时间：2023-08-23 16:34:53
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近年来，我国多个城市(主要是直辖市和省会城市)为了创建改革示范区陆续进行了行政区划调整和改革，主要包括上海、天津、重庆、深圳、沈阳等，同时，部分大中城市在省直管县改革的背景下也开始着手进行行政区划调整。城市行政区划调整现象日益普遍，许多地方政府以期借行政区划调整和改革之机将原有的行政机构升格，提高原有市辖区政府的行政级别，增加领导职数与行政待遇。例如，2000年上海市浦东新区升格为国家第一个副省级新区;2010年1月，天津市滨海新区政府机构正式揭牌，升格为国家第二个副省级新区;同年6月，重庆市两江新区正式升格为国家第三个副省级新区;次年6月，国务院正式批复同意舟山群岛新区升格为第四个副省级新区，也是首个以海洋经济为主题的新区;2012年8月，国务院同意设立兰州新区，升格为第五个副省级新区;同年9月，国务院正式批复《广州南沙新区发展规划》，标志着南沙新区成为第六个副省级新区。2011年10月，国务院同意重庆市调整部分行政区划，撤销万盛区和綦江县，设立綦江区;撤销双桥区和大足县，设立大足区。新设立的两区随之升格为正厅级。此外，一些城市的开发区、高新区整建制地升格。
行政人员不仅作为“政治人”追求公共利益最大化，同时也作为“经济人”追求自身利益最大化，“在价值上以‘公共人’为导向，在事实上以‘经济人’方式生活”［3］，是政治人与经济人有机结合的“理性公共人”。《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利待遇等一系列权利进行了规定，然而有些行政机构因无法满足政府官员现实的利益需求，为解决官员的官职待遇问题，萌生了行政机构升格的想法。有一句顺口溜形象地描述了这一现象:“干部要进步，机构增设升格是出路!”许多行政机构由股级升格为科级、科级升格为处级、处级升格为厅级等现象十分普遍;一些乡镇设置了在过去从未有过的副乡级机构;有些省辖市擅自将原来的处级党政部门升格为局级，其内设机构也相应地升格;还有通过高配领导干部达到行政机构升格的目的以解决官员待遇等。
当前我国行政机构升格失范造成的消极后果
1．助长组织文化
组织文化具有稳定行政系统、变革行政体系、支配行政行为等功能，对行政组织发展至关重要。美国约翰•科特等学者曾预言组织文化在未来若干年内很可能会成为决定组织兴衰的关键因素［4］。然而，组织文化有先进、落后之分，其功能也有积极、消极之别。当前许多行政机构升格失范是迷恋权力，任由“官本位”观念沉渣泛起所致，它会造成行政层级增加、机构臃肿、人员膨胀等问题，导致行政组织规模过度扩张，助长一种人浮于事、办事拖拉、盛行的组织文化。从纯技术上来看，行政官僚模型能够实现最高的效率，是最理性的组织模型［5］，但是产生于官僚体制内、体现在官僚言行文化中的一种组织弊病，在各个国家不同程度地存在着，严重影响着政治—行政生活的行为方式。在工作方法上，脱离群众，利益倒错，造成政社关系紧张;在工作效率上，机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，造成行政效率低下。其危害性是显而易见的。麦克尔•巴泽雷曾指出，官僚制范式可能会带来好的行政管理，但会导致政府责任弱化，提出需要突破官僚制，构建一种新型的政府管理模式［6］。
2．不利于推进行政法治建设
行政法治是现代公共行政不可或缺的重要组成部分，对于稳定行政秩序、制约行政权力、保障公共利益具有重要作用。行政法治要求通过法律对公共行政的各个领域和环节进行规范，使公共行政沿着法治化的轨道有效运行，并遵守行政合法性、合理性、公正性的原则［7］。然而，行政机构升格失范不利于推进行政法治建设。首先，行政机构没有以《组织法》《编制管理条例》等法律法规为依据而合法地升格，不符合行政合法性原则，缺乏科学的论证程序和法理依据，带有一定的盲目性、随意性和违法性。其次，有些行政机构升格是为了提高原有行政级别，利用高行政级别指挥和协调低级别行政机构及其人员，依靠行政权力的力量推动政府的管理和服务工作，如反渎职侵权科、反渎职侵权处升格为反渎职侵权局，以运用更高的行政级别来推进检察院的工作，体现的仍是人治，与行政法治要求的一切以法律为依据相悖，不利于推进行政法治建设。
3．无助于巩固机构改革成果
改革开放以来，我国进行了六次大规模的行政机构改革，其核心是适应经济和社会发展需要而调整行政机构的结构和运行。纵观历次改革，我国进行了积极探索，取得了重要成效，例如在精简机构和人员问题上，虽然没有走出“精简———膨胀”的循环怪圈，但反复幅度明显小于改革幅度，“经过6次改革，国务院工作部门由100个减至目前的69个，精简约31%;人员编制由5．1万减到1．6万，精简约68%”［8］。然而，最近兴起的行政机构升格失范会带来层级过多、机构重叠、领导职数增加、编制扩大等问题，冲淡和抵消了历次改革精简人员和机构的成效。同时，为了完善政府内部管理体制，按照政府管理层次，行政机构升格后其内设机构也升格，并设置新科室，增加新的办事人员，导致部门林立、人浮于事、职责交叉、效率低下等，这与我国历次行政机构改革的精简精神相悖，不利于优化政府组织结构。正如薄贵利指出的，真正优化政府组织结构，才能巩固机构改革成果，才能使行政体制改革取得实质性突破［9］。因此，行政机构升格失范无助于巩固历次行政机构改革成果。
4．阻碍政府职能转变
行政机构是履行政府职能最重要的载体，优化机构设置对于推进政府职能转变具有重要意义。1988年行政改革首次提出转变政府职能这个关键性问题，此后历次行政改革都重申转变政府职能的重要性，转变政府职能成为当前我国行政体制改革的重点所在。因此，优化行政机构设置，对推动政府职能转变具有重要作用。但是，行政机构升格失范致使行政机构设置不合理，造成行政机构过多过细、部门林立、职能交叉、管理对象重叠、政出多门等消极后果，使政府在应该管理领域的角色定位不准，对自身职能界定不清，管了许多不该管、管不了、也管不好的事，自己该管且要管好的事却没有管好，微观管理过多，社会管理和公共服务职能薄弱，不能全面正确地履行职能，导致政府职能出现越位、缺位、错位、不到位等问题，不利于推动政府职能有序良性地转变。
当前我国行政机构升格失范的成因分析
1．传统“官本位”行政文化的消极影响
传统行政文化是封建官僚行政体系的观念结构，迄今还深刻地影响着我国行政组织结构和官员观念，对当代行政体制的建构和公共行政运行过程仍发挥作用。“官本位”思想是中国最具代表性的传统行政文化，“不管哪个时代，人们如何划分职业，所有划分都是不谋而合，那就是无一例外地把‘官’放在第一位”［11］。“官本位”思想是指以官为本，一切为了做官，把做官看作人生最高价值追求，并以官职大小来评判人生价值和社会地位的一种思想意识。“官本位”的本质是对权力的追逐，是权力本位，“以不择手段地求官、保官为目的，以以官牟利、以官扬名为归宿”［12］，使“读书做官———做官发财———发财济家”成为社会公认的价值准则。一切为了做官，以自身利益为出发点，以权力为手段，只对自己或小团体负责，往往置国家、民族和人民的利益于不顾。在“学而优则仕”、“商而优则仕”等“官本位”行政文化影响下，政府官员往往存在官职崇拜，一切为了做官，力争做大官，以彰显其社会地位和人生价值。然而，行政机构的领导职数是相对固化和有限的，在“官本位”思想的驱使下，自然萌生了寻求通过行政机构升格来解决领导职数的想法，从而导致行政机构升格失范。
2．职位利益的不当诱导
政府官员不仅是以公共利益为行为动机的“公共人”，同时也是具有现实利益需求并追求自身利益最大化的“经济人”，是对多种利益权衡的“比较利益人”［13］。有效的公共治理应在承认并尊重政府官员合理的自我利益基础上，使其自我利益的实现与社会公共利益的实现最大限度地达成一致［14］。根据《公务员法》的规定，政府官员以其能力、知识、技术为政府和公民服务，应得到一定的工资和福利报酬，以满足合理的利益需求，提高行政效率。可是，许多行政机构由于各种原因却无法满足政府官员正常的利益需要，越来越多的行政机构为了解决官员待遇问题诉诸行政机构升格，行政机构升格成了行政组织解决政府官员待遇的途径之一。同时，受封建等级观念的影响，“官有九品，人有九等”，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据［15］。然而，行政机构的领导职数总是有限的，为了增加领导职数以解决行政待遇问题，在现阶段似乎只有诉诸行政机构升格。
3．政府职能转变不到位
行政组织是政府职能的载体，政府职能是行政机构设置和撤销的依据，政府职能转变构成影响行政组织设置的根本性因素。根据行政组织与政府职能关系原理，行政机构的增设和升格是政府职能转变未到位的直接反映，行政机构升格失范的基本原因在于政府职能转变不到位。可以说，当前我国行政机构升格失范现象是政府职能转变未到位和行政组织的一种病态发展。在市场经济条件下，随着公共事务的日益增多和日趋复杂化，我国政府职能依然宽泛，涉及经济社会生活的方方面面，未能实现根本性转变，政府“在市场经济中仍充当市场主体角色，经济调节和市场监管职能不完善，宏观调控体系不健全，公共服务、社会管理职能比较薄弱，职能交叉、政出多门”［16］。总之，由于政府职能界定不科学，政府职能转变不到位，在客观上为政府职能泛化提供了可能，导致无法科学地设置行政组织机构，无法优化行政组织结构，滋生行政机构升格的温床，并期望通过行政机构升格达到管理的目的，最终导致行政机构升格失范。
