时间：2023-08-25 16:34:07
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中图分类号：R711.75文献标志码：B文章编号：1007-2349（2014）05-0110-02
更年期为妇女卵巢功能逐渐消退至完全消失的一个过渡时期，在更年期的过程中月经停止来潮，称绝经。绝经一般发生于45～55岁之间，部分妇女在此期间因性激素减少而出现一系列的症状，包括自主神经功能失调的症状，被称为“更年期综合征”。如在更年期前因病切除或破坏卵巢，或卵巢功能早衰，以致提前绝经，也可出现更年期综合征。主要表现为月经紊乱，头晕耳鸣，情绪激动，烘热出汗，血压波动等症状和体征。本病相当于中医的绝经前后诸证。更年期是肿瘤好发时期，所以要重视更年期妇女的健康卫生保健。
1病因病机
更年期综合征的病因病理是：卵巢功能衰退，体内雌激素水平下降，机体老化的变化，使神经血管功能不稳定，从而产生更年期综合征。
中医认为是以肾虚为根本病理：七七天癸将竭，肾气衰竭，冲任功能衰落紊乱，肾中阴阳失衡，机体衰弱，出现绝经前后诸证。
2诊断要点
2.1根据本病发生在更年期，断经前后出现一系列与绝经有关的症候，如潮热，出汗，烦躁，头晕耳鸣或月经失调等自主神经（植物神经）、血管功能失调的症候群进行诊断。血内分泌检查表现为FSH升高，LH不变或升高。妇科检查及B超提示生殖器已趋萎缩。
2.2如出现不规则阴道流血，须作妇科检查、B超或血内分泌检查、CA125，CEA等，必要时作诊断性刮宫，以排除生殖器病变等。
2.3更年期综合征早期主要表现为自主神经、血管功能不稳定，如潮热出汗，激动烦躁等。晚期表现为生殖器萎缩，心血管系统变化，如胆固醇、甘油三脂和动脉粥样硬化、脂蛋白升高、抗动脉硬化脂蛋白降低等变化，还有骨质疏松等。以上可通过妇科检查，B超及血生化检查而作诊断。
3辨证治疗
根据临床出现的症状可以分为以下几型。
3.1肾阴不足 绝经前后烘热出汗，心烦不安，头晕耳鸣，腰酸膝软，口干便结，月经失调。舌干红，脉细弱。治当补肾养阴。方药：熟地15 g，茯苓12 g，女贞子10 g，旱莲草、何首乌、山药、菟丝子、龟甲、钩藤、山茱萸各9 g，枸杞子15 g。
3.2肾虚肝旺绝经前后烘热出汗，急躁易怒，头痛头晕，腰酸耳鸣，口干咽燥，大便干结，或月经失调。苔黄，舌干红少津，脉细弦。治当益肾平肝。方药：生地12 g，淮山药10 g，山茱萸9 g，菟丝子10 g，枸杞子10 g，丹皮9 g，潼蒺藜10 g，钩藤10 g，生山栀10 g，麦冬12 g，当归9 g，龟版胶9 g（烊冲），煅龙齿12 g（先煎）
3.3肾虚肝郁绝经前后月经紊乱，或先或后，或淋漓不净，烘热出汗，抑郁多虑，善于猜疑，经前有时乳胀，腰酸头胀。苔薄，舌红，脉细弦。治当益肾疏肝。方药：生地12 g，沙参15 g，麦冬12 g，当归9 g，枸杞子10 g，川楝子9 g，广郁金10 g，柴胡9 g，八月札9 g，山茱萸9 g，佛手9 g，黄芩9 g，煅牡蛎30 g（先煎），炒白芍12 g。多虑猜疑，抑郁不欢者，可用下方：柴胡9 g，郁金9 g，合欢皮9 g，佛手9 g，浮小麦30 g，炙甘草5 g，大枣9枚、生地15 g，苏梗9 g，百合15 g，炒白芍15 g，六曲9 g。待情绪稍稳定后再服一贯煎加减方。
3.4肾阳衰弱绝经前后畏寒肢冷，面色白，精神萎靡，腰酸膝冷，淡漠，纳少。月经量少，色淡。舌淡苔薄，脉沉细无力。治当温肾调冲。方药：熟地10 g，淮山药10 g，山茱萸9 g，枸杞子10 g，杜仲12 g，菟丝子12 g，熟附片9 g（先煎）仙灵脾9 g，巴戟天9 g，鹿角胶10 g（烊冲）。加减：月经量多者，加黄芪15 g，仙鹤草30 g，牛角（角思）12 g；淡漠者，加黄芪12 g，锁阳9 g，去熟附片。
3.5脾肾阳虚绝经前后腰酸畏寒，面色白，纳少便溏，面肢肿胀，月经量少色淡。苔薄，脉沉细弱。治当健脾温肾。方药：党参12 g，炒白术12 g，菟丝子10 g，熟地10 g，枸杞子10 g，巴戟天9 g，吴茱萸6 g，淮山药12 g，砂仁3 g（后下），陈皮6 g，肉桂，干姜，黄芪，砂仁，羊藿，五味子，杜仲各10 g。加减：清晨泄泻者，加诃子9 g，炮姜炭9 g，去熟地；月经量多者，加阿胶9 g（烊冲）、煅牡蛎30 g（先煎）、仙鹤草30 g。
