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这远远低于人口规模大致相当的法国和德国———法、德在海外就读的学生数分别达到6.3万和8.6万。同年，英国政府颁布了教育白皮书《新机遇：迎接未来的公平机会》，首相布朗在序言里谈到：“我们的子女成长在经济全球化环境中，在他们将来的工作生涯中，不仅要适应来自本土的压力，而且要适应全球化的竞争”。可以看出，英国对学生走出国门进行国际交流学习也有着强烈的期望，但现实却并不尽如人意。
一、对国际教师的需求降低
在英国，本土教师数量一直较少，外国教师在教育领域中扮演重要角色。据英国广播公司报道，英国每年大约有4万名教师缺口，40%左右的教师年龄在45~55岁。有关统计显示，2005年，英国大约聘用了4.3万名外国教师，分别来自澳大利亚、新西兰、南非、牙买加、美国、加拿大、津巴布韦、印度、加纳和尼日利亚等国。但是，受金融危机的冲击，收入相对稳定的教师行业日渐受到英国国内精英的青睐，这也相对降低了教育领域对国际教师的需求。很多企业由于受到金融危机的重创，没有制订招聘计划，甚至需要大批裁员，而教育行业相对稳定，越来越多的大学生表示愿意接受相关培训，从事教育工作。另据英国广播公司报道，英格兰学校培训与发展局报告说：“2008年，登录学校培训与发展局网站询问招聘事宜的人数从2007年的70万人增加到100万人以上。”此外，2008年，该局招聘的人数超过预定目标的2%。由此可见，受金融危机的影响，本土教师数量日渐增多，对外国教师的需求逐渐减少。
（一）高校科研机构的国际合作日渐频繁高校科研机构之间的国际合作，实现了智力、技术、信息和资源的共享，提高了科研水平和效率。经济不景气使得英国高校财政受到巨大冲击，作为高校子系统的科研院所，其经费投入也呈现递减趋势。为了维系英国科研水平的世界领先地位，必须进一步加快高校科研院所的国际合作进程。高校科研机构之间的国际合作，不仅减少了经费需求，而且使科研成果质量也有所提高。决策者认识到，国际合作是促进科学发展和创新的最佳方式，因为合作也是知识网络化的组成部分。正如加雷斯•罗伯特爵士（GarethRobert）指出：合作是提高本国研究水平的一种方式，因为联合研究项目得益于双方的智力投资和多方位的协作，可以产出更多的优秀论文。科研机构之间的国际合作在英国国内已经获得认可，并且保持着强劲的发展势头。得益于其广泛的国际科研合作项目，英国的科研成果呈现出逆流而上的发展前景。由于语言相通，英国与美国在国际合作研究方面关系密切；由于文化背景相似，英国与欧洲其他国家也有着较为广泛的联系。一般情况下，通过日常交往或私人联系就可促成这些国际合作。金融危机的爆发在一定程度上强化了英国高校科研院所的跨国合作，而基于既有的丰富的交流与合作，英国在科学研究领域继续保持着国际领先的竞争力。
（二）国际教育交流与合作理念趋向于追求经济价值国际教育交流自产生之日起就具备了政治价值、文化价值、经济价值、教育价值和科技价值。从国家层面考虑，国际教育交流与合作是实现国家外交目的的辅助手段，在国际教育交流与合作开展的过程中，不同文化通过教育载体进行对话，在相互融合中实现了交流与合作的文化传播价值；同时，落后国家通过积极的国际教育交流与合作，提升了自身科学技术水平，缩小了与发达国家的差距，实现了国际教育交流与合作的科技价值；此外，国际教育交流与合作可以为教育输出/输入国提供经济效益，以体现出自身经济价值。在国际金融危机的影响下，实现经济收益，渡过金融危机成为国际教育交流与合作新的价值取向。为了追求经济效益，英国众多高校纷纷进行各种教育方案的调整，使得国际教育交流与合作的政治、文化、教育、科技价值备受冷落。
（三）欧债危机时期英国高等教育留学市场从经济与教育发展的关系看，经济萧条必然会影响教育领域，在教育交流与合作方面，则主要体现在本土生源持续流失和国际学生招生计划的大幅提升。英国百余所大学基本是公立大学，其教学与科研经费主要源于政府的财政拨款。鉴于债务危机背景下政府财政赤字不断增加，高等教育便成为一个难以负荷的重担。
为了进一步推动高等教育的市场改革，2011年6月底，英国政府颁布了名为《把学生置于体系中心》的高等教育白皮书，确立了学生为高等教育消费主体的中心地位，建立了透明的高等教育市场化体系，促进了高校之间的良性竞争，增强了为学生服务的意识，切实维护了学生作为高等教育消费者的合法权益。2010年相关调查显示，英国雇员的平均年收入比2009年减少了1088英镑。国民收入的减少与高等教育收费的大幅提升，使得英国民众难于负担近乎奢侈的高等教育服务。根据英格兰高等教育基金管理委员会的报告，2010~2013年，英国高等院校的学生数量将平均下降1.9个百分点。该报告认为，56%的英国大学预计近两年招收的本国和欧洲的本科生将减少。同时，由于大学学费上涨，大学招生名额减少等因素的影响，英国部分中学开始鼓励学生前往外国就读大学，哈克瑞尔英欧中学就是典型的代表。因此，英国各大学计划多招收国际留学生，以弥补本国和欧盟学生数量减少所带来的财政损失。
二、加强国际教育交流与合作的策略
金融危机造成了英国高校财政经费的短缺，在此基础上还要保证国际教育交流与合作的实现，英国的应对策略主要体现在促进学生的国际流动、推动教育机构之间的跨国合作以及加强教育信息交流的国际化3个方面，以保障和推进本国教育领域的国际交流与合作达到国际标准。
（一）大量国际学生事务组织交流项目保障学生的国际流动在英国有大量为国际学生提供支持和咨询服务的组织，其中英国文化协会已在世界100多个国家设置了办事处，以推广英国教育，促进学生的国际流动，并为各国具有潜力的学生提供更广泛的服务。国家学术认证信息中心是鼓励和推动学生流动的主要机构，同时提供关于不同文化背景的学生资质可比性的信息和建议。英国国际学生事务委员会为国际学生提供咨询和信息，同时聘请顾问和专家协助国际学生。高校也为国际学生在学术和其他事项上提供支援服务以帮助他们适应留学生活。在英国学习的国际学生数量超过34万，占英国学生总数的15%，他们来自海外200多个国家，其中1/3来自欧盟区国家。伊拉斯谟计划是欧盟资助的一项方案，旨在促进学生在整个欧洲内部的流动。整个欧洲每年大约有16万学生参与该计划，英国有大约1万人。各式各样的国际学生事务组织机构，以及各种教育交流项目，大大促进了英国学生市场的国际流动。
（二）推动英国教育机构与欧美、中印等国家高校之间的国际交流合作博洛尼亚进程是一项旨在实现欧洲高等教育一体化的区域性教育合作协议，致力于打破欧洲国家之间的界限，实现在高等教育领域学历的相互认同、比较与协调。《博洛尼亚宣言》为欧盟范围内各大学间的合作提供了一个广阔的平台，具体表现在合作办学、共同颁发文凭等方面。与其他签署国相比，为了实现这一目标，英国已经采取了一系列具体的改革措施。这些改革将有助于提高英国高等教育的国际竞争力。由于语言文化的相似性，英国与美国及其他欧洲国家有着较为广泛的联系，他们之间的合作是英国科学研究合作的主体。随着亚洲国家科学研究及技术革新的发展，尤其是中国和印度这两大科技力量的迅猛发展，英国已经逐渐开始重视与这两个国家的合作。各大高校、科研院所与新兴经济体开展科研合作，不但提升了双方的研究效率，对于维持英国国民经济发展与科研水平的整体实力也会产生重大的意义。
关键词：系统重要性金融机构；国际金融监管模式；国际合作协调
一、系统重要性金融机构之概念界定
系统重要性金融机构在国际金融机构之中处于极其重要的位置，对其之监管对于国际金融机构的稳定有莫大助益，对于“系统重要性”的定义，金融稳定委员会给出这样的解释：“由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系及经济活动造成严重干扰的金融机构。”然而不同的国家的理解具有一定差别，一些监管当局关注的是对金融体系的冲击，而另一些监管当局关注的则是对实体经济的最终影响，由于各国金融体系的发展与构建的完善度不尽相同，[1]因此对于何谓“系统重要性金融机构”有着本土化的理解。在2009年10月，国际货币基金组织、金融稳定委员会以及国际清算银行认为所谓的“系统重要性”是指当金融服务流或者业务流中断时导致：（1）全部或者部分金融系统瘫痪；（2）对实体经济有严重的潜在负面影响。[1]这样的制度配置，显然是综合考虑了各个监管当局的不同关注点，形成了广泛之概念认识，较之前的认识更进一步，显得更为合理。
二、系统重要性金融机构的国际金融监管模式
