时间：2023-08-25 16:33:54
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关键词：资料缺失 清算
一、资料缺失无法清算责任的法理基础。
资料缺失无法清算给债权人造成损害完全符合侵权责任的构成要件，（1）清算义务人不履行清算义务的不作为，导致公司账簿等灭失无法清算，违反《公司法》的强制性规定，具有违法性；（2）公司所有债权人债权受损；（3）公司债权人利益受损的原因是清算义务人过错导致公司无法清算，债权人的债权得不到实现，即该违法行为与损害结果具有因果关系；（4）清算义务人违反了源于《公司法》的诚信义务，具有故意或者重大过失。①
当清算义务人为数人时，该行为具有共同侵权的性质。按新《侵权责任法》对我国以往的共同侵权的制度重构，数人侵权构成共同侵权应具备四要件，即加害主体为复数、加害行为之间相互协作、主观上各行为人必须具有共同故意或者共同过失及损害结果同一。因此清算义务人为2人以上怠于履行清算义务，导致公司主要财产、账册或主要文件毁损灭失，无法进行清算，进而给债权人造成损害时，应具有共同侵权的性质。
新《侵权责任法》将侵权的保护范围扩张为"合法权益"，我们认为完全可以将其在一定程度上作扩大化的解释，将公司无法清算侵害债权人债权情形纳入我国现有的侵权法律制度框架内，按照共同侵权要求清算义务人承担赔偿责任。在《侵权责任法》与《解释二》的适用上，"侵权责任法效力的位阶高于《公司法解释二》。因此，遇到因公司清算而发生的第三人侵害债权的情形，应该优先考虑引用侵权责任法的规定。"②
因此，对于"法人人格否认制度"的股东责任是否为侵权责任尚存疑问，适用其追究清算资料缺失无法清算的清算义务人责任尚需斟酌，应当直接将其界定为侵权责任，由《侵权责任法》的相关制度规制。
二、清算义务人外部责任范围确定。
（一）应当允许利益相关人举证公司的实际资产，以确定损害债权的范围。
按照侵权法的理论，侵害人的赔偿范围应当是受害人的实际受损范围。公司解散后，清算义务人怠于履行清算义务导致资料缺失，公司无法清算，也就无法计算公司的实际偿债能力，也就无法计算债权人的实际损失。在这种情形下，我们认为，应当首先由相关股东或者债权人等利益相关人举证公司的实际偿债能力。如果在实际审理时依债权人或者利益相关人的举证可以举证公司应有的偿债能力，应当以其为依据确定债权的损害范围，而不能一概将资料缺失的清算义务人的责任视为无限连带责任。③一言以蔽之，在实践中，法院应当给利益相关人举证公司的实际偿债能力留下余地，并由此确定清算义务人的实际责任范围，在能够确定债权人的的实际损害范围时，则不论清算义务人的主观过错为何均应以其为准。
（二）在无法举证时，应当根据资料缺失清算义务人的过错程度进行法律推定。
资料缺失无法清算按照清算义务过错分类可以分为清算义务人过错导致资料缺失和非清算义务人过错导致资料缺失，前者又可以分为故意的资料缺失和过失的资料缺失，不同情况下清算义务人的责任应当是不同的。
1．当清算义务人故意毁损公司主要财产或者其它清算资料而致公司无法清算或者无法部分清算时，让清算义务人对公司债务承担连带责任作为惩罚无可非议，也不违反侵权责任法的法理。
2．当清算义务人能够证明是过失所致公司资料缺失无法清算时，理应对其责任范围进行限制，以区别于故意侵权的情形，否则将造成立法上的空挡。我们建议以公司注册资本作为清算义务人过失导致公司资料缺失时清算义务人责任范围的法律推定标准。因为清算义务人为股东时，公司资料缺失无法清算给债权人造成损害的，其即是债务人的股东，又是债权人的侵权人，具有双重身份，其仍应受到公司有限责任在一定程度上的保护。而公司注册资本作为公司对外担保的范围，为公司对外偿债能力的基本保证，在无法举证公司实际偿债能力，而清算义务人又能举证自己不存在故意侵权的情况下，法律只能以此为标准推定公司的偿债能力。最高人民法院《关于审理解散的企业法人所涉民事纠纷案件具体适用法律若干问题的规定（征求意见稿）》第 十八 条规定：因清算义务人的过错造成对清算法人无法清算的，清算义务人对清算法人不能清偿债务部分在其注册资本范围内承担赔偿责任。
3．当清算义务人能够举证资料缺失是因第三人或者不可抗力等非清算义务人过错导致的，则应按侵权行为法的过错责任原则减轻或免除清算义务人的责任。此种情况下，如果资料缺失发生在拖延清算之前，即拖延清算与资料缺失没有因果关系，则清算义务人免责；如果资料缺失发生在清算期限之外，则拖延清算系资料缺失的间接原因，仍然应当承担部分责任，但应但适当减轻。
当然，举证清算义务人的主观过错程度的举证责任应当在于清算义务人，如果举证清算义务人无法举证资料缺失不是由其故意所致，则由其承担完全的补充连带责任。因为公司外部的债权人对公司内部的事宜无法知晓，让其承担举证责任未免不公。