3.6肾阴阳两虚绝经前后腰酸乏力，烘热出汗，继而畏寒肢冷，月经量中或少，淋漓不净。苔薄，舌尖红，脉沉细弱。治当调补肾阴肾阳。方药：仙茅9 g，仙灵脾9 g，知母10 g，黄柏9 g，巴戟肉9 g，当归9 g，淮小麦30 g，炙甘草5 g，黄芪12 g。菟丝子12 g，枸杞子12 g，女贞子，旱莲草各15 g。加减：经血淋漓不净者，加生蒲黄10 g（包煎）、煅牡蛎30 g（先煎）、侧柏叶9 g。
4体会
更年期是肾中阴阳衰竭，机体免疫功能下降，为肿瘤好发时期，应加强体格检查，参加妇科普查，及早发现妇科肿瘤，早期治疗。避免过度疲劳，做到劳逸结合，适当参加体育活动，饮食以清淡而有营养为主，增加水果及蔬菜食谱。更年期因肾气虚弱，肾的主骨生髓功能减退，导致低钙或缺钙，故平时多服含钙的食物，如贝壳类、虾类食物，并可在医生指导下，适当服用钙片或雌激素类制剂。
关键词 心率变异性 围绝经期 更年期症状
doi:10.3969/j.issn.1007-614x.2012.07.241
围绝经期妇女，尤其当雌激素水平明显降低时，自主神经系统的平衡被打破，由此引起一系列诸如心悸、胸闷等症状，严重影响工作和生活。本研究应用24小时动态心电图检查及心率变异性分析，探讨围绝经期妇女更年期症状与自主神经活动的关系。
资料与方法
一般资料：66例女性患者，年龄40～55岁，平均46.4±7.8岁。所有患者均未接受雌激素替代治疗，按血清雌激素水平分为低激素组和对照组。低激素组36例，血雌二醇(E2)＜20ng/L，促卵泡激素(FSH)＞40IU/L；对照组30例，血雌二醇(E2)＞20ng/L，促卵泡激素(FSH)＜40IU/L。两组一般临床资料比较，无显著性差异(P＞0.05)。
检查方法：所有患者均接受24小时动态心电图检查。采用三通道Holter系统(Marquette公司)，磁带记录回放，人机对话方式对24小时记录资料中的心电信号QRS波逐个识别并认可，去除非窦性QRS波。心率变异性时域参数包括：①SDNN：连续24小时正常RR间期的标准差(ms)。②三角指数：24小时心搏总数除以RR间期直方图的高度，采样间隔为1/128秒。③SDANN：每5分钟时间段内RR间期平均值的标准差(ms)。④RMSSD：全程相邻RR间期之差的均方根值(ms)。频域参数包括立位、卧位和睡眠时的低频(LF)0.040～0.150Hz；高频(HF)0.150～0.400Hz；LF/HF。
Kupperman评分：动态心电图检查当日按文献［1］方法对更年期症状进行Kupperman评分，以0、1、2、3分分别表示程度轻重。将各症状评分乘以其程度因子后相加，所得为Kupperman总分。
激素水平测定：采用美国DPC公司药盒，以125I放射免疫测定法测血清E2、FSH，步骤按照药盒说明，仪器采用瑞典LKB公司1260型多头γ-谱仪。
统计学处理：所有参数均采用X±S表示，两组间比较采用t检验。因素间相关性分析在Excel回归与相关计算程序中进行。P＜0.05为有显著性差异。
结 果
两组时域分析情况：结果见表1。
两组频域分析情况：结果见表2。
低激素组心率变异性指标和症状评分的相关性：结果见表3。
讨 论
自主神经功能不全在许多疾病中具有重要的作用。分析心率变异性为洞察心脏的自主神经控制提供了一种简便、易行的方法［2］。目前，心率变异性已经成为临床上评价自主神经系统活动的无创性工具，在心肌梗塞、心力衰竭等许多心血管疾病状态中有预后意义，也能在糖尿病自主神经炎临床表现之前察觉轻度自主神经受损。