1.美国。2008年全球金融危机的导火索即是金融发达国家的次贷危机，可见其对金融机构尤其是系统重要性金融机构的监管的不足，但美国在危机后进行了监管措施的改革，先后出台了多部金融监管改革文件和法案，[2]构建了一个“高度重视系统性风险、加强宏观审慎监管”的监管模式，主要包括：（1）高度重视系统性风险，成立金融稳定监管委员会；（2）改革对问题机构的救助和处置机制。（3）扩大美联储权力，同时加强对美联储的审计，将美联储纳入国会的家督之下。[3]
2.欧盟。欧盟的成立试图在该区域内部形成金融合作、经济合作的高度统一化，这样的目的亦可看作是为了防止金融危机的大面积爆发与扩散，减轻世界性或国际性金融危机的波及效应，然而在这一次金融危机之中，欧盟的实体经济遭受了最大之重创，其严重不亚于美国的程度，危机充分暴露了欧盟金融监管体系存在的缺陷与不足，因此欧盟在危机之后也同美国监管当局一样颁发了诸多有关金融机构的监管法案，尤其针对系统重要性金融机构的监管。
三、系统重要性金融机构的国际金融监管规则之构建
从世界范围内已经公布的各项研究成果以及出台的各项监管政策来看，构建解决系统重要性金融机构问题的监管模式和规则或者主要措施大致可以分为四个不同类型，即：
1.事前规避。事前规避是指通过推行简约金融模式，从根本上不免“大而不能倒”、“太重要而不能倒”、“太关联而不能倒”的问题的发生，例如美国监管当局采取的 “沃克规则”，其主要包括两项内容：其一是那些吸收联邦担保的储蓄或有权从美联储借贷的商业银行将禁止拥有、投资或资助对冲基金或私募基金，进行只为银行自身盈利的高风险行为；其二是对银行的规模做出限制。构建事前规避之模式必须降低系统重要性金融机构的规模及业务复杂度，因为控制金融机构规模及业务复杂度，推动金融机构简化内部结构，是防范系统重要性金融机构风险的基础环节，防止过大、过于复杂的金融机构的出现与膨胀，从而达到对金融机构的事前监督。
2.事中防范。在构建了事前规避的监管模式后，在现有的系统重要性金融机构以及金融业务或者金融活动的范围内，提高机构的存续状态下稳健经营的概率，降低其破产可能性。在事中防范监管模式中，采取监管措施减少对手方关系产生的相互联系、金融市场即机构的风险关联度，证券及衍生产品激增是导致金融危机发生的重要原因之一，该产品急剧扩散增强了金融机构之间的相互联系性，导致“太大而不能倒”、“太关联而不能倒”局面的出现，因此可以附加资本要求，例如巴塞尔银行监理委员会关于银行监管的资本要求等。
3.事后补救。金融危机是难以避免的，需要的是防范及降低其危害范围与力度，系统重要性金融机构出现困境存在两种可行方案：一是进入传统公司破产程序；二是一夕之间对濒临破产的系统重要性金融机构采取大型的政府救助避免其实际破产。[4]然而这两种的方案都不符合金融市场发展，前者过于死板，机制不够灵活、关注视角过于狭隘，存在对破产第三方影响关注不足等缺陷，而后者财务成本和政治成本都较高，因此有必要建立有序的处置机构，解决系统重要性金融机构的潜在破产风险，例如暂时维持机构核心业务，进行市场锁定、实现资产抛售最小化以及安抚股东、进行管理权转移等等。
4.国际协作。经济全球化的发展让金融活动的影响力超越了国边界，美国爆发的次贷危机可以引发全球金融危机的大面积受灾，因此对金融机构的监管并非是一个国家或一片地区可以独立完成，尤其是系统重要性金融机构一般都是跨国公司或组织，其影响力也是全球性的，故而在当前金融危机的频繁的时代，国际间有效合作协调是极其必要的，建立多层次、多形式、分区域的金融监管合作体系。
参考文献：
[1] 陈军.系统重要性金融机构评估标准的构建[J].西部金融，2012（1）：69-74.
[2] 李扬等.金融危机背景下的金融监管改革[M].北京：社会科学文献出版社.2010.45-52.
关键词：系统重要性金融机构；过大而不能倒；宏观审慎；系统性风险
Abstract：Systemically important financial institutions have become an important part of the current international financial reform.International financial organizations and financial regulators are adopting various policies and measures to reduce the moral hazard of systemically important financial institutions and resolve the problem of“too big to fail”.Our supervision of systemically important financial institutions should be based on the conditions and realities of China，improve the macro-prudential supervision framework，continuously build and perfect financial infrastructures，and actively participate in the formulation of international game rule，to prevent systemic risk and maintain financial stability.
Key words：systemically important financial institutions，too big to fail，macro-prudential supervision，systemic risk
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2012）03-0044-05
一、系统重要性金融机构的界定
金融稳定委员会对系统重要性金融机构的定义分为两个层面：系统重要性金融机构（SIFIs）和全球系统重要性金融机构（G-SIFIs）。所谓的系统重要性金融机构是指，由于规模、复杂度和系统关联性，其无序倒闭将会对整个金融系统和经济活动造成重大破坏的金融机构。此外，由于部分大型金融机构的经营活动覆盖多个国家和地区，对全球金融体系和世界经济的重要性远远超过单个国家的系统重要性金融机构，因此就必须对它们执行更加严格的监管标准，要求它们具备更高的损失吸收能力，以与它们本身所具备的系统性风险水平相匹配。由于它们的规模、市场重要性和全球关联性，其陷入困境或倒闭将会导致全球金融系统出现严重混乱，造成重大不利经济影响，金融稳定委员会将这类金融机构定义为全球系统重要性金融机构。
国际社会普遍认为，规模、复杂度、关联性和可替代性是界定系统重要性金融机构和全球系统重要性金融机构的主要标准。当然，在界定全球系统重要性金融机构时还必须考虑金融机构的国际活跃范围和活跃程度。可替代性是指一个金融机构倒闭之后，其他金融机构能在多大程度上提供相同或至少是相似的服务，是衡量金融机构系统重要性的一个重要指标。
值得注意的是，系统性风险并不仅仅源自于系统重要性金融机构和全球系统重要性金融机构，过于关注系统重要性金融机构往往会忽视某类金融机构或某类业务所具备的系统性风险。一些按照常规标准不具备系统重要性的金融机构在特定形势下也会对整个金融系统造成巨大影响。很多人认为，相对于规模而言，金融机构的风险暴露方式更值得注意。此外，英国金融服务监管局（FSA）认为，虽然有时单一金融机构不具备系统重要性，但其所在的这类金融机构可能被市场认为具有系统性影响，由此主张要从金融机构的种类来衡量其系统重要性。
由于金融机构的规模和集中程度不同，各个国家对系统重要性金融机构的危险认识也存在差异。美国、英国和瑞士倾向于对系统重要性金融机构采用更严格的监管标准，而受全球金融危机冲击较小的部分亚太和欧洲国家认为，大型金融机构的规模和业务模式为其提供了保持金融稳定和提高金融行业竞争力的基础，在系统重要性金融机构的监管改革方面颇有顾虑。这种分歧也将会对系统重要性金融机构的界定产生影响。定义和划分系统重要性金融机构与全球系统重要性金融机构是一项艰巨而复杂的工作，需要各国金融监管机构和国际金融组织随着金融改革的逐步推进做出不懈努力。
二、系统重要性金融机构的国际监管趋势
金融危机表明，以往的监管理念过于依赖市场约束和微观审慎管理，忽视了系统性风险监管的重要性，监管体系跟不上日新月异的金融创新步伐，在全球性危机干预方面也缺少明确的国际合作机制。
金融危机期间，各国政府迫于形势出台了一系列拯救系统重要性金融机构的政策措施，在很大程度上避免了其大范围倒闭。尽管这些临时性干预措施在当时是保护金融系统和整体经济的必要行为，但是它也进一步强化了系统重要性金融机构“过大而不能倒”的道德风险和市场认知，受到人们广泛批评。
