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关键词：公共管理；伦理关系
当前，在公共管理体系中，伦理缺失问题相对突出，受到社会各界的广泛关注，若想达到理想的公共管理效果，应重视伦理关系的设定，打造更为科学的发展理念与信任度，以打造更为完善的公共体系。为了更好的处理好公共管理中的伦理关系，应及时了解伦理缺失的成因，可见，处理好公共管理体系中的伦理关系，以保证公共管理水平的不断提高，进而提高公共利益，维持健康、和谐的社会氛围。
一、公共管理中伦理缺失问题的表现
在公共管理体系中，伦理问题至关重要，其关系着公共管理的经济效益，只有严格规范伦理道德，才能时刻要求相关人员的行为[1]，以保证一系列公共管理行为的科学性。在一系列的公共管理体系中，由于公共管理中存在伦理缺失问题，违背了中国传统文化、伦理内涵与全球公共管理伦理的内容，导致整个公共管理中经济效益受到威胁。
其一，由于受到中国传统思想与文化的影响，使得公共伦理观念发生转变，思想与意识陷入困境[2]。现如今，主流文化的产生，使得公私间的关系发生转变，矛盾日益突出，辩证认知不足，常常出现公与私相互对立的情况，抑私扬公，对于公共道德问题存在着一定的分歧与偏差，以私人问题而引发的亲情伦理关系，已然成为现代社会中主要的存在方式，尽管合乎情理，但是从法律层面却不科学，最终致使公共伦理的理性逐渐缺失，制约着公共管理的实效性。在公共管理体系中，伦理缺失问题较为突出，导致伦理缺失问题出现的内因有的在于过度追究个人利益，在此基础上还要掌握一定的公共权力，使得相关人员出现双重人格；而外因在于市场环境的影响，市场经济会产生很大的负面影响，再加之社会监督力度不足、社会制约机制不科学等问题，使得伦理道德问题异常突出。
其二，在研究公共管理伦理涵义方面的问题。从理论角度来看，应严格规范伦理关系，分别从表现特征、作用路线等层面着手，其与法律、权力等有所不同，公共管理伦理关系的作用路线主要是由个体化向群体化转变，使得伦理表现更为显性化，此类伦理关系注重公平、公正与自由。由于伦理与非伦理行为的标准性差异，使得非伦理行为受到多种因素的影响，此类公共管理伦理关系与社会体制、社会风尚、道德品质与历史文化等因素相互关联，由此可见，无法对非伦理行为的实际性质进行明确规范的界定。现如今，社会的发展与进步，人们的认知、人生观与价值观都发生了转变，道德意识在不断增加，自觉性也在不断增强，使得人们在履行道德行为时更有动力。然而，在社会实际运行的过程中，由于受到公共管理伦理制度与主体性的影响，导致一系列伦理问题的出现，不利于现代社会的发展与运行[3]。
其三，在全球公共管理伦理问题方面。公共管理伦理缺失不仅仅表现在国内，在国外也有所存在。公共管理伦理问题属于全球性的政治性问题，其中涉及到一定的道德规范，在伦理方面应有新标准，在经济全球化大背景下，应借助一系列的道德标准来打击领域犯罪问题。在每个国家都会发生贿赂与腐败问题，一些公共管理人员会受到利益的诱惑，导致一系列伦理缺失问题的出现。打击行贿、腐败是国际性的事务，由此可见，伦理道德问题备受关注，若想达到理想的效果，应在自决权、诚实、稳定、自由与信任等价值观上形成共识。
二、导致公共管理中伦理缺失问题出现的主要原因
（一）个人与社会利益存在认知错误
在公共管理体系中，由于思想认知不足，导致个人利益与社会利益间存在着一定的矛盾，导致公共管理人员或组织机构在利益分配上不够合理，出现了一系列不正当的态度。从辩证唯物主义层面，内因是决定事物本质与发展方向的关键所在。在公共管理伦理道德层面，人们思想的变化，使得人们对公共利益逐渐产生淡化心理，甚至会产生侵占的动机，产生侵占动机主要是以公共管理机构与管理人员的伦理道德水平偏低为条件的，可见，公共管理伦理关系处理的重要性。一般来讲，评判伦理道德水平的重要标准为价值观念与是非观念。
（二）多种因素的刺激与影响力大
在公共管理环境下，由于受到多种因素的影响，导致伦理缺失问题变得异常突出。在此条件下，部分来自组织内部与外部环境，在组织内部环境中，人为、财产、物质、政策与信息等资源的变化与调配，会使得身份与地位发生了极大的变化，导致伦理道德缺失。在外部环境中，主要是从宏观角度出发，从经济、文化、政治与社会等层面着手，进而制约着公共管理组织问题不断突出[4]，与此同时，管理者的心智与思想在潜移默化中都受到一定的影响。
三、公共管理中伦理问题处理措施
（一）制定严格的伦理规范标准
为了避免出现公共管理伦理缺失问题，应及时了解与把控公共管理伦理的重要作用与价值，还要制定相应的伦理规范标准，通过一定的规范与标准来规范一系列的公共管理行为，科学规范公共管理人员的行为，了解公共管理活动的行为，掌握一定的伦理标准，分别就公共管理机构与管理人员间的伦理要求进行科学的区分。为了达到理想的效果，应重视对公共管理组织伦理的科学性研究，进而能实现对伦理精神元素的不断充实。目前，由于受到多种因素的影响，使得公共管理组织与管理人员受到利益诱惑而产生伦理道德缺失，自身与社会利益问题相对突出，进而产生了一系列的不正当行为，致使社会经济损失惨重。为应对此项问题，应加强公共组织文化建设，强化对公共管理人员道德素质的全面提升，进而以减少道德缺失行为。为了达到理想的效果，提高伦理道德水平，建立更为完善的监督机制，对相关管理者的道德素质进行考核与约束。
（二）加强对公共环境伦理问题的监控
当前，我国正处在社会发展的转型期，社会公共管理行为至关重要，可见，社会经济发展对公共管理工作的要求很高。若想提高公共管理伦理道德水平，应强化对公共管理伦理的质量监控，能避免由于功利性因素而引发的社会道德缺失问题。公共伦理环境质量监控机制的构建，应对事业单位、政府部门等组织的行为进行分析，针对公共管理中伦理环境监控的质量与效果开展一系列的客观性评价。为此，还需建立行业协会，将其作为重要的平台，对可能危害公众利益的行为进行全面的监督，对未能履行职责、个人道德素质缺失等行为进行严格的惩治。
四、结语
综上所述，目前，从公共管理现状来看，伦理缺失问题相对突出，制约着公共管理的效果与水平，一旦出现伦理缺失问题，会对公共利益形成威胁，遵循伦理规范，进而获取理想的利益。为了处理好伦理关系，应强化公共管理的实际作用与各项规范和标准，加强对公共环境质量监控，加快伦理道德体系建设，强化各项指标的合理规范，进而提高公共管理水平，可大大规范人们的行为。
【参考文献】
[1]阮航，刘婧.从比较的视角看当代经济伦理研究的兴起及其启迪[J].道德与文明，2013（04）：109-116.
[2]李培挺.也论中国管理学的伦理向度：边界、根由与使命[J].管理学报，2013（09）：1283-1290.
[3]苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理，2011（04）：60-63.
[4]左冬梅.公共管理中伦理缺失的对策研究[J].东方企业文化，2014（24）：154+156.
[5]张康之.公共管理伦理学：伦理研究的一个新领域[J].天津行政学院学报，2004（02）：15-16.
[6]刘慧娟.公共管理伦理视角下村干部素质问题研究――以河北省为例[D].河北农业大学，2011（06）：25-26.