与正常雌激素水平的妇女相比，低雌激素组在症状评分明显较高，而SDANN、SDNN、RMSSD显著较低，表明雌激素水平低的患者心率变异性明显低于正常雌激素组。在频域分析，24小时HF、日间HF、睡眠HF均显著低于正常激素组，而LF/HF明显高于正常对照组，提示雌激素水平降低的围绝经期妇女交感张力比正常对照组明显增高，可能与自主神经系统失平衡有关。在低雌激素组，日平均心率和心率变异性呈负相关，而在正常对照组无此相关，提示较高的日平均心率可用以反映围绝经期妇女交感神经张力的增高。Kupperman评分按围绝经期妇女各症状评分，并以其程度因子权重，Kupperman总分较好地反映更年期症状的轻重程度，在临床广泛应用［1］。本研究评价了低雌激素组心率变异性指标和症状评分的相关性。结果发现，SDNN、SDANN、24小时HF和24小时LF/HF均与Kupperman总分、潮热出汗评分呈显著相关，表明更年期症状的轻重与心率变异性的变化相一致，进一步提示自主神经功能失衡是引起更年期症状的主要原因。
手段，可用于评价围绝经期妇女自主神经系统失衡情况，有助于早期发现更年期自主神经病变，日平均心率反映围绝经期妇女交感张力的增高更为简便、快捷。
参考文献
关键词：行政复议；行政救济；有效性；实效性；司法救济
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）22-0224-02
一
中国行政复议法未能给予行政复议以科学的定性。这种定性具有模糊性。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。行政复议法①第1条规定，“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”另一方面，似乎又将行政复议定性为具体行政行为，且赋予了其超过一般具体行政行为效力的超强大效力，其效力的主要对象是复议机关。
行政诉讼法②第2条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。”第25条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”根据这些规定，似乎可以认为，行政复议被定性为具体行政行为。
中国法律赋予了行政复议行为超强的法律效力，主要表现在：第一，复议可改变案件的管辖法院。③第二，复议可改变行政诉讼的当事人。④第三，行政复议及其决定的这种超强效力还是一经作出，就立即生效的，远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后，尚有停止执行的可能。⑤而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第53条第1款规定，“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”之所以“自然无效”，是因为在法院撤销前，它已经生效了，否则就没有“自然无效”可言。
由上述可知，相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。行政复议与其说被定性为救济行为，还不如说被定性为具体行政行为；不但如此，法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院即为必然。“司法乃最后一道防线”，对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说，向法院是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。
二
但是，笔者认为，行政复议法加强行政复议效力的最有力的内容，还应当是对行政复议决定的规定。之所以说这一规定是最有力的，乃是因为，“检验法律制度的最终标准是它做些什么，而不是如何做和由谁去做，换言之，是实体，而不是程序或形式……”[1]如果最后得不出对被申请具体行政行为真正有效力的决定，程序再简便，再科学，也毫无意义可言。
