时间：2023-09-04 16:24:40
序论：在您撰写社会治理原则时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
关键词：综合治理；把握；基本原则
社会治安综合治理，是指在各级党委和政府的统一领导下，动员和协调全社会各方面的力量，综合运用多种手段，建立和维护良好的社会秩序。对社会治安实行综合治理，既是保证我国长治久安的战略方针，也是一项改造社会、改造人类的具有深远意义的社会系统工程。要完成这样一个具有长期性、复杂性、综合性和广泛性的艰巨历史任务，就必须确立并遵循符合其自身规律和特点的基本原则，才能保证其高效有序地运作，笔者认为应把握五个方面的原则。
一、群防群治原则
要广泛发动各方面积极因素，充分调动广大人民群众的聪明才智和首创精神，形成人民战争的大海，不给犯罪分子任何藏身的地方和喘气的机会。确保本单位本部门社会治安综合治理工作扎实有效的开展下去。保一方平安，建一方业绩。
二、科学原则
要强调社会治安综合治理的科学性。如果我们把社会治安的综合治理作为一个整体来加以研究，那么我们就发现它具有区别于其他事物的特殊矛盾性和规律性。正是这种特殊性，使得我国社会治安综合治理学科这一崭新学科的建立，成为必要和可能。
三、预防为主、重在治本原则
要在宏观上把预防工作作为社会治安综合治理工作最基本的立足点和出发点，注重从抑制和消除产生危害社会治安现象的具体原因和条件入手，最大限度地减少和防止违反法律、纪律、道德等社会行为规范的现象发生，从而达到治本之目的。要花大力气全面深入地认真研究和分析产生危害社会治安诸多现象产生的各种原因和条件，特别是那些引发违法犯罪具体的、现实的直接原因和条件，并积极寻求消除这些原因和条件的正确途径和有效措施。
四、法制原则
要把社会治安综合治理工作纳入法律的轨道，在法律制度上保证社会治安综合治理工作的连续性、稳定性和权威性。坚持法制原则，首先耍做到使社会治安综合治理工作有法可依，有章可循。实行社会治安综合治理一票否决制，以保证社会治安综合治理工作长期扎扎实实地坚持下去。
落实“一岗两责”责任，按照推行“属地管理”、落实“直线责任”总体要求，形成“谁主管谁负责”的局面。社会治安目标管理责任制，可分别不同情况，采取多种形式。
（一）综合性的承包责任制
自上而下逐级签订《社会治安综合治理目标管理责任书》，把社会治安综合治理的组织领导、目标要求、职责任务、检查监督、评分标准和奖惩办法等都明确加以规定。
（二）专业性承包责任制
消防、特种行I管理、暂住人口管理等，因其治安状况的行业特点明显，需要分门别类，承包落实特定的治安责任。
（三）单项性承包责任制
对于某些企事业单位对贵重物品仪器、有毒有害物品、易燃易爆物品、机密文件资料、金库等要害部位的特别管理，实行单项承包到人，按规定兑现奖惩。
（四）单位治保责任制
把内部治安保卫工作纳入生产经营承包责任制，列为政治思想工作目标管理和企业标准化管理的一项内容，层层承包，逐级落实，使治安保卫工作与生产经营、政治思想工作同布置、同检查、同考核、同评比、同奖惩。
五、协调一致原则
要从宏观上对社会治安综合治安工作予以统筹协调，以提高这项工作的整体功效。综合治理的最大优势，就是通过系统的内在协调，充分发挥事物的整体综合效应。尤其是下列各主要系统的协调运作对于推动整个社会治安综合治理工作至关重要。
（一）指挥系统
该系统包括各级党委、政府和社会治安综合治理委员会。社会治安综合治理工作涉及全党全社会各个方面，必须在党委统一领导的同时，政府也要担负起重要的领导责任，大量的工作要由政府去组织实施。
（二）立法系统
包括国家和地方各级立法机关。立法机关要经常了解和研究社会治安综合治理实践中的各种立法需求，及时制定和完善与社会治安综合治理有关的法律、法规，并保证各有关法律法规的协调发展。
（三）司法系统
该系统包括人民法院、人民检察院和公安、安全、司法行政等部门。它们在综合治理工作中的主要职责是：积极侦破、、审判各种刑事案件，依法打击危害社会治安的违法犯罪分子；及时消除社会的不安定因素；结合办案，加强法制宣传教育，并运用公安通知、检察建议、司法建议等形式，协助有关部门和单位堵漏建制，提高“两劳”人员的帮教工作质量，减少“两劳”回归人员重新违法犯罪等。
（四）群防系统
主要包括：1.民调组织。要大力疏导和及时调解各种社会矛盾和民间纠纷，避免矛盾激化升级；2.单位内保组织。切实加强机关、学校、企事业单位内部的安全保卫工作和技术防范措施，“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”；3.街道、居委会等基层治保组织。要在积极维护当地治安秩序的同时，大力加强城镇联防，消除治安死角；4.保安服务公司。在不断提高保安人员政治和业务素质的基础上，为大型企业等重要单位提供专业性优质可靠的安全保卫服务。有领导、有计划地建立和健全各种群防群治组织，逐渐形成立体式、网络化、综合型的治安防范体系。
（五）教育系统
学校教育重在育人，要强调引导学生德、智、体、美、劳全面发展，特别要做好“双差生”、流失生、工读生的思想转化工作。宣传、文化、艺术、影视、出版等部门和单位要把社会效益放在第一位，多出健康有益的精神产品，剔除文化垃圾。加强对青少年的教育，尤其是要做好后进青少年、轻微违法犯罪青少年的教育挽救工作。
摘要：在全球化的背景下，跨国公司在中国的政治、经济和社会生活中扮演着越来越重要的角色，中国成为跨国公司全球战略中的重要区域。探讨在华跨国公司的社会责任弱化问题及其原因，并提出一些相关的意见和建议。
关键词：在华跨国公司；社会责任；弱化；原因；治理
1跨国公司的社会责任
所谓社会责任，就是企业在创造利润，对股东利益负责的同时，主动承担对员工、消费者、环境和社区的责任。
从企业发展的历史来看，社会责任不是企业与生俱来的使命，企业的存在是为了获取经济利益，实现利润的最大化，这也是诺贝尔经济学奖得主米尔顿?弗里德曼坚持认为在自由公平的竞争条件下实现利润最大化就是企业最主要社会责任的原因。但是随着时代的发展，公司作为一个组织，不再是只对股东负责的独立实体，其存在是在整个社会系统之中的，它还应对建立和维持它们的更大的社会负责。企业如果拒绝承担社会责任，则同样会被社会所拒绝，所以说作为一个企业，承担必要的社会责任是不可避免的。跨国公司的社会责任可从一下两个方面来认识：
(1)从宏观上看，跨国公司是负责任的经济全球化的责无旁贷者。跨国公司作为能够有效整合全球资源的组织形式，在世界经济活动中的作用不断增强，跨国公司在世界总产值、国际贸易总额和国际直接投资等全球重要经济指标中所占的比重持续增加。
(2)从微观上看，跨国公司利益实现机制改变。跨国公司为保证其现实效益，不能仅仅考虑自身的因素，而必须考虑利益相关方的诉求。跨国公司率先重视企业社会责任正是适应这种利益实现机制的改变。
2在华跨国公司弱化社会责任的原因
2.1从跨国公司本身来看
(1)跨国公司全球化经营的特点和作为企业为了获取经济利益，实现利润的最大化的本质，促使跨国公司甘冒牺牲社会责任的风险。
在全球化经营过程中，跨国公司积极承担社会责任在短期内通常由于其滞后效应又很难看到付出社会责任成本后所带来的直接收益。因此，虽然一些跨国公司明明知道忽视社会责任可能会带来的信誉影响，但是面对实际成本压力或者说企业追逐利润的本质，使得企业仍然可能会做出违背企业社会责任的经营行为。另外，跨国公司为了实现其规模经营效益，需要不断扩张，以至于有些跨国公司可能拥有成千上万的分支机构和子公司，这样一个庞大的系统同时也可能出现监控失败，在信息不对称情况下，跨国公司的子公司可能会出于自身经营目标的完成而采取违背企业社会责任的做法。
(2)跨国公司的管理者也存在认识水平和道德水平的差异。
一些管理者缺乏长远的眼光，不能看到承担社会责任给企业带来的长远利益。还有部分跨国公司的管理者对包括中国在内的经济发展和人民教育水平相对落后的发展中国家存在歧视心理，这些跨国公司在原材料选取，产品使用及服务等问题上往往采取双重标准，即优质产品销往欧美等发达国家，较低劣的产品销往中国等发展中国家。
2.2从我国来看
(1)中国相关法律制度不完善，与国际标准存在差异，市场监管体系不成熟，执法不严，违法处罚力度不够。
中国对于公司承担社会责任的法律法规零散，法律条款具有政策性和指导性，缺乏实践性和可操作性。新《公司法》第5条明确了公司必须承担社会责任，但这只是个原则性条款。这些分散性的法律法规在规范和监督跨国公司认真履行社会责任方而仍存在缺陷，不能真正起到应有的作用。此外，相应的法律执行和监督不力，违法而没有得到严惩，犯法得到的收益远大于违法成本，对于跨国公司没有约束作用。
(2)跨国公司在华缺乏利益相关者的利益制衡也是导致一些跨国公司弱化社会责任的重要原因。
在西方国家，除了健全的法治环境以外，还有许多企业的利益相关者对企业的经营行为发挥着制约作用，如众多的机构投资者、行业协会、劳工组织、环保组织。消费者权益保护组织、人权组织等。而在我国，企业社会责任机制尚未成熟，民问团体、行业协会的力量很小，作用很有限}而消费者对跨国公司触犯道德和法律的行为也往往是以单打独斗的方式加以抵制，而根本淡不上对跨国公司的利益制衡与责任监督。
(3)中国社会大环境与跨国公司在中国屡禁不止的弱化社会责任有密切的联系。
中国政府为吸引外资发展经济，对在华跨国公司实行的超国民待遇，跨国公司在屡屡出现违法问题，和个别地方政府对跨国公司的认识和优待有关。其次，中国经营环境造就了跨国公司本土化的经营策略，某些跨国公司效仿国内企业对政府采取特殊沟通的方式，有些跨国公司甚至已经形成一整套成熟的适应中国市场的本土化经营策略。再者，中国消费者盲目崇拜名牌和国外品牌情况突出。
3完善在华跨国企业社会责任的建议