小结：《解释二》一概将清算义务人对公司资料缺失无法清算时的公司债务承担全部连带责任缺乏合理性，应当首先允许利益相关人的举证公司的资产状况，以确定债权收到的损害。在无法举证时，再根据清算义务人的过错程度进行法律推定，让其中故意毁损清算资料的清算义务人承担无限连带责任，在清算义务人无法举证自己系一般过失的情况下，应当推定其系故意侵权。
三、清算义务人内部责任分担标准。
（一） 在确定清算义务人外部责任的前提下，应首先以过错推定原则确定各清算义务人的责任。
《解释二》第二十一条规定，有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人为二人以上的，其中一人或者数人按照本规定第十八条和第二十条第一款的规定承担民事责任后，主张其他人员按照过错大小分担责任的，人民法院应依法予以支持。《江苏省高级人民法院关于审理适用公司法案件若干问题的意见（试行）》第87条规定，"公司清算主体未在判决确定的期限内履行清算责任，或者在公司解散后长期不履行清算义务，致使公司财产流失、贬值或无法清算的，应根据其过错对公司债权人承担相应的赔偿责任。"但均未对过错如何认定进行说明，在实践中缺乏可操作性。我们在对其作如下补充：
当清算义务人故意毁损清算资料，由故意毁坏人承担侵权责任，其它清算义务人因没有制止该行为负有过错而承担次要责任（有意思联络的视为共同故意）。清算义务人过失导致资料缺失，比如保管不善等，由清算资料的保管义务人承担主要责任，其它清算义务人承担次要责任。
（二）应当将股权比例作为第二标准。
在依第一标准确定清算义务人的主次责任之后，各个清算义务人之间的责任应当按照股权比例计算。因为股权比例不仅代表着股东权利的大小比例，其实也代表着股东责任的大小。因此，这里我们建议将股权比例作为区分股东责任的第二标准，以区分同等责任情况下的股东责任，为实践中更公平适用《解释二》十八条增加可行性。
注释：
①详见冯果、艾传涛：《控股股东诚信义务及民事责任制度研究》，载王保树主编：《商事法论集》（第六卷），法理出版社2002版，第65页。
【关键词】自然灾害，医疗救援，法律制度
党的十八四中全会提出了依法治国的决定，宪法规定国家对于人民负有基本保护的义务，即法治政府，法治社会应要求用严格的法律制度维护社会生态环境，保护老百姓的国计民生安全。而目前全人类正处于随时可能因为气候极端异常而爆发大灾难的风险社会当中，气候极端已经不再只是自然科学研究的范畴，已经成为人民日常性及公共性议题。浙江省地处我国东南沿海，江南山地与长江三角洲大平原的接壤处，山地众多的地理位置、亚热带季风气候和全球环境异常等原因的综合作用导致自然灾害活动日益频繁，一年四季均有发生，其风、暴雨、洪涝干旱、山体崩塌滑坡和地面沉降等是浙江抗灾的重点。面对灾害，拯救生命是第一位，浙江省政府本着一贯的以人为本的人文关怀，建设平安浙江、和谐浙江为目标，高度重视浙江的救灾工作，制定了一系列相关的地方性法规与规章，如《全省救灾防病预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省地震应急预案》等，对灾害医疗救援给予全面性的法律规范的指导，以实现最大程度地减少灾害造成的人员伤亡，保障公众健康和生命安全。
一、自然灾害医疗救援域外法律制度介绍
抗击灾害，拯救生命，不仅是浙江省、甚至是中国政府需要研究的重要课题，就全球范围而言，也是每个国家需要解决的主要任务.其中美国、日本为代表的发达国家设置了比较先进的灾害医疗救援法律制度，建立一套系统的灾害医疗救援体系，其中的经验可以为我们所了解及借鉴。
（一）美国
1.法律法规。美国《国家应急预案》是有关处置灾害的综合性法法律，将国土安全、紧急事件管理、法律实施、消防、公共工程、公共卫生、应急救助人员的健康和安全、应急医疗服务以及私人部门等统一为一个整体结构，对联邦政府、州长、地方行政首脑和民族行政首脑在应急事件时期的职责作了详细的规定，成为联邦政府与州政府、地方政府和民族政府在紧急事件期间互相协调的基础。《美国突发公共卫生实际应急反应指南―针对州、地方及民族自治地区的公共卫生管理者》旨在帮助州、地方及民族自治地区的公共卫生专业人员，在突发事件或灾难发生后24小时内，迅速有效地采取公共卫生应急反应行动。这是针对灾害医疗应急救援的专项立法。此外，还有《减灾和紧急救助法》、《联邦紧急相应计划》、《联邦紧急事态应对预案》、《国家地震灾害减轻地震灾害法》等。
2.确立包括灾害医疗救援在内的应对突发公共卫生事件的应对体系。美国突发公共卫生事件为三级应对体系，自上而下包括：CDC（联邦疾病控制与预防系统）一HRSA（地区/州医院应急准备系统）一MMRS（地方城市医疗应急系统）二个子系统胡。当出现突发公共卫生事件时，指挥系统由CDC提升到联邦应急计划，总统有权根据危机事态的严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”，并启动联邦应急计划；HRSA主要通过提高医院、门诊中心和其它卫生保健合作部门的应急能力，来发展区域应对突发公共卫生事件的能力。主要负责药物获得、急救、运输、信息传递、隔离检疫、医务人员培训以及医院系统协调；MMRS通过地方的各个执行部门，如：消防、自然灾害处理部门、医院等部门，现场救援人员协作，确保城市在一起公共卫生危机中最初48小时的有效应对。