(一)作为管理模式的新公共管理
作为一种新的管理模式，欧文E休斯(OwenE.Hughes)指出，新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，“它不像‘以前的’公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[1]胡德(Hood)则认为新公共管理模式包括了七个要点，即公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)作为改革运动的新公共管理
新公共管理是20个世纪80年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引人市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。[3]西方新公共管理运动的兴起有其深刻的背景。首先，经济的衰退和财政压力的加剧。1970年代石油危机之后的经济衰退，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的髙福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。首先，一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。其次，公共事务的复杂性增加。随着科学技术和生产力的发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境。面对日益复杂的公共事务，传统的行政模式已经力不从心，无法应付。再次，传统行政模式存在严重缺陷。传统的行政模式曾经取得了巨大的成功并且为世界上大多数国家所争相效仿。然而，传统行政模式毕竞是随着工业发展一定时期的特殊需要而产生的，随着西方国家工业化进入新的阶段，传统行政模式所强调的政治控制模式和官僚制模式产生了许多问题，受到了人们的责难。第四，全球化的加速推进。全球化是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的离度重视。政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。第五，新技术革命的要求。科学技术是人类历史的重要推动力,科技变革对政府管理有着重要影响。现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化打破了长期以来政府对公共信息的垄断，使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，企业管理方法的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
新公共管理运动发源于英国。1979年撤切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统政府模式的缺陷推行了激进的政府改革计划，其改革主题曾被有关学者概括为:私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力灰的限制。[4]这场改革以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撤切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代公共行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，布莱尔为英国的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基础上取得了新的成就。20世纪80年代开始在美国也进行了政府改革实践，其内容包括政府职能定位的市场化、公共服务输出的市场化、重塑政府和政府间的分权等方面。在溴大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系统性、彻底性和内在一致性被学术界称为新西兰模式。斯科特在国际货币基金组织的报告《新西兰的政府改革》一文中指出新西兰的改革是政府企业化改革的典型例子”，[5]而澳大利亚则以较为稳健的形式实现了改革和社会的稳定协调发展。此外，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化;同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的公共行政体制全面改革。
(三)作为理论范式的新公共管理
作为一种理论范式，新公共管理在处理政府与市场、政府与社会的关系时提供了一整套新的思路,这可以概括为如下几个倾向在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。”[6]新公共管理理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。本文主要将新公共管理视为一种理论范式，在这种意义上，新公共管理与新公共管理理论是等同的。
二、新公共管理的理论基础
作为一种弥补传统行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理论并非一种单一的理论，而是对学者们不同理论主张的汇集，而这些理论主张之所以会被称为新公共管理理论，很多程度上是因为它们建立在共同的理论基础之上。例如，张成福认为，新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括，实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合。[7]新公共管理理论的理论基础主要有两个方面，分别是经济学理论和私营部门的管理理论(见图1)。正如欧文E休斯所指出的：“尽管也有人认为，私营部门的管理本身也是建立在经济学的基础之上的，然而，即使管理扎根于经济学，但管理因索自身在该问题的探讨中也足以占据一席之地。”也就是说，虽然经济学和私营部门的管理理论有很大的关联性，但它们之间的区别也足以使其成为新公共管理理论的两个理论基础。
1.经济学理论
经济学理论之所以能够成为新公共管理理论的基础，在于“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济孥理论是精确的、具有可预测性、经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的。”新公共管理理论尤其以公共选择理论和新制度经济学中的委托理论和交易成本理论为其支撑点。
一是公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要作出这两类决策。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动I同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。“经济”和“政治”是相互依从、相互影响的>正确地理解“经济”必须对“政治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解“经济”。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。[8]公共选择理论的独到之处就在于它提出了一条解决政府困境的出路，即打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会。
二是委托理论。莫(Moe)认为:“委托一模型是关系的分析性表述，在模型中，委托人一方考虑与另一方或人达成合约，因为他预期人随后会选择的行为将产生委托人所希望的结果。”(KiewietandMathewD.McCubbins)将关系界定为：“人被授权根据委托人利益……采取行动时，就形成了关系。”[1°]然而，在有限理性和机会主义的经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道徳风险问题。就像莫随后所指出的委托人所能解决的问题远不只是找到一个合格的人，因为决不能保证人一旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合约施加的激励结构使得人追求委托人目标的行为对他自己有利的范围内，他才会去实现委托人的目标。”在公共选择领域，公民和代议者、代议者和政府官僚构成委托关系。政府官僚作为人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿，但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与代议者拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。委托理论认为解决委托问题的本质在于设计一种适当的激励机制，诱导人去追求委托人的目标。根据公共部门的特性,可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：一是筛选人。如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项任务的话，代议者可以比较有关多个人种种可能行为的例样来减少逆向选择问题。[11]二是引人市场机制。一般而言，私营部门的委托问题比政府部门的要轻。通过引人市场机制如签约外包可以将政府部门委托问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托问题;三是加强监督。通过监督能够获取人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制人的机会主义动机。四是制定激励契约。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的同时增强。委托理论成为新公共管理引入市场机制、加强绩效管理、强化责任和监督等主张的理论基础。