在华跨国公司弱化社会责任会对我国的经济发展和社会的各方面带来不利的影响，因此必须采取措施强化跨国公司的社会责任，促使跨国公司积极履行其应承担的社会责任，从政府到民间努力营造一种公平守法、重视企业社会责任的环境至关重要，以下是针对在华跨国公司社会责任的治理提出的几点建议：
(1)制定和完善相关法律，加强执法力度，约束在华跨国公司的社会责任行为。
加强监督、环保、劳动等方面的立法，法律规定应尽量详细，可操作，并逐步与国际接轨，从而尽可能地将社会责任范畴的内容纳入到法律之中。要完善《劳动法》、《工会法》、《环境保护法》等法律、法规，健全和完善各专业技术领域的相关法规，这是加强对包括跨国公司在内的各类企业的行为监管，督促他们主动承担社会责任的基础。
另外加大对损害社会利益行为的处罚力度，将成为实现跨国企业社会责任的最后逆屏障和最有效的防线。因此，可以在立法上设计较重的法律责任，通过提高跨国公司因违背应尽社会责任而应承担的违法成本，来预防或减少违法行为的发生。
(2)建立适合我国国情的跨国企业社会责任标准。
目前跨国公司的企业社会责任标准绝大部分是基于发达国家的法律框架和社会期望建立起来的，与中国的社会、经济、政治、文化、法律等制度因索存在着较大的冲突，因此从制度层而来看，首先要在建立认同的正式制度，由国家权威机构出面，与跨国公司及利益相关者团体协商，在遵循中国现有各项法规、标准基础上，参考主要国际社会责任内容，制定跨国公司在华社会责任标准和行为准则。
(3)加强政府引导，完善国家社会责任激励机制。
企业社会责任行为虽多属自愿，但政府的积极引导对于促进跨国公司履行社会责任行为发挥重要作用，世界各国政府对于公司的社会责任行为都不是旁观者，政府在强化社会责任实施机制方面可开展许多工作，对于违背社会责任标准行为进行道德劝导，及时纠错和惩罚不道德行为。完整的法律机制，应该包括约束与激励两方面。建议由政府推出系列优惠措施，包括荣誉激励、政策激励、政府采购优先等，鼓励跨国公司在华采取积极措施承担社会责任。当然，这些激励措施不应超出法定的范围和标准。
(4)加强宣传，建立健全社会监督机制和披露机制，鼓励民间组织和社会公众对在华跨国公司社会责任行为进行监督。
切实保证对有关法律法规的执行，加强对跨国公司生产经营行为的监控，及时纠错和惩罚不道德行为；为此，应加大法律宣传，提高公民的法律意识；特别应该加强对与跨国公司生产经营有关的各审批机构、合作机构、执法机构行为的监管，严惩各种腐败、违法的和不道德的行为。监管部门须建立投诉系统，畅通举报渠道，定期公布包括跨国公司在内的所有企业违背企业社会责任的黑名单。
【关键词】 审计原则;独立性;资本规律;企业性质;制度安排
一、引言
假如有这样一种机制,可以约束、保障审计人在执行审计业务的过程中,恪守客观、不偏不倚的职业精神,剔除审计技术与能力因素的影响,在社会认同的水平上保证达到审计结果的公正性要求,你还会抓住审计独立性问题不放吗?长期以来,审计独立性一直被奉为注册会计师审计的基石和核心价值,是审计质量的根本保证。但大多审计失败的案例又告诉我们,审计独立性是一个非常难以琢磨的概念,在应用中也很难找到一个客观的评价标准,而且,审计独立性并没有必然地保证审计结果的公正性。近年来发生的重大审计失败案例和我国有关学者实证研究的结果都证明:我国注册会计师审计的独立性虽然有一定改善,但总体上不能让利益相关者满意。我国现有的研究成果,尽管探求了很多如何保持审计独立性的对策,却很少研究审计独立性的社会环境,没有深刻分析审计独立性、客观性和公正性,进而导致审计结果的可靠性难以令人满意的因果关系,因此,也就很难找到改善审计独立性状态、有效提高审计结果可靠性的制度安排与对策。
基于上述分析,笔者重新审视了独立性、客观性、公正性三个审计原则的关系,正视注册会计师审计生存、发展的社会环境,试图分析:市场经济的本质特征与规律对会计市场的影响、会计师事务所的企业本质同审计独立性的关系、公司治理结构及审计雇佣制度与保持审计原则的关系、公司管理当局与注册会计师利益联盟的生成基础。在此基础上,寻求解决治理会计市场,保证落实审计三原则的基本对策。
二、审计三原则的关注度和逆向讨论
(一)审计三原则被关注程度的数据分析
注册会计师审计独立性问题受到社会各界极大关注。通过中国期刊全文数据库,分别以“审计独立性”、“审计客观性”和“审计公正性”为关键词进行模糊与精确的跨库检索,1979年至今,对审计三原则的讨论、研究论文情况如表1。
近三十年来,讨论“审计独立性”问题的论文之多令人惊讶,同样作为审计原则的“客观性”、“公正性”却很少被研究。以精确的跨库检索为例,研究审计独立性的论文是研究审计客观性论文的近73倍,是研究审计公正性论文的79倍,可见审计独立性在审计理论与实务研究中的重要地位,也进一步折射出审计独立性问题受到理论界和实务界关注的频度,以及审计三项基本原则被研究者和实务工作者关注程度的差异。
2006年新会计、审计准则以后,对审计三原则研究讨论的基本构架不但没有改变,还有继续加剧的趋势,研究并发表的审计独立性的论文比例继续上升,而研究审计客观性、公正性的论文比例在降低。具体情况如表2。
在所有关于审计独立性研究的论文中,绝大多数将审计独立性视为审计理论和审计实践中一个最基本的概念,是审计的灵魂和本质特征,这是理论界与实务界比较认同的观点。同时认为审计独立性的重要性体现在企业内部的契约监督活动和企业外部投资公众的投资决策依赖方面,没有独立性,审计就失去社会价值;甚至有人认为,审计独立性是注册会计师审计的生存根本和灵魂。
(二)审计独立性逆向思考的研究成果
在上述诸多研究审计独立性的论文中,很少有作者提出对“审计独立性”地位与作用的逆向研究,主要是强调审计独立性的正面效应、具体表现、影响因素、保证措施等内容,但也有少数作者对此提出了质疑,尽管他们仍然坚持独立性是注册会计师审计的灵魂。其中,孔凡军、崔宏等的观点具有代表性。
孔凡军认为,“作为信息利用者的社会公众,其真正关注的是注册会计师审计的独立性呢,抑或是审计的可靠性?显然是后者。因为后者才对社会公众的决策有参考价值。现实中,公众之所以对注册会计师的独立性大加指责,究其深层次的目的,还是期望借助独立性,保证审计的可靠性”。孔凡军的这种判断和分析,应该引起整个审计界的高度重视。他强调四个方面:一是比起注册会计师的独立性,社会公众更加关注审计结果的可靠性,关注注册会计师的独立性是期待借助独立性保证审计的可靠性;二是独立性未必一定能够保证审计的可靠性,审计的可靠性受包括注册会计师独立性在内的诸多因素的影响;三是审计独立性存在难以克服的内在局限性;四是审计独立性缺乏切实可靠的衡量标准。
崔宏、刘尔奎两博士等认为,从独立性的经济性质来看,独立性是一个相对的概念、是一种概率(审计独立性是一种注册会计师顶住客户压力、不为任何利益相关方意见所左右而调整或披露重要的错报或漏报的概率,实质上也就意味着这个概率不可能永远等于1,而是经常地表现为小于1,在[0,1]之间取值的一种客观事实)、是一种风险。他们认为,由于审计独立性的上述特征,应当淡化甚至取消“超然独立”的提法,坚持审计只能提供合理保证、合理确信的理念。
上述研究提出的“审计独立性”的不确定性,相对于长期以来人们研究审计独立性问题的方向,选择了一种具有逆向性的思维方式,而这些逆向思考,又是注册会计师审计现实与理论中必须面对的问题。
(三)实证研究结果的证明
尽管人们期待注册会计师保持足够的独立性,但事实上,审计独立性始终处在一种博弈状态中。在过去的历史发展过程中,无论是市场经济发达的国家,还是像我国这样的发展中国家,注册会计师审计尽管发挥着重要作用,但其独立性程度始终成为利益关系者批判的对象,社会经济生活中也不断地提供着足以批判审计独立性不足的证据(国内外上市公司会计、审计舞弊事件)。
国内研究者中,较早对审计独立性提出质疑的是张丽云翻译的文章,文中指出,这种要求(注册会计师保持独立性)无形中采用了一种幼稚的、不合实际的心理学模式;文中还提出了一个值得研究的观点,审计师出具失实的审计报告,受害者是一个统计意义上的概念,正因为如此,会计师事务所和注册会计师未保持审计独立性原则而进入诉讼程序的案件所占比例并不高。
耿建新教授等通过对2000年以前上市公司变更事务所的实证研究得出结论:如果上一年度执行审计的会计师事务所对所审计公司出具非规范的标准审计报告时,被更换的可能性比出具规范的标准无保留意见审计报告要大得多;与所审计公司不在同一区域比同在一个区域被更换比例也很高。另得出结论:中国注册会计师审计业务地方保护主义严重。这从一个方面反映出我国注册会计师保持审计独立性的难度。
陈晓博士等以1998―2002会计年度沪深两地上市公司为样本进行统计分析得出结论:在1998―2002年间,我国注册会计师的独立性有了一定程度的展现,对于一些易发生利润操纵的问题上敢于说“不”,但更多的是风险回避型的“两难取其轻”的选择结果,出于多种因素考虑,还不敢该说“不”时就说“不”,独立性十分有限。
由此可见,我国注册会计师的独立性在整个发展过程中都处在一种不合理的状态,并且缺乏合理的保障,这也正是有众多研究者对其进行研究、寻找解决途径和办法的原因所在。然而,笔者认为,孔凡军提出的“社会公众更关心审计的独立性还是审计的公正性”、“审计独立性不能严格保证审计公正性”的观点是一种客观存在,具有理论与现实的合理性;崔宏、刘尔奎两博士总结、归纳的“独立性是一个相对概念、是一种概率、是一种风险”的观点,也是客观存在的。这些逆向研究及成果告诉我们,应当对审计独立性的地位和作用进行实事求是的分析与评价。因此,如何定位审计的独立性还需要进行深入研究,上述学者从实证研究出发得出的结论还需要一定的理论给予解释和支持。
三、路径、路标与目的地――审计三原则与审计目标的关系
从逻辑关系上看,研究者普遍认为,通过独立性保证审计过程的客观性,进而实现审计结果的公正性,这样的设想是非常正确的思维定式。问题是,仅仅有独立性能否实现我们预期的美好目标呢?又如何保持独立性呢?
