了积极的作用，环保专项资金真正地履行了国家公共服务的职责，有效地促进了“环境代价小、经济效益好、可持续的环保新道路”的建设，加快了资源节约型、环境友好型社会的实现。
（一）是促进国家宏观环境政策实施、符合国家战略规划的有效途径
国家环境保护的基本国策和相关的法律法规是实施环境保护工作的总依据，“十一五”规划和“十二五”规划是各级财政部和环保部门共同开展环境保护工作的总方针。环保专项资金有效的分配是实施相关环保规划、实现环境保护目标的手段和过程；按照国家方针政策和宏观调控政策，遵循成本效益的原则筹集和合理有效的分配环保专项资金，支持国家环境污染防治政策和战略目标；按照地方经济的发展情况，做到有限度的政策倾斜；支持国家重点支持的环境产业政策和影响人们健康的重大环境问题的治理和防治，促进国家环境保护目标的实现。
（二）是建设高效廉洁政府、促进政府职能有效实现的现实需求
随着社会的进步和发展，社会大众的民主意识逐渐加强，人民赋予政府支配、使用、监管环保专项资金权利，政府就应该认真负责地履行确保环保专项资金合理有效分配、科学的使用和有效的监督的责任；受托责任观有效地制约着政府职责履行必须符合人民的意志，必须做好有益于人民的事。建设廉洁政府是现代化民主社会的基本特征，做廉洁政府，就应该切实关注民生重点问题，把人民赋予的权利抓好，更要用好，切实有效地履行国家环境保护的相关政策，切实做到环保专项资金合理有效的分配，切实将财政资金用到实处，将环保专项资金用到民生重点关注问题、环境污染严重问题的治理、环境资源合理开发有效利用等问题上，真正发挥环保专项资金的作用，做到环保专项资金取之于民，用之于民。
（三）是有效利用有限资源、切实维护人民利益的根本需要
政府受人民之托，用人民的钱，理所当然应为人民办实事、办有益于人民群众利益的事。环境资源是有限的，社会经济财富也是有限的，政府负有将最少经济资源以最经济、有效、科学的方式进行管理，以最大的效益实现环保专项资金最小的投入，进行科学的分配和使用，最大化的实现环境保护的战略目标。政府部门应有效地将环保专项资金用于自然生态保护项目，重点支持农村环境保护、农业环境保护、土壤环境治理等项目；同时，重点关注资金分配中社会差异的问题，兼顾各阶层、各领域、各地区的差异性，树立科学发展的观点，向污染严重的农村和城市环境治理倾斜，重点关注环境污染和环境保护问题，对经济效益差的城市和地区多补贴，对经济效益好的地区鼓励拿出部分资金支持周边地区环境保护相关设施、监管能力和执法能力建设；确保惠民政策切实落到实处，确保环保专项资金的分配规范、有效，切实保护人民权益，建设清正廉洁、为人民服务的政府。
三、环保专项资金分配存在的主要问题
环保专项资金分配作为“规划-投资-资金分配-项目实施-绩效管理”的总体财政投资管理体系中的重要环节，环保专项资金是否做到科学、合理、有效的分配，直接关系到后续的项目实施和绩效管理工作的有效开展。国家也在积极探索环保专项资金分配方式，从“十一五”期间的项目申报法、因素分配法和中央统筹法等较为单一的分配方式向“以奖代补”“以奖促治”和“定向支持”等多种分配方式转变，有效地促进了资金分配的科学合理性，发挥了财政资金对环境污染治理和保护的积极作用。然而，环保专项资金分配过程中仍然存在着很多问题，具体表现在环保专项资金分配过程中的及时性、有效性、科学性和公平性等方面。
（一）环保专项资金分配缺乏及时性，制约项目实施进程和效果的实现
按理说，环保专项资金应该在计划下达时随计划拨付，对相关项目给予资金支持，然而在实际工作中，常常由于环保专项资金来源的财政拨款、预算外资金和其他资金并没有按计划到位，或资金到位率低，导致环保专项资金不能按计划的时间拨付，影响了项目的实施。具体表现在：一是项目资金分配审批程序复杂，拨付时间滞后直接影响到项目的实施进程。二是环保专项资金遭层层截留或被挪作他用，导致项目资金来源不足，有的单位不得不自筹资金，制约了项目实施进程和效果的实现。