行政复议法规定了维持决定，履行决定，撤销决定，确认决定，以及责令重作、责令返还、责令赔偿等决定。①其中，撤销决定、变更决定和确认（违法）决定被“混沌”在一起——笔者称之为“混沌结构”，复议机关可以选择。根据行政诉讼法解释第7条规定，改变决定包括了行政复议法的“混沌结构”，即第28条（三）所创设的撤销决定、变更决定，以及确认违法并责令重新作出具体行政行为等决定类型。笔者认为，这个“混沌结构”中的三种复议决定在效力上又可进行区分——三种之中，最能体现行政复议优势的，是变更决定。因为，撤销决定往往会是“一撤了事”，当事人的权益可能还是得不到落实；而责令履行，被责令的对象也有可能会拖拉不办。只有变更决定直接将具体行政行为“变更”了，以复议机关所作出的一个新的具体行政行为代替了被申请复议的具体行政行为。正因为可作这样的区分，所以行政机关为了不成为行政诉讼的被告，就极有可能在这个“混沌结构”中还会进行选择，挑选出对自己最无害的决定。也就是说，在“改变决定”即“混沌结构”与其他种类的决定之间，复议机关可以选择；在“混沌结构”内部，他还可以选择，即复议机关仍然有裁量权。再加上又未规定（事实上也无法规定）该作出改变决定而不作的法律责任，这就给了复议机关该作出而不作出改变决定的极大的可能性；而法律规定作出改变决定的情况下复议机关就是行政诉讼的被告，这使得复议机关不作出改变决定成为了一种必然性。换言之，由于行政复议法自身的漏洞，即法律漏洞的存在，复议机关的选择权不仅仅局限于上述“混沌结构”中的三种决定，而是包括法律规定的所有其有权作出的复议决定类型。
1、复议决定作出时限。行政复议机关应当自受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。
2、复议决定的种类。(1)决定维持具体行政行为。具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持。(2)决定撤消、变更或者确认原具体行政行为违法。有两种情况:一是认为原行政行为认定的主要事实不清,证据不足,适用依据错误,违反法定程序,越权或者滥用职权,具体行政行为明显不当的,决定撤消、变更或者确认该具体行政行为违法。二是被申请人不依法提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,决定撤消。(3)决定被申请人在一定期限内履行法定职责。有两种情况:一是拒绝履行。被申请人在法定期限内明确表示不履行法定职责的,责令其在一定期限内履行。二是拖延履行。被申请人在法定期限内既不履行,也不明确表示履行的,责令其在一定期限内履行。(4)决定被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。决定撤消或者确认该具体行政行为违法的,责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。(5)决定赔偿。行政复议机关在依法决定撤消、变更或者确认该具体行政行为违法时,申请人提出赔偿要求的,应当同时决定被申请人依法给予赔偿。(6)决定返还财产或者解除对财产的强制措施。行政复议机关在依法决定撤销或者变更罚款,撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等具体行政行为时,应当同时责令被申请人返还财产,解除对财产的查封、扣押、冻结措施,或者赔偿相应的价款。 3、对抽象行政行为的处理。申请人在申请行政复议时,对作出具体行政行为所依据的有关规定提出审查申请,或者行政复议机关认为具体行政行为依据不合法的,行政复议机关可依法作出:(1)有权处理的,应当在30日内依法处理。(2)无权处理的,应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。