三是交易成本理论。K阿罗(KennethArrow)是第一个提出“交易成本”术语的经济学家，他1969年发表的《经济活动的组织:有关市场选择和非市场分配相关问题》一文中，明确提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对交易费用的内涵做了进一步解释，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是花费成本的而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的价格机制中可以进行的交易化为泡影。”[12]也就是说，在科斯看来，交易成本就是不同经济主体在交易过程中进行谈判、讨价还价、搜集信息等所发生的费用。在科斯理论的基础上，威廉姆森进一步发展了交易成本理论，他将交易费用进一步细分为事先的交易费用和事后的交易费用两种‘。前者包括起草、谈判和维护一项协议的成本，即与市场相联系的交易费用：研究和信息成本，谈判和决策成本、检验和履行成本。后者则包括:(1)当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本》(2)为了纠正事后的偏离准则而引起争论的成本“3)伴随建立和运作管理机构通常不是法庭而来的成本，如管理机构解决交易纠纷的成本;(4)保证生效的抵押成本。[13]对于降低交易成本的途径，新制度，绿济学派提出了诸如自我实施合同、订立不完全契约、调整公司治理结构等正式制度安排。另外，他们还意识到由正式制度安排所不能解决的问题，如道德风险、信用风险、机会主义等问题，这就需要诸如意识形态、文化等非正式制度来发挥降低交易成本的功能。[“]从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。交易成本理论成为新公共管理签约外包、分权化管理、国有企业民营化等主张的理论基础。
2.私营部门的管理理论
［关键词］信息化；新公共管理；价值取向；双重影响
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.127
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-0194（2017）02-0-01
0 引 言
公共管理主要是指不以盈利为最终目的的相关政府和公共组织，比如：学校机构，其是一种追求增进效益与公共利益公平分配的调控活动。近年来，随着时代不断的发展和进步，新公共管理将原来的效率优先转变成绩效优先，将经济学理论和私营模式作为基础，关注管理者的管理结果和管理责任，从而实现政府政策实施价值取向的“3E”目标。而信息化对社会生活、经济、政治、文化以及人的思维方式有着广泛的影响，使社会基础也在发生变化，那么对新公共管理有所影响也是必然的。
1 信息化对新公共管理价值取向产生的积极影响
1.1 效率方面的影响
一方面，随着经济信息化的发展，新公共管理在效率方面的价值取向逐渐从原来的效率优先转变成绩效优先。政府和企业不以追求用最少的资源消耗来提供最多的社会服务和公共产品为导向，而是以更多的关注社会大众的满意程度和需求为导向。所以，新公共管理在效率方面的价值取向不是重复传统的管理模式，而是在信息时代寻求新的发展。另一方面，新公共管理主要就是通过引入私营企业的信息化管理手段和管理经验，来实现效率的优化。政府改革的主要方向就是向私营企业学习和借鉴，在管理方面引入质量管理、预测系统、分析技术及绩效评估等。费耶认为效率取向就是以效率为驱动的管理模式，鼓励公共部门引进和尝试私营企业的管理手段和技术，认为不管是私营企业还是公共部门都应该将效率作为管理的核心。
1.2 公共方面的影响
新公共管理理论认为人们对公共物品的多样化、多层次需求越来越明显，政府能力的单薄无法有效地满足人们的各种需求，所以需要借助广泛的社会的力量，才能进行进一步的完善。而信息化时代的到来在很大程度上增强了新公共管理的公共价值取向。因为公众是信息化的中心，所以政府中的各种信息也主要是为公众提供服务的，需要公众全面、清晰的了解，电子政府的建立就是要通过网络的优势来提高信息的流通速度，为公众提供更加优质的信息服务，实现政府部门在“行政”和“政治”方面的二元互动，使公共价值取向能够得到强化，真正有效的落实公共价值。一方面，信息化社会具有管理经验、筛选和加工信息资源、专业技能等方面的优势，能够影响政务官或代议机构的决策，这是“行政”和“政治”二者之间互动的重要表现。另一方面，从主体角色变化方面来看，大众传媒的广泛渗透和信息技术水平的提升为议员进入行政部门创设了良好的机遇。
总之，随着信息化的发展，未来公共行政的政治色彩不仅不会消退，而是更加的浓厚，和文职人员之间也不会明显的分化而是会彼此逐渐的渗透和融合。总的来说，应关注高级文职人员的敏感性、公众向应力、政治责任心等方面的发展，不断强化新公共管理在各方面的价值取向。
2 信息化对新公共管理价值取向产生的负面影响
2.1 新公共管理的价值取向发生偏离
信息化在一定程度上产生了公共管理技术决定论，使新公共管理的价值取向发生了偏离。过于关注技术和科技的重要作用，很容易形成技术决定论。随着信息化时代的发展，不仅给新公共管理带来了管理思想、管理技术、管理手段等方面的变革，同时也要在具体的实践研究中坚决抵制技术决定论的产生。这是发挥信息化影响时需要重点警惕的。
2.2 影响社会发展的独立性
信息化时代国家和市民社会逐渐发展融合，在给人们的发展带来正面影响的同时，也产生着一定的负面影响。从信息化发展角度分析，社会和国家之间的关系主要分为两种类型，一方面，强调个性化和个人主义，让公众涌现出更多的活力，提高公共管理广泛的参与度，有效地促进社会的发展。另一方面，信息化能够强化政府介入文化、经济等发展领域的能力。虽然信息化可以帮助政府强化行政权力，提升其职能行使的效率和专业性，但同时也会强化政府介入社会的能力，从而影响社会发展的独立性，限制了公众的自由和隐私，不利于社会的持续健康发展。
2.3 社会价值观的取向受到挑战
信息化的发展使社会价值观呈现出多元化的特点，对新公共管理维持价值的取向带来了极大的挑战。互联网信息技术的不断发展和信息化的渗透，导致意识形态的异质化和同质化现象并存，在很大程度上增加了新公共管理工作的难度。尤其是信息技术的快速发展逐渐代替了原有的意识形态的功能，而且使传统的舆论宣传、新闻媒体等渠道失去了主导地位，要想在社会和公共管理中确定意识、公共以及责任等价值取向也变得越来越困难。
3 结 语
信息化的发展和公共管理的不断变革，为政府带来了双重的发展压力。因此，政府要正确认识新公共管理在各方面的价值取向，以及新公共管理c信息化二者之间的一致性，在推动社会经济稳步增长的同时，并关注人的持续健康发展。政府还要不断推动信息化的发展进程，消除各方面的负面影响，充分发挥知识经济的长期增长优势，为我国的发展奠定坚实的基础。
关键词： 政府公共关系 政府公共关系 沟通协调
一直以来，公共关系的概念在不断地变化发展，没能形成一个可以被广泛接受的定义，但人们对公共关系的内涵的理解越来越清晰。我认为：公共关系是社会组织和特定个人为实现一定目标，通过传播沟通和双向信息交流而争取公众理解和支持的一种特殊管理职能。公共关系管理的主体是社会组织，而客体是社会公众，主体与客体的联系是由于传播过程的发生而建立起来的。
一、政府公共关系的定义
政府公共关系作为公共关系的领域之一，是政府为了更好地履行其职能，利用传媒与公众建立相互了解、相互适应的持久联系，以期在公众中塑造良好的政府形象，争取公众对政府工作的理解和支持的一系列活动。政府公共关系是一种行政管理行为，是政府为了实现社会公共利益和法定职责而主动采用的行为，是政府的一种管理手段。
第一，政府是政府公共关系的主体，也是政府公共关系活动的组织者和活动者，没有政府，就谈不上政府公共关系，政府公共关系活动的状况和效果依赖于政府的行为，又影响着政府的行为。政府公共关系的客体，是指政府管理工作中信息沟通与传播的公众对象，主要是指社会公民及其组成的社会组织。在开展政府公共关系的过程中，政府综合运用各种传播方式不断增进政府与社会公众之间的相互了解、相互支持。
第二，政府公共关系的基本活动以满足公众的利益需要为基础，在具体的实践和政策、方针的实施过程中，动态地调整自身的行为，与公众形成互动、互信，为满足社会公众利益而努力，形成互动的双向信息沟通网络。政府工作具有权威性和政策性，但无论是从民主政治的大气候，还是从政府的运作小环境来看，所谓的权威性和政策性都必须建立在社会公众依赖政府的基础之上。
二、政府公共关系的职能
政府作为社会事务的指挥和调控中心，除了借助政治、经济和法律等强制性手段以外，还借助公共关系这种“软性”方式来协调社会关系，达到确定的目标。
政府公共关系的职能即是公共关系在政府行政活动中应有的职责和作用。政府对国家各方面事务行使着指导、管理、服务、协调、监督、保卫等职能。由于现代政府管理范围的扩大和行政管理科学的进步，政府公共关系职能逐渐从依附于其他行政活动发展成为目前日益独立，相对完整的职能体系，进行有效的管理，在公众中树立良好的形象，运用各种传媒手段与公众进行相互交流、相互适应的社会沟通活动，通过不同形式渗透于各级政府及其职能部门的各个管理领域，贯穿于它们要处理的各项工作之中，这就是政府公共关系的职能所在。
（一）沟通协调是政府公共关系的基本职能。政府作为公共关系的主体，与公众之间通过多种途径和方式进行思想与信息的交流。政府与公众的双向沟通，既可以让公众明了政府的方针、政策和举措，把政府意志转化为公众意志，又可以使政府根据民意，科学决策、制定政策，从而为政府管理创造更有利的环境和条件。在沟通的基础上，通过协商、调整等方式来调适、理顺政府与其内外公众之间的关系，保持组织管理系统的整体平衡，以利于发挥整体优势，确保计划的落实、目标的实现。
（二）政府公共关系的目的是争取公众对政府行为和活动的理解、信任与合作。政府的软资源――政府形象是指公众对于政府行为的综合认识所形成的整体印象的评价。因此，公共关系被人们称作“塑造形象的艺术”。政府形象的塑造与维护必须借助于公共活动的开展。
（三）教育宣传是政府公共关系的一项重要的手段，即把政府的各种政策、措施和意图广泛向社会宣传，使社会各个方面对政府的各项政策措施充分理解。一方面是把政府内部的信息有效地、有目的地、有步骤地向社会输出，以获得社会各方面理解与支持，另一方面是教育和引导，即经常教育政府工作人员树立“全员公关”意识，自觉维护政府的形象和声誉。同时，将政府的政策、措施和意图传达给社会公众，给予正确的解释和充分的说明，并告诉公众政府正在做什么、准备做什么，公众可以得到什么和如何支持政府的工作，使公众理解政府的决策和措施，保证政府政策、措施的顺利实施。