4．行政组织法律制度不健全
行政组织法律对于一个国家行政组织的设置和运行具有举足轻重的作用。然而，我国关于行政机构升格的法律制度却不健全，造成行政机构升格失范。(1)行政组织法律体系不健全。行政组织法律体系应包括行政组织法、行政编制法、公务员法三部分［17］。行政组织法方面，目前只有《国务院组织法》《地方组织法》，国务院各部委、直属机构、办公机构没有组织法规范;地方政府与地方权力机关混合立法，且省、市、县、镇没有单独的行政组织法。行政编制法方面，《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》属于国务院的行政规章，立法层次偏低，且属于原则性规定，不具有应有的法律约束力，至今我国尚无一部专门的行政编制法律，在行政机构升格中难以做到刚性规范。公务员法方面，《公务员法》对公务员的奖励、晋升、工资、福利等一系列权利进行了具体规定，但是公务员法所规定的奖励并不是公务员的核心需求［18］，致使寻求通过行政机构升格来满足其官职利益需求。(2)许多法律条文规定过于简单，难以操作。如《地方组织法》第64条第一项规定:地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。《国务院组织法》第11条规定:国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干……每个机构设负责人二至五人。这些法律条文规定过于笼统，法律法规的适用性出现混乱，导致行政机构升格失范。(3)现行立法缺乏法律责任的规定。我国行政组织法律法规对于违反法律法规应当承担的法律后果和法律责任缺乏具体条款，导致行政机构升格有法不依、执法不严、违法不究，以致出现行政机构肆意升格的不法行政现象。
5．行政监督机制不完善
第一，尽管我国行政监督体制中监督主体、方式多元化，但各监督主体分散，缺乏有效整合，未形成监督合力，行政监督体系整体功能不强。第二，行政监督立法进程缓慢，法律制度供给不足，监督无法可依，导致对行政机构编制管理的监督检查缺乏法律依据，造成行政机构升格失范。第三，缺乏有效的监督程序，行政管理工作缺乏透明度，政府“暗箱行政”成为行政监督的屏障［19］，导致凭经验或者主观意志滥设机构，随意升格。第四，行政监督机构受同级政府和上级监督机构的双重领导，缺乏监督的独立性，难以独立行使监督权，影响监督的有效性。第五，行政监督责任追究机制不健全，通过监督检查发现的违法违规行为，仅仅从党纪政纪方面进行处理，监督缺乏刚性和实效。总之，行政机构编制管理的监督检查工作没有真正实现经常化、制度化和规范化，使行政机构肆意升格钻了监督机制不完善的漏洞。
防治我国行政机构升格失范的对策建议
1．摒弃官本位、权力本位思想，培育现代行政文化
观念是行动的先导，要规范行政机构升格必须转变政府的行政理念，使政府及其官员在行政观念上对行政机构升格有理性的认识，以减少行政机构升格的需要动机。随着我国行政管理体制改革的深化，以官本位、权力本位为主导模式的传统行政思想已不适应现代的客观需要，必须及时地予以摒弃，并努力培育现代行政文化。首先，促进全能行政文化向有限行政文化转变。改变全能政府理念，确立有限政府意识，我们务必认识到政府不是全能的，政府的能力、责任总是有限的。其次，加快官本位行政文化向民本位行政文化转变。树立以民为本的行政理念，明确行政是实现人民权利的手段，而不是束缚公民权利的工具，甚或实现官员自我利益的工具。再次，实现管制行政文化向服务行政文化转变。确立服务型行政理念，树立公共服务意识，全心全意为公众服务。最后，促使人治行政文化向法治行政文化转变。依靠法律来治理国家，以法律为依据，运用法律来规范行政组织及其人员行为。
2．健全行政组织领域的各项法律法规
为了规范行政机构升格，必须健全行政机构升格的法律法规，堵死行政机构升格失范的法律漏洞。第一，树立现行行政组织法律法规的权威。在现有的行政组织法律法规中，对行政机构升格起到规范性作用的法律法规应该加以强化，树立其足够的权威，为行政机构升格提供法制保障。第二，修改并完善相应的行政组织法律法规。《国务院组织法》应重申国务院的性质，规定国务院的组成、职能、权力、责任，完善国务院的领导体制和工作方式［20］，并具体制定国务院各部委、直属机构、办事机构的组织法;现行《地方组织法》应将地方政府组织法与地方权力机关组织法分立，规定各级地方政府的性质、组成部门、职能、权限等，并单独制定省、市、县、乡、镇的行政组织法;《公务员法》要完善有关公务员奖励、晋升、工资、福利等方面的具体规定，在“其他待遇”范畴内对公务员激励制度进行变革和完善。第三，加快行政编制立法。尽快制定和完善行政编制法，将行政编制纳入法治轨道，设定严密的监督机制，增强编制管理的规范性，提高对行政机构升格的约束效力。第四，加大行政执法力度。要切实执行并遵循相应的法律法规，对执法情况进行监督检查，细化惩处措施，使法律法规落到实处，发挥法律对行政机构升格的规范作用。
3．准确定位并切实转变政府职能
只有正确界定并转变政府职能，才能有效防止政府职能出现越位、缺位、错位的现象，才能封堵行政机构肆意升格之路。首先，准确定位政府职能。政府应当起催化作用，掌舵而不是划桨。在政企、政事、政社分开的前提下，不该由政府管的、市场能调节好的、社会能解决了的，政府就不能干预，充分还权于市场、企业、社会;政府该管的事要真正管好、管到位，将政府职能界定为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，建立起适应市场经济的政府职能体系。其次，切实转变政府职能。目前，通过加快政治体制改革、深化经济体制改革、大力发展社会组织等促使政府职能转变。在经济领域，营造让人们创造财富的平等环境，而不是直接提供财富甚至与民争利;在社会领域，对弱势群体和落后地区进行政策倾斜，加以扶持;在公共服务领域，普遍性地满足人民日益增长的需求，完善基本公共服务等［21］。政府职能转变真正到位，行政机构增设和升格就会失去重要依据。
4．完善行政监督体系
行政监督是保证公共行政权力正当行使的重要组成部分，也是防止行政机构升格失范的基本手段。为了规范行政机构升格，就要依靠完善的监督机制来加以保障。第一，不断加强行政机关内部的一般监督和专门监督，健全内部监督体制，从内部监督行政机构升格。第二，通过完善权力机关监督、司法机关监督、政党监督、社会监督等，不断完善外部监督体制。第三，建立行政监督协调体制，加强总体协调，使各监督主体相互配合，形成监督合力，发挥对行政机构升格监督的整体功能。第四，建立行政监督的垂直领导体制，使监督机关从行政机关中独立出来，只接受上级监督机关的领导和监督，在经济上不依赖同级行政机关，从而保证监督的相对独立性。第五，加快行政监督立法，制定专门的行政监督法律法规，如《行政监督法》，将行政监督纳入法制化轨道，使对行政机构升格的监督有法可依。第六，加强行政监督队伍建设，提高行政监督人员的综合素质，以增强对行政机构升格监督的效果。
行政复议机构是行政复议制度的一个重要组成部分，复议制度是否健全且产生良好的社会效果与复议机构的设置是否科学有着十分密切的关系。我国的行政复议制度建设、运作从1990年的《行政复议条例》算起到1999年《行政复议法》的颁布实施至今，大约经历了十来年的实践，然而复议制度却依然可以称得上是问题多多！笔者在此仅对复议机构的设置及其运作略陈管见。[i][i]在这个问题上，笔者大致将其归纳为四个方面的问题。
（一）复议机构缺乏独立性
1990年的《行政复议条例》规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”；“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。而1999年颁布的《行政复议法》尽管在总体上应该说是吸收了复议制度实践的经验，因而是进步的，但就行政复议机构内容的规定来说，却并没有关于行政复议机构的专门规定，而只是在总则中的第3条对复议机构做了一个简括的规定：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”二者比较我们可以看出，按照条例的规定还可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事复议工作的机构，而复议法则只规定由政府法制部门一并连带着从事行政复议工作，这不能不说是一种倒退。因为作为复议机构的“负责法制工作的机构”分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，缺乏应有的独立性。《行政复议法》第12条到第15条集中地规定了复议管辖制度，从中我们可以看出：作为行政复议的机关要么是被申请复议行政机关的上一级行政机关或主管部门，要么是作出原具体行政行为的行政机关自身。