3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。美国十分重视自愿者和自愿组织在灾害医疗救援的作用。1970年成立全国抗灾志愿者组织，该组织的主席是联邦紧急事态管理局顾问委员会的委员，在《联邦紧急事态应对预案》中被要求固定承担紧急救援和为灾民提供后勤服务方面，被公认为是第一应对者和有效救援者。此外，还有1881年成立的美国红十字会，履行包括国内和国际灾难救援在内的某些美国政府的责任，具有“联邦工具”的合法地位，今天，美国红十字会的日常工作，几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系，承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作。
4.设立专门的灾害信息管理系统。美国在联邦 C D C 中专门设有负责与媒体沟通的通讯办公室，负责向公众和医疗救援人员及时告之灾害事态信息，帮助相关人员正确判断灾害发展状态。此外，美国联邦应急管理署主持全球应急管理系统，以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标，主要业务包括同国际系统连接，进行灾害管理、减灾、风险管理、救助搜索、灾害科研等。
美国对灾害医疗救援制度有相关的法律进行规范，体现在基本行政法律、各项专门的减灾法之中，并且还有针对灾害医疗应急救援的专项立法；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，并且该职责是其日常工作的一部分，而非灾害发生后的“临危受命”；把卫生系统与其他系统串联起来，使得公共卫生、灾害事件管理、执法、医疗服务等领域内的人员可以综合有效的协作；重视非政府组织的灾害医疗救援力量，并将其纳入政府的管理体系，发挥其优势作用；依法确立了灾害医疗救援的日常应对体系及具体程序和专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。
（二）日本
1.法律法规。 1 9 6 1 年颁布实施的《灾害对策基本法》是日本预防灾害、对应灾害和灾后重建等事业方面的根本大法，对其他相关法律起着指导性的作用，也是其他相关法律的立法依据。该法就防灾救灾中政府的责任、地方团体的责任以及市町村的责任等作了明确的规定。公布于1 9 4 7 年的《灾害救助法》是关于灾害应急救助问题的最早的法律。其宗旨是：在发生灾害时，国家要在地方公共团体、日本红十字会、其他团体及国民的协助下，进行应急的必要的救助，以此来保护受灾者和维护社会秩序。此外，针对多发行地震灾害，还制定了详尽的地震灾害对策性法律，如《地震防灾对策特别措施法》等。
2. 确立包括灾害医疗救援在内的三级政府负责管理的突发公共卫生事件应急体系，即中央一都（ 道、府、县） 一市（ 町、村 ）三级，由主管卫生和福利的厚生劳动省负责建立，并以之为中心，纳入整个国家危机管理体系。面对突发公共卫生事件的危险，日本政府会向国民及有关机构发出紧急通报，通告突发公共卫生事件的信息，同召开了干事会，研讨对策。中央主管机构对于突发公共卫生事件应急管理的最主要职责是收集信息并制定和实施应急对策。在日本突发公共卫生应急处理系统中，消防（急救）：警察、医师会、医疗机构协会、通信、铁道、电力、煤气、供水等部门，也按照各自的危机管理实施要领和平时的约定相互配合。平时，在灾害疾病的预防工作中起主导作用的是全国各都道府县的地方保健所和市盯村的保健中心。
3.非政府机构依法成为灾害医疗救援的法律主体。2007年修订的《灾害基本对策法》把红十字会在内的61个非政府机构制定为全国性公共事业，要求其无条件配合灾害救援工作。
4.快速反应的灾害救援机制。建立灾害发生后24小时内的医疗救援程序，并根据不同时间段设立了应急措施：灾后6小时内，主要救援工作是派遣医疗队救助伤病；灾后12-24小时内，主要救援工作是转移伤病。
5.建立应急信息管理网络，可服务与灾害医疗救援工作。日本建立了完善的灾害通讯网络体系，包括：以政府各职能部门为主的“中央防灾无线网”；以全国消防机构为主的“消防防灾无线网”；以自治体防灾机构和当地居民为主的都道县府、市町村的“防灾行政无线网”；以及在应急过程中实现互联互通的防灾相互通讯用无线网等。此外，还建立了包括紧急联络通讯网在内的各种专业类型的通讯网。另外，还正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把有关灾害通讯网络的建设作为一项重要任务。