（二）环保专项资金分配缺乏有效性，没有最大发挥专项资金的使用效率
环保专项资金是国家重点拨付用于环境保护与治理的财政资金，应该以最小的支出实现最大的产出效能，提高资金分配的有效性；环保专项资金应该分配到有利于提高社会效益、人民福利和环境保护等重点领域，提高环保专项资金分配的效果性。在有效性方面，环保专项资金分配主要存在以下问题：一是资金分配数量与实际需求差距大，分配数额不足。如在2008年至2010年黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金的审查中，发现甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南6个省区的45项水土保持项目资金总缺口2.77亿元，占规划工程总投资5.04亿元的54.96%，其中有1.91亿元是地方配套资金，占资金总缺口的68.95%，影响了水土流失治理任务的完成。资金拨付不足，资金供应链中断，导致项目中断，甚至项目的取消，许多项目无法实施，发挥不出环保专项资金的效益。二是资金拨款到位较迟，资金多次拨付，导致项目施工进程缓慢。很多中央拨款项目，应在年初拨付到位，结果年末才下达；有的项目本年拨付，下年才到位；有些项目申请资金一次下拨，上级部门分成几次才拨付到申请单位。这种拨款支付方式增加了很多的中间环节，造成了不必要的人力、物力、财力的浪费与损失。拨款不及时，也导致了项目进程缓慢，影响项目及时竣工验收。三是项目安排过多，资金分散。有些部门为了多上几个项目，多做几个环保工程，对环保项目审批不严密，只要是项目都分配资金，只注重公平性而没有集中主要的资金办大事，资金过于分散，降低了环保专项资金的使用效率和效果。
（三）环保专项资金分配缺乏科学合理性，影响资金的分配效果
环保专项资金的分配应该坚持科学的观点，要坚持以效益为最终出发点，科学地确定分配的重点区域，做到决策的科学性。目前存在的问题主要表现在：一是资金分配结构不合理。环保专项资金在安排上应该向经济欠发达地区倾斜，向环境污染重点领域倾斜，向资金需求量大的重点项目倾斜。然而，在资金分配的过程当中，有的审核部门不审查项目申请，没有根据县、区、市的经济发展情况，按照实际情况科学合理地制定资金分配计划，一味地追求分配的平均，忽视了分配的效率性，导致资金分配效率不高，没有发挥出财政资金应有的作用。比如在农村饮水安全工程资金分配上，资金分配计划不够科学，有些地方简单按照饮水不安全人口数量或者行政区域平均分配资金，未能区分轻重缓急，突出重点，因地制宜，导致部分资金投入与工程实际需要不完全相符。有些地方实施的诸如“连片供水”等地方性工作计划与国家下达的年度计划未有效衔接，导致工程建设进度快慢不一，影响了农村饮水安全工作阶段性目标的实现。二是职能交叉，多方资金来源，多头下拨资金。环保专项资金多由环保部门直接分配，直接下拨，但也有部分的专项资金由财政部直接下拨到主管部门，这种交叉的资金分配体系使得同一个项目存在向环保部门申请资金的同时，主管部门又再次就该项目向环保部门申请。如在2010年，浙江省新都热电有限公司桐乡垃圾焚烧项目、浙江省嘉兴市市区（中环路内）污水收集管网项目、重庆市永川区一环路污水干管工程项目、重庆市石柱土家族自治县城南片区污水管网项目、深圳市福永污水处理厂配套污水干管工程等5个项目单位重复申报中央污水垃圾处理资金3 946.15万元，占审计抽查中央专项资金的0.41%。而相关部门审计不严，是环保专项资金重复下拨的主要原因。三是资金超范围申报，虚报项目、虚领资金。有的项目不符合政策的规定，不符合环保专项资金的申请条件，但为分得环保专项资金这块“大蛋糕”，很多企业违规虚报项目，弄虚作假，以各种名目进行项目申报，由于监管手段不到位，导致分配出去的专项资金并没有用在实际需要的项目上。