现实中各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，而且主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长,没有自主决定权；而其所属的复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有千丝万缕的联系。由于行政复议是行政机关内部上下级之间的监督活动,不少行政机关将复议工作混同于一般的行政公务，复议活动受行政内部各种关系的影响和干扰较为普遍，特别是一些长官意志、“以言代法”、“以权代法”现象，使得复议机构难以充分履行职责，行政复议决定维持的多，而变更、撤销的少，复议变成走过场，流于形式。这样就给复议工作的开展带来了很大的不便，从而严重影响了行政复议裁决的公正性。而实践中复议机构不独立的问题已经导致行政复议的公正性大打折扣，致使行政复议的高效、便民等优点在实践中未能充分显露。因为当事人除非受“复议前置”约束之外，至今选择复议的相对较少，大多都愿意直接选择行政诉讼，而且在复议实践中，复议决定作出于行政机关不利的撤销或改变的决定也寥寥无几，大多以维持了事，这使人们丧失了对行政复议应有的信心，同时使得该种制度设计很多时候流于形式。
另外，即便是在各级行政机关内部设立的行政复议机构，其组织建设上也十分地不健全。目前,我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因就在于复议的组织机构不健全。《行政复议法》规定，复议机关应当根据工作需要确立本机关的复议机构或专职复议人员。行政复议的程序性、技术性较强，要求复议机构和人员保持固定，承办人员具备较高的行政管理和法律专业知识。否则，就难以保证行政复议工作的规范化和正常化运转。长期以来，除公安等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关或者缺乏此类机构，或者不够健全，有名无实。这种状况很大程度上削弱了复议制度的固有功能，也给行政机关和申请人造成诸多不便。
鉴于上述缘由，为了保证复议机构依法行使复议职权，切实发挥行政复议的积极作用，就应当保证复议机关享有相对独立性，同时认真做好复议队伍的组织建设工作。这里的“独立性”是指复议机构地位要相对超脱，能够保证其排除工作过程中的各种外来干扰。另外，设置公正独立的行政复议机构及审判机关审查有关行政行为，是我国“入世”议定书的承诺，也是《关贸总协定》第10条的要求。因此，为了履行承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议机构不独立的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。
（二）复议工作人员存在问题
我国现实中的行政复议机构工作人员配置亦难以保证复议工作的需要，行政复议的队伍建设差强人意。
首先，是复议机构的工作人员不足，难以应付复议工作的需要。目前有些省份的行政复议处仅有两个人，却要指导全省的行政复议工作，同时办理以省政府为行政复议机关的行政复议案件，显然难以适应工作需要。更有甚者，有的地方甚至只有一个人，使得行政复议工作几乎无法开展。现在大量行政复议案发生在市、县，但很多市、县政府法制机构力量薄弱、专职人员配备不足。有的县、区政府法制机构只有一名工作人员，甚至还是兼职；有的部门只有法制机构的牌子，没有专职工作人员，造成该受理的行政复议申请无人受理，该办理的案件不能按期结案。
其次，在现有的为数不多的复议工作人员中，却又存在着素质不高、专业化不够的尴尬问题。直到目前，我国尚没有法律规范对行政复议人员任职资格作出规定，没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决，因此也就很难使得复议制度的预期价值发生作用。实践中行政复议案件种类繁多，牵扯面广，技术要求较高，因此负责审议的工作人员如果不是谙熟各种法律规范，则很难能胜任复议工作。而我国对复议机构人员的任职资格却并无规定，其审理案件的效果便可想而知。由于一些行政复议人员素质问题，造成在作出复议决定时出现一些基本的法律常识性错误，这些都明显制约着行政复议工作的开展。实际上，这种状况已经在很大程度上削弱了复议制度的固有功能，给行政机关和申请人造成了诸多不便。
造成目前复议工作人员的这种问题的一个主要缘由在于相关立法内容笼统、不配套。无论是《行政复议条例》还是《行政复议法》都没有各种配套制度，对于行政复议机构工作人员的组成、任职条件、回避及审议规则等均未作明文规定，这些都影响到复议机构的组织建设，以至影响复议案件处理的客观与公正。
（三）缺乏有效的监督机关
尽管《行政复议法》在法律责任一章中比较详细地规定了各种法律责任，如对行政复议机构及工作人员和被申请人违法的具体责任的规定，但并没有指明追究该种法律责任的具体机关，其第38条也只是简要规定了复议机关负责法制工作机构的提出建议权。这就使得这种规定在现实当中没有多少可操作性，存在着虚化的可能最终导致行政复议机构缺乏有效的监督制约机制。
（四）复议工作缺少有效的经费保障
目前，各级政府的行政复议活动所需经费基本没有全面得到保障，行政复议机关内具体办理行政复议事项的法制工作机构本身的经费就不充裕，更别提有专门的复议经费的保障了。更有甚者，有些部门甚至对行政复议活动所必需的外出调查、核实有关事实证据的差旅费用也难以保证，从而严重地影响了行政复议办案质量，给复议工作的顺利开展带来了很大的困难。
以上复议制度中的这些问题筮须有效解决，而在当今这个经济全球化和世界一体化的世界大背景下，任何一个国家的各项建设活动都不可能“自说自话”，都需要认真地对待、借鉴外国的经验来解决本国的问题。综观各国的类似制度，似乎英国的行政裁判所制度对于我国复议制度的完善比较富有亲和力，下面就让我们来看看该项制度的情形。 二 、英国的行政裁判所制度
行政裁判所（administrative tribunals），也称为行政裁判庭、特别裁判所，其叫法不尽一致，还可以称之为tribunal（裁判所）、committee（委员会）、board（局）、commissioner (专员)、division（司）等等。总之就是指普通法院之外，通过议会立法设立的用以解决行政机关和公民之间纠纷及公民相互之间某些和社会政策有密切联系的等其他争议的准司法机构。但是它们是作为行政运作的组成部分而设立的。行政裁判所主要有两个任务：解决个人纠纷,主要是处理土地与财产问题以及就业问题；解决公务机关(通常是政府部门)与公民之间的纠纷。在英国设立行政裁判所有以下几个主要的理由：公正性、程序灵活简便、经济合理性、专门化和符合社会立法需要。[ii][ii]据统计英国现有各类行政裁判所近70类，数量近3000个，涵盖移民、社会保障、劳动、教育、税收、运输和土地等领域。英国的行政裁判所主要分为四种类型，即财产权和税收方面的裁判所、工业和工业关系方面的裁判所、社会福利方面的裁判所及外国人入境方面裁判所。从整体上来说，裁判所职责的重要性并不亚于法院，甚至其本身已经构成了比法院还重要的行政决定审查机制。
（一）发展简史
英国的行政裁判所制度是英国行政法领域一项非常有特色的司法制度。该制度在英国法史上的历史并不长，主要是在20世纪以来尤其是一战以后，才逐步产生发展起来。整体上看来，行政裁判所制度在英国的确立和发展大致可以分为以下三个阶段：第一个阶段是初步发展阶段，这一时期是20世纪初到二战；第二个阶段是行政裁判所急剧而又混乱的发展，这个阶段是从二战到1958年；第三个阶段是行政裁判所的规范化发展，这是从1958年发展至今天。[iii][iii]
在英国，最早意义上的裁判所可以追溯到都铎王朝时代。但我们现在所谈的行政裁判所主要是20世纪的产物，在20世纪前虽也有些个别裁判所出现，但并不是我们现代意义上的行政裁判所。现代意义上的裁判所，应从二十世纪之初开始追溯。英国行政裁判所的风行，其背景是20世纪初现代福利国家的兴起，以及由自由派执政的政府所推进的社会改革。
根据弗兰克斯委员会报告而于1958年制定的《裁判所与调查法》虽然篇幅不长，但是对各类裁判所的组成原则、裁判程序、上诉以及普通法院对裁判所的司法审查等问题做了明确规定，并且第一次规定了全国的裁判所委员会为一个常设监督机构。该法后来经过1966年和1971年两次的修订，就是目前所适用的《裁判所与调查法》。从制度层面来说，1958年的《裁判所与调查法》可以说是行政裁判所制度发展史上的一个重要里程碑，该法为行政裁判所制度的规范发展提供了鲜明的法律依据和良好的基础。从那之后，行政裁判所走上了良性发展的道路，其数量直线上升，同时它们的工作也变得更加复杂。但在英国，对裁判所的性质究竟为行政性质还是司法性质在行政学界与法学界长久以来存在着激烈的争议，且直到今日尚无定论，不过从实践情形来看，似乎裁判所制度的行政因素已经越来越少，而裁判的色彩则日益浓厚。[iv][iv]
（二）组织结构及其人员构成