日本同样也制定了详尽的灾害应对法律法规，使灾害医疗救援工作可以有法可依；依法分配了各行政职能部门在灾害医疗救援中的职责，同样的该各行政部门是承担该职责的常设机构；把非政府部门规定为灾害医疗救援的法定主体，调动了政府和民间的各方面积极力量，并要求其互相协作；依法确立了灾害医疗救援的政府负责日常应急体系及具体24小时应急救援程序，并重视对灾害医疗救援的日常预防工作；将来完善的专门的服务与灾害医疗救援信息管理系统。
综上所述，一项切实有效地灾害医疗救援法律制度会包括但不限于以下几方面：
1.灾害医疗救援法律渊源多元。灾害医疗救援属于突发公共事件，在突发公共事件、灾害防治等领域的行政法律法规、卫生法规等不同的部门法中都应重视设置灾害医疗救援的内容，也可制定单项灾害医疗救援法律，使其有法可依；
2.依法建立灾害医疗救援日常应急体系，有备无患。在该系统中，应依法确立非卫生行政机构与公共卫生部门的各自职责和工作程序，部门之间要做好有效的配合，使灾害医疗救援体系成为一个和谐统一的整体；
3.依法确认非政府组织的灾害医疗救援主体地位，将其工作与政府相关部门工作给予有效地配合和协调，发挥非政府组织分布广泛，在后反应快速，医疗救援力量专业化的优势；
4. 设立专门的灾害信息管理系统，服务与灾害医疗救援工作，同时也是政府部门对公众知情权的尊重。
二、浙江省自然灾害医疗救援法律制度现状介绍
自然灾害具有的突发性及危害性特点，使其被定义为突发事件的范畴[ 《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。]，因此相关的突发事件处置的法律及应对突发事件的卫生法规都包括对灾害医疗救援的适用，主要的法律性文件如下：⑴国家性的法律法规以及卫生部门继而制定的预案与办法等主要是，《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》、《国家突发公共事件卫生援助应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《执业医师法》、《护士条例》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》，《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》、《国家地震应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作方案》、《地震灾区重点传染病疫情霍乱等应急预案》、《抗震救灾卫生防疫工作职责》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》卫生部《2006-2010年全国卫生应急工作培训规划》、《全国卫生部门卫生应急管理工作规范（试行）》、《医疗卫生机构灾害事故防范和应急处置指导意见》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》等。⑵浙江省法律性质的规范文件主要是，《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法》、《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》、《浙江省重特大突发事件医疗卫生应急处理预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《浙江省救灾防病预案》、《浙江省干旱卫生应急专项预案》、《浙江省防台风应急预案》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》、《浙江省防汛防旱应急预案》、《浙江省气象灾害应急预案》、《浙江省突发地质灾害应急预案》、《浙江省地震应急预案》、《浙江省重大森林火灾事故应急预案》和《浙江省农作物生物灾害应急预案》等。
虽然浙江的灾害救援已经具备了预防和抵抗灾害的法律制度上的保障，并在以往的抗灾救援中取得了一定的成绩，但有关灾害医疗救援法律制度还需进一步研究和完善，其缘由如下：
（1）完善社会立法，构建成熟的灾害医疗救援制度，为浙江省抗灾救险工作贡献微薄之力，促建和谐社会。国内外的经验表明，凡是法律制度较为发达的国家和地区，对如地震、风灾等灾害事件的防治和应对就较为得力。如美国的加利福尼亚州的《应急法服务法》，它规定州长可以根据《健康和安全法》对灾害事故中的救助问题给予豁免；日本有比较完善的国民健康计划。与之对比的是，《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》除对突发公共卫生事件的医疗救助有明确的规定之外，有关自然灾害的医疗救援是零散的分布在其他地方性法规之中，且对于医疗救援方面的规定也是简单的一笔带过，即人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作，缺乏针对灾害医疗救援的系统性的完善立法，这会导致灾害医疗救援不利，损害社会公共利益和公民具体权利，导致社会矛盾出现，不利社会的和谐与发展；