随着金融危机逐步消退，人们对过去监管体制和危机期间临时性措施的缺陷认识不断加深，国际上要求进行金融体制改革和加强国际合作的呼声日益高涨。尽管金融危机的影响至今尚未完全消除，经济复苏的前景仍面临重重困难，但各国政府和国际金融组织已经为解决“过大而不能倒”的问题做出大量实际工作。
（一）提高资本充足率和损失吸收能力，强化系统重要性金融机构自身抵御危机的能力
金融危机表明，以往的监管体制对资本充足率的要求过低，对金融机构持续经营情况下的损失吸收能力缺乏关注，以至于在金融机构陷入危机时没有可提供保护的资本可用。
系统重要性金融机构必须执行更严格的资本监管标准和具备更高的损失吸收能力已经成为国际共识。巴塞尔委员会近期声明称，除了7%的核心一级资本比例，全球系统重要性金融机构还需要满足1%至2.5%的附加资本要求，具体比例取决于银行的系统重要性程度。倘若银行对全球金融系统的风险程度提高，则需要额外追加1%的附加资本，这意味着附加资本的最高比例将达3.5%。这些附加资本必须以留存资本或普通股形式的优质资本存在。
为了确保金融机构的损失吸收能力，巴塞尔委员会在2011年1月13日的文件中要求，在出现某些触发事件时，所有非普通股一级和二级资本工具都必须能够根据相关权威机构的选择予以冲销或是转化为普通股。此外，利用应急资本和自救安排来提高系统重要性金融机构的损失吸收能力也是一种行之有效的方法，已经获得国际社会的广泛关注。
随着改革的推进，各国金融监管机构也纷纷出台相关措施强化资本标准。瑞士中央银行要求国内两家规模最大的银行（瑞银集团和瑞士信贷）须保持19%的总资本充足率，其中核心一级资本占10%，其他两种不同类型的应急资本占9%。美国《多德―弗兰克法案》要求系统重要性金融机构遵守更高的资本、杠杆率和流动性要求，提高披露水平，降低风险集中度。这些标准和法规的目的均是提高系统重要性金融机构的资本充足率和损失吸收能力，降低大型金融机构的道德风险，使之在危机到来时具有更强的抵御能力。
（二）减少系统重要性金融机构过度承担风险的诱因
现行体制所招致的广泛批评就是，金融机构将过度承担风险所获得的收益私有化，而将其所造成的损失社会化。在经济繁荣时期，金融机构大肆承担风险所获得的收入由其自己享有，而在濒临倒闭或倒闭时，却需要花费纳税人的钱财救助。
系统重要性金融机构处于一种“过大而不能倒”的地位，政府对这些金融机构倒闭对金融系统和整体经济造成的严重影响心存顾虑，通常会在它们陷入危机时提供援助和支持。由于不用顾忌业务经营所带来的恶劣后果，系统重要性金融机构就有良好的诱因去承担更多的风险，热衷于从事高风险业务，以博取高风险所带来的高收益。再者，由于相信政府不会放任这些金融机构不管，市场参与者也会产生系统重要性金融机构不会倒闭的预期。二者相互影响，恶性循环，往往会形成挟持金融系统和整体经济的局面，在某种程度上进一步加重了系统重要性金融机构的道德风险。
将金融机构倒闭的巨大负外部性内部化是金融监管改革的一个重要方向。国际金融监管改革集中精力纠正以往系统重要性金融机构利用纳税人的钱财为自己的错误“埋单”的做法，力求确保利益相关者在金融机构出现亏损和倒闭时也要承担相应的责任。
监管改革必须让系统重要性金融机构的利益相关者承担因过度吸纳风险和决策失误而造成的损失。金融稳定委员会建议，监管体系的改革在降低由纳税人承担损失风险的同时，也必须探讨使股东、无担保和未保险债权人按照优先次序吸收损失的途径。因此，在对系统重要性金融机构进行救助之前，所有利益相关者均应已经承担损失，所有一级和二级监管资本均应已经用来吸收损失，然后才能考虑利用纳税人的资源进行救助。自救安排和应急资本正是在这种背景下出现的，它通过法律或合同方式提前规定了这些资本工具吸收损失的条件，本金或利息在达到触发条件时能够被冲销或转化为普通股，这就减少了由纳税人承担风险的情况，迫使债权人对金融机构的日常经营进行监督，从而有助于强化市场纪律。
金融机构过于侧重短期激励的薪酬机制也是超大规模冒险行为的重要诱因之一。使薪酬机制与股东的长期价值保持一致是金融改革的重要内容。《多德―弗兰克法案》为股东提供了薪酬话事权，规定美联储也可以对企业高管薪酬进行监督，确保金融机构的高层管理人员不会因为希望获得高薪而过度追求风险。同时，美国部分公司还在高管薪酬方案中加入了日后追回条款和退休计划补充审查机制，力争让高管薪酬与风险的时间跨度相匹配。这些措施都有助于减轻企业决策者过度承担风险的冲动。
从长期来看，对经营不善的金融机构予以救助会产生一种“奖恶惩善”的恶劣后果，它为风险承担提供了奖励，审慎行为却得不到任何奖赏，这不仅扭曲了市场纪律，而且助长了系统重要性金融机构的道德风险。“过大而不能倒”并不意味着这些系统重要性金融机构不能被清算。为防止金融传染，政府应该在系统重要性金融机构倒闭时积极介入，以一种有序的方式对其进行清算，将其倒闭所产生的系统性风险降至最低水平。
（三）事前监管和事后处理机制有机结合
金融改革的一个主要目的就是终结系统重要性金融机构“过大而不能倒”的局面。国际金融组织和各国监管机构在金融危机爆发后开始逐步明确系统重要性金融机构的事后处理机制，通过立法形式制定对金融机构的救助方式和倒闭处理程序，力求降低其他对政府救助的预期和由纳税人承担损失的风险。
美国对事后处理机制的改革走在世界前列。《多德―弗兰克法案》为系统重要性金融机构的有序清算提供了清晰的路线，明确了各个监管机构的责任和授权，使市场和金融机构对倒闭后的处理程序有了更多的明确性。新成立的金融稳定监督委员会改变了多头监管的历史障碍，可以依据《多德―弗兰克法案》的授权提前介入，对大型金融机构进行强制分拆、重组和资产剥离，必要时可以接管金融机构，防止其破产。
“生前遗嘱”（Living Wills）是美国监管改革的一个重要组成部分。由于系统重要性金融机构的规模庞大、业务复杂，外部监管机构对系统重要性金融机构的了解很难像内部人士那样透彻。因此，《多德―弗兰克法案》要求所有资产在500亿美元以上的银行控股公司都必须提交其在面临财务危机或倒闭时迅速进行有序清算的详细计划，这就是所谓的“生前遗嘱”。有序清算计划将有助于系统重要性金融机构评估自身的经营复杂性及其对公司和金融系统造成的风险。由于这些金融机构必须定期向联邦存款保险公司、美联储和其他主要监管机构做出详细解释，生前遗嘱还能够迫使它们评估自身风险管理计划的有效性。《多德―弗兰克法案》要求相关计划必须充分介绍公司的所有权、结构、资产负债和合同义务，识别各种证券和主要交易对手风险，决定公司的抵押品抵押程序。此外，美联储和联邦存款保险公司还可以通过法规或命令的方式要求这些金融机构提供有用的信息。清算计划不符合要求的公司必须遵守更严格的资本、杠杆率或流动性要求，甚至是在业务扩张和经营活动方面受到限制，直至该公司重新提交一份完善的清算计划为止。如果经过两年时间和在采取更严格的要求或限制之后，该公司仍未能提交一份符合要求的清算计划，美联储、联邦存款保险公司在与其他监管机构磋商之后可以共同要求剥离某些资产或业务，从而使其能够根据《破产法》进行有序清算。
将事前监管与事后处理机制有机结合，不仅能在系统重要性金融机构持续经营期间降低其道德风险，而且能够在系统重要性金融机构倒闭时为政府监管机构提供管理清算程序的巨大灵活性，从而最大程度地降低其对整体经济的破坏性影响。
（四）系统重要性机构的国内和国际监管合作
从单个国家来看，全球金融危机所暴露出的一个问题就是，以往的金融监管责任划归不同的政府机构，各个监管机构之间存在竞争，政出多门，由此削弱了监管效力。从国际层面来看，全球金融危机表明，各个国家和地区应对全球性金融危机的经验明显不足，应对措施大多仅考虑保护国内市场，缺乏统一的干预架构和标准程序，往往不会顾及这些政策措施所带来的溢出效应。系统重要性金融机构，尤其是全球系统重要性金融机构的规模庞大，经营活动往往跨越多个国家和地区，受到多个司法辖区内各不相同的监管体制和标准管制。因此，系统重要性金融机构的监管是一个高度复杂的过程，不论是事前的持续性监管，还是危机时的倒闭清算，都需要国内和国际监管机构密切合作。
美国根据《多德―弗兰克法案》创建了金融稳定监督委员会（FSOC）和消费者金融保护局（CFPB）。金融稳定监督委员会的职责是从宏观角度识别和解决新出现的系统性风险，而以前不受监管的影子金融行业则被纳入消费者金融保护局的监管范围，后者还将为银行和非银行金融公司制定严格统一的消费者保护法规。此外，由于系统重要性金融机构需要投入更多的监管资源，联邦存款保险公司根据《多德―弗兰克法案》创建了一个复杂金融机构办公室（CFI）。这个机构将对资产超过1000亿美元的银行控股公司以及金融稳定监督委员会指定的具有系统重要性的非银行金融公司进行持续性审查和监督，并在具有系统重要性的银行控股公司和非银行金融公司倒闭时对它们进行有序清算。同样重要的是，该办公室还将负责与财政部、美联储和其他监管机构密切合作，推动《多德―弗兰克法案》的所有规定都得到正确执行，努力确保对复杂金融机构进行有效的审慎监督和破产清算。在瑞士，由于瑞银集团和瑞士信贷在国民经济中所占有的重要地位，瑞士金融市场监管局专门设立了一个特别的监管部门来管理这两家金融机构。
