时间：2023-08-15 16:54:57
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近年来，我国城市化进程得到了快速发展，不仅表现在城市数量的增加，更显现在城市规模的扩张。受古代城市营建思想的影响，我国位于平原地带的城市大多呈“同心圆式圈层结构”的发展模式。海绵城市是指城市建设在尊重自然、遵循生态优先的原则下，通过绿色与灰色基础设施相结合，使城市能够像海绵一样，在确保城市水安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，进而促进城市雨水资源的利用和生态环境保护。
1 城市规划存在的问题
1.1 定量分析不足
海绵城市建设要求在规划设计前，详细调研和量化分析开发区域，识别风险区域位置和规模，划定蓝线、绿线和开发区域边界，合理确定土地开发强度，保护和修复湿地、洪泛区等水敏感区域。相较于定性分析，基于各种数据统计分析的定量方法，结果虽比较客观，但在实际规划设计中较少使用，因为定量分析需要大量的资料数据，其收集难度较大。
1.2 用地规划与专项规划的脱节
在目前城市规划中，用地规划和道路、绿地等专项规划之间缺少高效快速的反馈机制。进行专项规划设计时，对城市道路、绿地和市政等的布局，缺少对城市用地性质、开发强度的分析评估，常使地块开发强度与周围道路、绿地、市政等基础设施配套之间产生脱节。
1.3 城市竖向规划重视不足
作为城市防止发生内涝的一个重要组成部分，竖向规划与城市排水防涝等专项规划有着密切关系。但在实际工作中，常常对规划范围内的地质地貌等自然现状缺乏深入的调研和量化分析，再加上各种数据收集的困难，城市用地竖向规划常常偏离实际，造成未来城市各项用地在空间布局上的相互冲突，以及用地与道路、排水、工程敷设及局部与整体等矛盾。
2 海绵城市规划方法
海绵城市建设是一个复杂的系统，其建设应从城市规划的源头着手，将海绵城市理念融入到城市各层级规划中，涉及到规划、园林、水利、市政、道路等多部门、多专业之间的相互协调运作。海绵城市理念下的新型城市规划方法，对设计人员的要求已远远超过了传统城市规划专业，主要体现在它需要多规合一，即强调不同专业和部门的协调运作；区域规划，即强调城乡统筹和流域综合治理；新型城市化，即强调以人为本的工作思路；生态文明，即强调绿色理念、科学技术的路径。
2.1 做好前期资料的收集
在总体规划层面，首先，做好规划前期对各种相关资料的收集整理分析，结合现状调研，开展对城市各要素的专题研究。在开展专题研究的基础上，评估城市水资源承载力，依据自然现状条件，确定城市的发展目标和方向，明确城市在区域发展中的主要职能和性质，确定城市规划范围等。依据对城市的定位，明确城市低影响开发设施原则、策略、要求以及城市雨水总体控制目标等。
2.2 严谨分析地块地质与地貌
在控制性详细规划层面，应根据地块的地质地貌、用地性质、竖向条件及给排水管网等划分汇水分区。通过对地块的开发强度评估，确定地块低影响开发策略、原则等，优化用地布局，细分用地性质，为地块配置市政、公共设施等。然后以汇水分区为单元，确定地块的雨水控制目标和具体指标，确定地块的单位面积控制容积率、下沉式绿地率等。根据雨水控制要求确定地块的建设控制指标，如地块的容积率、绿地率、建筑密度以及低影响开发设施的规模和总体布局。
2.3 建立模型分析评估
修建性详细规划层面，分析评估场地的土壤特性、竖向高程、水系、绿化及工程建设情况等，通过模型分析评估场地开发前后地表产汇流情况。对于开发强度高的城市中心区，应改变过去相对单一的工程技术手段，被动地响应城市中心。应依据城市中心区开发强度，评估地块建设活动对周围城市用地所产生的交通、给排水、市政等的影响，实现城市地块的开发建设和交通管制、雨水控制目标的有机结合。
参考文献
1．1产生背景
近几年的快速城镇化带来了中国经济的飞速发展，促进了区域协调发展以及全社会的进步，但是同时，快速城镇化也带来了新的问题———环境污染和资源短缺，尤其是水资源短缺。这种外延式的城市发展模式给城市带来了巨大的创伤，所以必须改变城市发展模式，转为内涵式发展和集约式发展。在生态文明建设中，海绵城市是一项重要内容，它具有自然积存、自然渗透和自然净化功能。
1．2概念解读
海绵城市是指城市能够像海绵一样吸水、蓄水、释水，在适应环境变化和应对自然灾害的时候具有良好的“弹性”。海绵城市建设应遵循生态优先等原则，应用低影响开发设施与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境保护。低影响开发是指在开发场地时，为维持场地开发前后水文特征不变，采用源头式、分散式的措施。其核心是维持场地原始的径流总量、峰值流量和峰现时间等水文特征不变。
2．研究思路
随着城市化进程的开展，武汉也遭遇着水污染和内涝的严重问题。建设海绵城市，制定相应的规划设计方法，加快海绵城市的建设步伐，是本文研究目的所在。文章从规划角度出发，与城乡规划各个层级规划相结合，为将来的武汉市海绵城市建设提出具备可操作性的工作思路。海绵城市建设应具备的特色:1)保护性开发“海绵体”城市开发建设过程中应保护河流、湖泊、湿地等这些大的水生态敏感区，这些是大自然原生态的海绵体，理应保护不被破坏，并且结合区域及周边有利条件进行低影响开发的雨水系统规划设计。2)水文干扰最小化设置人工海绵体如植草沟、湿地、下沉式绿地等实现地区径流总量控制、径流峰值控制和径流污染控制等，保护区域内河道不被污染，水体不被污染。3)统筹协调低影响开发雨水系统建设内容应该纳入城市总体规划、专项规划、控制性详细规划和修建性详细规划之中，且各规划在编制和实施过程中，应相互协调相互衔接，做到多规融合，共同指导建设海绵城市。