（2）居安思危，有备无患。汶川地震不仅给我国造成了重大的人员伤亡，而且对中国现有的灾害医疗救援法律制度进行了有力的冲击。在抗险救灾中出现了许多有关灾害医疗救援方面新的法律问题需去研究，如在灾害救援中的医生为拯救生命对遇险者进行截肢的紧急处置的权利与遇险者知情同意权的对抗；灾害国际救援队伍和民间救援组织的法律地位问题；在灾害医疗救援中遇害者的尸体应急处置的法与情的冲突；灾害医疗救援中出现的专业救援人员缺乏和药物等重要救援物资调配等救援中的依法管理等问题。汶川地震出现的这些问题不会是偶然现象，今后也必然会不同程度的在其他省市的灾害医疗救援中有所表现。《左传》有言：“居安思危，思则有备，备则无患。”我们应以汶川地震的灾害医疗救援行动为研究的对象，结合浙江省的现状，对浙江省的灾害医疗救援给予深层次、防范性法律研究和完善，使我省的灾害医疗救援制度更加的法治化，将灾害造成的人员伤害降到最少程度。
（3）填补浙江省灾害医疗救援制度法学研究的空白领域。如前所述，灾害医疗救援制度涉及到诸多的法律问题特别是医事法律问题，法学界对医事法律研究的相对陌生和不重视，导致该研究领域出现研究的空白点，而本课题组成员立足于温州医学院，具有法学研究背景，长期从事医事法学的教学和研究工作，取得了一定的研究成果，相信可以从法学特别是医事法学的角度，对我省灾害医疗救援制度的完善有所建树。
三、浙江灾害医疗救援法律制度缺陷分析
（一）灾害医疗救援有法可依，但是法律效力不一。
调整灾害医疗救援的法律规范主要有两大类，一是法律法规和部门规章，如《突发事件应对法》，《突发公共卫生事件应急条例》等，二是根据法律法规和规章制定的相关国家和省级的预案或者办法等，如《国家突发公共卫生事件应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省突发公共卫生事件总体应急预案》等，前者是实施灾害医疗救援的工作所依据的强制性法律法规，并有追究违法行为的法律责任的相关规定，而后者是落实灾害医疗救援工作所依据的具体操作性政府规范性文件，是行政机关内部指导性文件，违法行为的法律责任追究要参考其他法律法规规定，因此其法律效力明显低于前者法律法规，导致其执行力度和效果因此受到的一定限制。
（二）综合性规范或者专类性规范有关灾害医疗救援的内容过于简单，缺乏针对自然灾害医疗救援的单独规范。
综合性规范主要指的是针对所有的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部综合性法律规范，如《突发事件应对法》等专类性规范是对具体某一类型的突发事件的预防、应急处置与救援、事后恢复的等的一部单独性法律规范，如《防震减灾法》、《浙江省卫生系统防台风专项应急预案》等。在综合性和专类性规范中，灾害医疗救援只是其中的一项内容而已，相关法律规定内容简单和过于原则性，不利于实际的操作执行。虽然后面制定的医疗应急救援预案有具体救援措施的落实，但是也是针对整体突发事件的卫生应急救援预案，如《国家突发公共事件卫生援助应急预案》和《浙江省突发公共事件医疗卫生应急救援行动方案》，所有的突发事件的医疗救援规定简单统一，对自然灾害的医疗救援实施缺乏针对性，对于自然灾害而言，拯救生命和控制疫情是首要任务，但如果是突发社会安全事件，现场事态控制比医疗救援而言更为重要，因此虽二者同属突发事件，对医疗救援的要求也是各有不同的。此外，当今社会地球环境恶化，自然灾害频频发生，人身安全受到威胁，特别重视自然灾害的医疗救援的法律规范也是形势所逼。
（三）灾害医疗救援中的卫生防疫环节的法律建设优于灾害疾病急救环节的法律建设，立法层次上存在漏洞环节。
国家经过非典事件以后，卫生防疫方面的法律法律已经比较完善，主要有《传染病防治法》、《传染病疫情监测信息报告管理办法》、《传染病病人或疑似传染病人尸体解剖检查规定》，其中《突发公共卫生事件应急条例》和《突发事件应对法》对疫情的预防、应急处理和法律责任等方面就政府和社会该如何行动都有明确的规定，但对灾害疾病急救仅是简单片语而已，如《突发事件应对法》对于疾病急救方面的规定简单的一笔带过，即人民政府可以实施医疗救助、卫生防疫以及其他的法律措施，《防震减灾法》里面也只有一条，地震灾区县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好相应的医疗救助和卫生防疫工作。灾害医疗救援立法体系中上位法的“厚此薄彼”规定必然影响浙江省在制定灾害医疗救援的下位法法律法规时，重疾病防疫，轻疾病急救。
（四）忽略非政府医疗救援组织的法律地位。
在相关的法律法规中，灾害医疗救援的主体主要是政府机构、卫生行政部门及医疗机构。对于上述主体的工作职责和具体任务都在法律法规中有详尽的规定。但对于非政府的医疗救援组织，如红十字会组织、自愿者等仅是简单规定了其可以负责组织群众开展现场自救和互救，协助做好相关工作，进行人道主义援助。但对其开展医疗救援工作的职责、权利范围及政府医疗救援机构的配合和冲突协调等实际会发生的问题都没有涉及。事实上汶川地震的救援经验告诉我们的，非政府的医疗救援力量对实施灾害医疗救援的积极性是非常高的，而且在医疗救援工作上的专业性也是得到认同的。随着非政府的医疗救援力量日益参加到各类灾害医疗的救援工作中，重视其医疗救援法律主体地位，依法规范其医疗救援工作是势在必行的工作。