从笔者的疑问假设中可以清楚地分辨出注册会计师审计“三原则”的关系,独立性是保证审计人员审计判断客观、公正的重要保证(是不是充要条件需要研究);审计过程的客观性和公正性是实现审计结果可靠性(审计结果客观、公正)必须保持的精神状态和行为模式,审计结果的可靠性才是审计追求的目标。在注册会计师审计活动中,目标是唯一的,就是要使审计结果公正、公平。从这一关系来看,审计结果的可靠性才是注册会计师审计的价值核心。没有审计过程的客观性、公正性,即使注册会计师或事务所保持了多么令人信服的独立状态,也可能因为注册会计师不能保持客观的精神状态和实事求是的审计观念,或由于专业判断失准、没有尽到职业上应有的谨慎等原因导致审计失败,独立性也就没有实现其现有研究者追求的目标。审计质量控制与审计三原则之间的关系大致可以形象化为图1。
从图1中可以看出,设计、研究和保障审计独立性的初衷,就是要通过独立性控制,实现审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性,但是并不排除绕过独立性对审计过程和结果的质量控制程序和措施。事实上,现行很多法律手段、经济手段和行政手段,直接作用于审计过程的客观性、公正性和结果的可靠性。
如果将独立性比作通往目的地的路径,将审计的客观性和公正性比作通往目的地的路标,那么,审计结果的可靠性就是目的地。合理的独立性程度可能是实现审计结果可靠性的捷径,但是,通往目的地的路径可以有很多条,未必就是“自古华山一条路”。按照这样的解释,保证审计结果可靠性的方式、方法也不可能仅限于保持独立性,或者说仅有独立性是远远不够的(事实上独立性本身也需要通过法律、制度、道德的社会规范予以保证)。尽管我们制定了很多规范(注册会计师法、审计准则、职业道德规范、质量控制标准等),强调保持审计的独立性,但在现实审计活动中还是无法保障合理的审计独立程度,尤其是过去几年几个著名的审计失败事件的影响,社会公众对审计独立性的判断取向更为不满,认为审计独立性越来越让人们看不清楚。
客观性、公正性是实现审计结果可靠性的“路标”。无论通往某个目的地的道路有多少条,正确的路标都会指引想要到达目的地的人们以正确的方向,引导路人到达该目的地。审计客观性和公正性原则正是走向审计结果可靠性的“路标”,它向执行审计业务的任何组织和人员,指明实现审计结果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神态度、以国家法律和职业标准为行为依据,将审计对象的财务报告的生成过程与结果同其应遵循的规范、标准进行对照、比较,寻找偏差,将所审计财务会计报告的可信赖程度以审计意见的形式向各方利益关系者报告。客观性、公正性既是一种要求,也是一种警示,它时刻提醒注册会计师必须在执业过程中始终保持实事求是、不偏不倚的精神状态。只有以这样的精神状态,处理、判断审计事项,才有可能实现审计结果的可靠性。如果注册会计师在审计过程中有违客观性、公正性要求,即使有严格的独立性作为保障,也极有可能导致审计结果失去可靠性,致使审计失败,承担审计风险。审计独立性直接与审计客观性、公正性相关,决定客观性、公正性或者是决定客观性、公正性的程度;而注册会计师在审计过程中的能力、客观性、公正性及其保持程度,也是影响审计结果可靠性和可信赖程度的关键因素。
也许有人认为上述比喻不成立。那是因为大多数人认为,只有独立性才能促使注册会计师保持客观的、实事求是的审计态度和不偏不倚的职业精神,进而保证实质性独立方面明确列出应注意的各种情况,如直接经济利益关系、间接利益关系和与经济利益相关的情形。但正如前文提到的那样,很多审计案例告诉我们,尽管大部分审计合约在表面上看符合审计法规规定的独立性要求,但未必能够保持足够的精神独立。由于精神独立性的丧失和利益驱动的影响,会计师事务所和注册会计师在审计过程中没有合理保证审计的客观性和公正性,也没有给审计报告信息的使用者提供他们决策程序中希望得到的可信赖信息。我们可以再作一下反向思考:尽管在制度上规定会计师事务所和注册会计师必须具备独立性,在确定审计合约时,也没有研究者提出的“直接经济利益、间接经济利益及其与经济利益相似的情形”的事项存在,那么就一定可以保证会计师事务所和注册会计师坚持审计原则,客观、公正地实施审计过程,保证审计工作质量吗?答案当然是否定的。如果没有相应的审计责任的法律规定和可能承受的巨额经济赔偿,情形会怎样呢?注册会计师独立地滥用审计准则和专业判断也可以导致审计失败。可以断言:没有这些法律规范和巨大赔偿责任承担的威胁,注册会计师事业或许会消亡。因为会计师事务所公司化、资本人格化和注册会计师作为理性经济人的特征与本质,都将决定会计师事务所和注册会计师会选择自身利益最大化的行为方式,最终使注册会计师没有市场而消亡。所以,可以直言不讳地说,不是独立性从根本上保证审计过程的客观性和结果的公正性,而是那些法律、规范和违反法律、规范的审计责任承担等因素在维护着注册会计师事业的发展和审计质量。那么,如果制定的注册会计师违背客观、公正原则、操纵审计结果的审计责任承担(处罚标准)足以抵消或超过注册会计师放弃客观公正审计原则而可能获得的综合(短期与长期、个人与组织)利益,情况又如何呢?会计师事务所及其注册会计师之所以选择放弃独立性、或与客户共同舞弊、或接受客户的主张而放弃应有的审计原则,主要还是出于获得自身利益、稳定客户、保持长期合作与长期收益的考虑。从经济利益角度出发,建立一种可以制约注册会计师肆意放弃客观性、公正性的法律规范,才是保证审计人员精神独立、审计过程客观与公正、审计结果可靠的可选择路线。
对于社会和信息使用者来说,审计结果的可靠才是注册会计师审计在市场经济中存在与发展的基础,也应该是事务所和注册会计师的社会价值所在,是注册会计师审计的目标。在这里应当分清注册会计师、会计师事务所的目标同注册会计师审计的目标是两个不同性质的概念,注册会计师和会计师事务所的目标是以获得个人或组织利益最大化为行为目标的,正是这种目标追求的存在,才会导致部分注册会计师和事务所放弃审计原则,作出逆向选择行为;注册会计师审计的目标则是会计师事务所和注册会计师应当共同努力争取达到的状态和境界,它的标准确定不是来自注册会计师或事务所,而是来自于社会、市场和公众的合理期待。
如果上述解释和考虑成立,在致力于确保审计质量的工作当中,就不应当仅仅过于关注审计的独立性问题,因为它只是个道路选择问题。独立性可能是一条捷径,但在目前的我国社会环境当中,未必是一条唯一可以选择的合理路径。
上述比喻也许并不恰当,但是对于说明问题却具有直接的解释意义。如果将独立性视为托起注册会计师审计事业这座大厦的支柱之一,那么它或许是非常关键的支柱之一;但是无论如何关键,它也绝对不是唯一支柱,这是必须明确的。
四、正视会计师事务所的社会属性和社会环境
会计师事务所是市场经济发展的产物,它以市场经济为发展基础,也生存于市场经济环境之中。其本来的社会属性决定了它同其它企业具有相同的本质特征和环境适应性。到目前为止,大多数学者在其研究中总是把会计师事务所、注册会计师放在一个技术、道德等方面高于一般社会组织和与社会成员水准的层次上进行讨论,很少考虑会计师事务所本身就是一个企业,其投资也是资本性投资,注册会计师也有与其他社会成员一样的欲望和追求,这是以往研究特别是实证研究中最大的缺陷。
(一)“资本”及“资本规律”的影响
市场经济说穿了就是“资本经济”。无论是在西方资本主义制度环境下,还是在我国这样的社会主义制度环境下,抛开具体的政治制度,两种社会经济运行与发展的核心都是“资本”,或者说社会经济运行的内核就是“资本”的循环与周转。在“资本规律”构成社会经济、甚至决定或影响政治等主要活动的驱动机制的社会中,一切经济行为的驱动力量,首先要考虑的就是“资本”的作用。尽管经历长期的发展历程,“资本”原始性的、非理性的掠夺、逐利理念和本性已经在社会道德和法律规范面前有所退缩和修正,但是,“资本”的本质特征还是没有改变,变化的只是追逐利润的方式,以及融入社会理性发展要求的程度,否则就不是“资本”。当我们选择市场经济发展模式的时候,也就必须承认“资本规律”将成为社会经济发展的基本规律之一。会计师事务所或注册会计师为自身利益放弃独立性和客观性,导致审计结果的不公正,或者说他们的逆向选择行为,也正是由于“资本”的本质功能发挥作用的结果。
注册会计师审计是基于市场经济发展的需要而产生、发展的。市场经济、产业资本和金融资本分离、两权分离等社会环境,为会计专业人士在市场经济的发展中寻找到了满足社会需求、社会地位高雅的资本介入点。在该领域,一方面是专业会计人士找到了谋生的途径;另一方面还使其持有的资本和自身的人力资本价值得到了完美体现。可以说,是资本社会的发展与进步,为注册会计师审计的产生和发展提供了肥沃的土壤,也为一部分资本找到了新的追逐利润的领域和机会。西方会计师事务所经过了多次优胜劣汰和兼并过程,使得事务所不断分化,仅有少数在竞争中运作得当、信誉相对良好的会计师事务所成长起来。这种竞争、兼并,绝对是以会计师事务所自身利益为基本目的的。从以前形成的“”,到现在的“四大”,要么因为竞争、市场占有等因素合并;要么因为违反审计原则、严重审计舞弊,失去市场信用而被其他事务所兼并。存在竞争本是一个好的环境,建立竞争机制的初衷就是设想利用竞争,优胜劣汰,提高整个审计界的执业水平和质量。这一目标应该说在一定程度上得到了实现,我国会计师事务所的审计质量和注册会计师队伍的整体技术能力与素质已经得到了极大的提高。但是,应该认识到:这种审计领域的资本积聚和组织变更,是以整个行业竞争、资本逐利为动因的。
会计师事务所吸纳合伙人的投资,在会计上直接记录为“实收资本”,会计师事务所投资人也一样是资本投资者。试问,如果会计师事务所不是一个预期赢利的企业类型,还有那么多人想成为合伙人吗?还有资本会积极注入吗?同样,如果注册会计师行业不是一个预期高收入、有社会地位的职业,每年还会有人蜂拥考试,试图进入该领域吗?回答当然是否定的,毋庸赘述。
(二)会计师事务所行为的企业性质决定
企业是以营利为目的的资本积聚体,没有营利性的诱导,也就没有企业的建立与发展,这是毋庸置疑的,会计师事务所完全具备企业的所有性质和特征。
前文已经说过,会计师事务所为部分游动资本和具有专业技能的注册会计师人力资本找到了投资和追求投资回报的较为理想的领域。在我国恢复注册会计师审计事业初期,还把会计师事务所定义为“事业单位”,不以营利为主要目的,实际上是将注册会计师审计纳入了政府监管的延伸体系之中。在20世纪90年代中后期,我国改变了这种与时代和会计师事务所自身本质特征相矛盾的观念,承认会计师事务所是以营利为目的的、独立的公司法人,会计师事务所的原始投资、新资金加入、经营积累等,均纳入事务所的实收资本和资本积累,这也就是完全承认会计师事务所的企业性质,承认会计师事务所是以营利为目的的资本积聚体。