四、有效的解决环保专项资金分配过程中出现问题的建议
环保专项资金分配的科学、合理、有效，直接影响到专项资金绩效的发挥，影响环境污染治理的效果与人民福祉的提高，为此，本文提出如下建议。
（一）提高环保资金分配的及时性，保证资金按时到位
［关键词］ 财政资金；监管；加强
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 17. 022
［中图分类号］ F812.2 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2012）17- 0038- 02
1 我国财政资金管理中存在的问题
目前，我国正处于财政改革过渡时期，在财政管理工作中存在着诸多问题，主要表现在以下方面。
1.1 监管过程中的问题
自分税制改革之后，为了能够将财政溢出效应转变为公共服务均等化，转移支付制度逐渐产生，成为我国财政体制中的一个修正机制。但是就目前来讲，我国的转移支付制度以及投资管理制度并不完善，从现状来看，转移支付制度更像是一种应急机制，而且还出现了一些和分税制相违背的问题。一般性的转移支付是为公平公共服务提供保证的，相对来讲比较规范、透明，但是专项性转移支付却缺少相关的法制规定与约束，且立项以领导决策作为依据，项目与投资的分配并不透明。因此，从这个角度来讲，我国目前财政资金管理中的问题主要为：①预算的公开透明性较差；②资金分配的公平公正性较差；③管理制度的规范性较差。由于这些问题，导致我国教育、卫生等需要用钱的地方无法得到充足的资金，整体财政资金使用效率低下。
1.2 资金分配组织中的问题
目前，我国财政资金的分配组织与协调的力度不足。由于财政发展资金多为分口管理和分配，较难进行整合使用，这样的分散决策机制，必然会导致我国财政资金的分散分配。在财政分配组织中比较突出的问题为专项资金的问题，一般专项资金多是由多头进行分散式管理，例如科技三项费用、农业资金等，都是由两个或两个以上的部门进行共同管理，而这些同类性质的专项资金分散在不同管理部门中的情况，必然会导致财政资金无法统筹使用。另外，我国尚无财政资金使用效益的考核和评价机制，在资金使用时，并没有突出保障基本的公共性追求、最大经济社会效益的追求等，使用纳税人资金的观念和责任感并不强烈，且在事后对一些资金使用失误等情况也没有责任追究的相关制度，这必然会造成我国财政资金的监管不足。
1.3 财政支出制度中的问题
近几年来，随着我国经济的不断增长，我国财政支出的增长速度超过了国家财力的增长速度，导致收支矛盾凸现出来。究其原因，主要为我国财政支出的管理制度改革无法适应我国整体财政制度的改革。例如财政职能的作用无法适应我国市场经济的要求，财政支出既存在着缺位的情况，又存在着越位的情况，总体的财政支出结构不够合理；再如我国的预算管理改革进程十分缓慢，许多方法都不够科学，并且缺乏约束力和严肃性；另外，我国财政支出的效益较低，存在许多浪费的现象；我国的理财思想和思路无法适应当前经济社会的发展要求和变化形势。
1.4 监督检查工作中的问题
虽然我国财政监督工作较以前来讲，已经有了明显的提高，但是仍然存在着一些不足，例如财政监督和管理工作出现脱节现象；没有对各个财政监督主体之间的关系进行理顺；现行的财政监督方式和手段十分落后；财政监督队伍的建设无法满足实际需求；没有良好的财政监督执法内外部环境等。
2 加强我国财政资金监管的建议
我国目前对财政资金的监管较以前已经有了一定的提升，但是仍然存在一些不足，本文认为，可以通过以下方式来逐步加强我国财政资金的监管。
2.1 加强财政项目资金管理
加强我国的财政资金监管是一项比较复杂的工作，因此不能一蹴而就，要有顺序、有层次地进行。通过加强各个项目的财政资金管理工作，能够保障每笔项目资金都能够用到实处，从而实现对整体财政资金的监管。加强财政项目资金管理，可以通过建立专门的项目资金管理小组来实现，让企业中使用项目资金的部门负责人担任小组组长，让企业的财务人员、管理人员等担任小组组员，共同实现对项目资金的管理。