参考文献：
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[6]《突发事件应对法》第三条：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
[7]《突发事件应对法》第二条规定，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。
[8]《突发公共卫生事件应急条例》第一条规定，为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害，保障公众身体健康与生命安全，维护正常的社会秩序，制定本条例。
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2电网企业物资合同管理的模式
至今为止，电网企业物资合格管理模式一直处于不断变化当中。在最初的电网企业管理中，还没有对物资合同管理制度进行完善，还没有实现统一化管理，电网企业物资合同管理主要应用招标采购管理模式，物资签约对象即项目出资单位。目前，在电网企业中，物资集约化制度和体系已经有了广泛应用，对合同管理模式进行了创新，实现了物资集约化管理，省公司主要负责合同签订和合同结算工作。经过电网企业物资合同管理模式的不断完善和创新，分批次采购合同的管理模式得到了广泛应用。电网企业物资合同管理已经实现了统一化目标。在电网企业中，关于物资采购的相关文件非常多，这些文件都是加强合同管理的重要依据。在当前的电网企业物资合同签订过程中，应应用电子平台，对签订流程进行系统固化，实现招标全自动化，促进合同文本智能化生成。在合同签订过程中，应尽量实现签约文件简单化，明确相关商务合同和条款中主要的签订依据。
3电网企业物资合同管理的流程
3.1系统流转
在电网企业物资合同管理中，管理人员主要依照中标结果和物资合同制订，合同应符合专业模板，供应商在经过在线审核确认后，将合同的相关资料和信息输入ERP系统，最终形成订单。在此过程中，合同审批工作得到了落实。
3.2书面合同的签订
在完成系统流转环节后，供应商应带着相关信息和文件前往专业服务大厅签订合同。在签订前，相关承办者要加强对合同相关信息的审核力度，还应派出代表人员进行合同签订或加盖公章。
3.3合同履行
在完成合同签订工作后，要有效履行合同，要健全电网物资合同管理机制。在建立系统化台账后，应加强对招标过程、履约过程和结算等过程的管理，实现供应一本账系统化管理。
3.4健全物资调配机制
要在省公司有效建立物资调配机制，完善物资调配部门。调配部门要加强对各个项目和工程业务的管理，完成物资的供应和安排工作，对物资供应的相关情况进行调差分析，加大监控力度，保证供应商正常履约，加大对物资到货情况的管理力度。
3.5健全调度机制
物资调配部门的相关人员要建立物资调度机制，定期进行供应规划，制订物资到货计划，定期开展履约协调会议，对物资发货情况进行合理调度，及时掌握物资运输情况。
3.6健全预警机制
在物资供应中，健全预警机制是十分重要的，要加大对物资供应情况的监督力度，做好及时预警、跟踪，实现履约保障目标；要不断增加预警功能，合理进行预警参数设置，实现全方位监控和预警，及时采取有效措施解决预警问题。
4未来电网企业物资合同管理的重点
4.1落实计划的制订和实施，加强采购管理
在电网企业中，要想加强物资合同管理，就必须加强计划管理，从保证物资管理各个环节工作落实到位，提高合同签订效率和合同后期履行的安全性；严格遵循相关管理标准，按照合约制订方案、确定物资采购时间和交货时间；加大对文件信息的审核力度，健全物资供应审查机制，应用闭环管控方案。
4.2有效解决合同变更问题
在物资合同后期的履行中，合同变是导致合同履行不到位出现的主要原因，提出物资合同变更的主体应当是管理部门的人员，并开出规范化的技术变更单。企业物资部门严格按照技术变更单上的相关内容确认合同商务变更单上内容的合理性，且签订的对方应是物资供应商。
5结束语
在电网企业物资合同管理要点中，法律要点是比较重要的，对于招标采购得到的相关物资而言，按照法律相关要求，应严格按照招标文件中的规定时间签订合同，没有正当理由的情况下，不能延长签订时间。对于招标采购得来的相关物资而言，在签订合同前，要以相关资料作为重要依据，这些资料不仅包括中标通知书，还包括相关合同条款、招标规范文件、招标文件、澄清文件和货物清单等；对于不是通过招标采购得来的物资而言，要在确定物资采购结果后签订合同，合同签订的依据主要是与结果相关的资料和信息。对于招标采购得来的相关物资而言，要保证书面合同中的相关条款与中标者的相关条款一致，还要保证和招标文件具有一致性，不允许签订不具有实质性的合同条款。