3．海绵城市在城乡规划中如何实施
海绵城市建设作为一项繁琐又巨大的工程，武汉市人民政府理应作为责任主体，同时统筹协调规划、国土、排水、道路、园林和水利等部门，在海绵城市相关规划的编制和实施过程中，共同落实海绵城市建设的详细内容。
3．1总规定目标
在规划编制之始，应优先开展相关专题研究，同时为了更准确的确定城市年径流总量控制率和对应的设计降雨量目标，应结合武汉市的生态保护、土地利用以及水系绿地、市政环保等相关内容，最终根据设定的降雨量目标制定武汉的低影响开发雨水系统构建的实施策略、实施原则和重点实施区，同时应在城市水系、排水防涝、绿地交通等专项规划里纳入海绵城市建设的相关内容和要求。结合武汉市的现状实际状况，展开专题研究的同时，也要在绿地率、水域面积率等相关指标基础上，城市总体规划还应增加城市年径流总量控制率、峰值流量控制率等指标，具体要点如下:(1)优先保护水生态敏感区。水生态敏感区作为城市里的大的天然海绵体必须受到足够的重视和保护，河流、湖泊、湿地、坑塘和沟渠等在空间管制里应纳入禁建区和限建区的范围，严格划定城市蓝线范围，城市构建低影响开发雨水系统和城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统应于城市水体做好衔接，保护水体不被二次污染。(2)集约式城市开发。合理保障城市生态空间，提倡集约式开发，为防止城市无序蔓延，应确定城市空间增长边界和城市的规模，避免开发造成破坏。(3)确保合理的透水面积。目前城市地面都是大面积硬化，影响雨水的渗透，因此要设定不同性质的绿地率和透水铺装率指标，确保透水路面的比例。(4)合理控制地表径流。根据武汉的竖向分区，合理确定雨水的排水区，优先保护和修复自然径流通道，建设植草沟、下沉绿地、雨水湿地等汇集分区雨水，控制地表径流。
3．2控规定指标
海绵城市建设在控规层面应该与相关专业协调，通过土地利用空间优化等一系列方法，在控规内容里细化和分解总规以及上级规划提出的低影响开发控制目标及要求。在建筑密度和绿地率等指标的约束下，应提出各地块的单位面积控制容积和下沉式绿地率、透水铺装率和绿色屋顶率等控制指标，作为土地开发的规划设计条件，要点如下:(1)地块的低影响开发控制指标应明确。控规应该分解细化城市总规和专项规划的低影响开发控制目标，根据规划用地分类的比例和特点对各指标进行分类分解。地块的地影响开发控制指标看依据地块的分区而定，比如已建区、新建区、改造区等。(2)地表径流组织应合理。根据汇水区的划分，协调地块内建筑道路的布局和竖向，使得地块内地表径流有组织的汇入周边绿地系统和城市水系，同时汇水区应与城市雨水管渠系统和超标雨水径流排放系统相衔接，充分发挥低影响开发设施的作用。(3)低影响开发设施应统筹协调。根据地块实际情况，确定地块内的低影响开发设施的类型及其规模，合理布局地块内规模较大较为复杂的低影响开发设施。
3．3修规定坐标
现代城市的建筑面积在逐渐扩大，绿地的面积越来越少，因而城市的蓄水功能也变得越来越差，一旦遇到强降雨则会极易出现“水城”现象。基于此，本文就对海绵城市的相关概述、景观设计中构建海绵城市的具体原则进行了简要的阐述，并就简单的案例对海绵城市在城市园林设计中具体应用进行了简要的分析，以期实现城市的旱涝平衡。
【关键词】
景观设计；构建海绵城市；应用分析
1引言
“海绵城市”设计的目标即为要求城市整体在应对环境的变化或者遭受自然灾害（特别是面对干旱以及洪涝灾害）时具有较好弹性，当雨量较大时，能够有效的进行吸水、渗水以及储水，而当处于干旱时，则能够有效的释放水源。显而易见，这样的城市设计理念对生态原则进行了优先的考虑，并且有效的将自然途径跟人工途径结合在一起，在保证城市排水防涝安全的前提下，最大限度的积存、渗透了城市区域内的雨水，并且能够起到一定的净水作用，使得雨水资源得到了很好的利用。
2海绵城市的相关概述
有句俗语：“时间就像海绵里的水，只要愿意挤总会有的。”这不难说明海绵城市的相关概念其实跟海绵有着密不可分的关联，即海绵具有较强的吸水性，能够吸附的水分较多，而海绵城市的概念也是如此。近年来，城市建设脚步的不断加快，城市建筑空间越来越多，草木以及花园的空间则越来越少，使得城市的蓄水功能逐渐下降，而在城市建设中，在景观设计中要注重运用海绵城市的理念，从而有效提高城市的蓄水能力。在景观设计中，运用到海绵城市时，务必要包含有“海绵体”，其不但包含河湖这样蓄水池，同时也涵盖了城市配套设施，比如绿地、花园，或是可渗透地面。雨水从海绵体往下渗漏，可以起到滞蓄、精华以及回收功效，剩下水资源通过不同的渠道外排，促进城市排水系统建设更好的发挥功效。
3景观设计中构建海绵城市应遵循的原则
3.1整体规划原则
建设海绵城市时，务必要从整体布局出发，为了有效的发挥建设项目的作用，务必要做好前期的规划设计工作，对于城市的雨水系统要充分的了解。在实际工作中，应落实海绵城市建设、低影响开发雨水系统构建的内容，本着先规划后建设的原则，充分的将规划的科学性以及权威性展现出来，充分发挥出规划的控制以及引领的作用。
3.2生态优先原则
海绵城市的理论可以说是依赖生态性而得以实现的。在开发建设城市时，应将河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等较为敏感的水生态区，优先纳入自然排水系统，有效确保雨水能够自然的积存、自然的渗透以及净化，实现水的循环利用，使得水生态系统的自然修复能力有所提高，对城市良好的生态功能进行维护。