金融危机表明，金融机构全球化和金融监管本地化的矛盾日益突出。各国现行的金融监管体系大多是根据本国发生的历史事件由各种应对措施拼凑组成的，国际上缺乏一个高屋建瓴的统一监管架构。由于各个国家采取的政策和标准不同，跨国金融机构为谋求最大的利益往往会将经营活动转移至监管标准最宽松的国家，由此形成监管套利。
巴塞尔委员会、金融稳定委员会、国际清算银行、国际货币基金组织和世界银行等国际金融组织正在努力完善跨境金融机构的监管和破产清算框架。系统重要性金融机构，尤其是全球系统重要性金融机构，从监管监督到倒闭清算都涉及到许多国家的法律框架和管辖问题，需要进行密切的国际合作。主要国际金融监管组织在要求系统重要性金融机构增强自身抗危机能力的同时，也在为它们的监管和倒闭程序制定统一的标准，推动各国监管机构建立持续性的跨境信息分享和协调机制，明确不同国家对跨境金融机构的监管责任和倒闭时的处理机制，力求保持全球金融稳定和防范系统性风险。
三、中国系统重要性金融机构的监管
中国金融系统受此次危机的冲击相对较轻，但危机所暴露出来的问题已经引起当局的警醒。由于当前国际金融监管机构的规则和标准大多是根据西方国家在金融危机中暴露出来的缺陷制定的，完全照搬这些规则和标准未必符合中国的国情和实际。因此，我们应该从中国的国情和金融系统的特征出发，量身打造适合自己的规则和标准。
（一）微观审慎和宏观审慎密切结合
系统重要性金融机构监管是宏观审慎管理的主要任务之一。微观审慎过于注重防范个体金融机构的风险，忽视了金融机构之间、金融机构和金融系统乃至整体经济之间的关系和相互影响，忽视了金融传染和风险溢出效应的巨大破坏力，这对系统重要性金融机构的监管而言是一个致命的缺陷，只有将自下而上的微观审慎监管和自上而下的宏观审慎管理密切结合才能够有效防范大型金融机构所具备的系统性风险。
进一步完善宏观审慎管理框架，扩大对系统性风险的监管力度和范围，将是金融监管下一步发展的重点。宏观审慎直至2008年全球金融危机全面爆发之后才引起广泛关注，并且逐步成为当前国际金融改革的核心。目前，我国对宏观审慎的认识已经达到一个前所未有的战略高度。“十二五”规划要求，构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处理机制。中国人民银行行长周小川指出，微观审慎性的总和不等于宏观上的审慎性。因此要加大宏观调控和微观调控的结合，将微观层面的监管机制纳入宏观管理框架内，减缓顺周期影响，以减少中国经济的波动。
（二）正确认识金融机构的规模和业务多元化
金融危机爆发后，部分人士将危机爆发的原因归咎于大型金融机构的规模过于庞大，业务过于复杂，对金融系统和整体经济的关联度过高，由此产生了“过大而不能倒闭”和“过于关联而不能倒闭”等问题，主张限制金融机构的规模和业务范围。
备受关注的“沃克尔规则”就要求限制金融机构的规模，禁止商业银行和吸储机构从事高风险的自营交易，限制商业银行对私募基金和对冲基金的投资。“沃克尔规则”一出台就引起广泛的争议，对金融机构规模和业务范围的限制必须谨慎执行。毫无疑问，限制金融机构的规模和业务范围能够降低系统性风险和对总体经济产生的不利影响，但是限制规模将会削弱金融机构的国际竞争力，而限制业务范围将使银行无法适当发展多元化经营，在危机爆发时由于业务集中度过高可能会更容易受到冲击，倒闭的可能性更大。
从我国实际情况来看，金融机构的经营活动大多集中在国内，国际化程度远低于发达国家，我们必须拥有大型跨国金融机构才能为国内企业参与国际竞争提供更好的服务。对系统重要性金融机构加强监管的目的是纠正市场失灵和预防破坏性巨大的系统性危机，其主要侧重点应该是强化监管而不是限制规模和业务范围。一些系统重要性金融机构占国内生产总值的比重远高于美国的国家，在金融危机期间所受到的影响反而较小，主要就是因为这些国家的监管体制更为完善。一味限制规模和业务范围可能会妨碍金融系统发挥正常的资源配置作用，降低我国金融机构的效率和国际竞争力，损害经济增长速度和金融创新，最终对中国的金融系统和整体经济造成严重负面影响。
（三）建立健全金融基础设施，为系统重要性金融机构提供良好的运行环境
法律法规、公司治理、会计标准、支付清算体系、征信体系以及各种硬件设施和制度安排是有效监管系统重要性金融机构的前提。由于我国的金融市场仍然处于发展和完善阶段，金融市场的各种软件和硬件设施仍不成熟，而我国又处于金融行业管制逐步放宽和金融市场与全球金融体系的联系日益密切的大环境中，各项配套基础设施的建立健全比发达国家更为迫切。
金融市场核心基础设施的建设有助于降低系统性风险，有助于减轻系统重要性金融机构倒闭所带来的金融传染，从而有助于更好地维护金融稳定。我们必须参照国际金融基础设施标准，立足于中国金融市场的发展实际，建立适合中国国情的配套基础设施。此外，全球金融危机的一个重要教训就是监管体制跟不上金融创新的步伐。我国处于金融市场高速发展时期，金融机构不断引进和创新各种金融产品与服务，国外大型金融机构竞相在中国设立分支机构，力求从高速发展的中国市场获取更大利益。因此，监管机构应该根据形势适时调整和强化配套设施，使其努力适应中国金融市场发展和创新的要求，尤其要关注复杂衍生品交易的创新和发展。
（四）积极参与国际金融市场规则的制定
随着中国经济实力的不断提高和对世界影响力的日益扩大，中国应该立足长远，积极参与国际金融监管标准和规则的制定，强化与其他国家金融监管机构和国际金融组织的合作，为大型金融企业积极参与跨境交易和提供全球争夺话语权。
目前，国际金融改革正在如火如荼地进行，系统重要性金融机构的监管已成为改革的一个重要议题。我们应该从中国的国情出发，审慎界定系统重要性金融机构和全球系统重要性金融机构，加强防范系统性风险，最大程度地降低它们对金融系统和整体经济的破坏性影响，但是也需要尽量防止出现过度监管的情况，在纠正市场失灵和防范危机爆发之间达到微妙的平衡。
参考文献：
[1]李文泓，吴祖鸿.系统重要性金融机构监管：目标和政策框架[J].中国金融，2011，（3）.
作者简介：王 巍（1977-），男，河南开封人，博士研究生，主要从事银行业金融机构监管研究及实践工作。E-mail：
摘 要：系统重要性金融机构问题通常被称为“大而不能倒”、“太重要而不能倒”问题，该类机构的无序破产除对企业本身及其股东造成损失外，还会产生严重的负外部性，急需强化监管。本文分析了系统重要性金融机构的识别方法及主要监管措施，设计了系统重要性银行基本指标评估体系，并对我国上市银行进行了系统重要性分析。
关键词：系统重要性金融机构；负外部性；金融机构
中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2013）02-0060-06
系统重要性金融机构主要是指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。系统重要性金融机构问题通常被称为“大而不能倒”、“太重要而不能倒”问题。对于非系统重要性金融机构倒闭而言，典型的解决途径包括拆分、出售以及接管等，该机制下无论是股东，还是债权人以及存款人都会蒙受损失。然而，对于系统重要性金融机构而言，鉴于其严重的负外部性，政府往往不愿意此类机构倒闭，而是尽最大努力帮助机构度过危机，以防由此引发的宏观金融风险以及社会稳定。在问题的解决途径上，国家通常采用整体救援的方式，以保证整个金融体系的稳健运行，在此机制下，虽然股东因为资本稀释蒙受一定的损失，但债权人的权益得到了保护。鉴于系统重要性金融机构问题对于宏观金融稳定的重要意义，有必要加强宏观审慎监管以降低此类机构破产倒闭的可能性、减少对其他金融机构和金融体系的负面冲击、降低救助规模减轻纳税人负担并维护市场的公平竞争环境[1]。
一、系统重要性金融机构的识别方法
（一）“机构规模+4C”标准
