时间：2023-08-16 17:05:33
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关键词 行政处罚 防雷装置 设计审核 违法撤销
作者简介：贾晋杰，中国地质大学（武汉）法学硕士，武汉市气象局，研究方向：宪法学与行政法学；李F，武汉市气象局。
一、典型案例引入
二、案例中“撤销”处罚的法律适用评价
（一）从法律适用理由进行评价
根据《行政处罚法》的第二十七条：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。显然，对此款法律条文的正确适用，需理解不予行政处罚的违法行为的构成要件。即违法行为轻微、社会危害轻微和违法者已及时纠正违法行为三个要件必须同时满足。
“以人为本”主张人是发展的根本目的。本案中，建设方未按法律规定申报防雷装置审核，此行为产生的原因可能是防雷装置设计缺失或未达国家相关标准，建筑物防雷隐患突出，随时有可能遭到雷击并威胁人身财产安全。这与我国《宪法》所赋予的保护居民人身安全和财产安全的精神背道而驰。人的生命无价，所有法律都应保障生命的庄严和神圣。建设方以非法私利对抗国家的法律及政策，违反了法律的规定，危害了行政处罚制度。本案中出现了建筑物已在建设过程中但建设方还未及时申请防雷装置审批的情形，破坏了国家行政审批制度的完整。因此，本案中建设方的违法行为不应视为程度轻微。评价一个行为是否具有危害后果，不能只把经济因素作为唯一评价标准。笔者认为，维护、遵守法律规范，遵守法律义务的自觉性丧失可能会带来比经济方面更严重的危害。违法行为若及时纠正则不予行政处罚，因此认为“及时”纠正的时间节点是在行政处罚作出前。本案中，行政处罚决定已作出，建设方才去补办审批，超过了这一时间节点。至此，笔者认为建设方的违法行为虽没有造成直接经济上的危害，但不属轻微且未及时纠正，气象主管机构据引《行政处罚法》第二十七条来“撤销”处罚，缺乏法律理由。
（二）从适用结果进行评价
不予行政处罚和撤销行政处罚是两个不同的法律概念。不予行政处罚是免除了违法行为违法性，是指因有法定事由存在，行政机关依法对有某种违法行为的当事人不适用行政处罚的情形。尽管违法行为在外在形式上与某种违法行为具有相似性，但本质上仍然不失为合法行为。而撤销行政处罚的法律依据是《行政处罚法》第五十四条第二款：公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。可见，撤销行政处罚适用的情形是在行政处罚决定作出后，是由于行政机关自身错误，导致行政行为缺乏所应具备的主体合法、内容合法、程序合法三要素的其中一个或一个以上。不予行政处罚和撤销行政处罚的区别在于：前者决定的作出是在行政处罚决定作出前，而后者是在行政处罚决定作出后。前者作出是因为符合法定条件的相对人违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，而后者以因为行政机关所作行政行为的过错为前置条件。本案中，气象主管部门的“撤销”行为的理由是违法者的补办相关防雷装置设计审核行为，但此行为发生在行政处罚决定作出后，因此，“撤销”行为存在错误。
三、案例中“撤销”处罚行为损害的法益
“撤销”处罚行为损害的法益主要有四个方面：第一是法律的权威性。法律一经颁布就应严格遵守并有效执行。本案中，对未申报防雷装置行政审核的行为进行行政处罚是合法有效的。但是，行政处罚作出后，基于违法者的补救行为而撤销行政处罚，不符合法律规定。实质上，建设方的违法行为并没有得到任何处罚，法律没有得到正确实施，法律的权威性受到了来自违法行政行为的挑战。第二是行政行为的确定力和拘束力。有效成立的行政行为，具有不可变更力，即非依法不得随意变更或撤销。在行政行为成立后，即产生法律上的约束力，有关人或组织必须遵守、服从。主要表现为对行政主体和行政相对人的拘束力。执法者无合法理由随意“撤销”处罚决定侵害了行政行为的确定力和拘束力。第三是公共利益。由于建设方延误报审防雷装置设计方案，导致部分防雷装置设计留下难以补救的安全隐患，考虑到雷电灾害巨大的破坏力，建筑物在投入使用后人身及财产安全等公共利益将可能受到严重损害。罚款的目的是为了惩罚建设方的违法拖延报审行为，从而对其所带来的公共安全隐患进行一种象征性物质补偿。执法者的“撤销”处罚行为实际上是取消了这种补偿，不利于公共利益的保护。第四是国家财产。《行政处罚法》规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。行政处罚成立后，罚款应直接上缴国家财政，所有权归属国家，该笔金额的性质应理解为国家财产，因此“撤销”处罚决定实际上是对国家财产的一种非法处分，情节严重的还应当被司法部门认定为犯罪。 四、案例中“撤销”处罚行为可能引发的消极后果
防雷行政执法既具有一般行政执法的共性，也具有基于防雷安全领域的特殊性。气象主管机构无合法理由“撤销”自身作出的行政处罚行为，不仅构成违法，情节严重的构成犯罪，还严重侵害了法律权威性和法治精神。虽然，公民法制意识提升已逐渐形成行政执法的合法性的重要监督来源。但是，建设单位作为“撤销”处罚的受益方，守法意识被淡化和模糊，无法有效实施监督权利。执法实践中，多个建筑物都来自同一建设方的情况较多，如果他们认为无论行政处罚是否做出，只要最后获得行政审批，之前的行政处罚便可以撤销，那么防雷行政执法的就失去了存在的意义。部分建设方未及时申报建筑物防雷装置审批，建筑物开工数月后甚至几近完工时才将申报材料交至审批窗口。依据行政行为的比例原则，届时将建筑物强制拆除再要求建设单位申报审批的可能性较低。因此，建筑物防雷装置设计错过了技术评价的最佳时间 。对于建筑物已施工部分的防雷装置的设计问题的整改已十分困难，建筑物内人身财产安全将存在长期隐患。对防雷装置设计风险防控的作用也大打折扣，后期补救不仅会耗时耗力，防护效果上也不尽人意。再加上建设方之间的互相比较心理以及共同传递的“打擦边球”心态，更是使得以后的防雷执法工作步履维艰。
五、案例中“撤销”处罚行为产生的原因
（一）来自执法环境
建筑物建设开工须保证设计方案符合国家有关标准，防雷装置属于建筑物的构成部分，所以开工前应确保防雷装置设计安全达标。从建筑物防雷装置设计审核的作用来看，防雷装置设计审批应在建筑物施工之前。在实践操作中，一些省份的建设部门明确规定建设项目获得施工许可证前应通过防雷装置设计方案审查。而其他省份在政策上则缺乏有力的支持。