4、行政复议决定书的制作。行政复议机关作出行政复议决定,应当制作行政复议决定书。行政复议决定书应载明下列事项:(1)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址(申请人为法人或者其他组织者,则为法人或者组织的名称、地址、法定代表人姓名)。(2)被申请人的名称、地址、法定代表人的姓名、职务。(3)申请行政复议的主要请求和理由。(4)行政复议机关认定的事实、理由,适用的法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令。(5)行政复议结论。(6)不服行政复议决定向法院起诉的期限(如为终局行政复议决定,则为当事人履行的期限);(7)作出行政复议决定的年、月、日。(8)行政复议决定书由行政复议机关的法定代表人署名,加盖行政复议机关的印章。行政复议决定书一经送达,即发生法律效力。除法律规定的终局行政复议决定外,申请人对行政复议决定不服,可以在收到行政复议决定书之日起15日内,或法律法规规定的其他期限内,向人民法院提起行政诉讼。申请人逾期不起诉,又不履行行政复议决定的,对于维持具体行政行为的行政复议决定,由被申请人依法强制执行或者申请人民法院强制执行;对于变更具体行政行为的行政复议决定,由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分;经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。
海关行政复议决定一般分为决定维持原具体行政行为，决定被申请人履行法定职责，决定撤销或者确认该具体行政行为违法，决定变更原具体行政行为等四种情形。除此之外，《中华人民共和国海关行政复议办法》（以下简称“《复议办法》”）还规定了其他的情形。
决定驳回行政复议申请
行政复议机关决定驳回行政复议申请是《中华人民共和国行政复议法实施条例》新增加的内容。决定驳回行政复议申请有两种情形：
申请人认为海关不履行法定职责而申请行政复议，海关行政复议机关受理后发现被申请人没有相应法定职责或者被申请人在海关行政复议机关受理该行政复议申请之前已经履行法定职责的。
在该情况下，海关没有相应法定职责或者在行政复议机关受理行政复议案件前已经履行了法定职责，说明申请人认为海关不履行法定职责的情形已不存在，只有驳回申请人的行政复议申请，终结行政复议程序，才是适当的处理方式。比如，某申请人对特定减免税政策有异议，认为该政策不符合国家有关规定，导致其进口设备不能享受减免税待遇。为此该申请人向海关复议机关提出行政复议。海关复议机关受理后发现，该复议申请所涉及的内容应当由国家发改委来作出解释，不是海关的法定职权，于是海关行政复议机关作出驳回该复议申请的复议决定。
需要注意的是，“海关已经履行法定职责”，是指在海关复议机关受理行政复议申请前，海关已经履行法定职责。如果是海关复议机关受理行政复议申请后，海关才履行法定职责，那么，除非申请人撤回行政复议申请，否则不影响行政复议案件的审查。比如，某申请人对海关缉私部门查处的案件迟迟不作出行政处罚决定有意见，向海关复议机关提出复议申请，海关复议机关予以受理。被申请人海关缉私部门知晓后，为避免激化矛盾，匆匆做出行政处罚决定。此种情况即不能视作海关复议机关受理行政复议申请前已经履行法定职责。
行政复议申请受理后，行政复议机关发现该行政复议申请不符合《复议办法》规定的受理条件。
对于行政复议受理的条件和范围，《中华人民共和国行政复议法》等都做了明确规定。如果海关复议机关在受理前发现该申请不符合受理条件，可以作出不予受理的决定；如果海关复议机关在受理后发现该申请不符合受理条件的，就要作出驳回复议申请的决定。
海关复议机关作出驳回申请人复议申请决定，意味着行政复议程序的终结，对申请人权益有直接影响。为了切实保护申请人的合法权益，需要对该权力予以有效监督。《复议办法》规定，海关行政复议机关的上一级海关如果认为该复议机关驳回行政复议申请的理由不成立，应当责令其恢复审理，同时要制作《责令恢复行政复议审理通知书》。因此，海关复议机关在制作《驳回行政复议申请决定书》时就要告知申请人，如果对驳回复议申请决定不服的，可以根据《行政诉讼法》有关规定，自收到《驳回行政复议申请决定书》之日起15日内向人民法院。
申请人自愿撤回行政复议申请
《复议办法》规定，申请人在行政复议决定做出前自愿撤回行政复议申请的，经海关行政复议机关同意，可以撤回。申请人自愿撤回复议申请，需要注意几个环节：