汤姆森建议使用机构规模和另外4个标准，即“4C”，分别是：传染性（contagion），相关性（correlation），集中性（concentration）和关联性（context）做为确定金融机构具有系统重要性的判断因素。一是传染性，指机构具有“规模大而不能倒闭”的特点。某些风险因素发生在一个机构内，它“感染了真正强大的病毒”，导致非常脆弱而且不能正常运转，这显然对该机构非常不利。如果该机构通过贷款、存款以及保险等业务与其它许多机构和企业有联系，导致这些企业都可能会倒闭。二是相关性，指机构具有“机构多而不能倒闭”的特点。许多公司发现周围众多同行都从事着有较大风险的业务，虽然，每个机构都从事这样有风险的业务，但管理当局却没有办法让任何一家机构倒闭。因为如果一家机构倒闭，其它家类似机构也将倒闭，以此类推，会导致灾难发生，这样监管部门就必需进行干预阻止。三是集中性，指机构具有“主导或关键角色”的特点。如果一家机构在一个高风险的地区资金或业务集中占比大，这也可能使公司具有系统重要性。四是关联性，指机构具有“条件因素”的特点。例如，市场繁荣时期，机构也随之是活跃的。因为整个市场是稳健的，即使一个大公司可能倒闭，也没有人会更多担心。但是，如果市场紧张的时候，大公司的破产可能会被理解为局面恶化或基本环境正在变差的先兆。因此，在这种情况下，各种环境条件可能会影响特定机构被认为是否具有系统重要性。即使使用机构规模和“4C”标准，也不易分辨某金融机构是否具有系统重要性。随着问题进一步复杂化，有些机构可能会比其他机构更具有系统重要性。
（二）巴塞尔监管委员会全球系统重要性银行评定标准
1.银行自身规模
银行规模通常由资产总额或机构市值衡量，是五个标准中最重要的一个指标，是系统性相关事前因素。在巴塞尔协议3所界定杠杆比率应该能够在资产负债表项目和非资产负债表项目上计量银行规模，同时兼顾各个司法管辖区不同会计规则在计量上的差异性。银行规模扩展势必会对金融体系稳定性造成冲击，因此，为提高系统稳定性，可以通过建立规模控制的激励机制，确定银行机构与其风险控制能力相适应的合理规模，减少道德风险及其他市场扭曲因素的冲击。
2.与其他银行相互关联度
在相互关联度指标中，除金融体系内的资产和负债因素外，其批发业务的占比也应受到关注。最近爆发的金融危机中，有的机构流动性差，难以变现的资产就是通过其他金融机构的短期流动性负债提供的，一旦该机构出问题，风险会迅速蔓延和扩散。通过建立债权债务分类区别系统明确银行机构之间债权债务关系，确保银行机构之间发展的最佳相关水平，使得风险得到有效控制。
3.全球市场影响力
银行机构的全球市场影响力是以跨境债权债务为核心来衡量，在衡量该指标时，应该有效选取本地和全球性总体样本数据，一般认为具有跨境业务银行机构比国内银行具有更大的资金风险，因此合理控制银行机构跨境业务，将其对全球市场的影响力控制在合理有效的范围，以促进全球金融稳定。
4.在某类业务或市场中的可替代性
银行机构在某类业务或市场中的可替代性，是个比较难以衡量的指标。作为市场参与者和服务提供商，银行在资产托管、支付清算方面以及在包销的债券、股票的市场价值上有较大影响，银行一旦出现问题，会扰乱全球金融市场的秩序，影响市场流动性和基础金融服务。衡量可替代性应该能够有效评估银行在市场退出时，确保其对市场没有造成重大破坏的可能性，而不是仅仅简单的资产处理交易和市场份额分析。
5.银行资产的复杂性
复杂性是一个前控因素，可以在不造成系统性风险之前，做好控制分析，具体涉及场外衍生工具的账面价值、第三级资产的情况，以及交易的账面价值和销售价值则是复杂性评价的基本指标。所谓第三级资产，是指那些流动性不足，公允价值只能通过估算或者根据风险调整价值进行粗略计算的资产。而当市场估值出现问题的时候，银行拥有的第三级资产越多，对市场信心的影响也越大。通过建立详细全面的银行资产负债表，来有效评估在公开市场操作过程中难以掌握的风险。
二、系统重要性金融机构监管的主要措施
从已经公布的各项研究成果及出台的各项监管政策来看，解决系统重要性金融机构问题主要措施分为四个类型：一是“事前规避”型，通过推行“简约”金融模式，降低系统重要性金融机构的规模及业务复杂度，采取监管措施减少对手方关系产生的相互联系，金融市场及机构的风险关联度，防止过大、过于复杂的金融机构的出现与膨胀，从根本上避免“大而不能倒”、“太重要而不能倒”问题的发生。如，美国监管当局就采用了类似方法，即所谓的“沃克规则”。二是“事中防范”型，即在系统重要性金融机构现有规模和业务范围内，提高其存续状态下稳健经营的概率，降低其破产可能性，具体措施主要有附加资本要求、系统性的附加流动性要求以及系统性征税等。三是“事后补救”型，即建立健全系统重要性金融机构危机的处置机制，着眼于采取适当途径来解决个别金融机构违约、重组等产生的负面影响和连锁反应。四是国际合作及有效跨境协调机制。
（一）降低系统重要性金融机构的规模、业务复杂性和风险关联度
1.降低系统重要性金融机构的规模及业务复杂度
控制金融机构规模及业务复杂度，推动金融机构简化内部结构，是防范系统重要性金融机构风险的基础环节。美国堪萨斯州联邦储备银行主席霍恩明确提出“国家不愿意也没有能力去保护规模庞大业务复杂的银行机构，现在政府应该把重点放在使系统重要性机构简单化方面”。他认为系统重要性金融机构的问题从根本上说是因为它与资本主义规则不一致，并天生就对资本主义市场具有破坏性，不利于世界经济增长——只要存在系统重要性金融机构这个概念，就会有权力机构认为此类机构如此重要以至于需要为它提供特殊的支持和不同的规则，这将使资本主义的未来和美国市场经济处于极大的危险之中，从根本上解决这个问题就必须降低现有金融结构的复杂度。为此，银行业金融机构应该被禁止从事自营和做市商业务，经纪和产权交易。
2.减少对手方关系产生的相互联系、金融市场及机构的风险关联度
近15—20年来，导致金融危机的重要原因之一是证券及衍生产品激增，导致该类业务在银行体系资产负债表中急剧增长，零售银行和投资银行资产负债表数字增长速度超过了实体经济债务的增速，而是由金融体系内不同银行和投资银行合同债权骤增来驱动。衍生产品急剧扩散增强了银行系统相互联系性，导致之后美国国际集团（AIG）业务规模太大、相互太关联而不能倒闭。为此，需要尽可能解决交易对手衍生工具合约中央结算系统这一问题，规定更严格的双边协议、更高资本要求以及初始和变动保证金要求，这即降低了倒闭期间大额敞口头寸风险，也减少因信用降级顺周期性突发保证金需求导致危险的可能性。
（二）建立健全系统重要性金融机构危机的处置机制
系统重要性金融机构出现破产困境时仅存在两种可行方案：第一种选择是进入传统公司破产程序。但由于该程序设计时未考虑大型综合国际金融机构的情形，机制不够灵活、关注视角过于狭隘，存在对破产第三方影响关注不足、审议重组或流动性支持方案时滞较为明显、处置职权比较分散、无法在破产前进行前期介入等可能对金融市场造成负面影响的问题而产生系统性风险；第二种选择则是一夕之间对濒临破产的系统重大影响金融机构采取大型的政府救助计划避免其实际破产，但其有效性受严格约束条件限制，且财务成本和政治成本较高，危机管理人员多因快速行动而缺乏充裕的时间考虑最佳处置战略、审慎寻求最合适的接盘方或考虑通过资产抛售最终获益的方案。在危机后的反思及监管体制改革中，国际组织以及各国监管机构均认为有必要建立有序的处置机构，解决系统重要性金融机构的潜在破产风险。这种机制是介于破产和救助之间的第三条道路，或者对系统重要性金融机构实施“安乐死”，或者任命新的管理层帮助其恢复元气。有序处置机制则提供了通过额外的危机管理工具结合了有效的处置机制的优点：一是必要时（通过政府运行“过渡银行”转移破产机构资产负债等方式）暂时维持机构核心业务，进行市场锁定、实现资产抛售最小化。二是能够提供良好的道德风险防线（安抚股东、进行管理权转移、以预期成本支付高级债权人将政府过度斥资的可能最小化）。三是能够为政府接管机构或托管机构的处置管理过程提供合理的灵活性，将宏观经济影响和纳税人成本最小化。
有序处置程序遵循以下原则：（1）若系统重要性金融机构无力偿还合法债务，其股东须放弃全部投资。（2）高管人员与其他对该机构的经营失败负有责任的职员必须被解雇。（3）未参保的债权人必须接受合理的权益扣减。此外，为支持有序处置进程，还需设立有序处置基金。具体而言，有序处置机制至少包括以下三个部分：一是应确保所有金融机构都是应该可以处置的，且这种处置无所依靠纳税人的支持。在处置过程中，应既完善吸收损失的机制，又确保维护宏观经济稳定。如要求系统重要性金融机构建立生前遗嘱，包括有效的危机识别及处置机制、针对短期破产制订应急计划以及及时、有效、全面的信息公开制度并定期更新。二是美联储和FDIC根据委员会制定的标准并经委员会同意后，共同指定系统重要性金融机构，定期更新机构名录。金融稳定监督委员会有权解决美联储和FDIC之间的争议，也有权美联储和FDIC做出的决定。识别系统重要性金融机构的标准应基于系统性风险相关的因素，包括机构规模和因关联性或风险相关性而导致的传染风险。三是政府应有权要求系统重要性金融机构对其规章制度、运行机构以及业务实践等进行改变调整，以便保证系统重要性金融机构恢复和处置计划的有效实施。
（三）强化国际合作及建立有效跨境协调机制