另据《防雷装置设计审核和竣工验收规定》，负责防雷装置的设计审核的是县级以上地方气象主管机构，审核需建设单位提交的材料包括防雷装置设计技术评价报告。目前的现实情况是，气象主管机构认可的报告出具机构是其下设的防雷中心。由于技术服务需要建设方承担一定的费用，难免会让建设方对气象主管机构既从事技术服务又从事行政执法的的合理性产生质疑，延误了设计技术评价的时间和报送行政审批的时间，同时也超出了行政执法处理决定作出的期限。
此外，相关科普、法律宣传工作不到位。一些建设方并没有认识到防雷装置之于建筑物的重要性，简单认为报审只是跑流程而已，对此并不重视。虽然《气象法》很早就授予气象主管机构防雷行政执法权，但至今仍有建设方存在抵触，在执法过程中采取不配合的态度。
（二）来自执法者
执法者虽然对防雷相关法律法规条文内容比较熟悉，但对正确理解法律涵义，如何正确适用法律还没有较好掌握。其次是工作理念存在偏差，忽视了防雷执法和建设流程上的前后有机关联，单纯从是否办理防雷装置报审流程考虑问题，破坏了执法的规范操作程序，产生的严重后果不仅违法甚至可能犯罪，致使今后的执法活动变得十分被动，降低了执法工作的整体效率。
关键词：行政处罚；行政处罚力度；行政处罚效力
行政处罚法规定，行政处罚是指：“公民、法人或者各其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”一般认为公民、法人或者其他组织有违反行政管理秩序的违法行为，尚不构成犯罪，依法应当承担行政法律责任的，由行政机关给予行政处罚。
我国行政处罚法于1996年10月1日起正式施行。目前行政处罚法规定的行政处罚种类主要有：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。
一、提高行政处罚效力的必要性
法律的完善需要时间，建国后我国陆续出台许多行政法律法规，其中很多都涉及行政处罚问题，这些法律法规在实践中接受检验。随着改革开放政策的施行，社会发生了巨大的变化，经济增长速度逐年递增，个人以及各类企业的收入也随着经济的增长在增加，原来的各部门法在处罚力度上就显得不适应环境的变化。因此提高行政处罚效力至关重要。
（一）提高行政处罚效力，有利于更有效地维护公共利益和社会秩序
行政处罚法制定的根本目的就是要维护公共利益和社会秩序。但随着经济的发展，社会中不断出现新的问题与矛盾，相应的法规制度就要随之调整并做到处罚有力，使“黑网吧”等新的社会问题不再屡禁不止，有效维护公共利益和社会秩序。
（二）提高行政处罚效力，有利于更有效地保护公民、法人和其他组织的合法权益
行政处罚的目的之一就是要有效维护公民法人和其他组织的合法权益。然而现有的行政处罚力度不够，使得很多不法者为了自己的经济利益和其他利益而损害其他公民的权益。如果不加大行政处罚力度，有力打击各类行政违法现象，公民、法人和其他组织的合法权益将受到更严重的侵害。只有提高行政处罚的效力，“黑诊所”、“黑加工点”等才能彻底灭绝，使公平的市场竞争环境得以保护，公民、法人和其他组织的合法权益得到有效保障。
（三）提高行政处罚效力，有利于监督保障行政机关依法行使职权
由于缺乏较高的行政处罚效力，再加上处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。又由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项时做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。因此，必须加大行政处罚力度，保障行政机关依法行使职权，保证行政管理任务的完成。
（四）提高行政处罚效力，有利于发挥政府职能
现代政府发挥着经济调节、市场监管、公共管理以及社会服务四大职能。政府要想充分发挥好四大职能，更大程度地保障人民的利益，就更应提高行政处罚效力，严厉打击各种行政违法现象，保障人民生活的安定，保障良好社会环境的稳定。
二、当前行政处罚存在的问题
我国行政处罚法正式施行以来，在打击行政违法、保护公民、法人和其他组织的合法权益、维护公共利益等方面发挥了巨大作用。但行政处罚涉及领域众多，如税务、工商、卫生防疫以及交通等等，各部门又有不同的行政法规，在具体操作时还存在诸多问题。
（一）行政处罚力度不够
行政处罚效力低，不能够产生足够的震慑力，使得不法之徒打击不尽。比如，非法谋取的利润与被执法人员抓到受到的惩处相差悬殊，那么在这种情况下，违法者就会选择冒险，即使有许多被惩处，但相对无力的惩处力度使得违法现象杜之不绝。从下表中各法规常见问题的处罚标准可以看出相对疲软的处罚力度：
这些法规最早的如《环境保护法》从1989年开始实施，其他的法规虽然进行过修改，也并不能完全保证与时俱进，因此，根据当前的实际情况，我们一定要针对实际问题，提高行政处罚的效力。
（二）行政处罚实际操作水平不高这方面主要是指行政机关及其执法人员实施行政处罚程序的实际操作水平不高，行政执法行为不规范。主要体现在执法人员素质低下，执法人员的业务素质与实际要求相去甚远：一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中，具有大学以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少；二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少；三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁以及社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。使得一部分执法人员贪图享乐，吃请受贿，为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，滥用职权，徇私枉法。
另外，有的执法人员在进行行政处罚时，不经相应领导批准，进行重大处罚时不经集体讨论私自决定，或是对当事人调查了解不够详细就早下结论，或者有人执法犯法，利用职权，谋取私人利益，这些不规范的操作行为都严重影响了行政处罚效力。
除了执法人员自身的因素外，执法条件的局限性也使行政处罚效力受到了限制。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是；有的执法机关经费紧缺，办案经费不能保障，办案很难及时到位；有的执法机关办公条件落后，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。这些都不利于提高执法效益。 （三）行政处罚责、权、利不明确