2.2 完善监管制度
我国财政资金监管工作中存在问题的根源，便是我国资金监管制度、体系的不健全，导致许多资金在下发之后，便无人过问，让一些不法分子有了可乘之机。因此，要建立健全资金监管规章制度，让监管制度能够落实到资金使用的每一个环节中。例如企业内部可以制定相关的制度和办法，如《行政事业单位公务接待管理办法》、《规范公务员津贴补贴方案》、《规范行政事业单位会议管理》等。通过完善财政资金的监管制度，能够让企业内部各项资金活动有据可依，例如在财政资金使用时，能够严格按照各项制度来进行，资金的使用用途、使用效果、使用效益等都要通过书面报告的方式提交到企业内部财务人员和管理人员手中。另外，要建立财政资金使用监督机制，让财务人员能够实时对资金使用情况进行追踪监督和控制。
2.3 推行公开制度
要逐步建立财政管理事项的公开制度，保证科学、民主、依法理财，要对财政管理中涉及群众切身利益的问题、宏观政策在执行过程中出现的问题、财政资金使用之后带来的效益问题等进行公开，并要虚心听取群众的意见，经过专业分析论证之后，有针对性进行调整和修改，让财政政务工作与人民群众的意愿相符，不断完善财政资金监管的工作内容、方法、机制等，真正实现民主、科学的理财，树立良好的形象，赢得群众的口碑，为企业和群众办实事，促发展，构和谐。另外，要注重各项制度的落实，提升服务的质量，建立并健全财政规范体系，规范服务的行为，在保证提高服务质量的基础之上，加强财政监督管理力度。相关单位要提高服务意识，规范业务管理流程，营造良好的行业风气，明确责任，建立起相应的规章制度，不断完善自身服务质量。另外，要建立健全财政政务公开监督机制，将财政政务公开工作纳入党风廉政建设责任制度和年度考核制度中，与各个机关的作风建设以及测评活动相结合，形成长效的检查监督机制。
2.4 完善协调机制
由于资金的分配管理涉及部门较多，因此需要高规格的机构对此进行组织和协调，防止多头安排和腐败等情况的发生，为财政资金的整合提供保证。具体可以通过以下措施实现：①建立健全资金分配组织协调机制，让主要领导或分管领导牵头与相关部门共同组建领导小组，对一些需要整合资金的工程或是项目，召开会议进行集体讨论，组织并协调好相关工作；②明确资金整合的目标及范围，要围绕目前发展中的重点项目进行整合，统一进行项目计划以及分配方案的编制，让资金能够发挥综合效益；③有侧重、有针对性地对资金进行整合，例如地方的安排和中央的补助、跨部门的资金等。
2.5 深化制度改革
要按照公共财政中的各项要求，实现我国财政发展目标，将科学发展观作为指导思想，转变理财观念，强化财政管理手段，深化制度改革，提高资金的使用效益，推进财政资金管理的可持续发展。首先，要推进政府收支分类的改革进程；其次，要深化预算管理制度的改革；再次，要深化国库集中支付制度的改革；另外，要深化政府采购制度的改革；除此之外，要推进公用支出的改革，推进绩效评价工作的实施。
2.6 健全监督保障机制
树立财政监督的意识，通过对目前财政监督工作进行客观的分析，建立起正确的财政监督意识。通过对财政内部的监督检查机制进行完善，能够健全制度，规范管理，防微杜渐，堵塞漏洞，保障资金安全，同时也是反腐倡廉的重要手段之一。严格按照国家财政部的要求，各地区的财政部门要将内部监督检查作为重点工作，将业务部门作为主要对象，将下属单位作为次要对象，健全监督保障机制。
综上所述，笔者对目前我国财政资金管理工作中存在的问题进行分析，针对如何加强我国财政资金监管提出相关建议。
主要参考文献
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［2］张杭平，王林尧．加强财政资金监管的对策探讨［J］．理论探讨，2007（7）.