各种对系统有重大影响的金融机构危机处理方式必须协调一致，因此需要加强国际监管合作。一方面，全球监管合作有助于营造公平竞争环境，防止国际监管套利。各个金融机构有个体差异，各国金融体系的结构也不同，因此处理危机的方法不能一刀切，重点是必须选择并正确使用适当的政策工具。政策工具的选择应结合国家金融体系、法律体系和金融机构自身特点，并适当考虑可行性、有效性、效力、透明度等方面因素。另一方面，虽然各国有选择政策措施的自，但由于对系统有重大影响的金融机构具有国际性，因此必须建立国际监管协调体系。各国和地区应从法律上为处置机构提供跨境合作与共享信息的权力，应审视并在合适的情况下删除国家法律中阻碍合理跨境处置的条款，例如在处置中给予国内存款人相对于国外分支机构存款人的优先权的存款人优先规则，以及那些关于由于行政干预或者别国启动处置或破产程序自动触发机制。在处置系统重要性金融机构的时候，母国监管机构应考虑对东道国的影响。
对于每家全球系统重要性金融机构而言，相关的母国和东道国监管机构应该有具体机构的合作协议。这些协议应明确母国和东道国监管机构在计划和管理机构的处置工作时的角色和责任，并通过在国家立法中规定在母国和东道国监管机构、中央银行和处置机构之间的合作及共享相关信息的权力和能力而得到加强。监管机构应该想办法将这些协议形成正式文件，而且随着时间推移使其更有约束力。这些协议应该包括：一是通过危机管理小组建立合作的目标和程序，至少每年召开一次会议，由母国和相关东道国监管机构评估全球系统重要性金融机构复苏和处置计划的可靠性。二是明确相关当局在危机各阶段的角色和责任。三是为在繁荣时期和危机时期共享信息在各国立法中建立法律基础并确定形式，包括与不属于危机管理小组成员的重要东道国当局共享。
三、我国系统重要性银行的现状及监管
近年来，随着改革开放的有序推进及金融创新的不断加深，我国银行业金融机构在规模不断扩张、资本和拨备水平不断提高、风险防控能力持续增强的同时，银行业务的复杂度及银行之间的关联度也在不断加深。截至2011年底，我国银行业金融机构共有法人机构3 800家，从业人员319.8万人，资产总额113.3万亿元，其中本外币各项贷款余额58.2万亿元；负债总额106.1万亿元，其中本外币各项存款余额82.7万亿元；所有者权益7.2万亿元。工商银行、建设银行、中国银行在2011年全球银行排名中均名列前十，而在国际金融监督和咨询机构金融稳定理事会（2011）首批全球29家系统重要性银行名单中除了包括高盛、汇丰、花旗、德意志银行等国际知名大型银行，中国银行也在其中。为此，需要加强对系统重要性银行识别判定及相关监管措施的研究。
（一）我国系统重要性银行的评估
1.基本思路
根据相关组织文件和研究成果，主要从规模、关联性、复杂性和可替代性四个方面来对系统重要性银行进行分析判定，其中规模是最为重要的指标。国际清算银行（2011）同时采取了两种“自上而下法”和一种“自下而上法”，对全球20家国际活跃银行作为样本数据和三种系统重要性银行模型测算法进行测算，再选择银行方面三个便于获得、公众易于理解、较为简单直观的指标（银行规模、同业拆出总额、同业拆入总额）进行比对分析，指标比对分析后发现简单指标表现基本上与系统重要性模型测算的结果相吻合，其中又以银行规模指标最为明显，在每种测算方案中均具有统计学和经济学意义，证明政策制定者可将银行规模指标作为简易指标评判银行的系统重要性。从机构类型看，我国银行业资产规模集中于五大国有银行以及全国性的股份制商业银行，为此我国系统重要性银行的主要评估范围集中于上述机构及可以跨省设立分支机构的城市商业银行。由于上述机构大多已经上市，为此以上市银行为标的来分析我国的系统重要性银行。此外，由于我国实行严格的分业经营，虽然近年来银行业金融机构系统内资金往来不断加强，银行间债券市场快速成长，大型商业银行及部分股份制、城市商业银行日益兼营基金、投资银行、保险等业务，在境外增设分支机构或者子银行，加大金融创新力度和新产品的开发及运用，银行业间的关联度不断加深，但复杂度仍然较低。我国系统重要性银行主要从规模、关联性和可替代性三个方面来分析判定。
2.评估指标体系设定
参考相关研究成果，结合我国银行业实际情况，我国上市银行系统重要性评估指标体系的具体指标体系及权重如表1所示。
3.系统重要性银行的判定
本文选取16 家上市银行2009—2011 年末数据，依据我国系统重要性银行基本指标评估体系，得出我国上市银行业系统重要性指数，如表2所示。
由表2可知，2009—2011年，5家大型商业银行的系统重要性系数均排在前5名且远高于其他上市银行，全部为系统重要性银行，特别是中国银行的系统重要性系数上升很快，由2009年的58.09上升到2011年的82.60，增长42%，再结合中国银行的国际业务，就不难理解为什么中国银行成为巴塞尔委员会公布的首批全球系统重要性银行之一。股份制银行中，兴业银行、浦发银行及中信银行的系统重要性近年来相对较高，有可能发展为系统重要性银行，而招商银行虽然系统重要性系数下降较快，但仍然保持较高水平，应加强对上述银行的监管，而其他上市银行的系统重要性很小。
（二）加强系统重要性银行监管
要强化对系统重要性银行的监管。在美国的改革方案中，对于具有“系统重要性”的机构，其适用的监管标准要明显高于同类金融机构。因此，在监管实践中需要强调监管的层次性，要根据金融机构、产品、发展阶段，采取不同强度的监管措施，建立多层次、多机制的监管体系。作为监管机构，银监会提出了“四四六”的监管理念，强调坚持把维护银行体系稳健性、促进银行业科学发展与和谐社会建设作为加强有效监管的根本要求；坚持把实施分类监管、有效配置监管资源作为加强有效监管的重要方式，在积极构建审慎监管框架的同时也引入了宏观审慎监管思维。为完善审慎监管体系，现阶段银监会需进一步完善分类监管体系，加强以下工作：
1.应尽快出台我国系统重要性机构的量化和细化标准
对系统重要性机构的监控是国际银行监管策略的巨大转变，代表了银行业从微观审慎监管向宏观审慎监管方向性的重大突破，由此将带来全球性的金融监管方法变革。为此，应尽快借鉴国际机构的系统重要性机构的选取方法及模型，结合我国银行业机构的特点，采取科学、适当的方法进行综合测定，拟定合理的过渡期安排，以便监管部门更好地实施动态差别化监管。
2.把握好银行新业务和结构发展准入审批节奏，控制系统重要性银行的规模及业务复杂度
银行业务发展和结构发展过快过急，容易衍生出多种问题，如管理层级多、母子公司权责不清晰、资本重复计算、资产与负债期限错配、风险传递和聚集等效应。目前我国不少银行均存在过度寄希望于跨越性经营和业务雷同下的竞争，以简单的粗放增长模式支撑银行超速发展，因此，必须加大对银行的新业务和结构准入的审批节奏把握，防止业务同质化、结构复杂化而产生的风险，及其对整个金融系统的传染效应。
3.建立严格的“防火墙”制度，防范系统重要性银行跨业、跨境风险
一是坚持审慎推进商业银行综合经营业务试点，强化跨市场的“防火墙”建设，禁止银行为企业发债提供担保。要求银行审慎开展资产证券化，严格要求洁净的信贷资产转让。二是加强跨境业务风险监测和应对，禁止银行为境内外子公司进行直接股权投资和企业融资，有效抵御风险跨境传染。
4.对系统重要性银行提出更高的监管要求
一是推动并表监管。系统重要性银行往往是一些跨行业、跨区域的复杂多重金融集团公司，在加强监管方面而言，应针对母子公司情况，加强横向并表监管水平。二是对附加资本提出更高的资本质量要求，还应提高其核心资本充足率、限制其债务资本工具并对银行之间互相持有次级债进行扣减。三是加强资本约束并督促系统重要性银行强化、完善资本补充计划，提升其运营的稳定度。
参考文献：
[1] 李文泓.吴祖鸿. 系统重要性金融机构监管：目标和政策框架[J].中国金融，2011，（2）.
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[3] 李文泓.银行业宏观审慎监管：思路和政策框架[J].中国金融，2010，（13）.
[4] BCBS.Global Systemically Important Banks：Assessment Methodology and the Additional Loss Absorbency Requirement[R].Basel Committee on Banking Supervision，2011.
[5] FSB.Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions：Recommendations and Timelines[R].Financial Stability Board，2011.