《行政处罚法》规定行政处罚的主体是具有行政处罚权的行政机关以及被依法授权或委托的组织。但现行的《行政处罚法》对现行执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些组织通过规章委托，变相取得了执罚权，这些执罚机关庞杂，在执罚过程中存在执法重叠或是执法漏洞的问题。据统计，我国约80％的法律、90％的地方性法规和几乎全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，造成执罚队伍过多过滥的局面。由于执罚队伍庞杂，不可避免地造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，某些部门执法人员数量又不足，使得执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，严重影响了执法效力。
三、提高行政处罚效力的措施
（一）提高处罚标准
每一部法律法规的制定都经历了一定的过程，符合一定时期的经济状况和当时的社会环境。我们已经认识到，社会环境变化的速度是非常快的，尤其是我国近来经济增长速度始终持续保持较高水平，有关法律法规应随着社会不断出现的新问题而不断地调整与完善。就行政处罚方面来讲，在有的部门，甚至还沿用几十年前的规定，这些规定对于当前市场经济条件下的实际问题难以达到理想的处罚效果，操作性不强，有些根本无法再适用于当前状况。因此，必须依据现实的状况制定合理的处罚标准，提高行政处罚效力，给犯罪分子足够的震慑力。
1．提高货币处罚标准
关于行政处罚，重要的一项就是罚款。许多法律法规中制定的罚金标准是以制定法律时的物价水平为参照的，随着时间的推移，物价水平发生了显著变化，但执法依据仍然是法律当时规定的标准，因此，违法者被罚没的款项相对于其谋取的高额暴利来讲微不足道。物价水平在发展变化，币值也在变化发展，现在的币值与制定法律时的币值已经有了很大的差别，这种差别在实施处罚时应该被充分考虑到。
另外，如何界定违法所得在实际操作中也是重要的问题。如我国《食品卫生法》第11条规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动的，根据《食品卫生法》第40条的规定，卫生行政部门应当予以取缔，并按下列规定给予行政处罚：（1）有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得一倍至五倍的罚款；
（2）没有违法所得的，处以五百元以上至三万元以下的罚款。如果违法所得界定的太少，相应的处罚就会较轻；如果无法界定违法所得，则只处以五百元或五百元以上罚款，对于目前的经济水平来说，也根本达不到处罚目的，更不用说是实现事前遏制的效果了。
因此，货币处罚一定要提高处罚标准，使处罚达到相应的目的。例如，对于屡禁不止的乱张贴小广告的问题，目前执法部门采取各种措施取缔非法小广告，但是抓到相关责任人只是处以少量的罚款或是处罚相关责任人清除违法张贴的小广告，这样收到的效果很不理想，使得小广告问题一直无法根治。主要原因就是处罚力度不够，不能给犯罪分子足够的震慑力。目前，北京拟审议市容环境卫生条例草案，对于乱发小广告最高处罚50万。我们相信这样的处罚力度会给犯罪分子足够的震慑力，达到事前遏制的目的。
2．提高非货币处罚力度
除对违法行为处以罚款之外，还可以采取其他的处罚方式。如责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等等。这些处罚方式本来很有力度，但对违法者被处罚之后重操旧业，没有对其经营进行更严格的限制。之所以有许多同类违法事件屡次出现，就是对违法者的惩处力度与限制力度不够。在这方面，我国的法律法规罚责较轻，没有足够的震慑力，给违法者多次利用同一手段犯罪的机会，而国外许多法律则较严格。例如，美国法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以25万美元以上100万美元以下的罚款，并处以五年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达500万美元。而我国现行法律法规恰恰忽视了制假售假行为本身的危害，对制假售假行为处罚较轻。这样就使得许多不法者敢于践踏法律的尊严，多次违法。
（二）丰富处罚手段和方式
很多执法机关及执法人员认为现有的行政处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。因此，我们应该对现有的处罚手段加以修改和调整，并增加一些新的处罚手段。对于行政处罚手段和方式，我们可以采取归类和列举并用的方法，将各种行政处罚手段类别化。例如，采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚等等，并采用如警告登记累积制度、罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等辅助措施加以补充。这样通过多种处罚手段并用的方法来达到处罚目的。
（三）要规范行政执法人员的执法行为
加强执法队伍建设，提高执法人员的业务水平，加强思想教育：一是加强执法人员的思想政治教育。执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当。要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。二是建立执法责任追究和奖惩机制。这包括建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。还要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚；三是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的执法人员也学习法律知识。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。同时，制订规章制度来约束与规范执法人员的执法行为，要真正做到有效执法，提高执法效力。对于利用职权谋取私利的行为也要严惩，这样才能保证一支良好的执法队伍。
（四）加强部门间沟通、合作
遇事不应该相互推诿，而应该相互配合，使执法效力得到有效保证，互相推诿要追究相关责任人的责任。对于执罚部门的权利和义务，应用制度加以规定，同时应将一些执行权力的实施返还给行政机关，减少向法院申请执行案件的数量，这样不但能保证法院的超然地位，还可以使更多的行政执行顺利实施，从而提高行政执法效力和行政效率。