行政裁判所的一个基本特征在于它是相对独立于行政机关之外的，能超脱政治因素而独立地作出自己的裁决。对于任何案件的裁决，其都决不服从行政干预。而要实现这种独立，十分重要的一方面就是其成员不能由政府工作人员组成。在大多数情况下，裁判所的主席是由大法官直接任命的，或者由部长从大法官提名的有适宜资格的人中任命；裁判所的大多数成员也和政府官员没有直接的联系。裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。对于行政裁判所的领导模式，裁判所委员会建议：对于专业化的裁判所应更多的适用总裁制（presidential system）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑，对于各个裁判所的工作负有领导责任。
英国行政裁判所种类繁多、数量庞大、管辖对象不一，所以各行政裁判所的组织结构和人员构成差别很大，而且没有一部统一的组织法来加以规范——英国不存在一部适用于一切行政裁判所的程序法典。由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。通常采用的形式是“均衡裁判所”（balanced tribunal），其目的是使成员能够平衡各方面的利益，这类裁判所由一名独立的主席和两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所主席或由普通法院大法官任命或从大法官同意的事先准备好的名单中由部长挑选任命。裁判所的其他成员或者由部长任命，或者由裁判所主席任命。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和产业裁判所的成员，则由总裁任命。部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长、有时间和精力及经验学识从事该工作的中产阶层的人一般更有可能获得任命。而且很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被“借给”裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。[v][v]现代行政管理的一个特点就是具有专业性，由此引起的争端也不可避免地具有专业技术性，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。行政裁判所的人员组成中，一般既有法律人士又有相关专业人士，这样在案件涉及专门知识时，他们的审理就比普通法官有优势。
（三）行政裁判所的制约监督机构和救济
作为监督和指导行政裁判所工作的经常性机构——行政裁判所委员会成立于1958年，它可以对受其监督的行政裁判所成员的任命提出一般性建议；它每年提出工作报告，对行政机关具有一定压力；它可以对行政裁判所程序规则的制定提供意见。理事会由16名成员组成, 其中15名由大法官和苏格兰事务大臣任命，且该委员会下设一个苏格兰委员会。非法律专家成员占多数，以保障理事会以一般公众的公平观念作为指导原则；非法律专家成员中包括工业、商业、工会、行政等方面富有经验的人才。此外,议会行政监察专员为理事会的当然成员。根据1971年的《行政裁判所与调查法》的规定，行政裁判所理事会的主要职责有：(1)监视、检查相应的各行政裁判所的规章制度与工作情况，并提出报告。(2)考虑和汇报根据该法可以提交委员会解决的有关裁判所的特殊问题。(3)对于提交委员会考虑的或者委员会认为特别重要的有关行政程序的问题或相关事项提出报告。从这里我们可以看出，其主要职责就是控制并审查为数众多的行政裁判机构的工作情况，并且还有权考虑并报告因制定法规定的由公开调查的运行而引发的事宜。
根据《1958年裁判所和调查法》规定建立起的裁判所委员会，本意旨在监督裁判所的组织和运作，其性质是咨询机构，而非执行机构。但从实际操作来看，由于政治地位不高和人力、物力的缺乏，裁判所委员会仍然只是一个起不了很大作用的咨询委员会，其权力行使是很有限的。因此，可以说从总体上看，行政裁判所委员会对行政裁判所的监督和制约是软弱的。一方面，行政裁判所本身没有执行权，只是一个咨询机构，本身不具有任命裁判所成员的职能，只是有权对裁判所和相关的调查进行一般的监督。另一方面，由于它的成员是兼职的——多数没有报酬，而且工作人员很少，预算也有限，不能完全地胜任有效地监督每年几十万起的诉讼与调查活动的工作。
但是，裁判所委员会的存在至少是有了一个常设的监督组织机构，能够对行政司法的重要问题开展研究和咨询，并且能从一种相对独立的立场发表意见和批评，因此其价值也是不容忽视的。裁判所委员会对于政府的任何咨询事项都应给出报告做出回答；也可以对法律所列的裁判所的人员组成提出建议。在任何裁判所程序性规则颁布之前，都必须向裁判所委员会进行咨询；在建立任何新裁判所之前，都要提前征求裁判所委员会的意见。
当然，尽管英国的行政裁判所制度在现实中起到了不容小觑的作用，甚至某种意义上构成了比法院还重要的行政决定审查机制，但其并非一点问题都没有。比如，各行政裁判所数量众多且十分零碎，管辖不清，当事人有时无所适从；行政裁判程序虽不复杂，但确定性较弱。各种类型的行政裁判由于工作对象不同，适用各自独特的程序规则，造成裁判缺少系统性和规范性；裁判所委员会的职能在实践中过于局限，地位过于羸弱，它的人员和配置的资源都不足以完成自己的任务。因此其本身也还处于不断的发展与完善之中！[vi][vi]但是这并不妨碍我们借鉴其成功经验来改革和完善我国的行政复议机构的设置，最终促进我国行政复议制度效能的充分发挥。 三、启示与借鉴：复议机构设置的改革之途
将英国行政裁判所与我国现有的行政复议机构相比较可以看出，二者存在着如下一些差别：首先，在设立方面，前者是直接根据议会通过的法律而设立的，不是根据国家行政机关的委托立法和部长的自由裁量设立的；而我国行政复议机构是由行政机关依法设立的。第二，在独立性方面，行政裁判所独立于行政机关，只根据事实和法律裁决案件，基本不受行政机关的无端干预；而我国行政复议机构由于设置在行政机关中，因此在独立性方面的效果就很差，基本不具有多少独立性。第三，在裁决适用程序方面，行政裁判所审理案件是不适用行政程序的，而是采用不完全等同于普通司法程序的简便、灵活和迅速的准司法程序；我国行政复议程序则兼具行政性和司法性，只是司法性较之行政性稍稍突出一些。第四，在救济方面，当事人不服行政裁判所的裁决通常可就法律问题向高等法院上诉，部长或者上级行政裁判所也受理个别上诉案件；这一点与我国比较相似，我国除复议终局的案件之外，都可以提起诉讼，只是我国行政首长不能受理行政诉讼案件，而且二级复议在我国也比较少见；第五，在受理范围方面，行政裁判所不但受理行政争议，也受理民事争议；而我国行政复议基本上只受理行政争议，而且还只受理除了内部行政争议之外的行政争议。[vii][vii]当然，英国行政裁判所的优点是显而易见的：专门复议机构的人员专业性、技术性较强，裁判所的成员一般都是各行各业的专家, 它的成员既有法律知识，又有行政管理经验，因而能够保证专业权威性。其次，专门复议机构常设，有较强的独立性，因而有助于树立公正、权威的形象，博取当事人的信赖。适用法律和程序比较灵活，不受“判例”拘束，解决行政争议迅速及时等等。
考虑到我国现行复议机关设置的弊端，借鉴行政裁判所制度，结合我国的特殊国情，笔者在此大胆地为我国复议机构改革提出如下构想：[viii][viii]
首先，在县级以上（含县级）各级人民政府内统一设立行政复议机构，地位上平行于各级人民政府的工作部门。之所以不主张建立类似英国裁判所那样的机关，主要是出于我国特殊的制度建设情形的考虑。我国已经建立起的复议机构体系主要的问题在于缺乏相对独立性，一旦将现有的制度推倒后建立完全独立的复议机构体系，则不可避免地会大幅增加制度改革成本。而针对现有的制度，似乎在政府内部设置统一的平行于各工作部门的复议机构就可以很大程度上解决其开展工作的独立性问题，比完全推倒重来的制度改革所带来的震荡要小的多！考虑到各级政府内部一般都设有法制办公机构，因此复议机构宜在其基础上组建，以免造成资源的浪费。而乡镇政府的复议事项由于其自身的条件限制，似乎可以直接交由县级政府的复议机构统一受理。同时，对于现有的垂直领导的一些机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议，则可以考虑统一交由各级政府的复议机构来受理，因为原有的复杂、混乱的复议管理设置在现实中的运作弊端显而易见。[ix][ix]
其次，对行政复议机构成员的资格应有严格的限制，必须是法律和行政方面的专家或者是具备相当社会工作经验及知识的人。不对复议工作人员的资格和条件作出规定，就难以保证复议工作的有效开展。行政复议机构的负责人和一般的成员为专职工作人员, 另外可以考虑聘请一定数量的外面的专家作为兼职工作人员，以提高工作队伍的整体专业素质。行政复议机构应当将录用和聘任的工作人员按不同专业设置花名册，供复议申请人自主选择复议受理人员。
一、我县政府机构改革成效和现状