3.3安全防范原则
所谓的减少人工的干预并不是指放弃人工蓄、排水措施，需从对人民生命财产安全以及社会经济安全保护的角度出发，对工程以及非工程措施进行综合的应用，从而使得低影响开发设施的建设质量以及管理水平有所提高，将安全隐患消除，使得城市的防灾减灾的能力有所增强，确保城市的水安全。
3.4因地制宜
由于我国的地域辽阔，地面的环境也十分的复杂，不同地域气候条件相差较大，所以，确定低影响开发的控制目标以及指标时，要按照当地的自然地理条件、水文地质特点、水资源禀赋状况、降雨规律、水环境保护与内涝防治要求等，科学规划布局和选用下沉式绿地、植草沟、雨水湿地、透水铺装、多功能调蓄等低影响开发设施及其组合系统。
3.5统筹建设
尽管“海绵城市”的理论出现的时间较长，然而在具体的建筑层面其还属于一种新的事物，所以地方政府的建设要与中央总体规划保持统筹一致。在各类建设项目中严格落实各层级相关规划中确定的低影响开发控制目标、指标和技术要求，统筹建设。低影响开发设施应与建设项目的主体工程同时规划设计、同时施工、同时投入使用。
4海绵城市在城市园林设计中的总体规划
城市总体规划（含分区规划）应结合所在地区的实际情况，开展低影响开发的相关专题研究，在绿地率、水域面积率等相关指标基础上，增加年径流总量控制率等指标，纳入城市总体规划。
4.1工程案例
某工程部分建筑屋顶采用绿色屋顶，不仅美观，而且可以有效削减径流雨水，对城市内涝灾害防控和径流污染控制具有积极作用。停车场应用草格铺砌，广场应用透水砖铺砌，可有效下渗雨水。停车场和广场周围绿地部分采用下沉式绿地和雨水花园，停车场和广场超渗径流雨水可流入其周围的下沉式绿地和雨水花园内下渗。绿地应用了下沉式绿地、植草沟、雨水花园等低影响开发设施。这些设施的建设不但可以有效控制地表径流，而且还能消纳周围部分硬质地面径流雨水，效果显著。
4.2海绵城市在构建景观设计中的的具体应用
4.2.1保护水生态敏感区
应将河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区纳入城市规划区中的非建设用地（禁建区、限建区）范围，划定城市蓝线，并与低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统及超标雨水径流排放系统相衔接。
4.2.2集约开发利用土地
合理确定城市空间增长边界和城市规模，防止城市无序化蔓延，提倡集约型开发模式，保障城市生态空间。
4.2.3合理控制不透水面积
合理设定不同性质用地的绿地率、透水铺装率等指标，防止土地大面积硬化。
4.2.4合理控制地表径流
根据地形和汇水分区特点，合理确定雨水排水分区和排水出路，保护和修复自然径流通道，延长汇流路径，优先采用雨水花园、湿塘、雨水湿地等低影响开发设施控制径流雨水。
4.2.5明确低影响开发策略和重点建设区域
应根据城市的水文地质条件、用地性质、功能布局及近远期发展目标，综合经济发展水平等其他因素提出城市低影响开发策略及重点建设区域，并明确重点建设区域的年径流总量控制率目标
4.3城市绿地系统专项规划
城市绿地是建设海绵城市、构建低影响开发雨水系统的重要场地。城市绿地系统规划应明确低影响开发控制目标，在满足绿地生态、景观、游憩和其他基本功能的前提下，合理地预留或创造空间条件，对绿地自身及周边硬化区域的径流进行渗透、调蓄、净化，并与城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统相衔接，要点如下：
4.3.1提出不同类型绿地的低影响开发控制目标和指标
根据绿地的类型和特点，明确公园绿地、附属绿地、生产绿地、防护绿地等各类绿地低影响开发规划建设目标、控制指标（如下沉式绿地率及其下沉深度等）和适用的低影响开发设施类型。
4.3.2合理确定城市绿地系统低影响开发设施的规模和布局
应统筹水生态敏感区、生态空间和绿地空间布局，落实低影响开发设施的规模和布局，充分发挥绿地的渗透、调蓄和净化功能。
4.3.3城市绿地应与周边汇水区域有效衔接
在明确周边汇水区域汇入水量，提出预处理、溢流衔接等保障措施的基础上，通过平面布局、地形控制、土壤改良等多种方式，将低影响开发设施融入到绿地规划设计中，尽量满足周边雨水汇入绿地进行调蓄的要求。
4.3.4应符合园林植物种植及园林绿化养护管理技术要求
可通过合理设置绿地下沉深度和溢流口、局部换土或改良增强土壤渗透性能、选择适宜乡土植物和耐淹植物等方法，避免植物受到长时间浸泡而影响正常生长，影响景观效果。
4.3.5合理设置预处理设施
径流污染较为严重的地区，可采用初期雨水弃流、沉淀、截污等预处理措施，在径流雨水进入绿地前将部分污染物进行截流净化。
4.3.6充分利用多功能调蓄设施调控排放径流雨水
有条件地区可因地制宜规划布局占地面积较大的低影响开发设施，如湿塘、雨水湿地等，通过多功能调蓄的方式，对较大重现期的降雨进行调蓄排放。
5结语
总而言之，我国已经进入了城市化发展的快速阶段，“海绵城市”理念与跟我国可持续发展战略的方针相符，在缓解城市内涝、干旱等问题方面发挥着重要作用，为了促进新型城市的建设，务必要对此开展统一的规划、建设。
作者：王玉艳 单位：中方县规划设计室
参考文献
[1]徐静.现代海绵城市概念于景观设计中的运用探究[J].建筑工程技术与设计，2015（31）：12.