一、立法缺陷评述
1、条件缺陷。《行政处罚法》第29条第1款规定：“违法行为在2年未被发现的，不再给予处罚。”该款确立了我国的行政处罚时效制度，它表明行政处罚时效成立须符合两个条件：一是期限自违法行为起经过2年；二是该行为2年内未被发现。笔者认为第一个条件是适当的，它体现了一定的事实状态必须持续特定的期限，该期限不能太长，也不能过短，它不仅与我国民事诉讼时效2年相一致，同时也与刑事处罚时效相衍接，体现了法律体系一定的层次性。但第二个条件笔者认为是不妥的，不能以是否被“发现”为条件。否则，从另一方面是否可以这样理解，违法行为2年内被发现，就可以在任何时候给予处罚？事实上以行政机关是否作为为标准分类 ，对违法行为行政机关可存在四种行为：一是违法行为2年内未被发现，不再给予处罚；二是违法行为2年内被发现，给予行政处罚；三是违法行为2年内被发现，未给予处罚；四时违法行为2年内被发现，因违法行为人逃避处罚，未给予处罚。
笔者认为第一、二种行为符合立法精神。第三、四种行为背离了立法本意。违法行为在被发现2年或更长时间后给予处罚，在理论上站不住脚，在司法实践中也行不通。理由如下：第一、它与时效制度相矛盾。时效制度的根本目的是维护社会稳定，使久以持续的事实状态得到社会认可并上升到法律确认。违法行为在2年后消极因素基本消除，不管是否被发现，都已不再具有社会危害性。行政机关若对其处罚 ，就动摇了时效的立法基础，重新回到没有时效制度的老路上来。第二、它与行政处罚时效的特定目的相冲突。行政处罚时效的特定目的在于：一是促使行政机关提高行政效率，包括行政处罚效率；二是着重保护公民、法人和其它组织等被管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。第一个目的要求行政机关在法律允许的尽量短时间内行使职权，对违法行为及时予以惩处；第二个目的要求在不损害国家利益前提下，被管理相对人在尽量短的时间内不受行政处罚，以确保社会稳定。两个目的都要求行政处罚时效所经过的期限不能过长。否则行政处罚时效目的将化为乌有。第三、它与行政处罚时效基本原则相抵触，《行政处罚法》第5条规定，行政处罚坚持处罚与教育相结合原则。只要违法行为人彻底纠正违法行为，不再具有社会危害性，应着重坚持教育之原则。对于轻微的违法行为2年内已不再具有社会危害性，对其处罚有背教育原则。第四、与刑法比较会产生处罚失衡、责任倒挂现象。从公平角度出发，在相同机制下，犯罪应受更重处罚，这是不言而喻的。但是，刑法规定，犯罪只要经过特定年限，无论期间是否被发现都不受处罚。由此就存在一个问题，犯罪行为经过5年或者10年等年限后就不受处罚，而一般违法行为只要被发现，哪怕再长的时间后仍要受处罚，显然违背法理的基本原则。值得一提的是，我国新刑法第88条规定，在公安、检察机关立案侦查后，行为人逃避侦查的，不受追诉期限的限制。笔者认为这里的立案应是对人的立案，而非对事的立案，且须符合其它条件。否则只要案件一发生，公安、检察机关一立案，就不存在不受刑事追诉的案件，就无需制定刑事处罚时效制度。
2、法律术语缺乏科学性。《行政处罚法》第29条第2款对行政处罚时效持续事实状态起点时间的例外情形作了规定，即违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。笔者认为它与其持续2年时间条件的例外情形（即有特殊规定的按特殊规定，例《治安管理处罚条例》规定的违法行为经过6个月未被发现的，不再给予处罚 ）都是符合我国实际的。都是对时效原则的补充完善。但是，用“违法行为有连续或继续状态的”来表达，笔者不敢苟同，它在司法实践中易产生误解，会导致执法的混乱。因为继续与连续都不表示一个行为的持续状态。例如，甲某于2003年4月25日、4月30日至5月1日间、11月5日、10日四次参与赌博。时效持续状态的起点时间从何时算起，往往存在多种意见。第一种意见认为应从11月10日算起，理由是甲某赌博行为具有连续和继续状态。第二种意见认为应以逐次赌博的时间分别计算，理由是甲某行为虽有连续和继续状态，但其行为间存在间隔，应分别计算。第三种意见认为应分别以5月1日、11月10日分别计算，理由是甲某行为前两次内部与后两次内部间存在连续和继续状态，而前后各两次间存在间隔，应分别计算。仅与法律条文相对照，这三种意见无疑都是正确的。由此由同一事实产生出三种截然不同的法律后果，有悖于法理原则，在实践中也是行不通的，易造成执法的随意性。
3、对时效中断制度未作规定，法律缺乏严密性。时效中断是指在追诉期限内由于发生特定的事实，前一行为的追诉期限从后一行为的期限起计算。它是对时效制度的完善、健全，对保护权利人的合法权益和国家的利益有着极其重要的作用。
二、立法缺陷的成因
造成我国行政处罚时效立法缺陷是受多方面影响的。笔者认为，归根结底是由以下三方面决定的：
1、历史原因。现行立法是在总结原有的各项法律、法规、规章制度基础上制定的，不可避免地受到原有机制的约束，甚至全盘照搬原有的法律条款，例如第29条第1款以“发现”为条件就是引用《治安管理处罚条例》第19条的规定，第29条第2款违法行为有连续或继续状态就是照搬刑法第78条第1款的规定。
2、现实原因。现行社会缺乏与法律配套的外在条件，包括执法环境、执法条件、执法人员素质均与法律的要求不相适应。如行政机关发现违法行为后未予处罚的，往往是以权代法、以权压法的结果。
3、法律的内在原因。即法律缺乏统一性。例如我国刑法分则中明确了连续犯、持续犯以及继续犯的内在区别。而刑法在总则中又抹杀了它们的内在区别，以致行政处罚法在扬弃旧刑法过程中出现偏差。
三、立法完善
我国行政处罚时效存在诸多内在缺陷，对它进行完善是十分必要的。笔者建议将其修改为：第一、行政违法行为经过2年，不再给予处罚，法律另有规定的除外；第二、追诉期限自违法之日起计算，违法行为有持续状态的，自行为终了之日起计算；第三、在追诉期限内又进行同一性质违法的，前项违法行为自后项违法行为之日起计算。作出这种修改的理由如下：
1、对于第一款，原来以“发现”为条件，采取的是主观因素，从而导致行政机关拥有过大的自由裁量权，致使行政机关在发现违法行为后，可以行使处罚权，也可以保留处罚权，甚至可以放弃处罚权，使已发生的违法行为处于不稳定状态。而删除“发现”二字，恰恰是变主观因素为客观因素，只要行政机关在2年内未对违法行为给予处罚，就无权再给予处罚，使已过2年的违法行为处于已稳定的状态中，完全符合时效的立法本意。