自愿撤回的时间
申请人自愿撤回复议申请不是在任何时间都可以提出的，需要注意两个时间点，一是要在海关复议机关正式受理该复议申请之后。申请人在收到海关复议机关的复议案件受理通知书以后，可以随时提出撤回复议的申请。二是申请人撤回复议申请要在海关复议机关作出行政复议决定之前。海关作出行政复议决定的标志是，海关复议机关作出维持、撤销、决定履行、变更等复议决定，并将行政复议决定书送达申请人。如果只是作出了复议决定，并制作了复议决定书，但是还没有送达，也不能称其为作出复议决定，申请人在这种情况下提出撤回复议决定，原则上应当允许。
“一事不再理”
申请人撤回复议申请后不得再以同一事实理由提出复议申请。由于申请人撤回复议申请是自愿的，完全是出于自身的考虑和自觉的行为，因此从基本的诚信原则出发，也是不允许其出尔反尔的。
但是，如果申请人再次提出复议申请的事实和理由有所变化，海关复议机关应当允许。比如，某申请人因对海关估价告知书确定的价格不服向海关复议机关提出复议申请，随后在海关受理后、作出复议决定前又撤回了该复议申请，其撤回复议申请的理由是海关做出了征税决定。随后，申请人又向海关提出了对征税决定不服的复议申请。该申请人的两个复议申请是针对海关两个不同的具体行政行为而提出的，因此，海关复议机关应当接受其第二次复议申请。
被申请人主动改变原具体行政行为
在海关复议机关审查复议案件过程中存在这样一种情形，即被申请人主动意识到原来作出的具体行政行为在事实、证据、适用依据等方面存在问题，决定改变原来作出的具体行政行为。那么，是否意味着可以直接终止该行政复议行为？事实上，海关行政复议审查的是原具体行政行为的合法性和适当性，无论被申请人是否作出改变，都要对原具体行政行为作出确认。因此，只有被申请人改变原具体行政行为得到申请人认可，申请人自愿撤回复议申请，海关复议机关才能终结该复议案件审查。
关键词：行政复议；土地征收；复议机关；纠纷解决
中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）27-0143-02
一
长期以来，农村土地征收所引发的纠纷可谓层出不穷，法学界对纠纷的解决依然是仁者见仁智者见智。不少论者认为，应该创造出新的农村土地征收纠纷的解决方法。笔者对此类观点不能苟同，主张中国农村土地征收纠纷的解决，仍然要以现有法律资源为根本途径。而在现有法律规定的解决途径中，最适于解决农村土地征收纠纷的就是行政复议；但同时又认为，现行行政复议制度要为农民所接受，就必须作出修改。而且，只要修改正确，就无须再创造出其他的救济制度，修改后的行政复议制度就足以维护包括广大农民在内的行政相对人的合法权益，并为他们所接受。根据如下：第一，农村土地征收行为是具体行政行为，它以土地征收机关为一方当事人，以农民为另一方当事人。作为具体行政行为的农村土地征收行为，作为复议的对象符合中国行政复议法的精神。第二，相对于行政诉讼，行政复议具有“内部优势”，即行政复议机关就是行政机关，可以凭借行政领导的行政命令直接纠正违法或不当的行政行为。第三，迟到的正义不是正义。仍然相对于行政诉讼，行政复议具有效率优势，它简易、迅速，可以及时、迅速纠正执法中的错误，使得农民的合法权益能够得到及时维护。虽然中国土地管理法规定了严格的土地审批权限和手续，但长时间来，越权批地，甚至不经过批准而征地，“先斩后奏”，甚至“斩而不奏”的现象相当普遍。去法院提起行政诉讼这一维权之路非常漫长，农民不选择它是很正常的。第四，行政复议具有“经济优势”，它不收费[1]。中国农民大多是穷人，这一优势对他们应当格外具有吸引力。
行政复议有如此之多的优势，农民为何还不选择它呢？这是因为它存在着致命的缺陷，使得它不能够很好地维护农民的土地权益。这些缺陷是：对行政复议的定性错误，把行政复议定性得既有具体行政行为的性质，又有权利救济行为的性质。第二个缺陷是规定复议机关可以成为被告，第三是复议机关的自由裁量权过大。这三个缺陷又是紧密相关的。正是基于定性为具体行政行为，行政复议机关如果改变了具体行政行为，就会成为被告；正是因为定性为权利救济行为，法律为复议机关设置了居间地位，以及作出复议决定的类似于法官的巨大的自由裁量权。这些缺陷也使得中国行政复议制度未体现其自身的优势，也不能弥补行政诉讼的不足。