我县自2006年机构改革以来，按照有利于加强党的领导和促进政府职能转变，有利于精简机关工作人员，提高工作效率的原则进行改革，以达到形成结构合理、关系协调、职责清晰、管理科学、精干高效的党委部门运行机制；
逐步建立适应社会主义市场经济体制的廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制的目的。通过改革，进一步转变了政府职能，改善了政府管理方式和手段，合理设置了机构，理顺了部门之间的职责关系，大幅精简了人员编制，优化了干部队伍结构，改进了机关作风，有力地推动了经济社会的发展，积极推进了政府由管制型向服务型，由经济建设型向公共治理型政府的转变。
二、我县行政管理体制和政府机构存在的问题及原因
以往机构改革取得的成效是肯定的，但同时我们也看到，随着经济的发展和社会的进步，政府行政管理体制在运行中仍存在着与经济社会发展变化不相适应的地方，主要体现在：
1、政府职能转变还不到位
目前，政府仍包揽太多的管理事务，包括一些不该管、管不好的事，而有些该由政府管的事有时却管不到位，特别是社会管理和公共服务方面还比较薄弱。主要原因：一是政事尚未完全分开。事业单位本是政府兴办的为社会提供公益的组织。然而，现有的事业单位除学校、医院等单位外，其余的大多数带有浓厚的行政色彩。由于行政机构限额问题，有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理，或将部分行政职能由事业单位承担，变成主管部门职能的延伸，使行政部门和事业单位在机构编制管理上是分开了，但实际上工作职能却没有完全分开。二是政社没有彻底分开。由于社会中介组织发育不完善，没有完全投入到市场经济运行中，许多本来应该用法律手段，或者通过社会中介组织来解决的问题，仍依靠行政手段来管理，把过多的社会责任和事务矛盾集中到政府身上，造成政府职能越位。
2、责权利不对等，事权不明确
政府还存在着权责脱节、职能交叉的现象。一是上下级之间责权利不对等。按照我国现行行政体制，党委和政府要对管辖的区域负全责，包括发展经济和社会管理等。但近年来由县管理权限逐步往上收，一些部门如国土、工商、国税、地税、质量技术监督分局等都垂直市级管理，而工作却按“属地管理”的原则将责任归口到县一级，有责无权。这种责任与权利的不对等，既不利于职能的发挥，又削弱了县级政府的社会管理能力。二是部门之间职能交叉。如城市管理工作涉及到城管、工商、公安、交通、卫生、环保等部门，各部门的职责交叉、责任不明确，管理责任追究机制难以形成，出现了互相推诿、以收代管、以罚代管、只审批不管理等现象。
3、机构和人员编制设置不够合理
（1）、机构方面
①机构职能弱化或转移。由于经济社会快速发展，一些机构的职能发生了变化：有的机构职能弱化了，有的因为被其监督、管理的对象由于某种原因消失了，使得该机构一部分监督、管理职能自然失效。如：由于农业税退出了历史舞台，原来财政局管理的与农业税有关的机构农税股、农税稽查大队职能不同程度地弱化了；
有的机构职能转移了，如发改委内设的项目计划管理办、项目管理稽查办，实际工作中其职能基本上由发改委管理的正科级事业单位县项目办履行了；
有的机构职能完全消亡了或以企业的形式存在，如农业局原下属事业单位种子公司，其职能完全社会化了。
②机构设置过细。总的来说现有机构都是按照精简、统一、效能的原则设置的。依然存在一些机构职能重叠现象，这些机构人员编制数虽然不多，但一定程度上造成了社会资源的浪费，加大了部门之间的协调难度，同时也让前来办事的外行人员搞不清头绪，不了解这些单位的具体业务范围。如：植保植检这项工作，在三个农口部门都有机构，即：农业局所属的植保植检站、林业局下属的植物检疫站、果业局内设的果树植保站。
（2）、编制方面
③混岗现象较为普遍。由于党政机关事务繁杂、科级领导干部改任非领导干部后占编又许多不上班的现实，工作人员出现青黄不接、无人可用、力不从心的后果。为开展工作，有的机关从下属事业单位或其他单位借用人员，造成混岗现象。借用人员长期解决不了身份和编制，既影响了被借单位正常工作，又导致政事不分，工作积极性和效率也不高。
④领导职数配备不科学。由于受编制的限制，党政机关事业单位工作人数本身不多，领导职数却相对显得较多。如：广电局机关核定编制10名，领导职数6名：局长1名、副局长3名、纪检组长1名、工会主席1名，内设办公室、宣传股（总编室）、技术股、社会管理股5个职能股室，哪怕每个股室只配1名工作人员，也会超编，况且还配备了非领导职务的主任科员和副主任科员。
⑤核定编制依据不明确。聘用临时工现象较多，大多数机关都在编制外聘用了临时人员，主要为打字员、司机、门卫等勤杂人员。一方面固然是某些机关违反了机构编制纪律，另一方面也反映出编制配备的科学合理性的欠缺。在调查中许多党政机关单位都抱怨所配备的编制太少，不知道是按什么依据、标准核定单位的编制的。
4、行政审批程序过于繁琐
行政审批制度改革已经进行了数年,但是, 行政审批程序过于繁琐问题并没有从根本上得到解决。如新办一个工业企业从办理工商登记、税务登记、到办妥用地、基建报建手续，一般须经工商、税务、计划、环保、消防、城管、规划、国土、建设局等十几个部门的审批，要较长时间才能完成，审批部门多、时间长，无形中增加企业的投资成本，造成很大的成本资源浪费。行政审批程序过于繁琐，必然会对行政效能、投资环境造成负面影响。
三、对新一轮深化行政管理体制和机构改革的意见和建议
行政管理体制改革是深化改革的重要环节，要按照十七大提出的建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，努力构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
1、加快推进政府职能的转变，建设服务型政府
政府职能的转变就是政府要在全面履行职能的同时，突出社会管理和公共服务两个重点，加快推进由管制型、经济建设型政府向服务型和公共治理型政府转变。只有把不该由政府管理的事项转移出去，才能把该由政府管理的事项切实管好。一是要加快推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对不同功能和特点的事业单位进行分类指导、逐步推进改革。将主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；
主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管；
已经具备市场化条件的营利性事业单位改为企业，彻底解决政府职能“体外循环”和事业单位行政化趋向问题。二是要抓紧培育和健全中介组织。凡是市场能自我调节、自我解决的事情要坚决放开，由市场依其应有的规则去办理。要制定积极政策和相应的法规规章，下大力气加快培育、健全和规范中介组织，使其尽快成为在市场经济活动中独立行使法律规定的权利和义务的主体，以承接政府职能转变过程中剥离出的需要社会组织承担的相关职能，成为政府公共服务的辅助器，使政府摆脱处理具体繁杂事务的局面。
2、进一步理顺职权关系，完善行政运行机制
要通过新一轮的行政管理供给制改革，进一步理顺上下级政府之间、政府部门之间的职能交叉、权责不对等关系。一是要坚持权责利一致原则，理顺县乡政府的责权关系。现代市场经济的发展要求尽可能地将权力予以下放，不宜过多地集中在上级。上级政府应根据社会公共事务的性质，将决定权配置在相应层级的地方政府，能下放的应尽量下放；
管理权应依职能范围确定，凡下级政府能够管理的需尽力交给下级，相应的审批权予以下放或取消。只有这样，各项事务的管理方能井然有序，上下级政府之间方能构成有机的整体，行政责任方能明确，行政效率方能得到提高。二是调整省和市垂直管理机构。除了涉及国家安全以及全局利益、确实需要集中管理的职能设立垂直部门以外，其他部门均应列入县政府工作部门，这样有利于加强地方政府的调控力和监管力，更有利于地方党委、人大及社会监督。三是进一步调整理顺政府各部门间的职责关系，规范各部门的工作制度和行政行为。
3、合理设置机构编制，优化干部队伍
一是合理设置政府机构和人员编制。按照党的十七大“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的要求，自上而下地整合分散的职能相近的行政机构，减少交叉和重复设置，将外部协调转为内部协调，从而降低行政成本和提高行政效率。同时要按照市场经济对政府职能的需求变化，及时调整政府职能配置、人员编制及部门设置。有的部门需要进一步加强，比如关系百姓生命安全的食品药品监督管理、卫生防疫、公共应急等机构职能任务越来越重，应该强化这些部门。而有的部门则需要逐步弱化，比如对于经济管理部门，随着市场经济的不断完善应及时归并或裁减。上下部门的设置要基本相同，便于工作对口衔接。同时，人员编制也应随着社会事业的发展作必要的调整。应因地制宜，不能“一刀切”。二是要把机构改革和深化干部人事制度改革、完善公务员管理结合起来，强化竞争机制，优化队伍结构，提高整体素质。积极探索事业单位用人制度、分配制度的新路子。
4、深入改革行政审批制度，提高行政效能