2电网企业物资合同管理的模式
至今为止，电网企业物资合格管理模式一直处于不断变化当中。在最初的电网企业管理中，还没有对物资合同管理制度进行完善，还没有实现统一化管理，电网企业物资合同管理主要应用招标采购管理模式，物资签约对象即项目出资单位。目前，在电网企业中，物资集约化制度和体系已经有了广泛应用，对合同管理模式进行了创新，实现了物资集约化管理，省公司主要负责合同签订和合同结算工作。经过电网企业物资合同管理模式的不断完善和创新，分批次采购合同的管理模式得到了广泛应用。电网企业物资合同管理已经实现了统一化目标。在电网企业中，关于物资采购的相关文件非常多，这些文件都是加强合同管理的重要依据。在当前的电网企业物资合同签订过程中，应应用电子平台，对签订流程进行系统固化，实现招标全自动化，促进合同文本智能化生成。在合同签订过程中，应尽量实现签约文件简单化，明确相关商务合同和条款中主要的签订依据。
3电网企业物资合同管理的流程
3.1系统流转
在电网企业物资合同管理中，管理人员主要依照中标结果和物资合同制订，合同应符合专业模板，供应商在经过在线审核确认后，将合同的相关资料和信息输入ERP系统，最终形成订单。在此过程中，合同审批工作得到了落实。
3.2书面合同的签订
在完成系统流转环节后，供应商应带着相关信息和文件前往专业服务大厅签订合同。在签订前，相关承办者要加强对合同相关信息的审核力度，还应派出代表人员进行合同签订或加盖公章。
3.3合同履行
在完成合同签订工作后，要有效履行合同，要健全电网物资合同管理机制。在建立系统化台账后，应加强对招标过程、履约过程和结算等过程的管理，实现供应一本账系统化管理。
3.4健全物资调配机制
要在省公司有效建立物资调配机制，完善物资调配部门。调配部门要加强对各个项目和工程业务的管理，完成物资的供应和安排工作，对物资供应的相关情况进行调差分析，加大监控力度，保证供应商正常履约，加大对物资到货情况的管理力度。
3.5健全调度机制
物资调配部门的相关人员要建立物资调度机制，定期进行供应规划，制订物资到货计划，定期开展履约协调会议，对物资发货情况进行合理调度，及时掌握物资运输情况。
3.6健全预警机制
在物资供应中，健全预警机制是十分重要的，要加大对物资供应情况的监督力度，做好及时预警、跟踪，实现履约保障目标；要不断增加预警功能，合理进行预警参数设置，实现全方位监控和预警，及时采取有效措施解决预警问题。
4未来电网企业物资合同管理的重点
4.1落实计划的制订和实施，加强采购管理
在电网企业中，要想加强物资合同管理，就必须加强计划管理，从保证物资管理各个环节工作落实到位，提高合同签订效率和合同后期履行的安全性；严格遵循相关管理标准，按照合约制订方案、确定物资采购时间和交货时间；加大对文件信息的审核力度，健全物资供应审查机制，应用闭环管控方案。
4.2有效解决合同变更问题
在物资合同后期的履行中，合同变是导致合同履行不到位出现的主要原因，提出物资合同变更的主体应当是管理部门的人员，并开出规范化的技术变更单。企业物资部门严格按照技术变更单上的相关内容确认合同商务变更单上内容的合理性，且签订的对方应是物资供应商。
5结束语
原告邓美英（化名）的丈夫邓卫光（化名）生前因承包经营需要，于1993年6月25日在A支行开立一临时存款账户并领有活期存折。原告诉称其丈夫生前说过有一点存款。其夫离世后原告曾找出存折查看，误以为只有69元，故没理会；后来一看是6900元，即到A支行取款未成，遂于2007年10月向法院，要求A支行支付存款本息。
该存折最后一笔业务发生于1993年8月11日。A支行称，1993年底其将旧科目代号为127的应解汇款及临时存款余额结转为新科目代号为278应解汇款。后查阅1996年度278科目分户账，无邓卫光的任何账户信息。2006年11月，A支行经上级行同意将1991～1995年度包括本案在内的会计传票、分户账按规定予以销毁。
A支行辩称：临时存款账户不计利息，该类存折不是唯一支取凭证，该账户已于1996年前销户，其销账行为符合金融制度规定。原告诉请已超诉讼时效。原告应与存款人的其他第一顺序继承人共同诉讼。
B区法院认为：存款人开户存款，说明金融机构与存款人之间储蓄合同关系即告成立。1993年，原告丈夫开设活期存款账户，截至1993年8月尚有6900元未取，被告未提供该款已由其他方式支取的充分证据，邓卫光逝后其妻主张权利合法。至于被告抗辩意见，该院认为：《会计基本制度》只是内部制度，不能对抗储蓄合同关系的另一方当事人；同时，储蓄合同发生在1993年，而被告制度的制订和实施时间均在1996年，其档案保管十年的规定对此前发生的储蓄行为没有约束力。《银行账户管理办法》第27条关于开户银行对一年未发生收付活动的账户，应通知存款户自发出通知起30日内来办理销户手续，逾期视同自愿销户的规定，被告未提供通知存款人销户的证据，而按自动销户处理不符规定，且上述办法是从1994年11月施行，对此前发生的业务关系不具约束力。原告提供的为活期存折，应按活期存款利率计算利息。被告与邓卫光未约定取款期限，其诉讼时效应适用最长诉讼时效，即二十年的诉讼时效，原告的债权自1993年至现在只有14年，未超诉讼时效。邓卫光的存款是原告夫妻的共同财产，邓卫光去世后，其妻作为原告是适格的，本案不涉及遗产继承法律关系，无须追加原告女儿参加诉讼。据此，该院依照《合同法》第107条的规定，判决A支行支付活期存款本息共8345.6元。