因此，必须对现有的行政复议制度进行完善和发展。本文以下就从法理上对行政复议制度的完善途径进行简要阐述。
二
中国立法对行政复议的定性是模糊的。一方面，将其定性为救济行为即行政审查。另一方面，似乎又将其定性为具体行政行为。
中国法律把行政复议定性为具体行政行为，还体现在，它赋予了行政复议超强的法律效力，主要表现在：第一，复议可改变案件的管辖法院。第二，复议可改变行政诉讼的当事人。第三，行政复议及其决定的这种超强效力还是一经作出，就立即生效的，远远超出了一般具体行政行为效力的强度。其他具体行政行为在作出之后，尚有停止执行的可能。而行政复议决定一经作出，既无停止执行的可能，亦无推迟生效的例外。
由上述可知，相关立法对行政复议的定性是模糊的、混乱的。把行政复议定性为权利救济行为，和定性为具体行政行为在法律性质上是相互冲突的。权利救济行为具有居间性、超然性，而具体行政行为一般具有单方性、直接性。具体行政行为中只有行政裁决具有居间性，但众所周知，行政裁决和行政复议具有根本的区别，因为行政裁决的对象是民事争议，双方是平等的民事主体；而行政复议的对象是行政争议，争议的一方必然是行政机关或行使行政权力的其他组织。不但如此，法律还赋予其比其他具体行政行为的效力更为强大的效力。由于其效力强大，且一经作出即生效，所以向法院即为必然。“司法乃最后一道防线”，对申请人所不接受的行政复议决定也就只能依赖司法判决了。可以说，向法院是行政复议效力生命在逻辑上的必然归宿。
三
【关键词】重大具体行政行为；备案审查；行政复议；行政诉讼；强制执行
国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第32条提出：“创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。”作为层级监督的新方式，重大具体行政行为备案审查制度在各地沛然兴起，[1]在网络搜索引擎当中以“重大具体行政行为备案审查”作为关键词进行搜索，可发现各地区、各层级人民政府及其职能部门所制定的重大具体行政行为备案审查方面的规定比比皆是。
本文将对各地重大具体行政行为备案审查制度特征加以归纳，在此基础上分析该制度可能隐含的若干规范方面的问题，并尝试对这些问题加以回答，最后，本文试图在价值层面对此项制度所存在的问题略加剖析。
一、重大具体行政行为备案审查制度的特征
自各地重大具体行政行为备案审查规定的文本角度观察，这一制度的特征可从以下几个方面加以归纳：
（1）备案审查的范围。备案审查的范围是“重大具体行政行为”，但就各地规定而言，这一概念界定并不统一，绝大多数地区均规定金额较大的行政处罚、暂扣或吊销许可证或营业执照、责令停产停业以及行政拘留等行政处罚行为应当备案审查，另有地方将适用听证程序的行政许可、[2]决定对原具体行政行为予以撤销、确认违法或变更的行政复议行为（尽管行政复议并非传统行政法理论上的具体行政行为）、责令拆除建筑物的行政强制行为归入应予备案审查的重大具体行政行为之列。[3]
（2）备案审查的主体。重大具体行政行为备案审查的主体主要是地方各级人民政府及地方各级人民政府的职能部门，具体工作多由审查主体内部所设立的法制工作机构下属的法制监督或执法监督部门承担。多数情况下，制定重大具体行政行为备案审查规定的行政机关即为备案审查主体，但实践中亦存在地方人民政府职能部门制定规范要求将特定具体行政行为向国务院组成部门或上级人民政府职能部门备案的情况。[4]
（3）备案审查的内容。备案审查机关不仅审大具体行政行为的合法性，也审查该行政行为是否合理，前者包括执法主体是否合法、执法程序是否合法、适用法律、法规及规章是否有误等等；后者则指具体行政行为是否显失公正，有所区别的是，有些地区规定应审查所有重大具体行政行为是否显失公正，[5]而有些地区则仅限于审查行政处罚是否显失公正。[6]此外，多数地区还规定备案审查机关须审查作出具体行政行为的行政机关认定事实是否清楚、证据是否确凿。