关键词：财政专项资金 煤炭企业 资金管理
一、煤炭企业财政专项资金存在的主要问题
（一）煤炭企业财政专项资金的预算基础组织工作不到位
预算管理主要就是通过事前的预测对未来有个相对清晰的认识，并以此发挥控制作用，将“钱用在刀刃上”，以避免不必要的支出。有的单位由于没有统一的预算编制用表，预算单位上报到财务室的预算格式五花八门，有的极其简单，有的自己设计表格，表格的样式又不统一。另外，有的预算单位没有花太多时间研究财政部门下发的预算编制说明，最终汇总的预算大多没能按照编制要求。
（二）煤炭企业财政专项资金的预算编制不够规范
近年来各地财政预算中推行了部门预算和细化预算的编制方法，基本上实行的是“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按实际”。但对于煤炭企业财政专项资金如何实际，缺少明确的定论。换句话说就是煤炭企业财政专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。加之在预算编制中缺少对经济运行状况的科学预测和编制方法上没有实行完全意义上的“零基预算”，基数加增长的办法仍然存在，甚至有的只是将煤炭企业财政专项资金进行“切块”分配，使得煤炭企业财政专项资金预算编制时主观性强，一方面一些单位煤炭企业财政专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。
（三）煤炭企业财政专项资金分配结构问题
煤炭企业财政专项资金分配结构是指专项支出总额中各类专项的组合以及各类专项在整个专项总额中的比重。煤炭企业财政专项资金的结构反映着一个时期的政策趋向和变化，其优化与否关系着地方政府能否在一定财力约束下有效的履行其职能。由于当前对煤炭企业财政专项资金没有科学的界定，各地对煤炭企业财政专项资金的统计口径不尽相同，测算比重上会存在一定差异，但从一般情况说，对于大类的专项统计口径应该是基本一致的。
（四）财政监督缺位现象比较严重
各级财政部门虽成立了财政监督检查专职机构，专门履行财政监督检查的职能，但受制于人员少、资金项目多，出现了事后专项突击检查多，日常监督管理少的情况。在行业主管部门中重项目审批、轻监督管理的现象大量存在，放松甚至忽视了对下级项目单位煤炭企业财政专项资金的监督管理。财政、监察、审计等部门近年来虽然加大了对煤炭企业财政专项资金的监管力度，但针对下级部门的多，同级部门之间的资金监管相对较弱。
二、规范煤炭企业财政专项资金管理的对策
（一）强化财务控制意识，准确定位财务人员角色
将财务的职能定位于全面参与资金使用的决策与控制。财务人员应该参与到资金管理的全过程，对于整个过程进行统筹规划，根据“资金流到哪，管理管到哪”的思想，尤其是要加强对资金支出方面的管理，保证资金使用的高效率。
（二）深化预算改革，细化预算编制，加强预算约束力
在预算改革中，应尽快调整上级对地方财政的补助结构，逐步加大规范化的转移支付力度。在年度预算执行中，财政收入完成达不到收入预算时，或者财政支出出现超预算趋向时，应及时调整预算，将问题解决在年度预算执行过程中，尽量减少专项。年度预算执行中，不失时机地采取措施，将可能出现地区之间的财政平衡差距缩小到最低限度，以免影响财政平衡。
（三）改革资金分配方式
现在财政资金分配上的非规范的东西较多，尤其是在煤炭企业财政专项资金的分配上，一方面配套资金搞所谓的“钓鱼”项目；另一方面，在资金的使用上形成了谁争取的资金谁使用，一部分直接安排在部门或项目的资金往往脱离了财政的监督管理。因此，改革资金管理方式，实行规范转移支付，增强财政资金分配的透明度。
（四）强化煤炭企业财政专项资金拨付管理，提高煤炭企业财政专项资金拨付的时效性
上级财政部门和有关主管部门要加强项目资金拨付管理，根据资金分配计划，尽快将资金拨付到位。因为一些煤炭企业财政专项资金下达到位后由于季节或其他时间性原因，项目建设只得等待来年进行；另外，因为资金下达较晚，有些单位已经垫资进行项目建设，煤炭企业财政专项资金下达后成了项目单位的还款资金，使煤炭企业财政专项资金的时效性和使用效益大打折扣。
（五）建立和健全内部约束机制，加强煤炭企业财政专项资金的内部审计监督