（四）政府公共关系人员针对政府行使行政管理职能中遇到的具体情况和问题，根据社会公众的舆论反馈，向政府决策者提供改进意见和措施，这是政府公共关系管理中的决策咨询功能。从公共关系的角度而言，充分发挥咨询建议的参谋作用，是保证决策质量不可缺少的条件。这一方面有利于促进政府决策的民主化。社会公众参与国家大事的讨论，政府把来自公众的各种信息分门别类地进行整理加工，向决策者提供咨询建议的第一手资料。另一方面有助于政府决策的科学化。通过公共关系活动所搜集到的数据、资料和情况一般都是来自社会各方面的真实信息，广泛征询公众及有关专家集团的意见，预测社会变化趋势，以供决策，可使决策更具有合理性、可行性和科学性。
三、政府公共关系的特点
政府公共关系是以政府为活动主体的，除了具有公共关系的一般属性，无论在主体、客体还是运行方式方面，政府公共关系都表现出自身的特殊性。
（一）主体的唯一性和权威性。政府公共关系主体只有一个，即政府，其作为公共服务的提供者，社会秩序的维护者，国家行政权力的执行者，是最重要的政治活动主体之一。政府通过制定和颁布法律和法规，并强制所管辖范围内的公民执行，以实现预期目标。
（二）客体的广泛性和复杂性。政府所服务的对象应该是全体公民，政府公共关系的公众范围相当广泛，是与政府各类政策相关的组织与个人。政府公共关系工作面向社会的全体成员，若以一定的利益关系为基础，社会民众又可划分为各种不同的利益群体，这些群体既有共同的社会利益，又有不同的特殊利益。对政府制定的有关政策和法律，不同利益群体可能会持有不同的态度，这就必然会出现不同意见的社会群体。政府需要时刻关注社会各阶层的态度及其变化趋向，在管理过程中需要有效地运用公共关系的协调职能，统筹兼顾，调节各方面的利益，理顺各种社会关系。
（三）目标取向的公益性和社会性。公益性就是指社会公益性，“政府公共关系工作的目的与其他社会组织明显不同，主要表现在对公共利益的体现和关注方面，政府公共关系活动的视野更加博大、全面。其他社会组织的公共关系也考虑公益性，但社会利益不是他们直接追求的目标，而是他们实现各自目标必须考虑的前提，不可冒犯的原则”。为了保持政治稳定，社会经济快速平稳发展，社会各领域、各部门协调运转和良性运行，应加强政府公共关系的各项工作。维护公共利益，争取公众支持是政府公共关系的出发点和归宿。
（四）传播渠道的严肃性。政府直接掌握大量处于绝对优势地位的大众传播媒介，可以通过各个角度大量地、反复地播放某种信息来加深公众印象，提高公共关系的传播效率。客观上为舆论导向提供了其他组织不能企及的优越条件。另外，政府是结构严密的行政组织，内部传播严密、迅速，传播条件也具有主动灵活、覆盖宽广等综合优势，信息通过公文与会议等组织传播形式在政府内部准确流动，并有效地转达到社会公众这。这使得政府在公关活动中始终保持主动，体现出无法比拟的驾驭能力与调控能力。
四、开展政府主要公共关系的必要性
政府公共关系是以维护社会、公众利益作为自己的最高标准，追求公共利益、整体利益的和谐一致，强调政府与社会、公众利益一致性下的发展。政府公关作为协调政府与社会关系的重要管理机制，其目的就是通过对社会环境关系的管理，为政府创造适合发展的和谐的社会生态环境。在管理的实践中，政府公关通过行之有效的沟通机制，化解矛盾、协调对立和冲突，对各种错综复杂的社会关系加以全面有效的调整协调，使组织内部、组织与组织、组织与整个外部社会环境形成和谐安定、协调有序的良好关系。就我国现阶段的政府工作来说，开展政府公关不仅有理论上的必要性，而且有实践上的价值。
（一）和谐社会的构建是一个需要多方努力的系统工程，总的来说，构建和谐社会就是要妥善协调各方面的关系，尤其是利益关系。协调是和谐社会的基本标志，和谐社会是以人为中心的各种关系的协调融洽，而利益关系是各种关系的本质。从的两点论和重点论出发，围绕协调各方面的利益关系，构建和谐社会的众多工作可以分为两大类，一是制度层面的重构，在各个领域做出公平公正的制度安排，从而使每个社会成员都能够“各尽其能、各得其所”，并促进社会政治、经济、文化各方面的全面进步；二是社会关系管理工作，即在现有的制度下，通过充分沟通、说服教育、利益补偿等关系管理手段来促使社会成员及各个利益团体之间能够“和谐相处”。
社会关系协调工作在实现社会和谐化的不可或缺，首先是基于以下假设：制度总是滞后于现实的，制度总是不完美的，利益总是有限的。由于制度的长期性和稳定性，它常常是滞后于现实发展的需要，用相对固定和落后的政策和措施，管理和调适变革时期复杂多变的社会利益关系，不可避免地会出现一些偏差；在一定时期，利益总是有限的，利益的有限性使得并不是每个人都能得到等额或者充分的利益。因此，一项制度的公正合理只是相对而言。制度造成的利益矛盾是永远存在的，因此构建和谐社会离不开化解、缓和矛盾的社会关系协调、管理工作。
和谐是一个关系范畴，两个事物要想拥有和谐的关系，就必须有对话，有交往。因为关系是人的交往的实现，没有交往就没有关系。而这种交往，从某种意义上言，就是一种社会关系协调工作。因此，和谐社会的建构不仅离不开利益格局的制度上的调整，而且离不开关系的协调。而公共关系正是以获得协调、和谐的关系为己任的。
（二）我国市场经济体制得以确立的关键是实行政企分开，转变政府职能。政府公共管理和公共服务职能的强化，要求政府相应强化公共关系的职能，以适应社会关系的转型。政府由过去垄断支配式管理变为平等服务性质的管理。从政府公共关系的角度讲，企业已由内部公众转为外部公众，其关系具有平等性。但为了弥补市场不足和克服市场失灵，就需要政府的另一种性质的管理，这种管理性质的转变是由于政府职能转变使政府对企业行使权力的侧重点和方式发生变化而造成的。转变前与转变后相比，前者侧重于直接管理，后者侧重于间接管理；前者侧重于微观管理，后者侧重于宏观管理；前者通常采用硬性行政命令和计划手段推行管理，后者通常采用法治前提下宏观调控手段推行管理。
市场经济条件下所形成的政企之间的特殊平等性关系，使政府不得不以平等的姿态去公关引导、协调关系，化解政企间可能产生的矛盾和误解。市场经济越深入发展，个人之间、企业之间的经济交往越频繁，社会分工越细化，越需要政府这样的公共机构。政府要通过法治保护公民产权，化解各种矛盾，调解经济纠纷，向企业提供经济信息，同时通过评估塑造自己的形象来获得企业公众对自己的支持和拥护，最大限度地增强经济宏观调控政策的有效性，通过与社会的信息双向交流降低政府的决策风险。政府公关应把企业作为公关对象重点和公关活动重心，发挥政府公关协调职能，与企业建立合作伙伴关系；发挥其信息交流职能，对企业进行信息输导和决策服务；发挥其双向沟通职能，建立有效的政企沟通渠道；把握政府公关的战略活动重心，为企业创设宽松的经营环境。由此可见，有效开展政府公共关系，对社会主义市场经济体制的顺利建立具有重要意义。
（三）经济市场化必然推动政治民主化的发展。随着经济独立性和自主意识的增强，公民必然要求更广泛的政治参与和影响政府决策。社会主义民主政治的本质和核心是人民当家做主，使人民真正享有各项公民权利。而人民群众有效地行使自己的权利，积极参政议政，必须对政府的方针、政策有透彻的了解。因此，政府有义务向人民报告政府的决策和行为，同时，政府对国家事务的有效管理也有赖于人民的参与和支持。这就要求政府在有效履行公务的同时，架起与人民群众之间联系沟通的桥梁，建立起民主的信息交流关系。
政府公共关系中的公众信息传播沟通有利于社会主义民主政治的建设，其积极作用体现在：沟通是民主的一个基本特性。开展政府公共关系，可使政府不断增强工作的透明度，使人民群众享有更加充分的知情权，使群众增强公民意识，真正树立起国家主人翁的责任感，提高参政、议政的自觉性。政府严格按民主程序办事，加强与公众之间的传播沟通，集思广益，就从根本制度上保证了政策的民主化。开展政府公共关系，可以保证政府时刻接受群众监督，帮助下情上传和上情下达，密切政府与广大公众的鱼水关系，使社会主义民主政治建设有了一条现实可行的渠道。
（四）在经济、政治、文化、社会等方面的转型时期，国情社情千变万化，各种利益关系错综复杂。改革开放的进一步深入必然使各种潜伏矛盾表面化，稍有不慎，就可能引发和激化各种社会矛盾，带来社会动荡，从而影响经济、政治体制改革的进程。政府公共关系作为一种新型的行政管理职能，尤其擅长于信息管理、舆论管理、关系管理和形象管理，有效开展政府公共关系，政府就可以做到不聋、不哑、不瞎，在与公众双向沟通交流的基础上了解公众的各种变化趋向，妥善处理各种关系，引导舆论走向，并通过树立自身形象提高社会向心力。
随着企业改革的深入、科学技术的进步和经济结构的调整，人员分流、职工下岗和失业率上升在所难免，加之我国目前的社会保障体系又尚欠完善，许多失业人员对突然失去工作会产生心理失衡，甚至出现不同程度的心理问题。因此，必须开展政府公共关系，动员社会各界力量，关心下岗职工的生活，搞活职业培训，拓宽就业门路，推进再就业工程；做好政策解释工作，争取广大社会公众的理解和支持，缓解下岗职工的不满情绪，在政府与企业、社会之间建立沟通协调机制，化解社会矛盾，维护国家的政治、经济和社会稳定。
（五）实行改革开放是我国的既定国策。对外开放要以政府良好的国际形象为基础。同时，推动公正合理的国际政治经济新秩序的建立，提高政府的国际地位和在国际问题上的发言权，反对霸权主义和强权政治，获得国际公众对我国和平统一国策的理解和支持，等等，都有待于树立政府的良好形象。地方政府要推动地方经济蓬勃发展，加强招商引资，在国际公众面前树立良好的形象是当务之急。
五、结语
政府形象是政府组织的总体特征和实际表现在社会公众中的反映，即政府组织在社会公众中获得的总体评价。政府公共关系是一种以塑造组织形象为己任的传播管理艺术，它通过多种公共关系调查手段对政府形象加以客观评估，运用多种传播沟通手段协调与广大社会公众的关系，影响、引导大众舆论，为政府树立形象、维护形象、控制形象、纠正形象、优化形象服务。当然，政府公共关系主要不是靠为政府“美容”来为之树立良好形象，而主要是靠完善政府形象的内涵，靠实际行动，靠理性说服、思想沟通和情感交流去提升、塑造政府形象。
参考文献:
［1］斯科特・卡特李普等著.有效的公共关系.中国财政经济出版社，1988.