2、对于第二款，只是法律术语规范问题。所谓继续，可指同一行为的延续，也可指不同行为的延续，是个多义词语，不足以表达特定涵义的法律术语。连续是指多个同一性质行为的连续，且多个行为间存在间隔。而持续表示的是单一行为的延续，因而不存在行为间有无间隔问题。行政处罚时效所要表示的恰是单一行为的延续。
3、对于第三款，是对总原则例外情形的特殊处理规定，它是对总原则的完善、健全。在违法行为发生之日起2年内，违法行为人再次或多次违法的，可见其主观认识不深、客观危害不浅，应适当延长追诉期限，因此应援引时效中断制度。
值得一提的是，我国立法者并非完全忽略了时效中断问题，只是将时效中断制度并入了“违法行为有连续或继续状态”条文中，但是，他们却忽视了二者存在的本质区别。时效中断必须在时效的追诉期限内，而“连续或继续状态”则没有这个限制。将两种性质不同的制度并在同一法律条款中，不仅在理论上缺乏科学性，而且在司法实践中易造成执法的随意性。因此，应将二者用不同条款准确确定。
一、对丢失档案行政处罚追究时效起点的认识
行政处罚的追究时效，是指行政处罚主体对违法行为人依法追究法律责任的有效期限，如果超出这一期限，则不能再行追究。《行政处罚法》设立行政处罚追究时效，有利于督促行政处罚主体集中精力查处案件，克服行政效率低下的作风，有效地提高国家行政管理的效能。同时，也便于行政处罚主体及时查明案情，防止因事过境迁而增加案件调查取证的难度，减少行政处罚发生失误的可能性。此外，应当接受行政处罚的违法行为经过较长期间未被发现，而此后行为人又没有实施新的违法行为，表明他已经不再对社会具有危害性，行政处罚的目的业已实现，没有必要再通过适用行政处罚达到对违法的纠正。
根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，行政处罚追究时效的起点有下列两种计算方式：
一是从违法行为发生之日起计算，所谓违法行为发生之日，应当理解为违法行为成立之日。由于法律、法规对各种形态的违法行为所规定的具体构成要件并不相同，因而认定违法行为成立的标准也不相同。对只要实施了规定的行为即构成违法，而不需要某种行为结果的行为，应当从行为实施之日起计算；对需要有某种结果发生才构成违法的行为，则应当从该行为结果发生之日起计算。
二是对于违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。这里的连续状态是指违法行为人连续实施同一种违法行为，基于同一个违法故意，连续实施了数个独立的违法行为，这些违法行为触犯的是同一行政处罚规定。继续状态，是指一个违法行为发生之后，行为以及由此造成的不法状态―直处于持续之中。
考查《现代汉语词典》对“丢失”及其相关概念的解释：“丢失”的含义是“遗失”，而“遗失”的含义是“由于疏忽而失掉(东西)”，而“失掉”的含义则是“原有的不再具有”。笔者认为，“丢失档案”的含义是指有关机构或人员由于疏忽而使原来处于其有效管理之下的档案下落不明而不再具有。鉴于“原有的”档案发生“不再具有”的结果是“丢失档案”概念的基本含义，笔者认为“丢失档案”违法行为属于需要有某种结果发生才构成违法的行为，其行政处罚追究时效的起点应当从该行为结果发生之日起计算。
二、丢失档案的结果应由档案行政管理部门经过调查取证的特定程序予以确认
“下落不明”是丢失档案的客观外在表现，“丢失”则是人们对档案“下落不明”所作的主观判断。对丢失档案的违法行为依法实施行政处罚，首先必须对客观上处于下落不明状态的档案，从主观上确认其丢失的结果。
档案下落不明的具体表现，是档案脱离了对其负有管理责任者的控制而去向不明。在档案管理实践中，被有关机构或者人员放错或者遗忘了具置而下落不明的档案，由于一个偶然的机会而被重新发现的情况所在多有。当档案行政执法人员发现档案下落不明需要将其确认为丢失档案的违法行为而追究相关人员的法律责任时，由于顾及到下落不明的档案存在将来重新发现其下落的可能性，档案行政执法人员对于下落不明的档案确认其丢失往往犹豫不决。此外。档案行政执法人员还常常对档案下落不明起于何时难以甚至根本无从查清的事实备感困惑。
对丢失档案的违法行为实施行政处罚是法律的明确规定，档案行政执法人员不能因为种种顾虑放任丢失档案违法行为的发生而无所作为。由于丢失档案是需要接受法律制裁的违法行为，面对客观上处于下落不明状态的档案，从主观上确认其丢失的结果显然应当十分严肃和慎重。而由一个公认的权威部门对下落不明的档案通过特定程序确认其丢失的结果，正是这种严肃和慎重的具体体现。
借鉴《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)为人民法院针对下落不明满一定期限的公民设定判决宣告失踪、宣告死亡特别程序的规定，即法律授权人民法院通过民事诉讼特别程序以判决来确认下落不明满一定期限的公民失踪或者死亡的结果。根据《中华人民共和国档案法》第二十四条的规定，档案行政管理部门具有对“丢失属于国家所有的档案”的违法行为实施行政处罚的法定职责。由于经过调查取证查清案件事实是对违法行为实施行政处罚的前提和基础，对于下落不明的档案能否确认其丢失的结果，笔者认为应当由档案行政管理部门在查处档案违法案件过程中通过调查取证的特定程序来予以最终确认。
三、丢失档案违法行为发生时间应当以档案行政管理部门确认档案“丢失”之日起算
在查处“丢失档案”违法行为时，对于客观上下落不明的档案主观上确认其“丢失”结果的发生之日，是确定行政处罚追究时效起点的关键因素。笔者认为，《民事诉讼法》第十五章“特别程序”中关于宣告失踪、宣告死亡案件的规定，对于下落不明的档案确认其“丢失”结果的发生之日具有重要的借鉴意义：
《民事诉讼法》第一百六十六条第一款规定“公民下落不明满二年，利害关系人申请宣告其失踪的，向下落不明人住所地基层人民法院提出。”该法第一百六十七条第一款规定“公民下落不明满四年，或者因意外事故下落不明满二年，或者因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存，利害关系人申请宣告其死亡的，向下落不明人住所地基层人民法院提出。”该法第一百六十八条规定“人民法院受理宣告失踪、宣告死亡案件后，应当发出寻找下落不明人的公告。宣告失踪的公告期间为三个月，宣告死亡的公告期间为一年。因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，宣告死亡的公告期间为三个月。公告期间届满，人民法院应当根据被宣告失踪、宣告死亡的事实是否得到确认，作出宣告失踪、宣告死亡的判决或者驳回申请的判决。”根据《民事诉讼法》的上述规定，公民下落不明只有满一定期限，其利害关系人才能向法院申请宣告其失踪或者死亡。法院受理宣告失踪或者死亡案件后，首先要发出寻找下落不明人的公告，只有在规定的公告期间届满后，法院才能根据被宣告失踪或者死亡的事实是否得到确认作出最终的判决。