会计师事务所的企业性质与一般经营性企业确实存在差异。第一,它属于基本社会服务性企业,企业服务能力和信誉是企业发展的主要依靠;第二,受国家法律和世界性行规的约束,会计师事务所间的竞争规则具有与其他企业不同的特征。一是不能采取不正当竞争和公开竞争手段,比如拉取其它会计师事务所的客户、上门拉取客户、支付佣金拉取客户等等。二是不可以通过广告的方式宣传自己和争取客户,这同一般企业努力通过多种渠道和高水平广告,宣传和推销自己及其产品、服务表现出明显的差异。三是行业管理比一般企业严格、规范,制度规范更具直接约束性,行业执业标准可以深及各成员单位及其执业人员的行为细节。四是,同其他管理咨询、中介业企业一样,会计师事务所的工作成果最终表现为提交的审计报告的质量和社会认可程度,而这种工作成果的业绩评价同上市公司或一般企业不同:其它企业业绩评价中,各方面利益关系人大多关注企业合法收益的高低。在这方面,会计师事务所的投资人、管理当局也具有同样的利益追求,作为企业(会计师事务所)的投资人和管理当局,他们也关注企业的服务质量,但是这种关心是以趋利性为前提的,即为了保证事务所获取满意的客户群,进而获得满意的审计服务收入,这同一般生产企业关心自己的产品质量具有相同的目的性――赢得客户、赢得市场,保持稳定、长期的利益追求。没有这样的前提,事务所就不会关注自身的服务质量。相对于此,作为会计师事务所服务结果的使用方――所审计公司投资人、债权人及其他使用审计报告并与该公司存在或即将发生经济交易的利益群体,他们评价事务所的好坏,则更注重会计师事务所提供的审计服务是否能够满足他们决策所需信息的可靠性方面。
无论有什么不同,也只是行业特征不同,事务所的企业性质不会改变,事务所投资及盈余积累的资本性质亦不会改变,所以,会计师事务所的行为选择必然以考虑经济利益为主要标准,这也是不会改变的。
如果承认会计师事务所是企业,其经营也是资本经营,符合社会发展逻辑,那么,就应该承认会计师事务所和注册会计师追逐利润的客观现实,并在此基础上,研究如何保证审计质量问题;也就应该在这样的前提下,研究审计三原则的地位、作用和相互关系。在研究审计独立性时,绝对不可以忽视这些具有根本性影响的现实环境因素。
(三)理性经济人原理与行为选择
从社会现实来看,在有正常行为能力的人群中,人们都是有欲望的,都有试图满足个人欲望的渴望和行动选择;而社会又是制度化的,人们的行为选择一旦超越法律、制度的边界,就会受到法律、制度的强行修正或处罚。在相对稳定的社会环境下,大多数人会选择既符合社会制度规范、又可以获取自身可以接受的满意报酬的行为方式获取经济利益,但是,利益追求也会诱惑人们超越法律、制度界限,选择更加利己的利益实现方式和途径。会计师事务所是由注册会计师及其辅助人员等社会经济人组成的、以获取经济利益为目的的企业组织,资本观念及资本经济的价值规律仍然是现实的客观存在,不可以因为注册会计师从事所谓的“高尚”职业,就可以不去探求他们社会的、个人的价值观和价值取向,就认为他们的品格超凡脱俗,没有自身经济利益的追求,这是绝对错误的。
经济学研究中经常探讨“理性经济人”的行为选择问题,理论假设和研究过程很深奥,在此笔者也借用“理性经济人”这个名称来说明注册会计师的行为选择,但使用的相关概念未必完全同“理性经济人”理论一致。假设:“纯经济人”――任何行为的取舍仅以获取或可能获取的经济利益为唯一选择标准的组织或个人;“理性人”
――任何行为的取舍仅以所在社会制度(法律规范的规定)框架为选择标准的组织或个人;“理性经济人”――权衡经济利益获取与法律规范要求对自身行为进行选择的组织或个人。我们应该将注册会计师定位在上述概念中的“理性经济人”范畴之内进行研究,承认没有高尚的职业,只有与某种职业相匹配的高尚职业品格和道德,正视并承认注册会计师的行为选择同样遵从价值规律,会计师事务所行为遵从资本规律的现实。只有这样,对注册会计师审计的行为研究才具有意义,才有可能得出符合市场经济发展规律的结论。
(四)雇佣关系和审计客户的可选择性影响
从注册会计师审计的历史和现实来看,会计师事务所与审计客户之间完全是一种雇佣关系,对外编报财务会计报告的组织可以自由选择会计师事务所为其做审计服务。尽管审计职业界有避免不正当竞争的诸多限制,但来自于审计客户的自由选择权并没有明确限制,从而使审计客户可以随意选择为之服务的审计机构。还有,虽然有关法规规定公司不可以随意无正当理由更换或解聘会计师事务所,但是审计客户可以找出很多理由为自己辩护,耿建新教授等的研究结果已经证明了这一点。这种雇佣关系和审计客户选择权的现实存在,使注册会计师及其组织不得不酌情考虑审计客户提出的一些不当要求,甚至屈从客户的压力,违背审计原则,出具不当审计意见。
(五)审计制度安排易发生注册会计师与管理当局的苟合
已经有很多学者研究了现行审计委托方式的缺陷,指出了委托主体由管理当局替代可能产生的危害。雷光勇研究了审计合谋及其治理问题,吴联生研究了审计意见购买问题,在此不做更多讨论。但现行审计委托制度和操作程序,容易导致注册会计师同客户管理当局形成利益联盟,共同欺骗会计信息使用者。首先雇佣关系的存在使会计师事务所处于被选择的地位,作为盈利经济组织,会计师事务所必须考虑如何获取和保持更多客户,增加盈利的机会。受资本经营理念的影响,不可能不考虑客户的要求。其次,注册会计师在一定程度上成为客户的会计顾问,指导和参与客户的会计工作,且要求对审计报告所附的财务会计报告共同承担责任,尽管要区分会计责任和审计责任,但在现行制度框架下,这种责任的区分很困难。再次,只要对外披露的、经审计的财务会计报告能够通过监管机构的检查,注册会计师和管理当局就算完成了各自的责任;即使出现问题,只要能够证明注册会计师审计程序无差错,审计证据充分就可以免除审计责任,这给注册会计师规避责任提供了机会和可能。上述制度安排和现行审计制度安排为管理当局和注册会计师结成联盟创造了条件。
五、管理对策:目标与道路选择
(一)独立性仍然非常重要,但评估或保证独立性同样艰难
尽管笔者认为独立性不是保证审计过程客观、公正和结果可靠的唯一关键性前提,但是,独立性对于注册会计师审计来说仍然是重要的。正如吴联生博士等所说“注册会计师能否保持应有的职业关注,首先与注册会计师的独立性相关,特别是财务利益的独立”。这是因为,一旦有存在某种直接或间接的利益关系,特别是经济利益关系,行为选择发生的利己偏差可能性会极大地增加。所以,笔者的宗旨不是不要审计的独立性,而是正确认识独立性与审计目标的关系,从独立性和其他能够保证注册会计师审计目标实现的方面,共同构筑实现注册会计师审计过程客观、公正和结果可靠的基石与管理对策。
如何证实会计师事务所和注册会计师的独立性,比起注册会计师证实所审计的财务会计报告的可信赖程度同样艰难。在审计实务中,注册会计师一般要索取客户管理当局声明书和律师声明书,有时还包括存货等项目的声明书,以表明管理当局对整体财务会计报告、重要项目、或有事项、存货状态的真实性、合规性,或者说对与会计准则及会计制度的符合程度负责。这些尽管不能减轻、免除和替代注册会计师的审计责任,但注册会计师仍然在每一次审计中要求客户作出这样的承诺,试图以此来区分管理当局的会计责任和注册会计师的审计责任,也以此告知财务会计报告及审计报告使用者:审计业务的目标并不是保证客户的财务会计报告完全真实、完整、合法,而是在于证实客户财务会计报告的可信赖程度。但是,到目前为止,没有一个事务所在审计报告中对其组织和执行本次审计业务的注册会计师,是否具备有关规范所要求的独立性做任何形式的陈述或声明。换句话说,尽管审计规范中要求会计师事务所和注册会计师必须严格遵守独立性规定,但是,审计报告的使用者却没有任何途径和方式获取这种独立性信息,只能无条件地相信注册会计师审计组织及其执行具体审计业务的注册会计师是独立的,审计过程也会是客观、公正的,能够实现审计结果的可靠性。这样的状况,是不是有些“王婆卖瓜”与“掩耳盗铃”的嫌疑?也许还有人说,注册会计师审计组织的独立性除了审计法规的约束外,还有职业团体和政府管理机构予以审核、监督,可是,我们却很少看到这些机构对会计师事务所的独立性做具体审核或出具正式的评价报告。也就是说,这些管理机构实际上并没有真正介入到各审计组织独立性的具体检查活动当中。
可以肯定,一般利益关系人对注册会计师和事务所的独立性是无法判断的。除了个别规模较大或利益攸关的信息使用者可能有能力关注审计人的独立性问题,其它财务信息使用者不可能有能力、时间和途径判断审计人的独立性,那么,审计人的独立与否,对他们还有什么意义?如果为了鉴证审计人的独立性,再建立一个审计人独立性的评价机构,是否有必要呢?接下来的问题就是谁又能保证审计人独立性鉴定机构的独立性呢?循环往复,没有停止,显然,这种方式是行不通的。也许有人说注册会计师管理机构――注册会计师协会可以监督、检查注册会计师的独立性,但这种行业管理机构的监管历来不被社会公众认可,因为他们同属于一个利益集团;还有人认为可以由政府监管机关来负责注册会计师独立性的监督、监察工作,那么又会形成审批与监督职能的重置,也缺乏得到信任的根据。
如果上述描述和立论结果成立,就必然会提出一个新的课题:如何进行会计师事务所和注册会计师独立性检验?从一定角度来说,这同注册会计师鉴定客户财务会计报告同样艰难。
(二)风险、利益与责任
在美国,很多商学院毕业的学生希望通过考试成为注册会计师当中的一员,每年参加注册会计师考试的人数居高不下,可见寻求进入该领域的人数众多。因为人们一致认为,在他人看来,注册会计师是一个品格高尚、有道德、有社会地位并且收入很高的职业,特别是能够加入世界著名的会计公司,已经成为人们获取荣耀的象征。在我国,即使是国内有影响的会计师事务所,其每年希望加入的人数也很多。但是,如果没有“收入高”这一特征,品格高尚、道德、社会地位等美妙的词汇都会显得苍白无力。笔者作为一个会计教育工作者,非常理解和熟悉年轻会计工作者和大学毕业生加入注册会计师行业的愿望和积极性。同时,笔者也充分认识到,已经进入和准备进入注册会计师行业的大多数人,看到的主要是注册会计师的社会地位、荣耀与利益,很少、甚至没有考虑该职业可能或应该面对的风险与责任,这是我国注册会计师事业发展并不理想和不那么健康的主要意识因素之一。持有这样思想的人进入执业界,其社会价值判断、行为选择、道德观念等方面很难满足注册会计师审计职业的需求,也很难保证审计质量。
很多学者已经讨论了注册会计师和该行业的风险、利益与责任,在此不再赘述。笔者要说明的是,不能正确认识注册会计师及其事务所的逐利特征,对注册会计师行业没有一个全面、完整、客观的认识,是不利于注册会计师行业发展的。这也是提高注册会计师执业水平对策中应当给予重要关注的问题。
(三)保证审计质量的客观性和可靠性的根本出路
注册会计师的产生与发展是迎合市场经济发展,特别是经营权与所有权分离的社会环境而产生、发展的,所以,寻求解决注册会计师审计的独立性、客观性和公正性的具体措施,也应该在市场规则与对策中寻找答案。市场经济既是资本经济也是法制经济,在以市场和法律手段调节经济运行的社会环境下,完善的法律体系、有效的司法程序和高效率的监督体系是确保经济行为符合社会规范必不可少的手段和措施。
1.严格保障注册会计师的经济利益、社会地位
物质决定意识,经济决定或影响人们的行为选择。笔者认为,应当保持注册会计师行业具有一定程度的高收入性,这是保持注册会计师独立性、客观性和公正性的经济基础。可以想象,如果注册会计师职业成为一般的白领甚至是蓝领阶层,又要求他们承担那么大的审计风险,那么必然会导致无人进入该领域,使注册会计职业后继无人;或者迫使他们违背职业道德,作出逆向选择。“衣食足而知廉耻”,我们提出高薪养廉,作为政府官员廉政建设的重要措施之一的时候,在解决注册会计师审计独立性、客观性、公正性的问题上,这样的法则同样是必需的。试想,如果让一名注册会计师为养家糊口而奔波,他如何能抵挡住其他利害关系人对其独立性、客观性和公正性的收买呢?