［2］J.Grunig，L.Grunig，1992;L Grunig，1992;Plowman，1995.
关键词：新公共管理；政府财务信息披露；政府财务报告；模式选择
基于“新公共管理运动”下的西方国家政府会计与财务报告制度改革的先进经验，为我们提供了有益借鉴。本文试以新公共管理改革为背景，从西方国家政府财务制度变革及其趋势和给我国带来的影响，阐明我国进行政府财务制度改革的必要与可行。
一、新公共管理运动下西方政府财务信息披露制度的变革
新公共管理(New Public Management，NPM)，是20世纪70年代末80年代初在西方掀起的一场以运用经济学理论和工商管理技术、方法改造政府，改善公共管理，提高政府效率和公共资金使用效益为内容的公共行政管理改革浪潮。新公共管理运动的掀起对政府财务信息披露提出了新的挑战，并推动了政府会计与财务报告的改革与发展。政府财务信息披露制度的变革呈现出以下新的趋势：
(一)政府会计与财务报告在许多方面逐渐向企业会计与财务报告趋同 随着新公共管理运动倡导用企业家精神改造政府，打破政府垄断，引入竞争机制，讲求政府绩效，并运用现代经济理论和工商管理技术方法，使政府会计与财务报告除了保留其固有的内容外，在许多方面正逐渐与企业会计与财务报告趋同。其突出表现在参照企业会计准则建立政府会计与财务报告规范体系，如国际会计师联合会(IFAC)公共部门委员会(PSC)，其国际公共部门会计准则就是参照国际会计准则加以制定的。另一方面表现在会计确认基础正逐步向应计制或修正的应计制发展，以客观衡量和评价政府的受托绩效。自90年代末以来，美、英、法等国家已在着手在构建全新的“资源预算与会计”体系，推动政府预算与会计向应计制的转型。目前OECD已经有一半的国家在政府会计、预算和政府财务报告中不同程度地采用了应计制。一些亚洲、非洲和南美洲国家政府预算与会计也正在逐步放弃现金制基础，并在不同程度上采用了具有应计制特征的修正模式。
(二)公民意识明显强化对政府财务信息的透明度提出了更新要求 在新公共管理实践的推动下，社会公众的公民权利意识、法律意识和参与意识明显增强，对政府财务信息的需求明显增加，要求政府充分披露财务信息，不断提高财政(财务)透明度。透明度不仅要求政府应当公开披露可靠与及时的财务信息，以帮助信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动及财务风险，而且要求政府提供的财务信息具有明晰性，易于为非专业人士所理解。同时还要求政府提供的财务信息应当是充分和完整的，以利于信息使用者全面合理地评价政府所有资金运营情况及结果，考核政府运营的绩效。由于财务报告是政府财务信息披露的最主要方式，所以各国政府、会计团体及国际组织都在积极探索改进和完善政府财务报告体系问题，以提供公开而充分的财务信息，达到透明度的要求。如美国政府会计准则委员会(GASB)就一直致力于改进和完善美国州和地方政府财务报告，其报告模式从基金报告模式到“金字塔型”报告模式再到双重报告模式发展。特别是GASB的第34号准则公告，要求政府对外提供的财务报告应包括如下内容：管理讨论与分析、政府层面的财务报表、基金层面的财务报表、财务报表附注和规定的补充信息等。国际会计师联合会的公共部门委员会在《国际公共部门会计准则第1号―一财务报表的列报》中要求作为公共部门主体的财务报告提供一套完整的财务报表，包括财务状况表、财务业绩表、净资产，权益变动表、现金流量表以及会计政策和财务报表附注等，有助于使用者评价收入的来源和类型、资源的分配和使用、收入是否足以弥补营运成本、主体对长期债务的偿还能力、主体的财务状况和财务业绩，预测现金流量和未来的借款需求，向公众提供代表纳税人利益的资产信息，评价主体资源的使用是否与法定预算和其他立法及相关授权如法律和合同的制约条款相一致。
(三)国际可比性要求日渐突出并推动着国际公共部门会计准则的建立当今经济全球化背景下，各个政府间经济往来和交易日益频繁，国际间政府的经济合作更加密切，这就要求各国政府经济活动和交易的会计处理应当有公认的会计标准，才能使各国政府对外提供的财务信息具有国际可比性。尽管各国政府或民间团体都在努力制定适合本国情况和需要的政府会计与财务报告准则。但像国际会计师联合会(IFAC)、国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WorldBank)、世界贸易组织(WTO)、经合组织(OECD)、欧盟(EU)等国际或区域性组织都在致力于制定、支持或资助、推行国际或区域统一的政府会计与财务报告准则。特别是国际会计师联合会为了推动国际公共部门会计准则，于1997年成立了公共部门委员会，作为专门制定国际公共部门会计准则的综合性机构，致力于制定一套适用于各国政府公共部门主体的国际会计准则，即国际公共部门会计准则(IPSASs)。IPSASs不仅获得了世界银行、经合组织、国际货币基金组织和联合国开发计划署(UNDP)等国际性和区域性组织的认同，而且也得到世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署和亚洲开发银行的经费资助。
二、新公共管理对我国政府财务信息披露制度的影响
新公共管理运动的兴起，不仅促进了政府改革的向前发展，也对我国政府财务信息披露制度，产生了深远的影响。
(一)新公共管理对我国政府预算制度乃至政府行政改革影响深远自上世纪90年代以来，改善公共支出管理、提高政府绩效，已逐步成为我国改革中的头等大事。我国政府已经承诺进行一系列财政预算方面的改革，其中包括通过预算法、实验性地应用新的预算技术等；1997年财政部根据市场经济体制改革的要求，对预算会计制度进行相应改革；1999年财政部开始确立部门预算(Organizationalbudget)改革，各部委的所有预算、预算外和其他资金以及支出都可得到反映；2000年财政部宣布了旨在改善公共资金管理的国库改革计划和引入政府采购的新准则等。这些改革向着构建一个有相当高的透明度、能够最大程度地减少政府官员的机会、能够根据政府的优先事项(Govemment priorities)有效地提供服务的现代公共支出管理体系迈出了重要步伐(黄佩华等，2003)。进入本世纪初特别是新一届政府执政以来，基于提高政府效率、消除政府腐败的政府绩效考核和公共财政改革已经铺开。2006年初财政部了《政府收支分类改革方案》，规定从2007年起执行新的政府收支分类体系，标志着我国全面预算改革进入了新的阶段，从而也预示着我国预算会计制度的改革将步入根本性的改革与创新。可以看到，以规范公共受托责任为出发点、注重政府绩效、倡导市场或公众为导向的行政文化为精髓的新公共管理运动，已对我国各级政府的行政改革，特别是政府财务管理和报
告制度改革产生了深刻影响。
(二)新公共管理给政府财务信息披露与财务报告制度的挑战 在全球化、市场化、信息化的历史大趋势下，如何改进公共管理已是我国政府必须解决的迫切问题，政府财务信息披露与报告制度面临前所未有的巨大的挑战：
(1)政府财务报告制度的目标主体不能符合新公共管理下公众对政府财务信息披露的基本要求。政府究竟应怎样提供信息以及提供什么样的财务信息直接表现在政府财务报告目标之中。普雷姆詹德(1996)认为，社会公众需要政府财务信息的目的在于：在选举时作为对政府业绩评价的依据；运用政府财务运行状况的信息作为个人财务决策的基础(王庆东等，2004)。充分考虑社会公众对政府财务信息的需求，是政府财务信息披露的一个基本出发点。根据我国1997年颁发的《财政总预算会计制度》规定，“总预算会计信息，应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”；1998年正式的《行政单位会计制度》规定，“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理”。上述政府财务报告目标的共同特点在于强调了政府相关部门和组织内部对财务信息的需求，但在很大程度上忽视了社会公众乃至其他利益相关者对财务信息的需求，这显然与新公共管理的实践及其精髓不相符。在新公共管理实践的推动下，社会公众的权利意识、法律意识和参与意识都明显增强，充分考虑公众对政府财务信息的需求，是政府财务信息披露的基本出发点。