要以法律法规为依据，在原来取消、剔除部分审批事项的基础上，再次自上而下，与“三定”紧密结合，同步清理精简行政审批事项，合理减少审批环节。能精简的，一定要精简；
能下放的，要坚决下放；
可改为备案的，一定要改为备案管理；
一、政策性金融的混合特性及其内在冲突
具体而言，法律金融理论从宏观和微观两个层面揭示了现代金融体系中混合特性所产生的两种内在冲突。
其一，宏观金融层面中流动性与稳定性冲突。现代金融体系的一个实质性变化在于，金融交易的基础性工具从实物货币转向为纯粹的法定信用货币，法定信用货币的产生将金融市场的基础与政府公共权力紧密地结合在了一起。随着金融市场的高度发展，各种金融监管措施与货币政策权力的结合使得政府不仅能够在货币数量上发挥至关重要的影响力，在货币价格（利率）上也获得了举足轻重的权力。实际上，现代金融市场很难从本质上去区分市场和政府的边界，甚至于金融产品的定价也很难说是典型意义的市场行为。透过公共权力与现代政治体系的介入，金融法律制度对金融市场的影响也大大超出了传统法律制度的维护和保障范畴。政府通过货币权和监管权调控金融市场的同时，也产生了法律与金融体系目标上的悖论。法律金融理论也认为，金融体系的稳定需要法律制度提供稳定和可预见的规则基础，而金融市场的经济性波动却要求法律制度能够根据市场需要做出适时调整，否则金融体系就有可能因为流动性的匮乏而导致崩溃。可预见性、稳定性和流动性在金融法律制度在内在逻辑上是存在冲突的。
流动性与金融稳定的冲突在政策性金融中体现更为突出，因为政策性金融机构中的权力干预更为普遍。特别是政府透过货币权力所施加的影响更容易扭曲市场的秩序，而且在公共视野中也更为隐蔽。无论发达国家还是新兴市场国家，利用货币政策影响住房金融市场的价格都是一个普遍的做法，也是政府用以支持或者调控住房市场情况的一项重要政策工具。研究表明，住房价格、信贷利率与货币政策之间存在密切而重大的交互影响。住房价格（不动产资产价格）的大幅波动对金融稳定是一个巨大的冲击，而货币政策的失当则是导致不动产资产价格失控的一个重要诱因。{2}显然，货币政策维护金融稳定的本意与促进经济发展等宏观政策目标之间存在内在冲突。当货币政策被利用来促进就业或者其他特定社会经济目标时，金融体系的稳定性就有可能因此遭到破坏，但令人困惑的是，当资产价格泡沫破灭危及到金融稳定时，利用货币政策挽救不稳定的金融体系却又似乎成为了唯一可行的应急措施。2008年金融危机的演绎过程生动地展现了美国住房抵押金融市场与货币政策权力之间的上述悖论，也充分揭示了稳定性与流动性在金融法律制度中的内在冲突。
其二，微观金融层面中公共与私人的利益冲突。公共权力的运行往往具有多重政策目标，多元利益诉求在政策和制度的制定与执行中必然形成不同利益之间的冲突与纠葛。在金融法律体系的微观层面，各种利益的冲突并不总是能够将制度的运行导向良性状态，少数利益危及公共利益的例子屡见不鲜。政策性住房金融就是一个非常典型的例证。房利美（Fannie Mae）和房贷美（Freddie Mac）与普通金融机构不同之处在于，二者在以私人股权方式从抵押按揭再贷款市场获取利润的同时，享有来自政府的财政支持和融资担保。此外，满足中低收入群体住房金融需求的公共利益旗号，使得这两家机构还可以享有一定程度的监管豁免。以公共利益为名的特权和以市场自由为名的私人利益得以结合，一旦监督机制和治理结构无法与金融创新同步发展就极有可能在金融体系中造成灾难性的后果。在分析房利美和房贷美在金融危机中的失败原因时，有研究者就认为：“二者之所以做出一系列严重的错误判断并招致失败，是因为他们出于经济利益的考虑而不愿意接受更为有效而严格的资本监管。”{3}
虽然，美国住房按揭抵押贷款机构采用的政府支持型企业模式在金融危机能够被证明是不可靠的，但是也必须承认这种结构设计也的确在支持居民住房需求以及满足住房金融市场流动性方面发挥过重要的作用。产生弊病的关键不在于政策性住房金融机构中所采用的私人产权与政府发起的结合，而在于不同金融主体的行为机理未能在一个清晰和严谨的规范框架下控制在合理的范围之内。金融体系本身所内在的混合特性决定了公共权力与利益激励二者同样不可或缺，因而回避或者拒绝任一要素的介入都是不切实际，也无法在现实中加以贯彻的。法律金融理论对此提供了另一种思考方向，也即是从制度和规则的约束角度来正确认识、分析以及判断金融领域中权力机制与市场机制的混合体系，并力图从规则约束的角度来获取政策性金融机构治理的灵感。
二、政策性住房金融机构的目标定位：稳定与发展的平衡
要正确认识政策住房金融机构中权力机制与市场机制的混合特性，还必须从设立政策性金融机构的初衷出发。因为，目的决定方向，而方向决定可以选择的有效工具。政策性金融机构之不同于商业金融机构的根本之处在于其所肩负的政策目标。无论是出于单纯经济目的，或者是经济与社会政策目标兼而有之，政策性金融机构多是目的上的非营利性与工具和手段上的市场化所形成的特殊聚合。目的之异使之不同于商业性机构，而工具和手段之异则使其有别于政府行政机构。市场化筹资方式和政策性信贷目标之间的混合使得政策性金融机构在目标定位、治理结构以及运行机制上面临着一系列困扰，同时也是理论研究中所争议的关键问题。
政策性金融与商业金融的一个突出区别就在于其政策性目标，具有社会和公益性质的政策导向决定了政策性金融机构必须在自身的运营风险与推动社会发展之间进行必要的利益抉择。这就决定了政策性金融机制的决策者不能用商业性金融的绩效标准来考核和管理政策性金融机构，也不能完全无视金融市场的风险和效率原则。首先，并不是任何情形和任何条件下，我们都能够找到风险、效率和政策性目标完美结合的金融工具。许多政策性金融业务之所以需要政策支持恰恰是因为这些业务本身的风险和收益匹配根本不足以吸引商业性金融机构直接介入。政策性金融区别于商业性金融的一个本质属性就在于对社会效益目标的追求，而不是仅仅局限于商业利益。尤其是一些具有巨大社会效益却很难产生商业利益的金融业务更需要政策性金融的介入。因此，政策性金融很难用单纯的商业性或经济性指标来进行有效衡量和评价。其次，政策性金融中的社会效益并不构成对经济利益的排斥或否定。社会效益比经济利益具有更为广阔的范围以及更为复杂的体现形式，社会效益更注重社会主体之间的利益分配结构，而不仅仅是货币所衡量的绝对利润水平。但是，经济收入是持续推动社会效益改善的基础，也是金融系统能够稳定运行的必要条件。政策性金融必须将社会效益建立在经济可行的前提之下，而不是完全脱离市场规律行事。
社会效益在很大程度上表现为公共利益，其在经济体系中不可避免的与公共经济部门具有难以分割的关联。一些社会利益可以内化为市场主体的经济行为，而另一些则几乎完全缺乏市场供给的动力。前一种社会利益通过规范市场行为加以实现，后一种社会利益则需要依赖公共财政资源的投入。然而，更多的情形是二者兼而有之。由于一些社会利益的实现过程中也存在产生商业利益的空间，因而也就有可能通过政策性金融的介入，引导、推动，甚至放大公共资源的功效。同时，错误的政策选择和不当的金融工具也极有可能造成公共资源使用的异化，从而造成社会利益和经济利益的双重损害。有学者认为在政策性金融中“政策性目标是最高目标，是最高宗旨，而市场化运作则只是其运营管理中的重要原则，而非其最高宗旨、最高目标，二者根本不在同一个层次或层面上。”{4}但是，政策性目标中的政策具体内涵必然是涵盖了社会与市场的多元复合目标，而且越是宏观的政策目标，其所涵盖的领域与所涉及到的利益范围就愈发广泛，各种利益之间的交叉与互动也就愈发复杂，政策目标与市场机制之间存在多种组合的可能。把政策性目标作为政策性金融业务的最高原则并不必然能保证此类金融机构的良性运行，除非政策性目标本身能够得到合理的确认、评价和监督，而且政府的不同政策性目标之间能够构成彼此协调一致的体系。
三、政策性住房金融机构的治理结构：效率与风险的平衡
政策性金融机构不同于一般性行政机构或金融企业，它既是公共机构又是金融市场的重要参与者。作为公共机构他必然以政策性目标为最高宗旨，但是不同于财政所支持的行政部门，它需要以财政资源为依托撬动和引导市场资金流向，这也就意味着它必须在市场秩序之中行事。在财政资金和市场资金的共同组合中，政策性住房金融活动不可避免地涉及到了“信贷可获性、投资积极性、纳税人权利保护、金融和经济稳定”{5}四个方面的要素。事实上，构成政策性目标的多个要素并非简单而孤立的结构，也无法在立法或规章制度上事先排定优先序列，各构成要素之间必须通过合理的组织治理加以协调。政策性金融机构的组织治理在很大程度上构成了政策性目标在具体实施过程中价值判断和取舍的基础，同时也是社会多元利益博弈的一个重要环节。
政策性住房金融机构按照政府参与的程度与方式可分为两大类型：一类是政府运营企业，一类是政府支持企业。两者的资金虽然都以政府的直接或间接资金作为基础，并将市场资金作为重要融资渠道。但是，前者通常由政府直接管理和运营，而后者则由私人机构负责管理和运营。2014年新设立的国家开发银行住宅金融事业部在组织机构上基本上属于政府运营企业，其人员选任、资本金来源、盈亏分担、监督和约束在很大程度上都依赖于政府财政和行政机构。除了利用国家信用进行市场化之外，国家开发银行住宅金融事业部的市场性组织特性并不明显。与政府运营企业不同的是，政府支持企业形式的政策性金融机构具有更为鲜明的市场化特征。例如，美国的房利美和房贷美就属于比较典型的政府支持企业，二者不仅资本金来源中都有较大比例的私人股权，而且企业管理在相当大程度上是依据市场组织的方式选任董事会和管理层，其运营盈亏也由股东承担，政府的支持主要体现为特许经营权的授予和财政信用的支持。