案例分析
本案应定性为银行结算合同纠纷而非储蓄存款合同纠纷
邓卫光因承包经营需要在银行开设临时存款账户、领取存折，该存折内余额是其与银行发生结算合同关系中形成的沉淀资金，而不是法律意义上的储蓄存款。
临时存款账户款项与储蓄账户不同。二者的开户主体、开户条件、账户归属、法律调整方法都不同，前者主要受《银行账户管理办法》、《银行结算办法》等具有“公法”性质的国家金融制度和法律调整，后者主要受《储蓄管理条例》等具有“私法”性质的国家金融制度和法律调整，“公法”侧重于对“公权力”的保护，“私法”侧重于对“私权利”的保护。
根据我国银行业对临时存款账户的管理特征和最高人民法院对案由的划分，本案应定性为银行结算合同纠纷。B区法院不应仅凭个人临时存款账户和储蓄使用的存折、记载的都是个人姓名为由，而认定本案为储蓄合同纠纷，进而偏重于对所谓“私权利”的保护。
不能混淆“诉讼时效”和“最长保护期”两个法律概念
诉讼时效是指权利不行使达一定期间而失去诉讼保护的制度。我国《民法》设立了两种诉讼时效，这就是普通诉讼时效和特别诉讼时效。《民法通则》第135条规定的“二年”即为我国法律规定的普通诉讼时效期间，第136条属于特别诉讼时效的规定。
《民法通则》第137条虽然位于《民法通则》的“诉讼时效”章节里，但该条规定的“二十年”却不是“诉讼时效”，而是权利保护的最长期限。其与诉讼时效的区别是：一是两者起算点不同，前者的起算点是“从权利被侵害之日起”，后者的起算点是“从知道或者应当知道权利被侵害时起”；二是前者不适用诉讼时效的中止和中断。两者的相同之处在于：期限届满后，权利人仅失去诉讼保护，其权利并不消灭。
B区法院在判决中混淆了“诉讼时效”和“最长保护期”两个不同的法律概念，其得出的结论自然是错误的。
显而易见，本案作为一般债权，原告的诉请已经超过普通诉讼时效，法院应驳回原告的诉讼请求。无论A支行是否发出通知，法院以A支行与邓卫光未约定取款期限而适用“最长诉讼时效”，既没有法律依据，也犯了法律概念错误，其法律推理自然也就不符法律原理。
“法不溯及既往”不是绝对的，一概否认内部制度的对外效力是错误的
B区法院认为，内部会计制度仅在其内部管理上具有约束力，不能对抗合同关系的另一方当事人，档案保管十年的规定对此前发生的储蓄行为没有约束力；《银行账户管理办法》对此前发生的业务关系亦不具约束力。上述认定基于两个观点：一是法不溯及既往，二是内部制度对外不产生效力。笔者认为，B区法院将“法不溯及既往”绝对化和一概否认内部制度的对外效力是不妥当的。
我国《立法法》第84条既明确了“法不溯及既往”的法律基本原则，同时也作出了“原则的补充”。具体表现在，就有关侵权、违约的法律和刑事法律而言，一般适用“法不溯及既往”原则，而在某些民事权利的法律中，法律有溯及力。例如，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第196条设立的“比照规则”，即是“法”可以“溯及既往”的民事法律规范性条文。
笔者认为，A支行的总行制定的《会计基本制度》，其制定的根据是国家重要法律、法规和规章，其内容是对有关法律在执行过程中的细化。因此，人民法院在认定其对外效力时，不应仅凭其为内部制度而否认其合理性、合法性，而应首先审查其是否与相关法律的规定相抵触，相关法律是否作出委任性规则，然后再确认内部制度的效力。同时，B区法院在采用“法不溯及既往”原则时，应当认真审查A支行销户、销档的行为所依据的现行内部制度、金融规章是否与原、被告发生业务关系的当时应适用的法律相抵触（如相抵触则应适用发生业务关系当时的法律），当时有无相应的法律规范（如有则应适用发生业务关系当时的法律规范，如无则应比照适用现行法律规范），A支行所依据的现行内部制度、金融规章是否比行为当时的法律规范更严格（在约束A支行销户、销账行为方面，如果比发生业务关系行为当时的法律更为严格、更有利于保护存款人利益，则A支行的做法并无不妥）。可是，B区法院将“法不溯及既往”原则绝对化，显然是错误的。
对银行的启示
对于存款人的相关资料，银行要按照档案管理的期限和其他要求妥善管理，防止在今后可能产生的法律纠纷中处于被动地位。
银行应掌握存款总分明细、存款归属网点、存款种类代码的演变、新旧账号的转换规则等情况，努力维护客户的利益。
银行发给客户的存款凭证应能显著地体现该存款的法律特征，以便于区分不同类型的存款。
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