（4）备案审查的方式。备案审查所采取的方式主要是书面审查，即报备机关将案卷材料及备案报告提交至备案审查机关，备案审查机关通过书面材料审查相关事实与法律问题，部分地区还规定备案审查机关可根据情况调阅报备部门的案卷材料或者要求案件承办人说明情况，报备部门不得拒绝。[7]
（5）备案审查的决定形式。若重大具体行政行为并无合法性与合理性问题，则备案审查主体或出具通过备案审查通知书，[8]或不予答复。[9]如果报送备案审查的具体行政行为不合法或者不合理，则可要求报备机关限期撤销、变更原具体行政行为，如果具体行政行为存在案卷形式上的瑕疵，则可要求报备机关予以纠正。值得注意的是，部分地区规定由备案审查主体以同级人民政府的名义直接变更或撤销原具体行政行为。[10]
（6）一级备案审查制。针对重大具体行政行为的备案审查决定作出后，不论处理结果如何，都不再报送备案审查主体的上级行政机关进行第二次备案审查。套用行政复议制度当中“一级行政复议制”的概念，这种备案审查制度可称作“一级备案审查制”。
可以看出，某些地区的重大具体行政行为备案审查制度在某种程度上与行政复议制度具有相似性，特别是在备案审查的内容以及决定形式方面，与行政复议制度几无二致。但是两者的区别也是明显的，主要包括（1）须报送备案审查的具体行政行为以“重大”为限，而行政复议则不存在类似限制，并且行政复议可在一定程度上对抽象行政行为加以审查；（2）在重大具体行政行为备案审查制度下，备案审查机关依职权主动启动审查程序，而行政复议程序则是依行政相对人的申请启动；（3）《行政复议法实施条例》第51条规定不得作出对申请人更为不利的行政复议决定，但备案审查制度则不存在这种限制；（4）《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，但备案审查制度则基本采用书面审查。
二、规范层面的问题及解决规则
重大具体行政行为备案审查制度的实施或许将导致一系列规范层面的问题，下文试图对这些问题加以分析。需要说明的是，备案审查机关撤销、变更已经执行的报备具体行政行为虽然可能产生相对人信赖利益保护的问题，但信赖保护原则对备案审查与对其他具体行政行为的规范作用应不存在差别，因而这一问题乃是信赖保护原则本身的问题，而并非备案审查制度所独有的问题，因此不在本文探讨范围之内。
（一）与行政复议及行政诉讼的衔接
备案审查机关变更、撤销具体行政行为的决定当然不排斥行政复议与行政诉讼。可以设想，相对人可能提起行政复议或行政诉讼的情形有两种：其一，报备机关作出行政许可决定，备案审查机关审查后认为许可决定不合法，因而予以撤销、变更，或责令报备机关予以撤销、变更或重新作出许可决定，相对人依据《行政许可法》第8条第1款提起行政复议或行政诉讼；[11]其二，由于备案审查规定当中不存在不加重处罚条款，那么当备案审查机关认为行政处罚畸轻，因而对原行政处罚决定加以变更并科处更为严厉的行政处罚或责令报备机关变更行政处罚决定时，相对人可能对变更后的行政处罚决定不服，从而提起行政复议或行政诉讼。
针对上述两种情形，有以下实际问题需要考虑。第一，如果备案审查机关以本级人民政府或其所隶属的政府职能部门的名义撤销或变更具体行政行为，相对人对具体行政行为的撤销或变更不服，从而提起行政复议或行政诉讼的话，应当以哪个机关作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告？第二，如果备案审查机关责令报备机关变更或撤销具体行政行为，相对人对具体行政行为的变更、撤销不服，从而提起行政复议或行政诉讼，请求回复原具体行政行为的法律效力的话，应当以哪个机关作为行政复议的被申请人或行政诉讼的被告？不论哪一种情形，就其外观而言，都是备案审查机关或报备机关单独作出变更或撤销具体行政行为的决定，而非共同作出决定，因而并不能适用《行政诉讼法》第25条第（3）项以及《行政复议法》第15条第1款第（4）项的规定，[12]而是应当寻找其他解决问题的路径。