(2)政府财务报告所披露的财务信息透明度不足，存在“公众看不懂，专家说不通”的缺陷。政府财务信息透明度应从两个方面理解：一方面是财务信息的公开性，政府应公开披露可靠与及时的财务信息，有助于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公开披露，使得财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取。另一个方面是明晰性，公开披露本身并不必然导致透明，政府所提供的财务信息还必须清晰明确和易于理解。政府公开披露的信息，应能够使其使用者相对比较容易判断政府的财务状况、运营业绩和潜在的财务风险。如果只能看到现象，而难以看到政府财务实质，则公开披露也就失去了实际意义。
(3)政府财务信息披露内容在完整性和充分性方面存在不足。全面合理地评价政府的运营业绩，需要依赖完整而充分的财务信息。完整性是指政府应该提供反映政府所有资金的运动状况及其结果的财务信息。政府性资金不仅包括财政性资金(一般预算、基金预算、专用基金和财政周转金)，还包括社会保障金、对国有企业投资以及国家债权债务等。缺少其中任何一个方面，政府所提供的财务信息都将是不完整的，也就无法正确反映政府的运营业绩和受托责任的履行情况。充分性是指政府应通过财务报告披露更多的财务信息，即充分披露。政府财务报告应当提供广泛的财务信息，任何可以真实表述事实和状况的重要信息都不应当省略，任何将产生误导的信息都不应当纳入。从我国现实的财务信息披露制度言，完整性和充分性的缺陷表现在：如“固定资产不计提折旧”等固定资产问题使得国有资产价值不能得到应有的补偿，并造成成本的期间波动；相关服务的成本无法得到计算，影响了资产运用和维护的效率，难以评价政府工作效率和服务质量等。
(4)新公共管理对政府财务信息的相关性也提出了挑战，即政府财务报告应提供更多的对评价其业绩以及对资源提供者进行决策有用的财务信息。《国际公立单位会计准则第1号》中指出，如果信息能够评估过去、现在或未来的事项，或确认、纠正过去的评估结果，则此信息是相关的。我国现行预算会计使用收付制，致使“担保而形成的负债未作记录”所造成的“隐性负债”将夸大政府可支配的财政资源，造成虚假平衡现象，增大了政府风险；“隐性负债”在一定程度上造成了期间权利和责任的不匹配，从而形成跨界政府的债务转嫁，无法客观、全面、综合地评价和考核政府绩效。实际上相关性包含其他许多质量特征，如及时性、可靠性。从一般意义上讲，相关性的财务信息实际上非常广泛，甚至还包括一些非财务信息。作为反映政府公共受托责任和公共财政管理基础和技术手段的政府财务报告，是披露和报告这种信息的最恰当的方式和渠道，其以政府会计为基础，将政府公共经济活动特别是公共财务活动的过程和结果，按照一定的程序和方法加工处理，形成财务信息，并按照一定的模式对外报告。所以，为了更充分地披露政府公共财务活动和公共资源受托管理责任的履行情况，不断提高财政透明度，提升政府财政管理和公共部门财务管理水平，加强政府会计与财务报告制度建设，改革现行财务报告模式已显得十分重要。
三、我国政府财务报告模式选择的政策建议
从我国政府财务报告的使用者及其需求出发，结合我国财政预算管理体制的特点、财务信息质量的要求等，当前我国政府财务报告模式应着眼于财务报告主体与内容的重新定位：
(一)以使用者需求导向，确定基于受托责任的新型财务报告主体 完整的政府财务报告主体是以下方面的统一体：一是各级政府(或称“基本政府”)。根据《预算法》“一级政权、一级预算”的规定和我国政权的结构，一级政权组织的政府，不仅拥有独立的预算权和财政权，而且承担着辖区范围内广泛的受托责任，因此，各基本政府在辖区内存在大量的财务报告使用者，具体包括内部使用者、外部使用者。随着市场化的不断深入和公共治理公共的不断深入，尤其是外部使用者的地位必将日益强化。二是各级政府部门。各政府部门分别承担着政府相应的受托责任，如教育、文化、科技、社会治安、经济建设等，要履行好相应的受托责任，包括合理、合法、有效地管好、用好公共财政资金的财务受托责任，并拥有相应的财务信息使用者。所以，政府部门乃是政府财务报告的主体重要组成部分。三是政府部门所属的机构和单位，包括行政单位、事业单位及承担该部门相应受托责任的其他机构或组织。四是各级政府预算确定和安排的预算资金，如各类基金、项目预算等。由于这些基金和项目的资金具有专用性，要求专款专用，代表着政府、政府部门或政府单位承担专门的受托责任，其特殊的或专门的财务信息使用者，也应当作为独立的财务报告主体。而这方面在我国目前的政府财务报告体系中并未得到很好体现。
关键词:农村;公共服务体系;理论;探讨
一、农村公共服务体系的内涵
学术界有关公共服务的定义很多,综合各方观点,农村公共服务是指专为居住在乡镇和村一级的公民提供的公共服务,它是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的社会服务,是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品。农村公共服务的提供,确保了农业生产的进行、农村经济的发展与农民生活的稳定,对我国“三农”问题的解决以及新农村建设具有极其重要的理论价值和现实意义。
农村公共服务的形式多样,内容丰富,涉及到农业生产、农村发展和农民生活的方方面面,构成了一个庞大的系统工程,这就是农村公共服务体系。
二、农村公共服务相关理论探讨
(一)新公共服务理论
新公共服务理论是由美国著名行政学家登哈特提出的,该理论认为行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应主要承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其划桨,而应是建立一些明显具有完善融合力和回应力的公共机构来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。
通过对“新公共服务理论”基本内容的理解,我们可以归纳出该理论的核心价值理念就在于“以人为本”、“重视责任”以及“强调服务”。“以人为本”是指“新公共服务理论”以公民为中心,强调在民主对话、沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作互动,建立有效的公民利益表达机制;“重视责任”强调行政官员应向多方主体负责,要求公共管理者积极回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参与、部门绩效评价以公民为主体;“强调服务”认为政府与社会的关系不应是政府统治社会,而是社会控制政府,政府权力来源于社会,受制于社会,服务于社会。
(二)政府职能理论
1、公共物品理论。公共物品的提供古已有之,但是对公共物品理论的探索却只能追溯到19世纪晚期,其代表人物是美国著名经济学家保罗・萨缪尔森和詹姆斯・布坎南。1954年,萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论》一文,给出了公共物品的经典定义:“每个人的消费不会减少任一其他人对这种物品的消费”,由此使非排他性和非竞争性成为公共物品的两个本质属性。1965年布坎南对公共物品的定义进行了更为全面的阐述,他认为,根据萨缪尔森的定义所导出的是纯公共物品,而完全由市场来决定的是纯私人物品。在现实世界中,大量存在的却是介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品,称为准公共物品。通过以上分析,我们不难发现公共物品本身就是一个复杂的概念,其繁多的种类涉及到人们生产、生活的方方面面,对于人们的生存和发展有着重要的意义。但是,由于其具有非排他性、非竞争性等本质属性,这就决定了在市场经济条件下,公共物品尤其是其中的纯公共物品,不可能完全通过市场运作的方式来提供,而公共物品的种类繁多,也决定了它不可能也没有必要完全由政府来提供。有效的公共物品提供形式成为学术界研究的热点问题。