实践表明，政府运营企业通常能够为政策性目标的推行提供更便捷的组织条件，但是其运营效率往往难以有效提升，而政府支持企业在私人股东的逐利驱动下又有滥用特许经营权和财政信用的风险。政策利益、机构利益与运营者个体利益之间能否实现良性关联是政策性金融机构有效平衡风险和效率的关键所在，在政策性住房金融机构的立法中应当充分考虑决策行为中的利益驱动机制，将多元主体参与、规则约束、权力制衡的法治化治理手段运用于政策性住房金融机构的组织治理当中，以实现社会经济利益与金融风险的有效平衡。从美国政策性住房金融机构的运行中可以发现，财政监督和市场监管二者缺一不可。有激进的研究者甚至认为，授予政策性住房金融机构的特别权限显然有损于金融市场的竞争秩序，其公共性职能应当由单纯的政府机构承担。{6}笔者虽然不赞同政策性金融完全纳入政府部门的观点，但是加强政策性金融机构的外部竞争约束和金融监管仍然不失为改进其治理结构有效手段之一。
我国《政府采购法》的很多条款都有对政府集中采购机构进行监督的规定,而对于非集中采购机构的监督,在我国现行法律中却不健全。我国《招标投标法》颁布前后,成立了名称各异的招标公司,组建了全国性的公共采购信息网络媒体,承揽我国各级政府及其所属机构的重特大政府采购项目。这些社会中介机构全部是以营利为目的,大部分依附于国家公共机关,通过国家相关部委的指定,控制权威的全国公共采购信息披露媒体,独揽国家和地方重特大公共采购项目的业务。这些政府采购机构都不属于集中采购机构,处于现行法律监督之外。在我国《政府采购法》的监督检查章节中,对非集中采购机构没有作出任何规定的同时,允许以营利为目的的机构与法定机构同时存在,共同执行政府采购的业务。
而集中采购执行机构处境艰难。我国从1998年开始,许多推行政府采购试点的省市先后建立了隶属于财政部门的政府采购中心,执行本级政府的采购任务。《政府采购法》实施后,各级财政部门为了严格执行法律规定,主动与各政府采购中心脱离了关系,主管机关与集中采购执行机构进行了分离。纵向来看,从中央到地方的各级政府采购中心互不隶属,没有统一的主管部门进行管理;横向来看,各省市之间的政府采购中心没有任何的业务交流,互不联系。许多省市的政府采购中心,每年财政不给予拨款,自己寻找出路,自收自支,自负盈亏,自我发展,变成了地地道道的与招标公司大同小异的中介机构,但却仍然是以非营利为目的、法定的公共采购执行机构。由此可见,《政府采购法》没有处理好委托与法定之间的关系,给各级政府采购中心的有序发展带来了影响。
政府采购中心与财政部门彻底脱钩后,近两年的发展步履维艰。其一,没有统一的主管机关。有些集中采购机构的人、财、物从财政部门分离后,直接划入当地的发展和改革委员会管理、或本级政府机关直属单位、政府机关事务服务中心、商务厅局管理、招标事务管理局等等。由于存在多头管理机构,不仅给财政部门监督带来难度,对执行机构的自身发展也造成障碍。其二,业务受到采购人的限制。虽然法律明确规定,纳入集中采购目录的必须由政府采购中心进行,但中标或成交结果的最终决定权仍然取决于采购人。由此可见,法律还未赋予执行机构完整的法定权限。采购人不执行或者不接受政府采购中心的结果,现行法律没有相应的监督和制裁措施。其三,集中采购被强制纳入招标公司。由于法律对政府采购执行机构还没有明确的定位和充分授权,许多省市通过行政命令将政府采购中心强制并入招标公司管理,共同政府集中采购任务。在此情况下,集中采购执行机构不可能健康规范地发展,财政部门的监督也只能是流于形式。
非制度政治沟通及其危害
近年来，环境问题日益引起人们的关注，成为社会不安定因素之一。如松花江水污染事件，长兴县林城镇蓄电池厂环境污染事件，东阳画水镇化工厂、农药厂污染事件，以及最近厦门PX项目事件等。您认为，厦门PX等由环境问题引发的各类事件，其背后动因是什么？
从不同的角度看，这些事件带给我们有不同的思索。从政治学的视角分析，这些事件背后是利益问题在起主导作用，是地方政府与公民利益、长远利益与眼前利益、经济利益与社会利益矛盾的问题。厦门PX事件跌宕起伏以及最终解决是政府与市民之间政治沟通的过程。政治沟通作为协调政府与公民、经济利益与社会利益的一种工具、程序与制度，对促进社会和谐发挥着重要作用。
什么是政治沟通？
政治沟通是占有政治资源的政治实体如政府，通过一定的政治传播媒介等有效渠道输送、获得、处理政治信息，以达到政治协调的过程。一个完整的政治沟通过程，包括政治信息的传播者、政治信息的接受者、政治沟通的渠道、政治沟通的内容4个要素。在类型上，政治沟通可以分为非制度性政治沟通和制度性政治沟通。
在厦门XP事件酝酿、激化与解决过程中，政府与市民就XP项目工程停建搬迁还是缓建问题，通过媒体、网络、座谈会等公民参与程序进行政治沟通。这一沟通过程简单地可以分为两个阶段：第一阶段，非制度性政治沟通阶段，尤其是“散步”事件。第二阶段是制度性政治沟通阶段，即公民参与程序的出台和人民建议征集活动等。
什么是非制度政治沟通？这种沟通方式在厦门PX事件中有什么表现？
非制度政治沟通就是突破现存制度规范的行为，也是在社会正常参与渠道之外发生的活动。具体而言，非制度政治沟通是指不符合国家既有的法律、法规、规章、政策而采取的影响政府决策的政治行为。这种沟通在厦门PX事件中集中发生在2007年5月和6月，以短信事件、BBS事件以及“散步”事件为代表。尤其是“散步”事件，没有在政府相关部门备案，以自发性抗议方式向政府施压，抵制PX项目在厦门建设。
发生“散步”这种政治沟通事件的原因有哪些？
事实上，不仅在厦门PX事件中存在着非制度政治沟通，其他类似的事件中同样也存在着这种沟通，产生这种政治沟通有以下两个主要原因。
其一，厦门PX事件以及类似事件的政治沟通中存在的主要问题之一就是政治沟通机制的匮乏。主要表现为：首先，民意代表作用发挥的无力。厦门PX事件政治沟通过程中，虽然赵玉芬等105位全国政协委员起着重要作用，但总体而言，人大代表、政协委员作为体制内代表，他们连接公民与政府的桥梁作用很弱。其次，利益协调机构的缺失。厦门PX事件中，基本没有社会组织，如环保组织的出现。
其二，政府主导性政治沟通是一种信息和地位不对称的沟通。尤其在事件发生初期，政府对信息传播途径以及传播内容进行封锁、压制，采取了诸如屏蔽短信、关闭网站论坛、逮捕“散步者”等方式，直至事态发展难以控制，政府才启动公民参与机制。
政府为什么会采取这些以堵为主的方式？
我国一直是政府主导型国家，政府理念一直处在管理观念上，服务和治理理念还未完全在政府行政过程中扎根。当然，这也与我国居民素质不高有关，我国社会文化环境中形成的臣民观念过渡到公民观念需要一个过程。另外，还与政府与公民看待问题的两种不同方式有着密切关联，即政府主要从发展经济增加GDP等国家建设与城市发展出发考量问题，而公民主要从个人利益、群体利益出发思考问题。当二者不一致的时候，矛盾就产生了。
这种非制度性政治沟通可能会带来哪些危害？
非制度政治沟通可能导致的后果主要有3点：一是非制度政治沟通直接影响了社会的稳定与发展。厦门PX事件中，短信事件、BBS事件以及“散步”事件，都引起了厦门市民的对PX项目的恐慌。二是不利于政府与公民良性互动机制的建立和维系。三是非制度政治沟通直接挑战正式政治规则，同样也挑战政府的权威和公共决策的权威，损害政府形象，进而加剧公民对政府的不信任，加深公民与政府间的鸿沟。
制度性沟通与公共决策
在厦门PX事件中，制度性沟通有什么表现？
所谓制度性政治沟通指的是在政府基本制度框架范围内，符合国家既有法律、法规、规章、政策而进行的沟通。如通过人大、政协、工会等形式与政府进行沟通。
在厦门PX事件中，制度性政治沟通表现为：第一，厦门市政府启动公民参与程序。在厦门市委、市政府积极倡导下，并通过座谈会、短信、专线电话、传真、电子邮件、信函等渠道，充分倾听市民意见。近万条意见与建议，当然其中也有情感的表达和情绪的宣泄。值得一提的是，2007年6月，市政府3次对外公布并致谢意，欢迎社会各界、市民群众继续积极关注和通过正常渠道向市政府反映意见。第二，召开座谈会。其中一次有106名市民代表参加。在厦门市政府的组织下，在广大市民的积极配合下，共收到厦门市城市总体规划环境影响评价领导办公室转交的公众建议、意见6100余件。其中电子邮件3720余件；电话记录2380余条；市民来函47件，其中6件联署签名。
这种制度政治沟通有哪些特点？
简言之，这种政治沟通的特点可以概括为：调节性、功利性、良性互动性。调节性指这种政治沟通是协调政府与公民利益关系的一种方式；功利性指这种政治沟通是一种作为解决问题的工具而存在；良性互动性指这种政治沟通是公民与政府间长时期内建立在共识基础上达成的参与合作的互动模式。
我们知道公共决策的制定离不开公民的参与，离不开与公民的沟通，但如何才能将制度性政治沟通机制引入到公共决策呢？