海绵城市的建设途径主要有对城市原有生态系统的保护、生态恢复和修复、低影响开发等三个方面[1]。对于城市绿地来说，首先，在能产生雨水径流的起始场所，通过建造屋顶花园、雨水花园、下凹绿地、植物群落、铺设透水砖等景观元素汇聚并吸收降水，补充地下水源。其次，当降雨强度大于地面入渗能力时，则通过植栽、洼沟、雨水跌水等一系列结合景观设计的手法过滤净化雨水，再将溢流的雨水汇集运输到生态湿地、景观雨水塘等。景观水体容量达到饱和，则溢流至人工蓄洪池或城市河道[3]。
2武汉城市绿地中建设海绵城市优劣势及应对策略
2.1优劣势分析
（1）水资源丰富，优于水也忧于水武汉市域范围内的湖泊众多，水网纵横，江湖河泽星罗棋布，水体面积约占25%。如何保护和利用好水资源显得尤为重要。近几年，武汉的水环境、水安全、水生态、水资源的问题也逐渐突出，内不能蓄，外不敢排，饱受河湖污染的忧患。（2）山水格局突出，水绿交融，基础良好武汉是山水园林特色鲜明的城市，绿地率达33.8%，城市绿地具有空间开阔，占地面积大，能储存大量的雨水资源。水绿交融的格局，成为海绵城市建设的良好载体，而园林绿地必定是海绵体的重要组成部分，无论是在雨水花园的建设还是在低影响开发等体系中占有重要的地位。（3）水专题研究较多，有一定的科研与技术基础都市发展区中划定了1814km2生态底线，率先制定完成湖泊“三线一路”（蓝线、绿线、灰线、环湖路）保护规划等等，都为海绵城市的建设打下了良好的基础。
2.2依托已有试点，合理筛选可用措施
①武汉市相关理念已经初有尝试。解放公园改造中，水循环利用系统的建设。洪山广场、汉口江滩等众多项目透水材料的运用都是重要的试点。特别是武汉市绿道系统的建设，透水材料的选用就更加广泛。对于屋顶花园建设的大力推进也有利于雨水的收集与回用。武汉市园博园的雨水花园的试点建设正在进行中。通过植被草沟、下凹式绿地、景观水体等结合园林景观实现绿地的综合功能。②作为海绵城市建设示范区的青山区、四新片区屋顶绿化、透水铺装、植被草沟等措施的应用，减缓地表径流，都将成为建设海绵城市的试点。其他区域的运用，特别是部分小区雨水花园建设、学校中水利用等也是具有重要的实践意义。③其他城市的措施借鉴。武汉作为南方丰水型城市，与深圳有许多相似之处。在深圳市光明新区建设中，建立多等级的自然渗水网络，在不同尺度及不同环节上规划对应的自然排水网络，以应对不同强度的暴雨径流；改造场地和街道空间，减少不透水面，整理和优化水网和水库，包括保育河道，利用水库扩大集雨面，设置雨水蓄水池；恢复湿地斑块，使湿地重新发挥蓄积雨水、去除雨水污染的生态功能[4]。这些都值得武汉借鉴。
2.3其他制约因素
①雨量相对较大，土壤下渗不足：武汉市暴雨多集中在4—8月，其降雨量占全年的65.6%。汛期5—10月降雨量占全年的73%。多年平均降雨量：1257mm（1951年—2012年）。地下水位相对较高，一般地面以下1m内可见地下水，城市绿地建设中由于各种原因导致土壤多为粘性土或工地废弃土，土壤条件相对较差，多不利于排水与下渗。②传统的道路洒水清扫模式的影响：很容易将道路的污染物冲入绿带，特别不利于道路的下凹式绿地建设。③对于道路、绿带的污染物监测数据较少，对于净化措施的制定缺少实践数据。
3武汉城市绿地海绵建设的关键点
秉承规划引领、生态优先、安全为重、因地制宜、统筹兼顾的原则进行规划与建设，合理分析武汉绿地建设“海绵建设”的优劣势，借鉴、研究、尝试合理可行的应用模式。一般情况下，绿地的年径流外排率为15%~20%，因此，年径流总量控制率最佳为80%~85%，那么，武汉在城市绿地建设中应注意的关键点有以下几个方面。
3.1宏观方面
结合城市总规与专项规划，合理协调注重绿地系统建设、管理与周边雨水系统的协调衔接，确定径流控制率的总体控制目标，依托绿地、湖泊，实现径流控制的均衡性，制定保山，理水，增湖，织绿，整地的建设策略，确保城市范围内的“海绵体”建设与实施确实有效。
（1）系统治理，统筹山水林田湖各要素
把治水与治山、治林、治田有机结合起来，协调解决水资源、水环境、水生态、水灾害问题。规划增绿、山体保护与修复，确保径流控制率的最大化，也体现了生态优先的重要原则。发挥绿地与水体、港渠的联动作用，多种净化措施的应用。
（2）湖泊湿地的保护，保证“城市海绵”的蓄容量
河湖水系、坑塘湿地等是城市天然的雨水滞纳净化场地。为河滨植被缓冲带、河滨湿地、雨水滞留塘等低影响开发系统的构建提供条件。20世纪80年代末，“亲近自然河流”和“自然型护岸”技术在欧洲多国兴起。瑞士、德国等国进行了河流回归自然的改造，裁直变弯、对已硬化的河岸带进行了生态改造，延长洪水在支流的停留时间、降低主河道洪峰量（王新军等，2006）。日本进行了"多自然型河道建设”（刘晓涛，2001）。这些都是武汉改善湖泊、港渠生态环境的重要借鉴。
（3）完善城市传统排水系统与超标雨水径流排放系统，合理测算绿地的承载
绿地的承载功能是多样的，不能为“水”而做“水”，其中的水文章应该是理性的、合理的、多承载的。在满足绿地生态、景观、游憩和其他基本功能的前提下，合理地预留或创造空间条件，对绿地自身及周边硬化区域的径流进行渗透、调蓄、净化，并与城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放相衔接[1]。
3.2微观层面
微观层面上，雨水利用技术措施应与绿地景观相结合，尽可能采用生态化和自然化的措施，符合可持续发展的原则。不能跟风建设，将海绵建设变成了忽略绿地景观功能的“傻把式”而得不偿失；也不能照搬照用国外先进的理念与技术，忽略了城市自身的特色，成为华而不实的半成品。在实施措施上，合理分析，体现武汉特色。关于低影响开发、屋顶花园、雨水花园、植被浅沟、生物滞留、生态湿地等，国内外规划与建设案例颇多，基本通过土壤、填充材料和植物的过滤作用净化雨水，减小径流污染，同时消纳小面积汇流的初期雨水，减少径流量，补地下水源，有效实现雨水资源的调控与改善利用，与景观结合可以在城市绿地中广泛应用。武汉市地下水位相对较高、河湖水系较多、绿地建设多为高花坛等。针对武汉的城市绿地特色应该有合理的分析，研究武汉市绿地各类土壤的雨水渗透能力与降雨规律之间的关系，各类植物对于雨水浸泡适应的规律，初雨污染与各类植物耐受与净化能力等是海绵城市建设的研究专项内容之一。笔者认为在武汉的建设措施中，存在着绿地下渗不易，道路中净化困难的问题，因此在运用下凹式绿地和透水铺装的应用特别需要理性的分析与研究。