2、公共选择理论。公共选择理论由英国经济学家邓肯・布莱克提出,后经美国著名经济学家詹姆斯・布坎南发展。詹姆斯・布坎南将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道,提出了“经济人”假设并认为政府的选择是非市场的集体选择,由于“经济人”利己主义的动机与非市场集体选择本身的缺陷,国家或政府的活动并不一定是“有效”的。因此,政府应以民主政治作为其强硬的后盾,通过完善人民利益和要求的传导机制,建立起一套能够有效约束和监督决策者行政行为的运行机制,保证政府的决策是在公共利益的轨道上运行。同时,该理论也提醒政府,政府在履行职责时,要考虑到市场的作用,政府干预应严格限制在市场失灵的领域,政府应为市场的有效运行提供良好的环境,而不应过分干预市场的运作。
(三)地方政府治理理论
20世纪后期,西方学者基于市场经济理论和福利国家政策的失灵,以及社会权力主体日益多元化的现实,提出了“政府治理理论”。这一理论将政府的管理看作一个合作的过程,它强调管理就是合作,而且不仅强调政府与市场的协调与合作,更重要的是寻求政府、社会与市场之间的合作与互动,寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”目的的社会体制。
地方政府治理是现代社会多层治理结构中的重要组成部分,地方政府治理理论是以治理理论为理论基础,以地方行政改革为实践基础发展起来的治理理论的一个分支,该理论将公民放在公共事务处理的关键地位,强调以公民需求为中心,倡导发展多元化、以公民社会为中心、分权与参与的管理模式。这一模式将地方公共问题解决的主体、公共服务提供的主体、社会事务管理的主体扩展到了政府、社会、公民三方共同组成的政府组织、民营组织、社会组织和民间公益组织等各种组织化的网络体系,成功地将多元竞争机制引入到公共物品和公共服务的提供与生产过程中,提高了公共物品和公共服务提供的效率与质量。
(四)相关理论探讨
新公共服务理论、政府职能理论与地方政府治理理论作为学者们研究农村公共服务体系的理论基础,对我国农村公共服务体系的建设具有重要的启示作用和借鉴意义。
新公共服务理论强调要重视政府与公民之间的关系,要尊重公民,这种以人为本的服务理念,要求政府在完善农村公共服务体系时,应充分尊重农民的意愿,建立农民对农村公共服务需求的有效表达机制,实现公共服务决策的民主化与透明化。同时,农村公共服务生产主体应是多元化的,应在农村公共服务的生产领域引入竞争机制,政府应作为农村公共服务的安排者,在一些可以由市场或第三部门生产、提供公共服务的领域,政府应积极地下放权力,充分发挥市场机制与公民社会的基础性作用。
政府职能理论包括公共物品理论与公共选择理论。作为人们认识政府公共职能的重要工具,公共物品理论从公共物品的性质与种类入手,为政府等公共组织认识自己的角色,以及针对不同的公共物品采取不同的生产与提供方式提供了依据。随着人们生活水平的提高,公共物品越加多样化,农村公共服务作为特殊的公共物品,其体系的建设,要求正确区分公共物品的性质,以此来确定农村公共服务的供给方式。政府职能理论中的公共选择理论研究的重点是“政府失败说”,它认为在农村公共服务体系构建领域要纠正政府失败,就需要引入市场的竞争机制,建立和完善对政府的外部监督与约束机制,改变公共物品供给不足或供给过度的状况,提高公共物品和公共服务的供给效率,从而更好地满足公民的需求。
我国农村公共服务体系的建设,是一个庞大而复杂的系统工程,根据地方政府治理理论,政府、市场与公民社会都应作为农村公共服务的供给主体,通过整合三方的力量,可以达到调动各种力量和资源、完善农村公共服务体系的目的。而且,地方政府治理理论强调农民需求的重要性,建设农村公共服务体系时,必须从农民的切身利益和实际需求出发,这样生产与提供的农村公共服务才是切实有效的。
在研究以上理论的基础上,笔者结合我国实际,对我国农村公共服务理论的相关内容进行了探讨。
三、我国农村公共服务理论探讨
我国农村公共服务作为一种特殊形式的公共物品,在秉承公共物品理论与公共服务理论精华的同时,受我国国情以及服务地域与服务对象的特殊性的影响,又具有自身的理论特性。
由于我国农村人口规模庞大,农村地区的公共服务存在着巨大的“欠账”,加强农村公共服务体系建设并非是想象中那么容易的事情,在现阶段,无论是中央政府还是地方政府都很难从农村公共服务的主要提供者中抽身出来。因此,我国农村公共服务理论,首先应是中央政府与地方政府之间的关系理论,其次应是地方政府与事业单位之间的关系理论,最后也是最重要的是,它应是以上这些服务提供者与服务的接受者――农民之间的关系理论。
第一,由于我国的城乡存在着巨大的差距,强化中央政府在农村公共服务提供方面的职能,是我国农村公共服务理论的特殊之处。在我国现行的财政管理和行政管理体制中,中央政府通过复杂的层级把权力和责任授予各级地方政府,强化地方政府在农村公共服务提供方面的职能在情理之中。如果地方政府总能准确地执行中央的政策,而且中央转移支付也能按照规定目的有效地使用,那么这种授权式的行政管理模式对提供高效而且优质的农村公共服务有其优势,但事实并非如此。因此,在目前各级政府问责制相对薄弱的情况下,加强中央政府对地方政府在公共服务提供方面的监管与问责,是首要之举。
第二,在我国,绝大多数公共服务都是由隶属于各级政府的事业单位提供的,它们包括大多数学校、农业技术推广站、大多数卫生所和医院等。它们作为政府提供农村公共服务的主要执行者,占据了县和乡镇财政预算的很大一部分。但是在地方政府与事业单位之间也面临着中央政府与地方政府之间一样的困境,事业单位的管理分散在不同的政府部门中,多数由职能部门进行管理,没有一个综合的机构对所有的事业单位进行统筹规划、综合协调与指导,使得地方政府缺乏使事业单位服从政府安排的有效手段,导致公共服务的供给在此环节上大打折扣。
第三,农村公共服务的受用者,也是将来农村公共服务的主要生力军――农民,在目前农村公共服务中,处于集体失语的状态。一方面以上这些服务的提供者以农民为中心、尊重农民、向农民负责的意识过于薄弱,另一方面农民争取自身权利、行使自身权力的意识也过于薄弱,这样的“双重薄弱”导致农民在农村公共服务的提供中处于极其被动的地位。因此,改善农村公共服务情况的关键是要改善农民的利益表达渠道、提高农民的参与意识,使农民切实参与到农村公共服务体系的设计、提供以及监督和评估中来。
在处理好以上关系的基础上,我国农村公共服务要向新公共服务理论与地方政府治理理论所提供的良好模式迈进,政府的角色要从农村公共服务的控制者变为农村公共服务的政策制定者和组织服务者;政府应将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务中,政府应将公民社会的各种力量引入政府的公共服务中;政府应组织、引导农村公共服务的众多供给主体,在政府构建的制度中,形成农村公共服务供给的合作网络,促进农村公共服务的供给朝着又好又快的方向发展。
参考文献:
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【关键词】以人为本；公共机关；公务员；多元管理
一、以人为本的内涵演进
以人为本从来不是一个孤立或者新生的概念，在西方早期的管理学、经济学理论中，特别是物本管理阶段，基于“经济人”这种假设，是把“人”作为物质与机器来对待的，人变成了资本的工具，成为一种获取利润的工具。另一方面，这一阶段的理论又认为只要满足了人的物质需要，人就会被激励从而积极地工作。以人为本的思想就是源于这样的人本主义，人本主义强调人的价值和尊严，认为人是居于主导地位的，是一种能够推动物资源能动性资源。同时，随着马斯洛等管理学家的学术研究，发现人不是等同于物的工具，人有不同层次的需求，包括生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求，它肯定了人的多方面需求，开始关注人的生活世界及个体的发展。以人为本的要求是承认人是社会人，人对工作的热情不但是基于物质刺激而且是由于人和人之间的社会关系产生的。
古今中外许多学说、思潮中都出现过与“以人为本”表面上相同或相似的概念。2004年3月10日，对科学发展观的深刻内涵和基本要求作了一个初步概括和阐述，其中，首先明确揭示了以人为本的科学内涵。他指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”从政治学上看，我们党提出科学发展观，不是在研究一个抽象的纯学术问题，而是要进一步科学回答“实现什么样的发展和怎样发展”这个我国社会主义现代化实践迫切需要解决的重大理论和现实问题。同样，在这一过程中提出的以人为本，更不是空泛地议论人的属性和本质，而是围绕推进我国的发展这个主题，着重解决发展进程中人民群众的地位、作用问题。在本质上把作为科学发展观核心的“以人为本”与历史中曾经出现过的那些类似概念严格区别开来，准确把握其基本含义。