严格规范项目的具体审批内容和条件，减少审批人员的自由裁决权，建立如社会质询、各级人大定期检查、新闻媒体曝光等公开的项目监督机制。同时督促项目单位抓紧项目建设，重点检查分析资金安排使用的效益性问题，促进资金分配的进一步合理和优化；督促资金发放单位按时、准确、完整地将有关补贴落实到有关受益人或单位；同时应尽量节约管理费用，降低资金的使用成本，切实把有限的资金用于该用的地方。最后是建立健全法律法规和责任追究制度，制定并切实落实具体的办法，做好项目的后期维护和回访工作，使其达到预期的效果。
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关键词：城市基础设施 融投资问题 现存问题 路径
现如今，随着城市化进程的加快，国家政府也越来越重视城市基础设施的建设。然而，当前我国的城市基础设施建设融投资还有一些问题存在，所以，探讨城市基础设施建设融投资的一些应对策略十分有必要。
一、城市基础设施建设融投资现状问题
（一）国家财政资金投入比较低
国家财政资金投入比较低是城市基础设施建设融投资的一个现状问题。其一，城市基础设施建设本身的特征关系到国家财政的投入情况，例如，城市基础设施建设的周期比较长，需要资金的金额比较多等一些特征都会影响国家财政资金的投入；其二，在资金补助方面，从中央下到省级等各级地方政府的补助比较少，由于各个省级各地方政府自身拥有较少的资金，那么，他们对城市基础建设的资金投入也就会比较低；最后，在资金分配方面，缺乏合理性，常常有资金浪费、挪用等情况发生，这样也导致了城市基础建设经常出现资金缺乏的情况。
（二）金融体系无法吸引融投资机构
城市基础设施建设融投资的另一个现状问题是金融体系不够健全。一方面，在金融机制方面，金融机制不仅缺乏灵活，而且融资业务还比较单一；另一方面，在法律法规方面，金融机制的相关法律法规还不够健全，城市基础设施建设融投资没有相应的法律法规进行保障，这样，当出现一些风险、逃债等各种情况时，金融机构的相关信贷情况就会受到一定的影响；最后，就金融机构自身而言，他们没有太大的融投资兴趣，因为城市基础设施建设的自身有高投入、低回报、周期时间长的特点，很多融投资机构没有利润，所以，他们对城市基础设施建设的兴趣不大。
（三）融投资后的资金分配不够合理
资金分配不当是城市基础设施建设融投资的一个现状。第一，在资金投放方面，资金缺乏比较统一的投放方式，杂乱的投入，资金分配十分不合理；第二，在资金监管方面，没有相应的人员对资金的分配以及流动做有效的监督，所以，资金使用情况不够透明，这样，资金分配到城市基础设施建设的也就会相应的减少许多；最后，在财政资金下达管理方面，财政资金根据城市的综合情况一起统一下达，这样，如果有些城市的财政情况好，那么，相应资金拨付情况也会比较好，相反，财政不好的城市资金实际拨付情况也会比较差，这种情况不利于城市基础设施的建设。
（四）民间投资参与性不高
目前，融投资主体的单一化也是城市基础设施建设融投资的一个现状。其一，民间投资缺少积极性，由于基础设施建设是高投入、低回报，并且还存在比较大的风险，所以，民间投资的兴趣比较低，因此，融投资主体比较单一；其二，在基础设施建设方面，民间投资还存在很多问题，例如，比较差的投资环境，比较模糊投资产权的界限、比较困难的进入市场等问题，这些也都影响了民间投资对基础设施建设的兴趣；最后，在制度方面，政府过多的干预也打击了民间投资对基础设施建设的积极性，导致融投资主体变得比较单一。
（五）不健全的融投资决策体制
当下，城市基础设施建设融投资的决策仍然不够健全，决策权还是中央政府和地方政府集中决定，决策一体化。在此情况下，城市基础设施建设融投资就会出现很多问题，例如，项目的相关双方责任不够明确，基础设施建设的管理上也没有明确的负责人等问题，这种不健全的决策体制也是城市基础设施建设融投资的一个现存问题。
二、有效的融投资路径
（一）采取有效的方法加大财政投入力度
针对城市基础设施建设资金投入不足问题，应该保证城市基础设施建设具有足够的资金保障。在财政资金投入方面，一方面，国家本身应该加大资金的投入力度，进行资金的投入引导，这样，有利于促使城市基础设施建设的顺利进行；另一方面，国家可以积极促进政府和企业的合作，例如，政府可以选择一些比较成熟的企业进行合作，通过公私合营的方式来增加资金的来源，或者提供一些信贷融资给企业、融资租赁等。在此情形下，可以增加对城市基础设施建设的资金投入，从而有利于城市基础设施的建设。
（二）建立健全的金融投资体系