（1）下凹绿地
武汉对于城市公共绿地中下凹绿地的建设有一定的实践，但少有数据分析，需探索实现之。对于城市主干道路绿带和公园绿地做如下分析：①城市主干道路：道路的雨水污染严重，有关研究得出，初期雨水中的污染物COD含量高达上千[5]，虽然绿地的入渗能力要远远高于其他材质下垫面入渗效果，但是污染会通过绿地下渗，影响地下水源的安全。据研究，北京7月20日前的道路雨水完全弃流。武汉对于道路初雨污染分析的研究并不多，没有准确的数据支撑，在主干道路绿带中建设下凹绿地风险性较大，应有针对性的措施与条件限制，方可进行下凹绿地的改造。由于用地紧张，城市主干道绿带相对较窄：绿带宽度基本从1.2~4.5m不等，多为高花坛，对于下凹绿地的基本模式改造与建设有一定难度。武汉的自然气候要求道路绿化必须满足夏季遮荫的功能，如何选择合适的高大乔木，在道路上实现下凹绿地应有理性的分析与实验。基于此，武汉市“道路海绵体”构建应采取边疏导边实验的原则，通过对于雨量、污染物的实际数据测算，明确初雨弃流的季节与时段；结合以初雨工程净化措施为方法，实现部分道路雨水进入道路隙地下凹绿地、雨水塘或景观水体，达到减少径流、雨水利用的目标。中央分车绿带中不建议实施下凹绿地改造与建设；在机非隔离绿带宽度小于4m的，不建议做海绵的建设与改造，如需建设可采用边缘植草沟或间断式下凹绿地的做法；人行道树池的海绵改造与建设中，可进行条状连接，局部可调整为下凹式绿地；绿带中下凹绿地必须有初雨弃流设施，确保不污染绿地与地下水；绿地内应设置溢流口（如渗井），保证暴雨时径流的溢流排放；与非透水铺装之间应做防水处理，确保路基不受损。②传统绿地的模式，不可能全部实现下凹式绿地特别是对于已建设绿地的改造中，对于景观的破坏、植被的影响等应做理性的分析，明确改造建设面积比例与深度。绿地有一定的容量限制，当土壤稳定入渗系数较小时，下沉式绿地深度超过临界值，将会造成植物长期淹水的情况，甚至有可能危害植物的正常生长[6]。相对于下北京下凹绿地的深度宜为50~100mm，且不大于200mm的深度要求，武汉城市绿地的指标与数据应有合理的测算，不拘泥于深度要求，以满足容量为主要目的，更有利于绿地的“海绵”改造、建设与景观的多样性的营造。土壤稳定入渗速率较低时，下沉式绿地对径流的削减效果较差，采用下沉式绿地与雨水花园、雨水塘、雨水调蓄池、景观水体、多功能调蓄等设施结合设计的方法，共同实现场地总体的年径流削减率的控制目标。
（2）透水铺装
常用的透水性铺装有透水沥青、透水混凝土、透水砖、嵌草石板、植草砖、植草板、木塑地面、碎石路等。王哲，谢杰等通过模型计算对不同季节进行情景分析可知，由于透水铺装层本身具有较多的孔隙，能够存蓄的雨水量较大，因此各个季节透水铺装地面对雨水径流依然能够起到较好的控制作用[7]。透水性铺装还可以降低噪声，有效地改善城市的声环境，光环境，补充地下水源（汪鸿山等，2012）。推荐出基于控制路面径流污染的透水性沥青路面的典型结构。采用20cm炉渣和20cm细砂作为过滤层进行铺装，该路面结构对重金属含量高，SS污染较低的道路是适合的；而采用20cm炉渣和20cm陶粒进行铺装，炉渣在上，该路面结构对SS污染含量高，重金属污染较低的道路是适合的。虽然，国内外对于透水铺装的研究和应用较多，但是也存在着一些应用上的问题，长期使用带来的入渗性能和管理维护问题。路面在长期使用过程中，由于交通工具的碾压和行人行走会使透水铺装地面的基层密度变大，减小其储水空间。而各种粉尘、细颗粒进入透水铺装地面面层的孔隙也会影响透水铺装地面的透水性能（Borgwardt等，2006）。冻融破坏和孔隙的封堵是透水性混凝土应用中的难点（李鸽，2013）。国内在车行道上应用成功的案例很少，在人行道、公园绿地中应用相对成功。在公园绿地中，应依据不同的功能分区与要求进行合理的透水铺装的材料与区位设计，既保证功能与景观的需要，又满足减缓径流的要求。在人流密集的主广场上，不宜选用透水性过高的铺装材料，对于污染的清理、耐用性均会存在一定的问题。如奥运会水立方广场的透水砖，深灰、浅灰的透水铺装在局部被污染的情况下，整体形象大打折扣，且无法应对较重车辆的荷载。然而，在林荫步道等区域的透水混凝土的效果表现较好。由于透水混凝土铺设是现场搅拌一次性成坪的，在强度方面比透水砖能承载更大的压力[8]，有更广泛的适用性。
3.3建立健全规划建设与养管体系，确保海绵规划与建设
①城市雨水资源化的景观学实现途径，除了技术支持以外，还需要相应的制度和政策引导。明确的雨水利用和管理措施，鼓励私人参与雨水设施的更新、运行和维护，有效地引导雨水利用技术研发等。②效益分析。城市绿地中雨水利用除了环境效益，还应考虑到经济效益外、社会效益等方面。对于新建设绿地无论在规划设计还是实施中，很容易达到三效益的和谐统一，但是针对城市中已建设绿地项目的“海绵改造”则需要平衡三种效益，将指标分解到片区或城市的综合角度来制定实施措施，合理结合武汉河流、湖泊、港渠与道路、绿地中的各种措施，达到三种效益的最优。
2017年无疑是衡量国家试点任务能否实现的重要节点，试点目标中提到，到2017年，实现通州区6万常住外来人口和3万本区农民市民化，常住人口城镇化率达到66%，户籍人口城镇化率达到60.5%；2017年建立多元可持续的城镇化投融资体制，初步完成城镇化政府引导投资基金设立、PPP项目投融资平台和区级集体建设用地指标流转交易平台建设；实现92个工业大院和2个试点乡镇集体建设用地集中集约利用，建立健全新型城镇化标准体系，探索建立可复制可推广的标准化模式。
检验通州当前的阶段性试点成效，对于全国的新型城镇化建设具有重要意义。