关键词：国际金融中心；金融危机；金融改革；在岸金融中心；人民币国际化
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）05-00-02
一、引言
自2008年以来，由美国次贷危机而引发的全球性金融危机促使世界经济的发展进入了经济周期的下行阶段，并且在一定程度上冲击了美国在世界经济中的霸主地位。而之后发生的欧债危机，则进一步削弱了欧洲在世界经济中的影响力量。2011年中国取代日本成为世界第二大经济体，也加速了世界经济中心向以中国为中心的亚太地区转移。
在中国国内，随着中国经济总量的日益扩展，对于金融产业的需求正在不断增加。虽然在当前全球经济疲软的环境下，中国出口制造业受到很大冲击，但是这同时为中国政府提供了一个加快经济转型和产业结构升级的机遇，而经济转型的核心便是金融改革。推进金融改革，使中国金融产业脱去陈旧的制度体制，向着灵活完善的成熟体制发展，将有利于中国经济的健康平稳发展，为中国从经济大国转为金融强国铺好道路。
不过，针对国际金融中心的研究表明，国际金融中心的形成具有长期性和较强的蝴蝶效应，国际金融中心的形成不仅取决于不同城市的静态比较竞争优势，同样也取决于其政策和战略的动态比较竞争优势。可见，中国政府是否能够抓住这次历史性机遇，制定出具有竞争力的政策与战略，将很大程度上决定了中国国际金融中心的形成。
二、全球金融危机与中国机遇
自2007年由美国次贷危机引发的全球金融危机，关于全球经济结构调整及全球金融平衡问题成为世界关注的焦点。此次金融危机正为中国建立区域内国际金融中心提供了历史性机遇，同时也凸显出中国建立区域内国际金融中心的必要性与紧迫性。
对于此次金融危机的爆发原因及相应采取的制度改革措施，国内外学者都做了深入研究。西方主流观点很大程度上把美国次贷危机归咎为“中国责任论”，认为由于亚洲的高储蓄及以中国为首的汇率操纵导致的世界经济不平衡是引发美国次贷危机的根源，但是这个观点并不全面。从某种程度上，这是在为美国本身推脱责任。全球经济失衡确实存在亚洲国家过高外汇储备的原因，但是究其根本，这只是问题的表面原因，引发全球经济失衡的根本原因是美元作为世界国币向世界经济体制的过度释放。这导致了美国长期逆差而中国等亚洲国家长期顺差而产生的全球经常项目不平衡。由于美元成为世界货币，美元的国家美国便拥有了调配全球战略资源，抢占全球政治、经济和安全战略制高点的权利。这导致美国政府将更多的资金用于扶持军事等高新科技和金融服务业等具有战略意义的行业，使得制造业处于政策与资金劣势状态，从而基本全面转移到亚洲国家。美国为维持其国内消费而大量进口工业制成品，这产生的巨大逆差，美国本可以利用其在高新技术上的优势，通过技术转让来平衡经常项目逆差，但是出于对美国全球战略的考虑，美国并没有这么做，而是通过贸易不断向全球经济注入过剩美元，加剧世界经济不平衡。据统计，美国对全球经常项目逆差贡献近50%。所以，对于全球经济不平衡美国有不可推卸的责任。
综上所述，我们可以发现，现行国际货币体制下美元过度释放和新兴经济体因自身资产市场发展不足而对美国金融市场的过度依赖是本次危机爆发的制度与结构性原因。
所以，此次金融危机的爆发促使全球经济再平衡成为全球各国的共同需求，而在全球经济再平衡进程中，作为世界第二大经济体的中国势必将扮演重要角色，这是中国由经济大国转变为金融强国的历史性机遇。人民币国际化和在人民币国际化基础上建立的在岸型国际金融中心将在全球经济再平衡中发挥重要作用。
三、中国经济转型与建设国际金融中心的必要性
当现阶段的经济结构和经济制度已经不能够为经济体的增长提供强劲的动力和支撑力，那么对于原有的结构制度应该进行实时的转型和变革。在全球金融危机和欧债危机的影响下，中国以往的“出口拉动型”经济增长模式面临巨大挑战，中国经济转型与产业结构调整已经迫在眉睫。中国正在从“出口拉动型”转向消费和投资共同拉动经济的混合型经济增长模式转变。而当经济引擎由外生因素转向为内生力量，经济体对于金融产业的需求也将增长。所以，中国经济转型的过程中，金融市场机制的完善将至关重要。
一、双边合作模式的合作基础
（一）金融监管双边合作的两种博弈类型
双边合作作为国家间交往的一种重要模式，应用领域非常广泛，从投资、贸易、科技、文化到军事防务、争端解决，几乎涵盖国家交往中的所有领域。双边合作所表现出的广泛性，主要是由于在这一交往模式中，参与方数量少且固定，合作程度的可选择空间非常大，从对双方具有完全约束性的正式双边条约（bilateraltreaty），到不具有约束效力的谅解备忘录（memorandaofunderstanding）、联合公告（jointpressreleases），参与方可以根据议题的领域、谈判的时间、国内的政治情况自主决定最终进行合作的方式。双边关系的本质是典型的双人博弈过程，在这一博弈过程中，会因为议题的不同而呈现出不同的博弈类型。在金融监管的双边合作关系中，国家其实面临着两类博弈情境。首先，国家与他国，特别是在全球金融市场中与本国金融市场相比，具有较弱竞争力的国家，在金融监管合作领域中呈现出典型的囚徒困境的博弈模式。尽管二者都明白在金融监管领域进行合作，对两国而言将获得更高的绝对收益。但同时，对于具有较强金融市场竞争力的国家而言，如果在金融监管领域展开合作，特别是就集中性较强的证券市场准入问题展开合作，会加大本国企业在证券市场上的融资压力。因此，对于处在这种金融关系中的两国，所具有的合作意愿是不同的，对于占有金融市场竞争优势的国家而言，并不具有强烈的合作激励。其次，金融交易技术手段的创新与便捷，使得巨额资本可以在很短的时间内完成跨境转移，从而给一国的资本市场与外汇市场带来巨大波动；与此同时，现代金融交易技术与金融交易工具的创新，也给金融犯罪带来了更多的机会空间。就维护两国金融市场稳定，保护消费者利益与打击金融跨境犯罪而言，两国的合作关系又体现出了“性别之争”［1］107型的博弈模式①。即两国对于在维护金融市场稳定与打击金融跨境犯罪领域应当进行合作是具有共识的。但是，鉴于相关的金融利益集团在每个国家中的政治地位与影响力有所不同，两国会在合作的范围与方式等具体执行问题中存有分歧。
（二）合作的基础
前文阐述了金融监管双边合作中的博弈类型，说明了两个国家面对金融监管的不同问题，具有不同的合作激励。除了合作激励以外，双边金融监管合作制度的建立，还需要具备以下四个方面的条件。第一，两国具有较高的交易频率。威廉姆森将交易频率分为一次、数次和经常三种类型［2］35。交易频率的高低在一定程度上决定着两国间关系的联系程度。较高的交易频率意味着两国之间的联系度较高，有着较强的相互依赖关系。特别的两国在金融领域具有较高交易频率，就意味着由此产生的较强相互依赖关系，将给两国带来较高的监管合作激励，进而提升两国进行金融监管双边合作的意愿。第二，两国具有较高的同质性。国家的同质性主要表现在两个方面，国家的经济类型与政治制度。两国如果同属市场经济型国家，且具有较为相近的政治制度，那么，两国就具有较高的同质性。金融是社会经济领域的一个重要组成部分，两个具有不同经济类型的国家，在经济发展与管理理念中会表现出一定的差异性，而这种差异性也会反映在金融监管领域，包括金融监管的目标、金融监管的水平和监管部门的实际执行能力。这种差异性越高，意味着金融监管双边合作制度中的交易费用就越大，而过高的交易费用很可能使得双方对监管合作望而却步。如果两国政府能够克服经济类型的差异性，而决定开展金融监管合作，但如果两国的政治制度存在较大的差异性，则会使得政府间达成的合作方案，在不同政治制度下最终获得通过的概率有所不同，而这将直接影响金融监管合作制度的顺利执行。第三，两国之间的了解程度。两国之间的了解程度主要是指各自对对方金融监管领域中的法律制度与监管模式的了解程度。两国之间的了解程度与交易频率有关，两国在金融领域的交往频率越高，势必对彼此的监管法律制度与监管模式了解的就越多。基欧汉与奈在关于世界政治的复合相互依赖理论中，对复合相互依赖的三个特征做出了详细的描述。其中，第一个特征就是强调社会之间的多渠道联系。这种多渠道联系包括国家间联系、跨政府联系和跨国联系三个层面①。跨国银行与跨国公司构成了跨国联系的主力。两国在金融领域中较高的交易频率，表明了两国跨国金融企业往来密切。跨国金融企业通过具体实践可以更多的、更为具体的了解对方的金融监管法律制度与监管模式，进而帮助本国政府在实践层面而非原则层面了解对方的监管法律制度与模式。第四，两国之间的政治关系。两国之间的政治关系是决定两国能否在金融监管领域开展双边合作关系的一个前提性因素。如果两国存在根本政治分歧，甚至处于严重政治对立状态，即使已经具备了前三项双边合作条件，两国也绝对不可能在对国家具有重要战略意义的金融领域展开双边合作，甚至会单方面终止已经存在的双边合作关系。由此可知，两国间的政治关系直接决定了金融监管双边合作的存续。
二、金融监管国际合作制度双边模式的两个模型
（一）美国—欧盟间的双边合作模型