比较我国注册会计师审计收费与国际业务的情况就可以发现一些问题:在我们双重审计试验阶段,首先聘请国内注册会计师执行审计,审计收费几十万或上百万;之后聘请国际会计公司的注册会计师进行再审,审计收费则是几百万、上千万,甚至几千万,同样的审计对象、同样的审计业务,甚至还可能利用国内会计师事务所的审计成果,审计的价值却有如此大的差异,又如何能够建立起保证我国注册会计师骄傲的社会地位和足以保持其独立性、客观性、公正性的经济基础呢?我们也看到了我国民众总体的收入水平与国际发达国家民众收入的差距,但是,保证注册会计师合理的高收入,本身就是造就提升执业质量合理环境的重要基础。也只有这样,才有可能吸引优秀人才进入审计职业界。
要提高注册会计师收入水平,必须使注册会计师成为一个像目前国际会计公司那样具有相对国内一般行业的高收入、高社会地位、高信用、高品质的团体和职业。如何解决注册会计师“高收入职业收入不高”的问题呢?笔者认为,不可以向国际会计公司看齐,要根据我国国情和注册会计师审计业务的成本及相应的保障机制综合确定。高收入应当有高门槛,应当适当增加注册会计师职业的准入难度和要求,在提高事务所业务收入水平同时,建立健全适合于注册会计师发展规律、符合国情实际、有助于注册会计师行业发展的管理机制和市场氛围。
可以选择的现实行动包括:一是提高会计师事务所的最低注册资本金门槛。现行承接证券资格业务的事务所注册资本金的最低金额为200万元,可以想象,这点微薄的资本金如何承担得起任何一次证券审计服务失败可能给利益相关者带来的损失呢?深圳会计师事务所采取了宽松的有限责任形式,合伙人基本上以向事务所的投资为承担责任上限,他们审计“银广夏”收取6 000万元的审计费用,而因为审计失败给“银广夏”的投资者、特别是中小股东造成的经济损失,比他们收取的审计费用要多得多,那么,他们拿什么来赔偿审计报告利害关系人因为误信审计报告而造成的投资损失呢?遭受损失的投资者即使诉诸法律且胜诉,又能得到什么样的补偿呢?这也是为什么我国因审计师审计失败而遭受巨大损失的审计报告使用者,轻易不将会计师事务所或注册会计师诉诸法律的关键因素之一。会计师事务所的资本金可能仅能补偿审计案件的诉讼费用,遭受损失的审计报告使用者即使胜诉也不会得到什么满意的赔偿。这种仅可能弥补诉讼费用,却不能挽回损失的诉讼程序,是审计报告使用者不愿意接受的。二是提高证券业务审计费用最低标准。我国没有明确的最低收费标准,特别是上市公司年度报表审计业务,个别公司仅支付6万元的审计费用,这样的收费,无法体现注册会计师真正的社会地位与价值,也不可能提高事务所的实际收入。笔者建议,根据我国实际情况,可以由证券监管机构设定上市公司年度报表审计的最低收费标准,强制性地提高审计收入。其实,如果第一条能够很好地实施的话,具有证券职业资格的事务所会大幅度减少,很可能提高事务所与客户的谈判能力和收费水平,改变我国注册会计师收入和风险承担能力的现状。
2.建立严格的注册会计师法律规范和监管体系,严肃处罚违规注册会计师
如何促使会计师事务所和注册会计师在审计业务中保持独立性、客观性和公正性,以确保审计结果的可靠性,尽可能地减少审计舞弊(杜绝舞弊在市场环境下很困难),这是专业管理机构和社会各界利害关系者非常关注的问题,也是执行审计服务的审计机构及注册会计师感到迷惑的问题。目前的主要解决办法是:行政保障――主管部门和专业团体机构的监管;法律保障――以注册会计法为核心的法律法规规范;司法保障,也可以称为风险责任保障――通过事后的诉讼程序解决由于独立性偏差带来的问题,即通过诉讼程序解决由于独立性偏差引起的纠纷。但事实上缺乏实际的事前合理的独立性评价,审计过程的客观性、公正性和审计结果的可靠性评价基本处于真空状态,而且,即使建立和实施有关监管程序和措施,也很难真正发挥作用。
在不断强调和优化人们社会公德的今天,具有强制性和威慑力的约束手段仍然是健全、严格的法律规范,而不是缺乏约束力的思想说教和道德条款,这不是说道德规范和思想教育不重要,而是要说明在市场经济(资本经济)环境下,人们还是主要以经济利益作为行为选择的基本参考,在社会法律规范允许的范围内,人们的价值取向主要受经济利益的驱动,而约束人们经济利益欲望的手段就是经济政策、行政控制和法律手段。在经济政策既定、可用行政控制受到限制、明确会计师事务所企业性质的环境下,起关键性约束作用的、最常用的和最有效的约束手段就应当是法律手段和经济手段,一般情况下,这两种控制手段同时运用更为有效。在给予注册会计师高收入、高社会地位的同时,对于违规注册会计师和会计师事务所也必须建立严格的惩罚机制,使高收入、高地位与高风险严格对等,创造社会公平机制。
我国及世界其他国家,对违规会计师事务所和注册会计师的处罚,都在相关法律、制度和准则中作出了相应的规定,如行业管理机构作出的警告、罚款、停止执业、吊销注册会计师证书、停止证券资格、取缔会计师事务所等等。但是,在国外大多数审计案件中,不少案件可以使事务所破产或被吊销注册会计师证书,而会计师事务所通过庭外收买(庭外和解)的方式,避免了会计师事务所遭受处罚。这样的结果虽然可以触动会计师事务所的经济利益,起到警示和制裁作用,但是却使那些违规行为和违规人员得到了庇护,在一定程度上保护了那些控制不健全、管理不善的会计师事务所和执业状况不理想的注册会计师,使那些违规会计师事务所得以生存,违规注册会计师继续执业,为他们继续占据会计市场和继续寻租资本市场监督权利提供了可能,对规范的会计师事务所发展以及整个会计市场的发展是不利的。
必须注意:在我国证券市场发生过的重大舞弊案件中,应当承担责任的会计师事务所和相应的注册会计师所受到的处罚,包括行政处罚、经济责任承担等是相当轻松的,根本无法触动违规会计师事务所、注册会计师的根本利益,不要说“杀一儆百”,连“敲山震虎”的效应都没有。在我国,负责审计“琼民源”的中华会计师事务所、负责审计“红光实业”的成都蜀都会计师事务所、负责审计“东方锅炉”的四川会计师事务所等仅仅被停止证券执业资格6个月,而被处罚的时期,也可能正是上市公司年度报告审计的间歇期间,不会对会计师事务所的证券业务构成较大影响。与此相对比,国际著名会计公司“安达信”却因类似的审计舞弊事件解体。虽然在事件的绝对金额上国内事件与安然事件相差悬殊,但相对比率方面(作假金额与发生事件公司营业额或注册资本的比率)并不落后,但承受的处罚和命运却截然不同。事实上,会计师事务所和注册会计师因为自身利益为上市公司掩饰财务会计报告中虚假信息的行为,比明火执仗地抢劫更为卑鄙和可恨,因为他们假借高尚职业和较高的社会地位,采取欺骗手法谋取个人利益。因此,对于保障市场经济和资本市场健康运营的注册会计师职业,更应该以市场规则与法律、经济和行政手段并用的方式,严格规范,加大惩处。比如说在经济制裁上,要保证使放弃审计原则的会计师事务所和注册会计师从其逆向选择中所得到的经济利益,远远不能补偿被查处后的经济惩罚。这样,即使没有实质上的独立,也会促使注册会计师作出经济利益权衡,也有可能保障审计结果符合审计准则等规范的要求,保证审计过程的客观性和公正性,实现审计结果的可靠性。产生审计舞弊的根源在于利益追求,控制与约束的对策也应该针对利益追求,在制度安排上,不应给予注册会计师可以肆意投机的经济选择机会。也许有人认为这样过于苛刻,甚至认为不符合社会与人的正常规范,但是,对于关乎市场经济稳定运行和资本市场秩序的重要环节,不加大规范和惩处不足以保障注册会计师队伍与业务的相对纯洁性。笔者也无意不让那些违规注册会计师继续生存,但却一定不允许他们重回注册会计师职业界,他们只能在其他行业中寻找安身立命之所。
3.适当解决注册会计师与管理当局可能形成的利益联盟问题
在经济利益驱使和资本市场竞争压力的双重推动下,管理当局与注册会计师及其事务所很可能达成审计合谋,形成审计利益联盟。关于这方面的研究已经有很多,在此不作一一介绍,笔者也提出了一个解决利益联盟的基本对策,就是在信息上严格区分审计责任和会计责任,并大幅度地缩短上市公司财务报告的限期。这种对策思路与方法已经体现在笔者发表于《中国会计理论与实务前沿》(第六卷)“企业财务信息编报与审计责任明晰性研究”一文之中,在此不作赘述。
六、结论
通过上述研究与分析,笔者认为:第一,独立性不是保证审计过程客观和审计结果公正的唯一重要途径,在治理会计市场时,也不能过于单一地关注对独立性的考虑,还要更加直接地关注保证审计过程客观性、公正性和审计结果可靠性的有效保障措施上来;第二,承认会计师事务所的企业地位和注册会计师的利益追求,没有高尚的职业,只有高尚的人的品格和道德,正视注册会计师、会计师事务所行为选择同样遵从价值规律、资本规律的现实;第三,市场、资本的问题,主要用经济、法律手段辅之以必要的行政手段来解决才可能有效,经济制裁应该保证对注册会计师、会计师事务所的违规处罚和诉讼赔偿高于其违规所得,同时配以职业违规禁入制度,不给会计师事务所和注册会计师在会计市场上再次寻租监督、鉴定权利的机会;第四,加速上市公司自行年度报告的时间,不仅有助于提高财务信息的时效性,而且可以恰当划分会计责任和审计责任,可以有效发挥注册会计师对上市公司的会计监督作用,提高注册会计师的独立性,抑制注册会计师同公司管理当局建立利益同盟。
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李永臣教授简介
当前社会主义和谐社会建设过程中存在着一些不和谐因素，诸如区域发展不平衡、城乡发展不平衡、收入差距、生态环境破坏严重等诸多问题。这些问题从深层次都与利益问题有关。利益问题理应是我们各项工作关注的根本问题，物质利益原则理应成为我们对当前问题分析的一个重要理论视角与指导原则。
一、物质利益原则的文本解读
马克思在早年的工作实践之中，逐渐开始关注物质利益问题，并充分看到了物质利益在人自身生存发展中的重要性。马克思曾明确指出：“我们首先应当确定一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些东西。因此第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产物质生活本身。”马克思通过《黑格尔法哲学批判导言》批判了以往黑格尔从绝对精神进行逻辑推演的方式，充分指出了物质、物质利益对于现实民众生活的重要性。他指出，民众只有在满足食物、衣服、居住、安全等基本需求的基础上，才能有更高的精神追求。整个人类发展的历史，实际上都是在物质利益需求、物质利益开发、物质在物质利益需求、物质利益满足基础上，才不断发展起来的。因为，人只有满足了最基本的生存需要，人类的生存与发展才成为可能。