二、我国公共人力资源管理的概念与现状
（一）公共人力资源管理的概念
人力资源是指在一定时期、一定地域内，投人到经济活动和社会发展过程中，能够创造财富和价值的劳动力的总和。从广义上讲，人力资源泛指一个国家或地区所拥有的劳动力；而狭义上讲，人力资源则指一个单位或部门内拥有的劳动力。而公共人力资源特指在公共事业领域内从事管理、生产和公共服务工作，具备民事行为能力和权利能力的人员的总和。为了顺应新时代环境的变化，政府人事管理必须一改过去行政辅助的传统角色，转而在理论与实务上进行一些创新的改革措施。不论是就传统人事管理而言，还是一些新兴的理论观点与实务运作，虽然公私部门间存在不少可以借鉴和交流的机会，但公共人力资源管理学说主张政府人力资源管理的改革仍需顾及公共部门的特殊制度环境与价值主张。公共事业人力资源管理的主体是公共事业单位和相关的政府机构，这些机构在人力资源范畴起着主导作用。管理的客体是公共事业组织的人力资源。其管理的重点是要提高引进公共事业人力资源质量和数量，做到两手都要抓两手都要硬。
（二）当前公共人力资源管理的现状
实际上在传统意义上，我国公共人力资源管理目前还是以传统公共人力资源管理模式为主，其特点表现为以事为中心、只见事不见人、不见人与事的整体性和系统性、强调事的单一方面静态的控制和管理。具体来讲，我国公共人力资源管理的弊病如下：
1、人力资源管理观念相对落后，人治意识严重。受我国政府和事业机构长期存在的统筹分配观念的影响，在人才培养方面，领导难以避免个人喜好，偏重行政人员培养而忽视技术人员的吸收，缺乏帮助成长机制，受政治体制的影响，偏重政工型管理者的培养而忽视复合型人才、专家型人才的培养；在薪酬设计中留有浓厚的传统计划经济体制和“官本位”的色彩，甚至部分技术人员的工资长年缺乏有效调配，死气沉沉；在分配和激励方面带有平均主义倾向，不重视激发员工积极性、创造性和潜能的培养。
2、缺乏长远科学性规划，人力资源后阶段开发缺乏动力。由于政府的管理层奉行物本管理模式，多数公共部门缺乏系统的职工发展计划，职工个人成长与单位发展目标、员工价值实现与单位利益等缺少相关性。公共部门缺乏人性化的、符合个人特点的职业规划，对人才的升迁缺乏有意识的指导，导致了人才奋斗目标和成长空间以及成长路径的缺乏。在开发培训方面，对员工针对某一项工作技能进行开发与培训重视有加，却忽视了从单位全局出发，对员工整体素质特别是心理素质的开发。在用人方面很少运用人力资源管理理论，通常是根据关系的疏远、本身的好恶来使用人才。在人才评价方面存在着重学历轻绩效、重资历轻能力的问题，往往造成人才断档和人才结构不合理，在引进人才后，缺乏有效的环境调试，使得人才一旦享受高回报，便在新环境中备受排挤，也就是传统意义上的“外来的和尚没饭吃”。从而进入再引起的不良循环。加大了公共部门人力资源的使用成本。
3、公共管理体制僵化，缺乏人力资源有效配置。在人员配置方面，公共部门已经开始极力压缩编制，或者同一人员兼任多职。尽管有的单位建立了劳动力内部市场干部选拔任用实行公开等制度，但是由于总体上工作机制的一成不变，而竞争意识淡薄、市场机制作用性不强，人力资源配置上缺乏科学性，存在着一定程度上的人力资源冗余等现象。目前大部分单位人才招聘缺乏科学性、人员录用有随意性、未能根据岗位应有编制合理配置人力资源，从而造成人事不匹配、能岗不匹配、人力资源信息流通不畅，有的岗位人员相对过剩或不足等现象，而由于复杂的体制或者历史原因，部分不适应岗位的老员工，又不能及时辞退，造成员工晋升的阻塞。
4、缺乏有效激励机制，无法调动员工积极性。传统人力资源管理基本采取物本管理的激励方式，只注重在工资、奖金等物质报酬的激励，并且收到计划经济时代的辐射，在薪酬设计中平均主义十分严重，极大地抹杀了员工工作的积极性，不利于培养员工的创新精神，不利于激发员工的工作潜能。员工自身的思想得不到有效的体现，久而久之，形成“随大流”的思想。激励机制中没有建立差别激励机制而且官本位思想十分严重，通常把官阶大小作为衡量人的价值及地位的重要标准，进而把工资报酬也和官阶挂钩，管理者对员工缺乏足够的赏识和重用，使其生存与发展空间受到很大约束和限制，人才流失现象严重。
5、人才培养使用缺乏透明度，对社会公开程度不高。至今，只有几个地方和几个行业对外公开了自己的收支和财务状况，其中是否能够明确人力资源管理的费用不得而知，大多数公共事业单位的财务都是密闭的。这样一来，很容易引起某些人员的贪污、滥用公共资产或是过多的坏账。法律上对公共事业部门规范的模糊性也是使得此类问题进入不良循环的主要原因。
三、在行政机关人力资源管理中贯彻“以人为本”理念
政府是由人所组成的政府，人的素质的改变就意味着政府运行模式将会发生积极改变，因此怎样构建“以人为本”的人力资源管理模式就成为关键性的要素。而当前，行政机关构建“以人为本”的人力资源管理模式是非常重要的一个课题，这是改变过去的传统的人事管理模式的一个契机，如果我们抓住了这个机遇，就能塑造出更符合时代要求的政府人力资源管理模式。我们认为要在行政机关的人力资源管理中实现“以人为本”必须做到以下几个方面：
（一） 确立以公务员为中心的管理思想
当前，行政机关普遍存在忽视公务员主体地位的情况，这与充分调动公务员积极性的想法在本质上是相悖的。在公共事业和行政机关的主体人员就是公务员或参公管理的事业人员，他们是履行政府职能的人力资源基础，没有他们的工作和行为，行政管理活动是难以实现的。没有公务员对行政管理活动的积极配合、努力工作，高效率、高品质的政府管理就是空话，因此，要想充分发挥他们的积极性，当务之急就是重新重视公务员的主体地位。尊重公务员的主体意识的具体措施有：上级尊重下级公务员的人格独立和思想自由；按照职级赋予公务员相应的责任、权利、义务；构建层级节制的行政组织制约机制等。核心是强调“人为行政之本”，依法行政，目标是树立“人是一种资源”的人力资源管理理念。该理念认为通过对公务员的科学管理与开发，能够调动公务员的潜能，使其蕴涵的价值升值，才能创造出更大的行政管理绩效和价值。“这就提出了由消极减缩投入转向积极开发才能的新观念，而积极开发才能是通过有效的人力资源管理实现的。”
（二）不断提高公务员的综合素质
以人为本的人力资源管理体制核心就是大力提高公务员的自身综合素质，只有如此才能加强行政管理活动的主动性、积极性和高效性。当前行政机关存在忽视提高公务员综合素质的倾向，满足于现有的业务素质，而没有看到日新月异的社会发展已对公务员的各个方面提出了更高的要求。如果行政机关不注意这个问题的处理，就可能导致行政机关与社会发展不同步，不能与时俱进，被人民所抛弃，因此，行政机关不再是一个可以故步自封的组织了，它也必须和其它组织形式一样通过完善自己、通过竞争、通过不断提高公务员的综合素质，才能应对复杂环境的挑战。具体措施：定期开展公务员的业务培训，扩展公务员对相关信息情况的了解；组织公务员考察、学习，学习新经验和新做法，增强眼界和知识面；形成定期、定向的新知识、新技能培训机制，保证必要的培训时间强化事务处理能力；鼓励专业技术型公务员积极参加各种专业研讨会，充分把握相关领域的发展动态；构建公务员与专家学者的定期、定向的交流互动平台。
（三）关注公务员的需要
公务员虽然具有国家所赋予的特定职责，但他也是有血有肉的普通人，他也有七情六欲，因此，不能再象对待无生命体一样对他的需要给予漠视，而是应该给予充分的关心、理解或支持，这似乎是小事，但事实上这关系到公务员工作积极性、高效率的大事。忽视这一点，行政机关的管理活动必然要受到影响。所以，公共管理机关应该尽可能提供能够提供公务员需要的各种条件。其中构建有效的激励与约束机制就成为重要的方法。主要可以从优化行政工作设计；发展公务员的个人才干等方面入手；使公务员在工作中能获取一种对事业的认同感成就感。但这些更为详细的措施由于篇幅就不在本文中赘述了。
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