论文关键词 公安派出所 消防 行政处罚 权限
近年来，《中国消防法》和公安部门所颁布并开始实施的《消防规定》都对公安派出所经常参与其中的消防监督检查工作进行了严密的规范和明确，但是却并没有针对公安派出所方面持有的消防行政执法所具有的相关权限进行明确和规范，而消防监督和检查的工作则是直接属于一种行政机关类型的重要执法行为。公安派出所也根据各类消防法律、规章制度以及其他各类规范性的文件来展开相应的消防监督和检查工作，真正的为提升社会防控火灾的能力方面发挥出了非常积极的作用。而且公安派出所在实践的过程的当中所开展的消防工作都已经具备了许多成熟的经验，这些经验都非常值得借鉴和推广。而一些仍然处在探索和尝试当中的做法依然有待求证。
一、消防行政处罚权的实施对象
我国的消防法当中对消防行政处罚做出了明确的指示和规定，特别是在消防法的第70条规定当中的内容直接明确授权了公安机关消防机构获得实施消防行政处罚权的权限。因此就不得不让人思考公安机关消防机构在行政执法的意义之上到底处于何种的地位，其可实施行政处罚的主体对象又是哪一种类型等。而且从原有消防法当中名称为公安消防机构改名为修订版本的公安机关消防机构，这就可以直接看出消防机构开始真正成为公安机关内部的一个有效内设机构，而并不是在行政处罚当中只是具有行政处罚权的行政机关。而且在《消防法当中所明确规定的政府挂牌所发生的重大火灾隐患单位和责令其停业和停产将直接对其经济以及社会的生活产生巨大的影响，而且与之相关的报告也都是由公安机关来上报给政府，因此这就充分的表明消防机构并属于政府方面的部门。所以消防机构所具有的行政处罚权利主要来自法律方面的直接授权，并不属于某个行政机关的委托，所以公安机关消防机构就直接隶属于行政处罚所规定的经过法律授权的，本身具有管理公共事务职能的有效组织。
二、 授予公安派出所消防行政处罚权限的必要性
（一）经济社会发展的要求
目前，我国现有的消防监督人员则根本无法满足经济社会发展的步伐，因此就必须对这种问题和状况加以改善。公安派出所处于基层位置，因此能够有效的跟上当前社会经济发展的步伐，而且在《中国消防法》当中也明确规定，公安派出所主要是负责日常消防工作的监督和检查方面的工作，同时也会相应的开展有关消防和宣传教育，这样才能更加具体而有效的得以实施，而这些都由公安部门来对其严密的规定。因此就必须授予公安派出所，真正进行消防检查的权利，这在我国法律的实践方面都具有着极为重要的现实意义，以此就必须要赋予其消防监督权利的同时也赋予其相应的消防执法的权限。从而保证其不只是具有监督的权利，同时还具有相应的执法权利，这样那些表面敷衍的工作局面就不会再出现，因此这些问题都和社会经济发展的状况极不相符。而且消防处罚也并不是消防工作的主要目的。如今人们的消防安全意识仍然普遍较差，大多数自觉遵守消防法律法规方面的意识仍然有待提升，所以很难促使相关单位能够真正的落实消防安全责任。
（二）授予公安派出所消防行政处罚权限能够及时的消除火灾的隐患
《中国消防法》和《消防规定》当中都只是对派出所内部人员所进行的监督检查当中的主要责任加以明确，然而对相应详细的工作程序仍然需要通过公安机关来对其进行更加深入的了解。在单位方面很容易出现消防违法的行为，而这也是派出所开展日常的监督管理检查工作过程当中，最容易发现和引发的安全管理隐患，因此就必须要对这些方面，加大其所具有的查处力度，但是却因为公安派出所相应的消防行政处罚的权限并没有获得授予，因此到目前为止无法对其进行查处处理工作，这就需要将此类事件全部交由公安消防监督机构来开展和进行，然而一些相对具体的移交手续或者是与之相关的文书等并没有做出相应的明确效果，为所以在真正的实际工作过程当中，很容易就出现消防和违法的行为，从而导致其无法真正的及时获得查处的情况。
（三）授予公安派出所消防行政处罚权限能够有效落实消防监督管理的规定
当公安派出所内部的工作人员真正的参与和实施到消防监督管理的工作当中时，能够有效的直接形成一项全新的管理工作模式。同时也有少部分的人会对相应的消防管理监督方面的工作并起到更加深刻的印象和认识。因此就必须要从公安派出所内部所具有的消防监督管理的权限。根据其行使的主体来看，由于公安消防机构在工作的实践当中和消防行政方面的人员接触比较多，所以就很容易给消防行政方面的人员造成一种消防机构只是唯一的一种监督检查的主体的认识错误，因此就会对公安派出所的民警们开展相应的消防监督检查工作作出一个自觉性的抗拒作用，这就直接给公安派出所内相应的工作人员消防工作的开展，直接带来了明显的阻碍和影响。而且这些对于公安派出所内部的工作人员们来说，这些工作人员也都普遍的认为，消防方面的工作都是属于和消防部门两者之间的事件，这就想法直接成为一种定性的思维。目前大多数已经颁布了的规章制度对于公安派出所在进行和开展消防监督管理的工作当中，其所要履职的有效范围都进行了非常明确的规定。而这些规定也都只是局限在消防管理工作进行监督，还有检查和权利方面，因此这其中并没有作出非常详细而又具体的行政监督处罚的权利，这就直接促使多数民警在执行消防监督管理的工作时，其自身也缺乏相应的认同感，这就直接促使多数的民警普遍认为消防监督工作并不是公安派出所工作的主要范围，从而导致这项工作的积极性大大降低，同时也在实践的过程当中出现了消极怠工、甚至是不作为的情况，导致一系列的问题产生。
三、公安派出所无法实施范围的消防行政处罚权限
（一）消防法并没有明确授予公安派出所行政处罚权
根据《中国治安管理处罚法》当中的规定指出消防行政处罚权主要是授予给公安计算消防机构，而立法者对公安派出所实施的消防行政处罚行为仍然保持着一个否定的观念和态度。而有些地方企业等都提出应该充分的发挥出公安派出所在日常消防的安全检查过程当中必须发挥出必要的作用，然而消防安全工作所具有的专业性非常的强，因此为了能够有效的避免在罚款和处罚过程当中的随意性，就必须要对公安派出所的检查工作进行授权，因此就仍然是以公安消防机构来按照法规规定来做出相应的界定和处罚。
（二）规范性文件所授予公安派出所消防行政处罚的权利具有无效性