人的城镇化呈现三大模式
新型城镇化突出的是人的城镇化。通州区以北京城市副中心建设和城镇化发展的需求出发，本着以点带面、示范引导、有序推开的原则，重点推进外来常住人口和本区农民市民化，在区级层面制定完善相关实施路径和配套政策、统筹推进的同时，重点选取潞城镇、台湖镇、于家务乡三个具有代表性的乡镇作为试点乡镇先行先试推进新型城镇化。
三个乡镇因地制宜，试点了三种不同的模式：
潞城镇是北京建设城市副中心的重要承载地，通过棚户区改造，探索以棚户区改造为抓手建设新型城镇化的发展模式。台湖镇是北京城市边缘集团和二道绿隔地区的重点区域，通过开展集体经营性建设用地统筹利用试点，探索农村集体土地参与新型城镇化建设的新模式。于家务乡是全国“四化同步”的试点地区，通过以农村集体建设用地整治为抓手，探索新型城镇化与农业现代化相结合的发展模式。
具体而言，潞城模式主要依托棚户区改造推进新型城镇化建设，特征是棚户区改造+重大项目带动+行政办公区建设。即通过棚户区拆迁、转非，实现转非农民“带着资产上楼”、“失地不失业”的可持续发展新型城镇化；通过引进重大项目和建设行政办公区，推进新型城镇化跨越发展。
台湖模式则突出整治集体经营性建设用地，实现产城融合发展，特征是集体建设用地整治+城乡结合部整治+棚户区改造。即台湖镇围绕产业提质增效、社保城乡统筹、生态环境改善目标，以集体经营性建设用地整治为主，结合城乡结合部整治和重点村棚改，通过拆除低效分散的工业大院用于还耕还绿，将腾退出的集体建设用地集中置换到产业园区；通过重大项目建设，实现产业用地的减量提质，解决农民社保，改善生态环境，优化城镇空间布局。
于家务模式通过以宅基地为主的集体建设用地综合整治，实现城乡一体化发展，特征是宅基地统筹利用+中心镇开发+特色村建设。即以农村建设用地的综合整治为核心，通过迁村并点、企业腾退、指标置换等方式，引导18个迁并村土地向中心区、次中心区和科研创新区三大组团集中；通过就地城镇化，保留4个特色村；通过集体建设用地和农用地的统一流转、统筹开发、规模经营实现农民增收和就地城镇化。
实现的方式
经过几年探索，通州已经接近完成国家赋予的试点任务，目标又是如何实现的呢？
这主要得益于通州结合棚改建立的农业转移人口市民化成本分担机制。借助试点通州编制完成了外来人口梯度赋权积分指标体系。结合棚改的推进，初步确立本地农民就地市民化成本分担机制，经测算农转非人员安置成本约为70万元/人。政府、企业或村集体、个人的成本分担责任为：政府主要承担道路交通、市政设施、义务教育、基本医疗卫生、保障性住房等设施建设公共治安费用，以及就业培训等公共成本支出；企业或村集体承担“农转非”人口的养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险，企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，加大职工技能培训投入，承担就业补助费用等成本；个人承担医疗保险、养老保险、子女教育、就业技能培训等资金。
为解决试点的资金来源，通州多渠道融资，建立了多元化可持续的城镇化投融资体制。
首先是政银合作，建立新型城镇化产业引导基金。通州区新型城镇化200亿元的产业引导基金，已被列入北京市财政局和中国农业银行共同设立的北京城市副中心建设发展基金首批项目名单，基金采取股债贷联动的新型投融资模式，资金参与将结合具体项目采取“一事一议”的方式。后续将结合各乡镇基础设施、公共服务和产业结构升级发展等领域可实施PPP模式的项目吸引金融机构和实业资本共同参与。
其次是利益共享、风险共担，探索在公共服务领域实施PPP模式。通过制定出台《通州区关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，重点在市政基础设施、生态环境、公共服务设施等领域推广PPP模式，将PPP项目中政府负担部分纳入财政预算，对PPP项目简化审批流程，提高审查效率。广泛吸引社会资本参与公共基础设施建设，减轻政府财政负担及社会主体投资风险。目前“碧水再生水厂升级改造工程及配套管网”和“乡镇污水处理设施及管线打捆”两个项目作为实质性探索正在实施，主要采取“企业建厂+政府配网”模式，后续将结合新型城镇化工作推进建立PPP项目库。
再者是整合政策性资金，加大公共财政对农村的倾斜支持力度。在试点中，通州坚持公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，将市级转移支付资金、奖励资金、村级公益事业建设一事一议财政奖补资金、区级资金等各项政策性资金集成整合，用于推动农村基础设施建设、大气治理、用能方式优化、乡村环境改善等，夯实城乡一体化基础。
试点几年间，通州的体制机制多方面得以改革创新。
从规划层面看，通州坚持规划先行，编制了新型城镇化及集体建设用地利用规划。北京市规划国土委、市发展改革委、市农委等部门牵头开展通州区总规修编及专项规划编制、专题研究工作，通州区新型城镇化和集体建设用地利用规划是17个专项规划之一，目前已制定工作方案，确定配合部门及技术承担单位，正在开展数据收集、现状调研、专家研讨等前期工作。
从功能疏解看，通州逐步加大非首都功能疏解力度，腾退了大量的发展空间。特别是工业企业的调整退出，通州研究出台《通州区产业调整退出工作实施方案》、《通州区工业调整退出工作奖励暂行办法》、《通州区调整退出工业企业能耗评估工作实施方案》等12个文件。截至目前，累计已有549家工业调整退出企业实现停产，其中市级调整退出任务42家工业企业中已有37家实现停产；另有285家工业企业签订调整退出承诺书。全区疏解及升级改造市场累计已完成25家，疏解商户820户，疏解从业人员2000余人。
从政策集成角度看，通州着重推进了集体建设用地统筹利用。通州区借助试点，编制完成了《通州区疏解非首都功能产业调整退出及新型城镇化试点工作优化利用土地实施意见》、《通州区城乡建设用地增减挂钩试点工作优化利用土地集体土地资源减量整合办法》、《北京市通州区确认农村土地所有权和集体建设用地使用权实施办法》等土地利用和主体设立相关文件，并多次与市发展改革委、市规划国土委就政策突破问题进行沟通对接。