在马克思看来，物质利益不仅是人生生存与发展的基础，同时它更是一个社会关系的范畴。诚如恩格斯所说，“每一既定社会的经济关系表现为利益”。利益首先是物质利益，而且这种利益的发生发展也只能在一定的社会关系之中进行，离开了社会关系，也就无所谓物质利益而言。而只能说是个体的基本需求。由于人类社会的发展，由原始社会逐步向文明社会过渡，逐步形成了一定的社会分工、分配制度。因而逐渐产生了物质利益关系。此种关系是人类生存发展的过程中，在利用开发自然，人们之间彼此合作分工的过程中产生的。此种关系既相互依赖同时又存在着矛盾与竞争。随着人类阶级社会的出现。物质利益的关系逐渐出现了以阶级利益、集团利益为主体的物质利益的矛盾、冲突，社会因此也开始分化。在人们的利益关系之中，蕴含着政治利益、文化利益、物质利益等多种关系，而其中最为根本的则是物质利益关系。
此外：利益还是历史唯物主义的基本理论范畴。历史唯物主义是马克思在批判继承以往庸俗唯物主义基础上所产生的理论创造，它是关于人类历史发展规律的科学说明。马克思、恩格斯的历史唯物主义，不同于思辨方法的任意推演，而是从现实的前提出发，运用经验的方法，历史性地考察得出的。正如马克思、恩格斯所说，“我们开始要谈的前提并不是任意提出的。不是教条，而是一些只有在想象中才能撇开的现实的前提。这是一些现实的个人。是他们的活动和他们的物质生活条件。包括他们已有的和由他们自己的活动所创造出来的物质生活条件。因此，这些前提可以用纯粹经验的方法来决定。”马克思、恩格斯将考察的重点放在了一定物质生活条件下的人及其相互活动中的关系。现实的个人总是处于特定物质生活条件下的，与他人发生物质利益关系的个人。最重要的是，现实的个人及其活动必须以他们自身的物质生活条件作为前提。个体及民众的现实的物质生活条件构成了整个人类历史的前提。物质生活条件作为民众的最基本利益。因而也就构成了社会存在发展的基础，并成为整个唯物主义历史观的前提。马克思深刻地看到了利益是社会变革的重要原因。在他看来，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。生产关系根本上属于一种利益关系，社会历史发展中形成的所有制关系，本质上是人们之间对于生产资料的“占有”与“被占有”之间的利益关系。因此，马克思充分看到利益关系作为生产关系深层表征的重要性，并将其看做社会变革的深层原因。正是在此意义上，物质利益矛盾构成了社会的基本矛盾：围绕着利益主体的矛盾运动规律是人类社会发展的基本规律；物质利益矛盾的最激烈表现就是阶级斗争。
总之。经典作家看到，物质利益乃是人们生活的现实需要，任何一个社会都应当重视满足人们的基本生活需要。正是在这个意义上，利益是社会发展的基础与动力所在，也是阶级对立的根源。任何一个公平正义的社会都应该从根本上清除人们物质利益上的不平等，以此促进社会的健全发展。
二、社会主义物质利益原则的基本内涵
所谓“社会主义物质利益原则就是社会主义社会的人们，在正确认识社会主义物质利益关系的基础上，提炼、归纳和总结出来，用以指导自己(个人、集体、社会)参加、组织、管理国民经济，以谋取最大限度的物质利益的行动规范。它是社会主义社会物质利益体系、生产关系性质和生产力水平等客观因素的映象。它决定着社会主义劳动者活动的正确性、自觉性和计划性，如果不按社会主义物质利益原则办事。就会受到客观经济规律的惩罚”。
社会主义物质利益原则对于物质利益实现过程中的客观因素与主观因素――自然需要和经济需要、需要的规模和结构、需要的满足形式和满足程度。物质利益的社会属性和社会地位、物质利益的质的规定性和量的规定性、物质利益体系的构成和特点、各种物质利益之间的一致性和矛盾性，生产关系的性质和生产力的水平等等：个体的物质欲望、经济动机、利益价值观、谋利活动等――都有充分的考虑。社会主义物质利益原则旨在发展生产力的基础上，探索多种分配方式，保障人民基本物质利益的实现。同时，社会主义物质利益原则努力在最大程度上协调不同地区、不同阶层、不同层次、不同利益集团的物质利益矛盾与差距，健全社会保障体系，保证人民利益的充分实现。作为社会主义社会的执政党，应当努力提升自身的执政能力，科学发展，来保障人民长远、和谐的物质利益关系。
总之，社会主义物质利益原则能够在保证根本利益一致性的基础上，将社会主义体系中的各种利益结合起来：在发生矛盾的情况下，能够在保障根本利益一致性的基础上，采取多种措施，兼顾矛盾各方的利益；在不能实现多种需要的同时满足或充分满足的情况下，则在不触犯个体最基本需要的基础上，使较低层次的利益服从于较高层次的利益。归纳起来，也就是要实现“结合”、“服从”与“兼顾”三个方面的统一。
三、社会主义物质利益原则的本质
社会主义物质利益原则的本质。是对于物质利益关系在社会发展中的重要性的充分重视与强调。是否承认物质利益关系在社会历史发展中的基础性作用，是历史唯物主义与其他历史观的根本区别。与其他唯心主义历史观不同，社会主义物质利益原则充分看到人民群众对于物质利益的需要及在此基础上形成的生产力是社会向前发展的根本。社会主义物质利益原则充分看到物质利益是生产关系的表现形式，因此，物质利益关系的性质取决于生产关系的性质。生产关系不同，物质利益关系的性质也就不同。
社会主义物质利益原则是建立在社会主义生产资料公有制的基础上的，“社会主义生产资料的公有制，生产过程中劳动者之间的互助合作关系。为全体劳动者共同物质利益的生产目的。决定了社会主义的物质利益同资本主义的物质利益的根本不同。社会主义物质利益的基本特征是：它是劳动者的物质利益，不是剥削者的物质利益；它的关系是劳动者之间的关系，不是剥削者与劳动者之间，也不是剥削者之间的关系；社会主义劳动者根本利益的一致性。就决定了他们之间的物质利益关系矛盾的非对抗性，其矛盾可以由社会自行解决”。同时，社会主义物质利益原则，在本质上就看是否以最广大人民群众的物质利益作为根本实现目标。通过不断提高生产力，通过和谐的生产、生活资料的合理分配，促进社会的公平与平等，促进人与人之间物质利益关系的矛盾最小化。可以说。实现最广大人民群众物质利益，是社会主义区分于其他社会意识形态的根本特征。
再者，社会主义物质利益原则，充分看到物质利益矛盾所演化出的激烈形式，看到阶级斗争在人类社会历史中的存在，充分看到社会分配不公、物质利益分配不公是社会存在阶级斗争的一个重要根源。社会主义物质利益原则，强调要消除剥削阶级对于被剥削阶级的物质利益剥削，实现人类社会中人与人之间物质利益的平等。
关键词 禁止权力滥用原则 判断标准和要件 社会价值
中图分类号：D920.0 文献标识码：A
一、禁止权利滥用原则的产生
作为民法最初的渊源，罗马法“行使自己的权利，无论对于任何人，皆非不法”的法谚，但是笔者认为，这并非在于强调权利的无可制约，只是强调形式权利的正当性，这里的“形式权利”更好的解释应该为“正当行使权利。这一思想从罗马法的其他规则可以看出，如罗马法同时存在一些限制以损害他人为目的的权利形式，在相邻关系的调整中表现的尤为明显，规定有害邻人的权利形式即为违法。 由此可以看出，罗马中虽然没有将“禁止权利滥用”这一概念明确提出，但是在罗马法的法制理念中一直都有这一思想。
在自由资本主义时期，权利本位占主导，个人自由和个人主义思潮盛行，对权利与生俱来、任何人都不得剥夺这一说法深信不疑。这以思想一度激发了人们的思想，刺激了资本主义的发展，但是，资本主义进入垄断时期，各种利益关系不可协调，矛盾不断激化。这是，在经济学领域凯恩斯代替了亚当・斯密，国家公权力开始介入私权领域，法权观念有权利本位向社会本位过度。到此，法律的终极不标不只是保护个人权利和自由，而且还要兼顾整个社会利益的平衡。 到此，一个国家的法典关于禁止权利滥用有了明确的规定，如《德国民法典》第226条规定“权利之行使不得专以侵害他人为目的”；《瑞士民法典》第2条规定“任何人在行使权利或履行义务时，都必须遵守诚实信用原则；权利明显滥用不受法律保护”；《魏玛宪法》第153条规定：“所有权负有义务，其行使应同时有益于社会公共利益。”
禁止权利滥用绝不是对权利的绝对限制，相反，这一原则与保护权利是一体两面的，在权利意识达到一定的程度的时候，禁止权利滥用原则的明确提出是有利于平衡整个社会的利益关系的。在资本主义国家，禁止权利滥用是在垄断资本主义时期形成的，是对人们极度膨胀的个人自由的限制，是在民众都不会放弃自己正当权利的大前提下提出的，笔者认为这是禁止权利滥用原则的社会基础。
二、 权利滥用的判断标准的立法例及构成要件
（一）判断标准的立法例。
对于权利滥用的判断标准的立法例各国不同，大致可以分为以下几类：
1、主观目的说。
依据该说的观点，认为权利主体行使权的目的即是损害他人的正当利益。虽然权利的行使并不是与他人无关的事情，但是即便是相对权的行使，也不是以损害他人的利益为代价的，只是行对人履行相对义务而已。认为权利乃法律分配一部分的社会利益于权利人，行使权利之结果，固不免使他人发生损害，然如专以损害他人为目的，则属权利之滥用。 如《德国民法典》第226条的规定：“权利的行使，不得专以损害他人为目的”。
2、违反权利本旨说。
认为权利滥用者，乃权利人行使权利违反法律赋予权利的本旨（权利之社会性），因而法律上遂不承认其为行使权利的行为之谓。 按该学说，，权利的本旨是指权利的社会性，行使权利应该遵守诚实信用原则，否则构成权利的滥用。如《瑞士民法典》第2条规定：“任何人在行使权利或履行义务时，都必须遵守诚实信用原则；权利的明显滥用，不受法律保护。
3、利益对比说。
该说认为，凡行使权利给权利主体本身带来的利益小于给他人带来的损失的时候，即为权利滥用。如我国台湾地区判例认为，对权利的行使，自己得到的利益极少，而他人或社会所受之损失甚大者，为权利滥用。
基于各国不同的立法例，学理界一般认为，应从主观和客观两个方面来考察。从主观而言，权利人行使权利的目的在于损害他人的正当利益；从客观而言，权利人行使权利损人不利己，或者给自己的带来的利益极小而给他人或社会带来的损害却相对大得多，又或者以一种有害他人的方式行使自己的权利。如此看来，违背禁止权利滥用原则与诚实信用原则有着不可分割的关系，有的立法例甚至以是否符合诚信原则来断定是否权利滥用了，但是诚实信用原则自罗马法以来，就被尊为民法的“帝王条款”，具有犹如万能条款般的功能。笔者认为，虽然诚实信用原则与禁止权利滥用原则有一定的交叉之处，但不是等同的，二者的形成背景、效用、功能侧重点均有不同，完全以是否诚信来判断是否权利滥用是有欠妥当的。所以，两者在同一事例上可以并行不悖，诚信可以用来考察权利人行使权利的目的是否善意、方式是否正当，作为最终认定权利是否滥用的依据主之一。 诚信原则是积极原则，在于正面引导，禁止权滥用则是消极原则，在于反面禁止。
（二）权利滥用的构成要件。
对与权利滥用的构成要件是评价一行为是否违背禁止权利滥用原则更为细致的规则，不同的学者也有不同的见解。史尚宽教授认为：（1）须有权利存在；（2）须有权利人积极或消极的行为； （3）行为有堪称滥用之违法。王利民教授认为：（1）滥用权利一般以权利存在为前提或与行使权利相关；（2）权利主体行使权利对国家、集体和他人的损害；（3）主体要有过错。 魏振瀛教授认为：（1）当事人有权利存在；（2）权利人有行使权利的行为；（3）当事人的行为有滥用权利的违法性。