政府应该建立健全的金融投资体系，让金融投资体系变得更加多元化、更加完善。其一，政府可以发放城市基础设施建设方向的债券，因为债券的成本比较低而且还有相应的期限，这样有利于城市基础设施建设投入更多的资金；其二，建立健全的金融投资相关法律法规，这样，很多金融机构有法律的保障，有利于帮助他们避免一些钻法律空子的情况发生。
除此之外，政府还应该实行项目融资，例如，政府利用债券、BOT等各种融资形式吸引民间资本，或者与一些企业合作，形成了在政府扶持下企业为主的多元化体系，以公私合营的方式对城市基础设施建设进行投资。这样，金融体投资系就会变得比较多元化，层次比较多，形式比较多，因此，有利于推动城市基础设施的建设。
（三）合理分配资金，提高资金的管理
在资金分配方面，政府要依据科学评审后的项目建设计划进行比较合理的分配。在投放资金的方式方面，政府不要杂乱的投入资金，应该根据实际情况合理分配，从中央到地方每个分配都要做详细的了解，进行科学分配，在此情形下，有利地推动了城市基础设施建设。
对于资金管理方面，应该加强对资金的监督管理，各个部门之间应该做出相应的协调以及相互制约，减少发生资金挪用、分散等各种情况，这样，有利于资金合理的分配，提高了资金的管理，有利于城市基础设施建设顺利进行。明确职责和权利可以促进资金管理效率的有效提升，中央政府应该负责一些较大的城市基础设施，例如，治理大江、治理黄河、治理沙尘暴等工程，这些影响着国民经济的大工程就由政府负责，而一般的地方工程，地方政府可以负责，加强地方政府的相关责任，这样，有利于资金合理分配，从而促进城市基础设施建设的顺利进行。
（四）引进民间资本，促进融资主体的多元化
政府可以通过政策手段、尽可能的放权、减少干预以及保本微利等方式营造良好的吸引民间资本的环境，有效引进民间资本，促进融资主体的多元化有利于城市基础设施的建设。例如，就提出过，应该吸引社会投资参与整个城市基础设施建设过程，大力鼓励赤峰政府在以后的城市基础设施建设过程中吸引更多民间资本，有效弥补城市发展短板，并以城市污水处理项目为例之处，仅仅依靠政府是很难持续的。
首先，政府应该明确民间投资产权的界限，打造比较良好的城市基础设施建设的政策，从而，吸引民间资本城市基础设施建设的投资。
其次，政府应该转变观念，尽可能的放权，减少政府对城市基础设施的干预，推行政企分开的原则，积极引进民间资本，把以前政府干预下的建设、运营等系列问题交给企业运营管理，这样，有利于吸引他们的投资兴趣，促进了融资主体的多元化，有益于城市基础设施的建设。
最后，政府应该在定价方面，实行保本微利的原则，由于城市基础设施建设的特点是投入高、回报低、风险大，这种特征本身不利于吸引民间投资的兴趣，所以，在城市基础设施建设的成本定位上，政府要确立保本微利的原则，确保企业在整个城市基础设施建设中有一些利润可得，这样，即使城市基础设施建设有投资大、周期时间比较长等不好的特征，但是政府让利于民间资本的微小利润仍然能够吸引民间的投资，从而促进了融资主体的多元化。
（五）健全融投资决策机制
建立健全的决策机制有益于促进城市基础设施的建设。目前，在决策方面，我国还是决策一体化，由中央和政府一起集中决策，这些决策都决定了基础设施建设的质量、效益，所以政府应该健全决策机制。其一，政府应该制定一些科学、有效地规定政策，比如，研究建设实施的可行性，组织一些专家讨论研究等以此来实行有效的政策规定，根据城市情况的不同，实行不同的政策，这样，更加有利于城市基础设施的建设。其二，合理分配各个地方的职能，将当前集中决策、决策一体化的决策方式进行改革。例如，将具体的流程进行优化，中央和地方政府的职责明确化，提出城市建设的议案再进行评估等，让整个决策更加民主、科学，这样有益于资源得到合理配置，城市基础设施的建设也能顺利进行。
三、结束语
总而言之，在经济飞速发展的形式下，城市基础设施的建设发展也越来越快，与此同时，城市基础设施的建设融投资也存在一些问题。为了解决这些问题，政府必须实行一些有效、科学的措施，完善、健全相应的体系机制，促进我国城市基础设施建设的顺利进行。城市基础设施建设是一项非常重要的工程，它有利于推动城市经济的迅速发展；它有益于提高人民的生活环境和生活水平；它有利于我国国民经济的全面发展。
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