美国与欧盟，作为世界上最大的两个金融市场，代表了现代金融的发展方向。两个金融市场之间联系紧密，欧洲企业15％的股权融资来源于美国市场②，美国在银行业与其他金融部门的对外直接投资的50％是在欧盟，而在银行与保险领域的欧洲投资者将75％的对外直接投资投向了美国③。鉴于美欧金融市场如此紧密的联系，美国与欧盟在2002年设立了美国—欧盟金融市场监管对话机制（USEUFinancialMarketsRegulatoryDialogue，简称FMRD）。美国与欧盟委员会派出本国的高层决策者与监管者，通过一系列正式与非正式会议实现双方的经常性对话机制。双方的会议议程，主要包括对各自管辖区域内有关监管政策变化的信息分享，解决双方的监管冲突以及协调双方金融监管方面的政策法规。由FMRD负责解决的问题包括同意逐步完成美国通用会计准则与国际金融报告标准的趋同；由美国证监会（USSecuritiesandExchangeCommission，简称SEC）负责组建一个监管大型非银行性金融联合企业的部门，以符合欧盟对金融联合企业的监管要求；以及制定新的外国私人发行者撤销登记的监管要求。美欧金融监管双边合作机制取得了良好的效果。欧盟委员会在2005年的一份有关美欧金融市场发展关系的报告中指出，美欧良好紧密的金融市场关系，为两个市场间节省了60％的贸易交易成本，增加了50％的双边贸易量以及降低了9％的股权融资成本①。美国与欧盟之间的金融监管双边合作关系之所以能够取得如此良好的成果，主要是因为双方具有良好的政治关系，在金融市场上具有较高的交易频率和紧密的市场联系，在经济类型与政治制度方面较为相似，对彼此的金融监管法律制度与监管模式有着较为深刻的了解，且金融企业间的联系紧密，符合上述金融监管双边合作的所有条件。
（二）美国—澳大利亚双边合作模型
美国与澳大利亚在2008年签订的备忘录（MOU）中，就两国在证券市场中对证券经纪业务以及交易业务的相关监管问题达成了合作共识。与美国—欧盟的双边对话机制所关注的监管合作范围不同，美国—澳大利亚在谅解备忘录中达成监管合作共识的，仅限于证券市场中对跨境服务者，证券服务业务的监管权限分配问题。在这份备忘录中，美澳双方允许一方的证券经纪商在对方的司法管辖区域内，为对方国民提供包括证券经纪与证券交易两项业务的金融服务，前提是为对方消费者提供服务的证券经纪商已得到了母国的严格监管。与此同时，两国的证券监管机构须对本国与对方国家的证券经纪商以同样的标准实施同样的监管行为②。美国与澳大利亚在证券市场对彼此的证券经纪商做出开放性的经营活动规定，源于两国的证券监管机构在对于经纪商以母国监管为主的监管原则达成共识的同时，要求母国证券监管机构需与东道国证券监管机构时时共享对证券经纪商的监管信息，并保证两国的监管标准与所实施的监管行为具有可比性。美国—澳大利亚的谅解备忘录不仅要求双方的证券监管机构在监管标准的制定上进行合作，也要求它们在实施具体的监管行为时进行合作，以协调两国在证券监管方面的冲突，即真正做到了管制（regulation）与监督（supervision）两个方面③的双边合作。这与美国—加拿大间在对证券发行者监管问题上的合作模式有所不同。美国—加拿大“多重管辖披露系统（MultijurisdictionalDisclosureSystem）”中仅要求，加拿大证券发行者只要依照加拿大国内有关证券发行信息披露的规定做出了发行信息披露，就可以在美国证券市场上发行证券④。美国—加拿大间在证券发行信息披露方面的监管合作，仅体现在了监管标准的承认上，并不涉及在具体监管行为实施阶段的合作，与美国—澳大利亚监管双边合作模式相比，在合作范围与程度上都表现出了一定的局限性。
然而，有学者（PierreHuguesVerdier）也指出美国—澳大利亚金融监管双边合作模式存在着一些问题。首先，在美国—澳大利亚金融监管双边合作模式中，缺乏一个与双方都不存在利益关系的独立执行机构；其次，美澳间的监管标准是建立在双方各自的监管标准具有可比性的基础上的，而没有独立的、包含具体细节的，适用于双方的监管标准存在；最后，美澳间的合作关系并不牢靠。这种合作关系是建立在任何一方有权单方终止合作关系的潜在威胁基础上的［3］81－83。首先，对于PierreHuguesVerdier教授指出的第一个问题，本文认为，金融监管双边合作关系中，很难在两国国内设立一个与两国没有任何利益关系的独立监管合作机构；两国也更不可能将合作监管下的执行任务交由除两国以外的第三方执行。这种高度的对外授权化行为，在关涉国家重要金融安全与利益的领域是不可能发生的。其次，关于两国应当制定独立的、具体的适用于两国金融监管合作关系的标准方面，在考虑时间成本与技术成本的情况下，这一做法似乎并不可行。这类标准的制定因为涉及双方在金融领域的根本利益，必然需要经过较长时间的谈判协商，对于一些根本性利益双方甚至很难做出妥协。与此同时，尽管双方在证券监管方面具有一定的同质性，但这并不意味着没有差异，双方在监管技术与监管机构的职能分配上都存有不同，完全的统一是不可能实现的；最后，对于合作关系建立在一方有权单方终止合作的基础上是否牢靠的问题，本文认为，任何一类松散的双边合作关系都存在单方终止的潜在威胁。显然，国家不会因为这种潜在威胁的存在而决定是否展开双边合作关系。金融监管双边合作的开展是建立在双方因频繁的交易活动、紧密的市场联系需要通过监管机构间的监管合作，以降低两国金融机构在双边金融交往中因监管政策法规冲突而引发的交易成本，减少市场风险传递的需求之上的。
【论文关键词】 经济体系 国际贸易。
现代意义上的国际经济学是在传统的国际贸易和国际金融理论的基础上发展起来的作为一门系统的和独立的理论，它的出现大约在本世纪40年代， 即以凯恩斯为代表的新古典主义学派兴起后不久，几十年来，国际经济学研究吸引了西方许多经济学者的注意力并不断得以发展，新的方法和学说层出不穷。国际经济学的一般理论包括国际贸易理论和政策、国际金融理论和国家货币政等。 一、金融自由化的风险。 金融全球化的本质是金融资本的全球高速流动以寻求最大利润。巨额资本的快速流动增加了金融系统的潜在不稳定和不确定因素。发展中国家金融市场不健全、具体制度不完善、缺乏有效的监督管理机制，产生金融危机的诱因可以说无处不存，无时不在。主要是因为： 1.短期资本的大进大出，国际游资频繁在各国外汇、股票市场流动，具有投资、投机两重性。短期资本的大量涌入造成了经济结构性失衡，形成“泡沫经济”，一旦出现逆差或货币贬值，资金便迅速抽逃，导致国际信用危机。1997年的亚洲金融危机便是典型例子。据IM F估计，国际短期游资多达7.2 万亿美元，约占世界总额的20%。其投机性、流动性和逐利性构成了对发展中国家金融经济安全的严重威胁。
2.作为资本流动载体的金融衍生工具的最大特点便是其“杠杆效应”，能以较少“定金”买卖几十倍乃至上百倍于定金合约金额的金融产品，如远期合同、期货、期权和互换等，形成以证券料汇、利率和商品行情的信息预期为客体的金融衍生资本。一家金融机构的少量交易即可牵动整个国家经济甚至整个国际金融市场，金融链条上的任何环节出问题都可能使整个金融系统遭到毁灭性打击。 3.“对冲基金”规模不大，但借贷能力特别强，能够迅速筹集资金投放市场。一批基金联手再加上众多世界级银行财团的支持及其在国际组织、各国政府中的强大游说能力，足以将任何一个市场置于危机之中。 [中 华 励 志 网 Www.ZHLzw.Com] 二、 国际经济体系中的美元霸权霸权。 虽然从理论上说，国际美元本位像任何关键货币一样，对于提高国际交换效率和降低国际交易成本起到一定的积极作用，然而，后布雷顿森林会议体系中，作为国际本位货币的美元毕竟只是由美国政府法令强制使用的一种纯粹的、完全不兑现纸币，它的“生产”完全受到美国国家机器的控制，它所服从的完全是美国政府的政策制订者所愿意奉行的任何国内规则。所以美国不会，也没有义务把别的国家的利益置于美国的国家利益之上。 三、 货币一体化理论。 货币一体化就是各成员国联合起来，结成固定的汇率，执行共同的货币政策。西方学者对不同层次的货币一体化进行了划分：(1)汇率同盟。(2)假汇率同盟。(3)货币一体化。(4)货币联盟。
货币一体化理论认为两个(或两个以上)国家之间越不能靠经常的汇率变动来改变相互之间的贸易条件和本国的国际收支地位，这两国(或多国)走向货币一体化的可能性也就越大。具体说来又主要是与以下一些因素有关：①相同或相似的通货膨胀率;②要素流动的程度;③一国的经济规模与开放程度;④商品多样化的程度;⑤工资、价格的(变动浮度);⑥商品市场一体化的程度;⑦财政一体化程度;⑧政治因素。货币一体化的主要收益来自于汇率稳定。汇率经常经常性变动会影响正常贸易和投资的开展，使用单一货币能减少外汇风险，而外汇风险会象交易成本一样减少一国的进出口，同时单一货币能减少外汇风险，而外汇风险会象交易成本一样减少一国的进出口 。当前货币一体化理论的最新进展就是运用理性预期的形成，时间不一致性，信誉问题以及汇率决定等宏观经济学的新概念、新理论及分析方法对货币一体化的成本、收益进行分析：在货币中立问题方面：弗里德曼和卢卡认为因为有理性预期的存在，长期来看，失业率与通货膨胀率之间并不存在着此消彼长的交替关系，应该存在着与通货膨胀率毫不相关的自然失业率。在时间不一致性问题方面，在对“货币中立建议”西方学者进一步运用时间不一致性观点来考察货币一体化的成本。 综上所述：在全球化中，国与国的竞争归根到底是企业之间的竞争。作为全球化的核心，跨国公司总体上毕竟代表了先进的生产力，反映了当今世界资本和技术流动快而劳动力相对不流动趋势下资源优化配置和市场竞争的需要。笔者认为，跨国公司对发展中国家主权和安全的影响，与其说取决于跨国公司，还不如说取决于本国的政策。对跨国公司既要加以利用，又必须予以限制。而且跨国公司是当今世界经济中集生产、贸易、投资、金融、商业行销、科研开发等众多功能于一体的巨大复合体，是一种时代潮流。发展中国家只有培育自己的跨国公司，参与全球经济，才能在国际国内市场占有有利地位，分享全球化带来的巨大利益。