从上述观点我们可以看出，承认权利的存在和行使权利的行为具有违法性是达成了共识的，但是行使权利的合法性却没有明确的界定，另外，行使权利的违法性在主观方面是否要有过错也各有不同的看法。笔者认为，首先，必须要有正当的权利存在，这是大前提，否则无所谓权利滥用，可能造成侵权行为。其次，权利人有行使权利的行为，包括作为和不作为，否则权利滥用过得情形无法出现。不作为构成权利滥用的情形下的权利一般是双程性质的权利，即该权利具有权利和义务的双重属性。如对未成年人的监护权，当监护人不行使此权利的时候，对相对的未成年人和整个社会都会造成损害。再次，权利人行使权利不当。这了的不当包括目的的非善意和方式的非正当。最后，权利人主观上具有过错。过错指行为人应受责怪的主观状态。考察过错是考察行为人行为时的主观状态，并非考察行为本身。一般将过错非为故意和过失，但是在民法的立法中，没有“故意”和“过失”的定义规定，但是民法中“故意”和“过失”却大量使用。一般认为，民法中的“故意”和“过失”与刑法中的“故意”和“过失”的含义是一致的，指是民法中没有像刑法中将其细分的意义。
由上述我们不难看出，民法中一般过失的情况下，行为人的责任相对较小。所以，笔者认为，在探究行为人是否滥用权利的主观过错是，应该不包括一般过失的情况。由于历史的和社会的原因，我国公民的权利意识并不是特别的强，人们在行使权利时如果有一般的过失就被认定滥用权力而被禁止，这是对权利的过分限制，同时，这样会使人们行使自己的权利时过分小心而不积极的维护自身的合法权利，也就不利于提高公民的权利意识。
三、禁止权利滥用原则对和谐社会的价值
禁止权利滥用原则是社会本位思想在法学领域的产物，是在权利本位思想激化社会矛盾的时候凸显出来的一种协调个人、社会及他人利益的平衡器。社会主义和谐社会是一种民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。社会是一个整体，在自由资本主义时期，出现权利滥用表明权利是一种稀缺性资源。人们为了获得这些资源而进行斗争，在这场冲突中，对立双方可能要破坏甚至损害对方，会给社会带来不安定因素。
禁止权利滥用原则在建设社会主义和谐社会下具有相当的社会价值。
（一）对市场经济体制的价值。
首先，市场经济的鼓励交易，要求交易主体诚实信用，在经济交往中追求自己的利益最大化的同时，不能损害国家、集体和他人的正当利益，只有如此，才能保证市场经济健康有序地发展。禁止权利滥用原则有矫正正义的功能，将禁止权利作为一种当今社会的法制精神，能从意识层面减少冲突存在的可能性。
（二）在协调民事主体一般民事交往的价值。
民事主体在民事交往中，往往都涉及到彼此的权利和义务，正当的行使权利，能促进社会生活的健康发展，并不是行使权利就会对他人和社会造成损害或是利益的损失。但是在行使权利的过程中并不只是涉及到权利本身，如行使权力的目的、行使权利的方式、以及行使权利给权利主体自身带来的利益与给他人和社会的造成的负担之比，这些都是行使权利的价值应该考量的因素。这样一来，禁止权利滥用原则就限定了权利实现的方式，并且也在某种程度上缩小的权利的范围。
（三）在构建整个和谐社会的价值。
禁止权利滥用原则是社会本位思想的体现。为使社会共同生活之激进，法律即强制人负担特定之义务，限制或剥夺某种权利。 权利滥用的断定标准和构成要件都体现了权利和义务的合理分配，这有利于调节社会中的权利的争夺而引发的争端，这样即维护了社会公平正义、社会稳定、社会公益和社会安全，强调公民个人权利自由受社会公共利益的限制并由法律加以强制规定，即有利于个人权利自由最大限度的行使，又保障了了社会公共利益。总之，禁止权利滥用原则并不是对权利自由的剥夺，而是促使权利主体以更适当的方式行使权利和兼顾他人和社会的利益，这样实际上是给自身权利的行使创造了一个更好的环境。
总之，如博登海默认为，无论如何也不能把自由权利看作绝对的和无限制的权利，为了社会福利，自由必须受到某些限制，如果自由不受限制，那么任何人都会成为滥用自由的潜在受害者。 社会主义和谐社会是一个公正有序的社会，在经济生活和民事主体间的一般民事交往都不能滥用权利，否不当损害了社会和他人的利益，最终也会使得自身的利益受损。正如孟德斯鸠所言：“自由是做法律许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律禁止的事情，那么他就不再有自由了，因为其他公民同样会有这个权利。”
（作者单位：湖南师范大学法学院）
注释：
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梁慧星，民法总论.法律出版社，2007年版，41
一、关于民政社会救助档案的概念及特点
1．社会救助工作及其管理体制
社会救助，是指国家对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。社会救助以居民最低生活保障为基本内容，并根据实际情况实施专项救助(含医疗、教育、司法、住房救助)、自然灾害救助(含受灾人员应急生活救助、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助)、临时救助以及国家确定的其他救助。社会救助工作的业务主管部门为民政部，财政、教育、卫生、住房和城乡建设等部门在各自职责范围内管理相应的社会救助工作。县级以上地方各级人民政府有关部门在各自职责范围内管理本行政区域的社会救助工作。乡镇人民政府和街道办事处负责社会救助的申请、调查和审核等工作；居(村)委会受委托，协助做好社会救助的申请、调查和审核工作，以及救助金发放和救助对象日常管理等工作。
2．民政社会救助档案的概念
广义上讲，民政社会救助档案指民政部门主管的各类救助工作中形成的各类文件材料，既包括文书档案、会计档案，也包括救助专业档案。本文从狭义上讲，民政社会救助档案专指救助专业档案。它是县级人民政府民政部门、乡镇人民政府和街道办事处以及居(村)委会(社区)在居民最低生活保障救助、低收入家庭医疗救助、贫困孤残人员供养救助、特殊困难人员临时救助、灾后灾民生活救助及灾区倒塌民房恢复重建救助的审核、审批、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录以及救助站(流浪未成年人保护机构和救助管理机构)在对求助的流浪乞讨人员实施救助过程中形成的、具有保存价值的、整理归档的各种文件材料。
3．民政社会救助档案的特点
种类多。按救助工作的性质，可分为基本生活救助、专项救助、临时救助档案等；按救助对象的特点，可分为城乡居民最低生活保障、农村五保供养、城乡医疗救助、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助、临时生活救助、流浪乞讨人员救助档案。
来源广。民政社会救助档案来源于县级民政部门、乡镇政府、街道办事处、居(村)委会及救助站。
基础性、工具性强。民政社会救助档案是其形成单位开展各项救助工作的原始记录，这些记录包含了救助对象大量的基础信息，是各项救助工作延续的基础和工具。
文件材料在形成上有共性。除了流浪乞讨人员救助档案外，其他救助档案材料都包括申请审批材料、日常管理材料。
二、民政社会救助档案管理的管理体制和原则
1．管理体制
救助档案属于民政部门的专业档案，民政社会救助档案工作由民政部统一领导，业务上接受国家档案局的监督、指导。省级民政厅(局)和档案局负责本行政区域社会救助档案工作的指导，结合本地区的实际，共同制定相应的管理办法；县级人民政府民政部门、街道办事处、乡镇人民政府和救助站应有专(兼)职人员负责救助文件材料的归档和档案的管理；居(村)委会(社区)应协助做好职责范围内的救助档案工作。
2．管理原则
依法管理。救助档案属于专业档案，其管理无法可依，必须加强调研，由国家档案局和民政部共同制定各类救助档案的管理规定，规范救助档案的管理。
分类管理。农村五保供养档案、城乡医疗救助档案、临时生活救助档案、灾后灾民生活救助和灾区倒塌民房恢复重建救助在文件材料的形成上有共同的特点，都是待遇审批和待遇批准后救助金的一次性发放，形成的材料比较简单，这几类档案可以出台一个管理规定；对流浪乞讨人员的救助不实行审批制，其档案材料是救助站对求助对象进行甄别和实施救助过程的真实记录，所以这类档案应当单独搞一个管理规定；最低生活保障档案管理比较复杂，它是一个动态管理的过程，业务主管部门应当结合《关于加强最低生活保障档案管理的通知》实施过程中遇到的一些问题，制定具体的管理办法。
分级管理、基层为主、形成单位为主。根据救助工作的有关规定，各级民政部门和乡(镇)人民政府、街道办事处以及居(村)委会(社区)、救助站的救助工作职责范围不同，形成与其职能相关的救助档案也有区别。省市级民政部门负责制定救助档案管理的政策性文件和指导、监督、检查工作，县级民政都门、乡(镇)人民政府、街道办事处以及居(村)委会(社区)、救助站负责各自救助工作职能活动中形成的救助档案实体的管理。
三、民政救助档案的保管、利用与移交
1．保管。救助档案分散形成于县、乡(镇)街道、居(村)三级机构和救助站，虽然各单位的条件不同，但应积极创造条件，使救助档案的保管达到防火、防水、防潮、防霉、防虫、防光、防尘、防盗的要求。
根据救助管理机关和救助对象以及社会利用的实际需求，救助档案应当短期保管。具体说，流浪乞讨人员救助档案的保管期限为5年；其他救助类档案中的审批类材料保管期限最低3年(低保审批材料的保管期限为低保户停保后不少于3年)，日常管理类档案的保管期限最低5年。
内容提要: 英国《2010年能源法》很大程度上体现了社会秩序规则二元观的理念。这种对碳捕获与封存的市场激励与强制社会价格支持机制相结合的制度性设计带给我们的启示是,新能源立法应限定政府对市场的干预仅是提供一种普遍的机会,以发挥市场作为个人、地方制度性设计的主渠道,同时也应确立政府在社会保障方面的首要地位。而所有这些制度性设计得以实现的关键则在于能否完成对新能源发展的过程与手段的制度性安排,以及建立起具有中国语境范式的新能源立法体系。
在全球金融危机影响下,中国经济正面临着三重连锁反应的困境:外向型经济遭遇严重挤压;[1]高速经济增长对能源需求的极度膨胀;[2]以及扩大的能源消费引发的气候环境的破坏。[3]因此,经济转型、能源安全和气候变化乃是当下中国亟待解决的现实而又严峻的课题。这也就不难理解,为何人们将更多的目光投向新能源投资。[4]然而,新能源投资必然能带来经济增长的转型、能源供应的安全和温室气体排放的下降么?