要将制度性政治沟通作为政府重大决策的一项“法定”程序，尤其是听证会制度。近年来，我国听证会制度不断走向规范与完善，并在政府决策中得到运用。听证会制度作为近年来新出现的制度性政治沟通方式，是政府与公民通过政治协商协调多元利益冲突的过程，如铁路票价听证会、温岭民主恳谈会等，厦门PX事件后期召开的106人的座谈会，也是听证会的一种形式，它是对政府监督和约束的一种方式，同时也是政府主动回应公民诉求的一种工作方式。
制度性政治沟通机制的培育
在政治沟通上，厦门PX事件留给我们的启示有哪些？
厦门PX事件等带给我们最大的启示就是，应该将政治沟通从非制度性走向制度性、从不平等走向平等、从沟通结果缺乏约束力走向沟通结果对政治决策有约束力。为实现这些目标，针对上述政治沟通中存在的一些问题，政府除了要树立民主行政、依法行政、服务行政的理念外，还必须注重与民众沟通程序的建设和完善。
前面您提及了非制度政治沟通的各种危害，而制度政治沟通对于公民利益的表达又有如此重要的价值，那么我们应该从哪些方面来推进和完善制度性政治沟通机制？
培育制度性政治沟通，需要从以下几个方面着手：第一，完善我国基本政治制度，发挥人大、政协等正式制度的作用与功能。人大作为我国国家权力机关，它遵循代议民主制的运行机制，是我国公民行使权力，参与国家事务管理的一种最基本的制度平台。为此，有必要加强人大在公共政策制定过程中集中、反映和落实民意的作用。
第二，健全政治沟通的法律法规。必须加快政府重要决策与公民沟通的立法，将沟通作为一种制度，在政府决策制定过程中作为一个必须的程序由法律规定下来。
第三，制度性政治参与离不开培养参与型公民，离不开多种形式的沟通渠道以及参与机制。听证会、人民建议征集会、政府网站论坛等都是一种良性的利益表达载体。建议将这些沟通渠道制度化，以补充我国基本政治制度在公民利益表达上的超载现象。这些机制可以为公民提供制度化的平台；政府也能够通过这一机制，实现各方利益的综合平衡。在制定政策以及政策的执行过程中，充分考虑到各方的利益，以达到社会和谐。
关键词：采购法律制度竞争市场
政府采购是政府影响国民经济的一种强有力的宏观调控手段。建立规范的政府采购制度是规范政府采购行为，保障我国经济健康发展的需要。我国在建立市场经济体制的过程中，要从自身实际出发，借鉴国外经验，并根据国际惯例，建立适合我国国情的政府采购制度。
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段，它是指各级政府及其所属部门和机构，为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的手段、方法和程序，从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期。人们对政府采购的认识不够全面、深入，使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购，缺乏完善、统一的法律制度规范。
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中。对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。在其它方面，也存在同样的差异，因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度，可以克服上述弊端，统一规范政府采购行为。
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度。各级政府的财政支出各自为政，环节多，单价高，采购方式不规范、不透明，导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定，但由于其效力低，内容差异大，也难以发挥其应有的效果。
二、政府采购法律制度的基本原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则，因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同。在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此。要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开，以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面，经济效率要求政府在采购过程中，能大幅度的节约开支，强化预算约束。有效提高资金使用效率，实现市场机制与财政政策的最佳结合。
三、政府采购法律制度的功效
政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者。而且政府采购遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制。所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，而且能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务。以使自己能够赢得政府这一最大的消费者。所以，供应商竞争能力的提高叉能够带动整个国内市场经济的繁荣昌盛。
四、政府采购法律制度的作用
1.提高供应商的竞争能力
政府采购的方式很多，有公开招标、两阶段招标、寻价采购、单一来源采购等多种方式，其中公开招标是运用最多的一种方式。但不论是采取哪种方式，在政府采购的过程中都要遵循竞争性的原则。通过公开招标采购，政府可以邀请到很多的供应商、承包商或劳务供应者来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，从而使政府能够获得比较价格利益和更优质的产品或服务。因此。各供应商必须不断地提高自己的竞争能力，从而在众多的供应商中崭露头角，被政府“相中”。
2.给整个市场经济注入活力
政府采购必须遵循公平、公开、公正的原则，这三条原则可以维护供应商的利益，极大地调动供应商的参与热情，为社会主义市场经济注入新的活力，并带动整个市场经济的繁荣。
首先，政府采购遵循公平原则。具体来说，这包括三个方面：一是竞争主体准人的公平性，即允许所有有兴趣的供应商均可参加投标；二是竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；三是供应商获取信息的公平性，即所有参与投标的供应商都应平等地从政府那里获得完全信息。
其次，政府采购遵循公开原则。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大，对经济的影响也大，所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则。公开的采购程序一方面具有可预测性，使投标供应商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险。从而提出最有利的竞争价格：另一方面可以最大限度地避免“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。
再次，政府采购遵循公正原则。其核心是“标准的统一”。该原则要求采购部门给予所有的供应商相同的待遇。而不应该存在歧视性。它是提高供应商广泛参与政府采购活动的有效保证。
3.有助于我国产品打入国际市场
这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并促进其竞争能力的提高，这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步人国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看，我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争，使供应商能够在国际市场上得到更多锤炼的机会，提高国际竞争实力。
从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡，政府采购市场的开放也是必然趋势。虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场。我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。
4.有效防治腐败
首先，政府采购制度，能克服以往分散购买的弊端。可有效地防范公共采购领域的腐败。政府采购，不仅是一种简单的消费行为。而且是一种制度。在这种制度下，各种支出纳入统一账户，受到财政部门全方位监督。它的主要实现形式是招标。这一方式以公平、公正、公开为基础，通过招标广告，公开采购信息，使有能力的企业，都有机会参与竞争。
其次，统一的政府采购，特别是公共招标方式，可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。