多个省级公安机关都出台了相应的文件，他们将公安派出所当中所实施消防行政处罚作出了相应的规定，而且这些文件也都直接涉及到了法人、公民以及其他许多组织所具有的义务和权利等，同时还具有比较普遍的约束能力，这种文件就被称为规范性文件。这类规范性文件通常都不能将其作为设定和实施行政处罚的主体存在。而且在《行政处罚法》当就已经作出了明确的规定，划分出三类的实施行政处罚的主体，同时也直接规定了设定此类主体法律文件的主要类别。行政机关内的行政处罚权只能使由法律法规来进行规定，而法律法规所授权的具有相应公共事务管理只能的组织也只能是由法律法规来进行授权，并以此来委托进行行政处罚的设置，必须要按照法律法规以及相关的规定来进行，所以公安派出所不能因为规范性文件的授权而取消相应的消防行政处罚权。在很多个规范性文件当中都有提到，公安派出所实施消防行政处罚权时，必须要出示相应的法律文书，同时还必须盖印公安机关消防机构的印章，这样才能真正表明行政处罚是否真是由公安机关消防机构所作出，并且是否具有相应的合法性等。而公安派出所不能接受委托实施消防行政处罚权利的理由有以下两个：（1）此类的委托没有任何的法律依据，同时行政处罚的规定以及委托实施的行政处罚，都必须要严格的按照法律法规来进行。而一些规范性的文件则不能将其作为相应的依据。（2）公安派出所完全不符合行政处罚法规所规定的受委托的主体，因此相对合法的受委托主体则应该是依法成立的公共事务管理工作的事业组织。
四、授予公安派出所消防执法权限应当注意的主要问题
（一）公安派出所消防行政处罚的具体种类
在《中国行政处罚法》当中就明确指出和规定，所有限制人身自由的行政处罚方面的权利，也包括在行政拘留当中必须要有公安机关内的工作人员来进行有效的实施。《中国消防法》当中明确规定并指出，所有涉及到消防违法行为的行政处罚其中所包含的罚款、责令停工以法的权限。事实上派出所所具有及警告和行政拘留，还有没收违法所得以及吊销许可证明等行政处罚的方式。同时也应当根据《中国消防法》当中规定的吊销许可证所作出的行政处罚必须要有原有的许可机关来加以实施，所以公安派出所并不具备这两种消防行政执法权限，所涉及的行政处罚只有罚款和警告这两种。而责令停止施工和没收违法所得这两种行政处罚由于程序过于复杂，因此在取证方面就需要比较专业的消防知识来进行支撑。
（二）授予公安派出所消防执法权限的机关以及法律的规范
通常行政处罚的主体是指那些违法行政管理秩序的行为人所实施的行政处罚的权力，这就必须要以自身的名义来做出相应的处罚决定，同时也必须要真正的承担起行政处罚法律的实施后果，并以此来做好相应的组织工作。在我国的行政处罚法当中就已经明确的指出：（1）国务院或者是受到国务院授权地区市、直辖市等方面的人民政府都可以决定一个行政机关所能够行使的行政处罚权利，但是一些限制人身自由的行政处罚权利却只能是由公安机关来进行行使。（2）行政机关应当依照法律法规以能够符合相应条件的事业性组织和单位及相关规章制度的规定，在其法定的权限当中委托一方来实施行政处罚的权利。（3）法律法规真正进行授权的过程当中，其本身都必须要有相应的公共事务管理职能，同时还必须能够在法定的授权范围以内来实施行政处罚。
[关键词]党建政工；实效性；方法
1.油田企业党建政工工作的难点
应该说，在油田等众多企业中，党建和政工两项工作面对的阻力是很大的，障碍是很多的，工作开展起来是有一定难度的，归结一下，主要表现在人员众多、和培训难度大等两个方面。
1.1人员众多
一般的中小型企业都是少则几百人，多则近千人，而像油田这样的大企业，则是少则几千人，多则上万人，管理难度非常之大，更何况在整个大的管理体系之下的党建政工工作，开展和管理起该各项工作难度应该是更大的。
1.2培训难度大
前面已经提到，少则几千人、多则上万人，甚至一、两万人的大型企业，要想在这样一个中大型企业中有效地开展党建教育或者党建培训工作，一方面的难度是教育和培训的周期较长，另一方面的难度表现为集中培训时场地比较紧张，由此可见，要想顺利地完成一次党建教育或者党建培训工作，是何其难。
2.油田企业党建政工工作存在的问题
查找企业存在的问题，目的是切实做到有的放矢，排查出问题后为的是更好地解决问题和防止相关问题再发生。经过实践总结，发现在企业政工及党建工作中，主要表现为重视程度参差不齐、工作体系不够完善、党建政工地位不高等三个方面，都需要在今后的工作中加以破解。
2.1重视程度参差不齐
在企业中，尤其在油田企业中，由于企业的规模大，子公司、分属企业多，部门与科室数量更多，造成了有的重视政工及党建工作、有的忽视政工及党建工作，还有一部分是站在中间的角度上，忽左忽右、忽前忽后，没有把企业的政工及党建工作纳上一个相对重要的议事日程。
2.2工作体系不够完善
在企业中，虽然政工及党建工作开展得也比较早，但是因为两项工作在企业中的“从属性”，再随着经济全球化的发展，企业更加注重于自身经济的发展和经济实力的提升，而忽略了政工及党建工作，导致一些企业的党建工作体系不够完善、不够正规、不够实效。
2.3党建政工重视程度还不够
虽然在油田企业中政工和党建工作的地位很高，但是在一些科室和前线基层队中重视程度还存在不足，个别同志错误地认为政工和党建工作不在主战线上，而是处于“支线”或者“分线”的位置上，那么什么是主战线，是指那些企业生产、企业发展的经济工作才是企业货真价实的主战线，认为政工和党建工作处于从属的地位，其实这是一种错误、片面的认识，亟需在油田企业中把重视程度全面、真正提高起来。
3.有效性开展油田企业党建政工工作的办法
兵不在多贵在精，经过多年的工作经验积累，以及对其他企业先进管理经验的借鉴和学习，总结出以下三个方面的党建及政工的工作方法。
3.1提高认识，强化教育，调动全体员工认承党建工作
不能否认，大多数企业的员工对党建工作认识不足，认为党建工作与企业发展没有太大的关系，觉得党建和政工工作在企业中是可轻可重的，没能从思想的根源深处去正视和认承党建工作，没有从思想根源深处去重视党建及政工的工作。为此，在今后的党建和政工两项工作的开展历程中，一定要从提高认识入手，全力强化政治思想教育，教育的内容中要包含党建与政工工作的性质、作用和开展两项工作的实际意义，教育过程中，还要不断完善教育培训体系，制定系统的培训计划，分层次有步骤抓好员工的基础培训、专业培训和知识更新培训，通过坚持培训和考核相结合、培训与使用相结合，提高员工参与培训的主动性、积极性与实效性，让广大企业员工从根源上、从本质上去了解两项工作，并逐步从了解到理解、从理解到支持、最后取得对党建和政工工作的支持。同时，还要不断探索思想政治工作的规律、特点、方法和途径，保护好、引导好、发挥好员工的工作热情和动力，以沟通、协调、服务的方式来增强凝聚力，确保油田企业的政工及党建工作持续、健康发展。
3.2健全机制，完善制度，创新推行党建工作