从重点领域的选取看，通州重点推进了新型城镇化标准化体系建设。作为全国建立新型城镇化标准化体系试点的十个地区之一，目前，通州区按照可持续发展理念，根据北京城市副中心建设的实际需求，选定海绵城市和综合管廊两个领域作为推动城市副中心建设的重要抓手，进行标准制修订，已编制完成《通州区海绵城市评价标准》和《通州区综合管廊运营维护技术规范》。
第一，中央和省委对城市工作作出了重大部署，必须全面贯彻、深入落实。中央城市工作会议和省委十二届十二次全会，深刻回答了“怎样认识城市”“建设什么样的城市”“怎样建设城市”三大问题，尤其是强调的“一个尊重、五个统筹”，省委李强书记提出的“六个优化”，切中了要害，抓住了关键，为我们做好城市工作提供了重要遵循。李强书记在镇江调研时,对镇江的城市工作给予特别关注，深刻指出，“镇江历史文化底蕴深厚，自然禀赋良好，按照新发展理念持之以恒干，这座城市完全可以建设得更漂亮”。李强书记希望我们大力提高规划建设管理水平，加快建设和谐宜居、富有活力、特色鲜明的现代山水花园城市。围绕贯彻落实这些新部署新要求，市委六届十三次全会专题研究城市工作，提出了要高度关注找准短板、补好短板，尊重规律、落实规律，战略定力、战略优化，方式创新、思路创新四大问题，为开好这次城市工作会议作了很好的铺垫。
第二，镇江城市工作进入新阶段、面临新形势，必须乘势而上、加速提升。镇江城市化率已经达到66.6%，标志着进入到了城市化较快发展的后期，这一时期的显著特征是从外延扩张加快转向内涵发展，解决日益凸显的“城市病”更为迫切，人民群众期待城市变新变美的愿望更加强烈，对镇江城市发展“资源很好、变化很大，缺陷不少、遗憾不少”的总体评价已成为共识。与此同时，镇江的城市发展面临新的竞争格局，《长江三角洲城市群发展规划》颁布实施，交通发展进入高铁时代和轨道通勤时代，虹吸效应、挤压效应必将进一步显现，资源要素的争夺必将更为激烈，镇江稍不留神，就可能掉队落伍，陷入边缘化的尴尬。面对这一形势，既要保持足够的清醒，也要树立足够的自信。总的一条主线就是大力推动城市发展方式根本性转变，以转变转型争取主动、赢得未来。
下一步城市工作怎么抓？晓明市长将作全面部署，今天会上下发的两个文件征求意见稿也立足远近结合、虚实结合，作出了具体指导和任务安排，大家要抓好落实。下面，我围绕“转变城市发展方式”这个主题，讲四点意见。
一、从重物轻人向以人为本转变
人的现代化是城市现代化的核心，以人为本是城市工作的最大规律。指出，“做好城市工作，要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，这进一步阐释了以人为本的城市发展理念，我们要深刻把握、自觉贯彻。
1把满足人的需求作为出发点。
这是我们转变城市发展方式最重要的导向，一定意义上是一种“回归”，不忘“初心”，回归到城市发展的本源。亚里士多德有句名言，“人民来到城市是为了生活，人民居住在城市是为了生活得更好”，说的就是这个意思。客观分析当前城市工作的种种问题，最终都要追根溯源到重物轻人甚至见物不见人的不良倾向上来。要以满足人的需求为城市规划建设管理的逻辑起点，坚持从城市居民的利益偏好出发而不是从城市管理者的主观偏好出发来开展城市工作，实现“城市让生活更美好”。这也是以人民为中心的发展思想在城市工作上的集中体现。
2把做强城市功能作为着力点。
人们向往城市、奔向城市，是因为城市有能够满足他们需要的现代功能，能够提供与之相适应的公共产品和公共服务。如果对照“以人为本”找短板，功能缺失就是最突出的一块短板。城市的基本功能是集聚要素、通达物流、发展产业、传播文化、改善人居，说到底都是为人的生产生活服务的，就生产角度而言，要为高端要素集聚提供支撑平台，其内涵非常丰富，按大类分，仍然是宜居、宜业、宜游三大功能。着力增强“宜居”功能。坚持基础设施和公共服务“两手抓”，加快建设安全高效便利的生活服务和市政公用设施网络体系，大力促进教育、医疗、文化、体育等基本公共服务均等化，全面改善居住环境。这里需要特别强调城市公共安全的问题。城市具有人口集中、经济集中、社会财富集中、现代化设施集中等特点，一定要把安全放在第一位，着力形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系，严守城市安全底线。着力增强“宜业”功能。把城市作为产业发展、科技创新的主要载体，发挥比较优势，打造高端平台载体，优化城市产业结构，构建区域创新体系，为人们提供更多就业机会和创业舞台。着力增强“宜游”功能。一盘棋谋划“吃住行游购娱”，构建“大旅游”格局，不断提升文化旅游名城的远程号召力。做强城市的功能，还要高度重视功能集成，以混合用地为重要原则，改变大产业园区、大居住区的传统功能布局，推动不同功能区相互交织、有机组合，逐步实现职住平衡，尽量减少城市内部不必要的“人口潮汐”现象。城市街区和道路要有人情味，为居民骑车散步、逛街购物、餐饮会友、休闲娱乐提供方便，形成综合功能街区。
3把实现共建共享作为落脚点。
城市居民是建设城市的主体，也是受益的主体。要以法治化治理为目标，推动城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市，尊重居民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，让更多社会成员参与到城市建设、运营和治理中，打牢城市规划建设管理最广泛的社会基础。在城市发展过程中，尤其要注重广泛问计问需于民，不断修正和完善城市工作的思路和举措，切实解决公众参与“嘴巴上很重要、心里头不想要、走程序被需要”的现象；尤其要注重宣传引导，让群众时刻看到城市的点滴变化，享受到城市发展、变化和进步的红利，增强认同感、归属感、获得感，从而变“要我做”为“一起做”，实现共治共管、共建共享。