罗尔斯在《万民法》一书中提到,“国家生活的如何,极其重要的因素在于其政治文化,而并非其资源水平”。[5]这表明国家经济财富的增长并非立基于资源之上,而是政治文化。所以,既便我们拥有庞大的新能源投资,并不意味着就必然能实现上述三者的转变。而这其中的关键则在于是否有适宜的制度。美国制度经济学家达龙·阿塞墨格鲁(Daron Acemoglu)在其新着《现代经济增长导读》中再一次用详尽的数据证明,制度才是一国经济增长、财富积累的最根本的原因。[6]是故,我们认为在中国新能源立法呼之欲出之际,找到新能源发展的制度路径才是其根本。而英国经济学家哈耶克的社会秩序规则二元观无疑为我们提供了一个良好的理论旨趣。
哈耶克认为,“许多社会制度都是我们成功追求我们有意识的目标所不可或缺的条件,然而这些制度事实上却是那些既不是被发明出来的也不是为了实现任何这类目的而被遵循的习俗、习惯或惯例所形成的结果。在我们生活于其间的社会中,我们之所以能够成功地对我们自己做出调适,而且我们的行动也之所以有着良好的机会去实现它们所指向的目标,不仅是因为我们的同胞受着已知的目的的支配,或者受着手段与目的之间已知的关系的支配,而且是因为他们也受着这样一些规则的约束—而对于这些规则所具有的目的或起源,我们常常是不知道的,甚至对于这些规则的存在,我们也常常是不意识的”。[7]正是基于这种理念,哈耶克将社会秩序分为两类即内部秩序和外部秩序。内部秩序乃是一种自生自发秩序,是“人之行动而非人之设计的结果”,是一种非依赖于人之目的的高度复杂的秩序;而外部秩序是一种组织安排,是人们刻意创造出来的,服务于人之目的的相对简单的秩序。[8]与之对应的则是内部规则与外部规则。所谓内部规则乃是指社会在长期的文化进化过程中自发形成的规则,而外部规则意指那些根据组织或治理者的意志制定的,只适用于特定之人或服务于统治者的目的的规则。[9]
这种社会秩序规则二元观认为,内部规则即自生自发秩序才是社会进化的根本,而外部规则所起的作用则主要是补充自生自发秩序的不及,而不是干预或打破内部秩序的平衡。一如哈耶克所指出的,“正是由于现代社会的结构并不依赖于组织而是作为一种自生自发的秩序演化发展起来的,所以它才达到了它所拥有的这种复杂程度,而且它所达致的这一复杂程度也远远超过了刻意建构的组织所能够达致的任何复杂程度”。因而,“人们不仅完全不可能在以组织替代自生自发秩序的同时,又欲求尽可能地运用其成员所掌握的分散的知识,而且也完全不可能在以直接命令的方式干涉自生自发秩序的同时,又达致对这种秩序的改进或矫正。”[10]这正是哈耶克为我们型构的一个在制度性设计上的基本认知。
当下我们发现,在新能源立法方面英国一直处于世界前列。[11]其颇具特色的能源法范式很大程度上就体现了上述哈耶克社会秩序规则二元观的理念,特别是《2010年能源法》更是将内部规则与外部规则有机地与新能源发展紧密结合在一起,也是对市场与政府在新能源发展定位上做出的一个恰如其分的界分。尽管这些制度设计未必适合于中国的新能源立法建设,但它所体现出来的理念价值却是值得我们把味和深思的。
一、英国《2010年能源法》对哈耶克内部规则的制度性设计—市场激励机制
英国《2010年能源法》是继2009年英国《低碳转型计划》国家战略文件公布之后,在能源法律政策领域出台的第一部法律。它规定了碳捕获与封存、强制社会价格支持机制等相关新能源法律问题,其间对碳捕获与封存的制度性设计,正是旨在实现对新能源发展的市场激励。
碳捕获与封存(Carbon Capture & Storage,以下简称CCS)是新能源中最具潜力的技术之一,它具有使单位碳排放减少90%的潜能。[12]因而世界各国特别是发达国家竞相开发这一技术。[13]而英国在CCS上不仅占据技术领先的优势,而且拥有他国不可比拟的地理环境优势。[14]无疑,一旦实现CCS彻底商业化,无论对于英国本身的经济发展,还是全球低碳市场都将带来一场新的技术革命。英国在其《2007年能源白皮书》中正式提出发展CCS技术的新能源政策。[15]《2008年能源法》则第一次以法律形式确定了CCS发展的法律地位。[16]2009年英国《低碳转型计划》国家战略文件又将CCS设定为低碳转型的主要手段和途径。[17]《2010年能源法》则正式启动了CCS的商业化运作。
《2010年能源法》规定,在全英燃煤发电厂建造4个具有CCS商业规模的示范项目,到2025年全面实现CCS发电能力,并使英国成为全球CCS研发中心。为实现这一目标,立法机构拟第一步提出CCS的市场激励机制;第二步到2010年夏对市场激励机制立法进行征询;第三步2010年秋季正式提交CCS市场激励机制立法;第四步2011年4月进入CCS市场激励机制的操作阶段。为此,《2010年能源法》提出三项制度设计:一,创设CCS税;二,以合同形式资助CCS示范项目;三,通过市场竞争选择CCS示范项目。
毋庸置疑,技术进步是经济长期增长的一个关键因素。[18]因此,促进技术进步就成为各国政府倍加关注的内容之一。但这是否意味着可以通过政府的具体行动来直接推动技术进步呢?哈耶克深刻指出这种行动的不可行性,因为“无论是科学还是任何为我们所知道的技术,都不可能使我们克服这样一个事实性困难,即任何个人心智,从而任何一项接受刻意指导的行动,都不可能通盘考虑到所有的特定事实;尽管这些事实是一些人所知道的,但是作为一个整体,这些事实又是任何特定的个人所不知道的。”[19]这一论断表明,在社会的发展过程中存在着一种理性不及,无论未来我们所获得的知识多么充分、完备,都不可能逾越这一现实。同理,人存在这样一种理性不及,而由人组成的政府亦存在这种理性不及,政府不可能聚集所有个人拥有的分散知识,所以无论它制定的计划多么完善,也总会有未能考虑到的因素。因此,如果政府采取一种指令式的行政手段来推动技术进步,带来的结果只会是适得其反。
那么这是否意味着在技术进步方面政府将无可作为?哈耶克同样指出这也是一种谬误,他认为,“人们在一个只是部分为他们所知的世界中试图获得成功,实是一个难题,然而他们却可以经由遵循那些极有助益于他们但他们本人并不知道而且也不可能知道它们是否是笛卡尔意义上的那种真的规则来解决这个难题。”[20]显而易见,正是经由这种自生自发秩序,众多分散的知识得以检验,才最终发现那个具有“真”的规则,进而促进社会进步。这样做的结果,一方面可以找到理性所不及的那部分知识,使其得以发挥作用,另一方面也降低了人类设计之结果的“恶性”。所以,无论我们的理性正确与否,只有投入到自生自发秩序中,才能将理性发挥至极致,才能最大程度减小理性不及所带来的危害。
至于如何才能实现分散的知识投入到自生自发秩序中,哈耶克为我们提供了一条方法路径,即“在自生自发秩序的情形中,我们可以经由确定一些形成这些秩序的因素来确定它们的抽象特征,但是我们却不得不把具体细节留给我们并不知道的情势去决定。”[21]就CCS的技术进步的制度性设计来看,市场无疑是最为典型的自生自发秩序,因而将CCS技术进步由市场来决定是最为理想的选择。
为此,英国《2010年能源法》规定的三个制度性设计都紧密围绕市场展开。首先,在创设CCS税中,税收的份额分配是根据电力供应商在电力市场上拥有的市场份额比例进行征收,这样对电力供应商而言,税收份额的比例不是固定的,而是随着市场变化而变化的,不会造成CCS技术进步上来自电力供应商的阻碍。其次,政府对CCS示范项目的资金拨付是以合同形式完成的,通过法律手段确立了政府与开发商之间的市场地位、权利和义务,以及相关责任,保证了资金拨付使用的有效性和开发商按市场运作进行技术创新的自由。最后,通过市场竞争对CCS示范项目进行选择。开发商将通过展示燃烧前捕获技术、燃烧后捕获技术以及燃烧后二者最大捕获值的比较这一方式来自由竞争,最终拥有最优技术的开发商将首先获得项目资助。毫无疑问,通过这种围绕市场进行的制度设计会极大地促进CCS技术的创新与进步,即使我们不知道哪一种CCS技术更符合商业化运作,但最终脱颖而出的必将是经由市场选择出来的CCS技术。
二、英国《2010年能源法》对哈耶克外部规则的制度性设计—强制社会价格支持机制