企业的政工及党建工作虽然已经有多难的工作历程和工作经验积累，但是制度还在不断的完善之中，机制还在不断的健全之中，随着企业的不断发展与进步，党建及职工的政治思想工作也要不断的创新，要与时俱进，不断完善修订各项制度、建立有效沟通机制，主要包括管理层与员工的日常沟通机制、班组之间的相互沟通机制、员工之间的相互沟通机制等，不断提升企业的科学决策能力和整体执行能力。在今后的政工及党建工作的开展历程中，必须着力建立健全党建机制、政工机制，让两项工作的工作机制得以顺利有效推进，着力修订和完善两项工作制度，从而让制度规范权力、让制度指导工作，打造思想政治工作党、政、工、团齐抓共管的新格局。
3.3强化管理，发挥党建政工工作的实效性
政工及党建工作在整个企业中的地位始终处于一个比较特殊的地位，始终没有从意识层面、工作层面来完全提高，有时候威信不强和重视不够，致使政工及党建工作根本就无法实现自身工作正常有效的开展。因此，建议企业中的政工及党建工作在领导力量上进一步强化，如此一来，管理力度及工作开展力度自然大增，把思想政治工作与企业管理同规划、同决策，同布置、同安排，同管理、同活动，同评比、同考核，同跟踪、同监控，使思想政治工作在企业管理之中发挥作用，加快推进政工及党建工作的有效性、实效性、高效性。
4.总结
实践证明，企业的党建和政工两项工作是不可或缺的，党建和政工两项工作必然会随着企业的发展而同步健康发展，如果把经济效益和发展实力比喻成一个企业的肌体的话，那么党建和政工两项工作就是企业的血液和精神，可见同样是不能与企业相剥离的，可以预见，在未来的企业发展历程中，党建政工必然会发挥出越来越多、越来越重要的作用，必然会推进企业增强凝聚力和企业持续发展的生命力，把思想政治工作做深、做细的同时，必然会助推企业取得更大的发展。
【关键词】除法教学；模型；真实情境
计算教学是整个小学数学教学最基本的知识和工具，占据着小学教材大部分的内容，而除法更是四则运算当中的重点和难点内容。与加、减、乘三种运算相比较，除法从计算过程、意义理解和运算顺序方面都与众不同。 此外，除法竖式除了包括估算、试商等知识之外，还夹杂着乘法和减法的运算，在四则计算之中形成了一道独特的风景线。
加、减、乘的过程是显性的，除法则不同，除法对学生思维的提取和存储能力的要求很高。在课堂教学中， 我们主要从算理方面给学生讲清楚除法知识，特别是重视让学生在直观形象中理解算理，让学生不仅知道计算方法，而且知道驾驭方法的原理。让学生根据自己的兴趣选择不同的数学模型，在老师的引导下整体观察，体会不同模型所说明的运算道理是一样的，让模型不只是一个操作的工具，而是架起学生思维与算理的桥梁，让学生在充分体验中逐步完成“动作思维――形象思维――抽象思维”的发展过程。
一、小学数学整数除法教学使用模型的缘起
通过对北师大版数学教材的系统梳理，我们发现除法教学被安排在三个年级进行开展，在每个阶段中都或多或少地运用了模型帮助学生理解知识的难点， 让学生真正地知道“为什么这么算”的道理，但是在教材中有一个十分奇特的现象，在整数除法的教学中模型运用虽然十分广泛，但整数除法的最后一节北师大版、京版和人教版教材都不约而同地舍弃了模型的运用，而改用一些具有逻辑推理性的文字加以说明，对于四年级的学生来说，他们不借助模型的帮助也能很好地理解知识的要点吗？
在我们平时的教学中，总是有学生出现这样的错误，154÷22 =77，这种错误看似只是学生一时的马虎，可是现在想一想，学生之所以出现这样的问题原因出在哪里？我们在今后的教学中怎样才能够减少和避免这种情况的出现呢？ 我对这样的问题进行了三个年级的学生调研。
1. 二年级：请你提出有关除法的问题，并列式解决问题
结果全班31 名同学都能提出“均分”的问题，仅有4 人能提出“包含”的问题，学生可以在实物的帮助下进行均分的操作活动，在学生的头脑中已经有了充足的活动经验，说明具体的操作活动有助于学生理解方法的意义，但学生对于除法意义的理解是片面的，不够明确，仅仅停留在平均分的类型上。
2.三年级：28 ÷ 2 = ？ 你能用多少种方法来验证你的结果结果全班34 人中有14 人知道或开始运用除法竖式来解决问题， 然而在运用竖式进行计算的学生中只有7%的学生明白竖式每一步的含义。 试想如果在教学中给学生充足的时间进行模型的操作， 并让学生沟通不同数学模型的算理，让数学模型不只是一个操作的工具，而是架起学生思维与算理的桥梁，毋庸置疑，教学效果一定会事半功倍！
3. 四年级：试一试，154 ÷ 22 = ？
全班34 人中错误的有13 人，然后将除法算式赋予一个分物品的具体情境， 结果13 个人中有8 名学生发现自己的答案出错. 通过个别访谈了解到，给学生一个具体情境之后，学生对于除法竖式各部分的理解是十分有益处的， 学生会调动原有的与之类似的活动经验参与思维， 重现模型使用的过程。
二、如何在小学数学整数除法教学中运用模型
1.操作具体实物，理解除法的意义
对于数学的理解，特别是比较难的知识的突破，操作活动起着不可替代的作用。 心理学家皮亚杰认为：“思维从动作开始，切断了与活动之间的联系，思维就不能发展。”动手操作活动是一种特殊的认知活动，这种方式打破了传统的口说耳听的教学方式，让多种感官参与整个教学过程，在轻松愉悦的气氛中学会数学知识，将数学生活化，生活数学化。例如我们在讲“分一分”时，给学生提供了大量的实物让学生来分，其中有棋子、纽扣、瓜子等，学生不断操作和不同分配方法的理解交流，不仅让学生感受到数学就在自己身边，更重要的是丰富了学生的活动经验，使其理解除法的两层含义，明确除法连减的本质。
2.运用实物模型，明确竖式的含义
数学教学应该是一个充满挑战性、不断创新、具有无限魅力的过程，学生要在不断实践、独立思考的过程中解决心中的疑惑，在这时数学模型的运用就可以帮助我们的课堂更加符合实际的要求.例如我们讲三年级“分桃子”一课时，“分桃子”的情景不仅不能调动学生学习的兴趣，而且学生不容易操作， 因此我们将此情境改成为贫困山区小学捐赠铅笔――“大家知道吗？在我们身边还有很多小朋友连这样的小铅笔头都用不上！ 我班的学生都不忍将小铅笔头丢弃，尽量延长它们的生命，这是他们一个月省下来的48 支铅笔，我准备将这些铅笔放在几个盒子里寄给贫困山区的小朋友们，你们准备将这48 支铅笔平均放到几个盒子里呢？”将先解决分2 个盒子再解决分3 个盒子的两个小问题变成怎样将48 支铅笔平均放入一些盒子中，通过一个大的问题引入，让学生能够提出48 除以2、48 除以3 等一系列的问题，通过让学生利用小棒、方格纸等数学模型来实际操作一下，逐渐清晰商的位置，明白两、三位数除以一位数竖式分层书写的原因。
三、对数学模型教学的反思