二、从粗放发展向精明增长转变
必须清醒看到，镇江人口密度大、土地资源紧、环境容量小，“摊大饼”没有空间，拼资源缺乏支撑，高排放容纳不下，决定了我们的城市发展不能再沿袭过去粗放发展的老路径，必须加快转入精明增长的新轨道，在“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”上主动作为、真抓实干。
1各个环节要集约精细。
就是要统筹抓好规划这个“成长坐标”、建设这个“骨肉之躯”、管理这个“血脉之源”。规划要精美。对城市发展来说，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费。要实现规划全覆盖，把全市域作为一盘棋来考虑、作为一个城市来规划，高质量推进新一轮城市总体规划、各类控制性详细规划和重点专项规划修编，统筹各类空间规划，统筹“地、水、绿、文、美、产、居”多种要素功能，推进“多规融合”，确保各类项目建设都有规划依据，各种重大设施布局都有规划统领，所有重要空间利用都有规划先导。要大力提升规划设计水平，按照“紧凑型城镇、开敞型区域”的要求，从整体平面和立体空间加强引导和管控，留住镇江特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。要强化规划刚性，一经确定就要严格依法执行，持之以恒抓落实，决不能凭长官意志随意调整。总之，就是要通过科学规划，使城市定位、布局和结构全面优化，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。建设要精致。城市建设是百年大计。要着眼于打基础、利长远，谋划推进城市道路、地下管网、生态环保设施等一批重大基础设施建设工程，加快补好城市建设历史欠账。要按照“适用、经济、绿色、美观”的要求，优化建筑设计，善于运用建筑来表达城市个性气质，构建古今贯通、中西合璧、南北交融的多元化建筑风格，多打造一些“长”出来的城市地标，注重在城市街道“家具”等细节上精雕细琢，对空调、太阳能热水器、洗晾衣物等附属设施也要纳入建筑设计规范，增强新建住宅的美观度。要加快棚户区危旧房改造，特别是一些城中村、城乡结合部，倡导城市修补，推进老旧小区环境改善和有机更新，焕发老城区的功能和活力。管理要精细。城市管理面对的是大量的人、车、事，要突出市容管理、交通管理、安全管理等重点方面，有效提升城市精细化管理水平。继续推动城市管理重心下移、力量下沉，实行一级执法、属地管理、分级保障、权责一致的城管综合执法模式，深化网格化、街长制等行之有效的办法，加快推进数字化城市管理，使城市管理没有空白和盲区。
2投入产出要精打细算。
镇江城市建设基础薄弱，在当前经济新常态下推进城市工作，我们面临着投入保障不足和财力更趋紧张的双重矛盾，更要注重增强效益观。大的方面，无论是土地、岸线、山水、特许经营权等各类城市资源，都要强化整体谋划、推动资源整合，在精明开发、集约利用上动脑筋、下功夫，算好投入产出比，确保效益最大化。具体到每一个项目、每一项工程，都要克勤克俭、精打细算，避免低效投入、铺张浪费，真正把有限的人财物用到关键处、花在刀刃上，力争以最少投入获得最大效益。在这方面，一定要摒弃短期行为，善于算大帐、综合账，算战略账、长远账。
3城市增值要转换动力。
现在的城市建设，已经告别了以往“大拆大建”“土地财政”时代，更加需要在城市经营上挖掘潜力，在城市发展上转换动力。城市发展动力主要来自集聚效应，集聚效应主要来自产业和要素集聚。要在大力发展开放型经济、创新型经济、都市型经济、枢纽型经济的同时，按照市委六届十三次全会部署，把加快高端载体建设作为一个战略重点来推进，壮大“国字号”载体，培育高水平特色小镇，打造高端会展平台，形成集聚高端产业和高端要素的“强磁场”。要以更加开放的理念加强城市经营，转变城市营销方式，加快提升镇江城市的美誉度和影响力。
三、从千城一面向特色发展转变
城市发展到今天，面临的主要问题不再是“有”和“无”的问题，而是品质高不高、特色强不强的问题”。我们一定要牢牢保持战略定力，紧紧围绕苏南规划“四基地、一中心、两城市”的总定位和“生态领先、特色发展”的战略路径，着力增创特色优势。这一工作导向要更加鲜明地树立起来，向着打造现代产业高地、开放创新高地、生态宜居名城、文化旅游名城的发展目标越走越深、越走越开阔。
1彰显生态领先、低碳示范的特色。
生态化绿色化是城市发展的一个主导方向，城市化本来就应该与生态文明深度耦合。“生态领先”是镇江自然禀赋所决定的特有定位，“低碳示范”是正在培育的重大亮点，两者相结合将塑造镇江最显著的城市特色。要落实绿色发展理念，把好山好水好风光融入城市，构建彩色化、珍贵化和效益化相结合的城市绿地系统，让镇山林立、水脉纵横、丘陵延绵、洲屿错落的生态家底更加厚实；不断深化生态文明建设综合改革，构建“源头严防、过程严管、后果严惩”的制度体系，抓好大气、水、土壤污染防治和重点片区环境整治；深化低碳城市试点，推进“四碳”创新，办好国际低碳技术产品交易展示会，启动建设生态城镇化示范区，确保镇江的生态文明建设从过程先行到水平领先。
2彰显历史文化、现代文明的特色。
城市与文化，与生俱来，密不可分。历史是城市之根，没有历史的城市是肤浅的；文化是城市之魂，没有文化的城市是脆弱的。要全面塑造文化特质。把文化自信、文化自觉贯穿城市建设全过程，充分挖掘利用镇江积淀深厚、资源丰富、包容性强的文化底蕴，在旧城改造中注意保护文物古迹，注重在传统民居的屋檐、门窗、砖瓦上收集和挖掘镇江的特色元素，更好地塑造城市符号，传承城市记忆，展现城市神韵，形成具有高辨识度的独特风格。在新城建设中融入传统文化元素，通过嫁接多媒体等现代科技手段，古事新说、古文新做、古曲新弹、古戏新唱，促进历史文化和现代文明交相辉映，使城市真正成为文化容器，成为人们的生活家园和精神家园。要全面提升文明程度。坚持“以文化人”，深化文明创建，从一些具体事情抓起，从群众反映强烈的突出问题抓起，强化城市管理人人有责的观念，建立完善市民行为规范，促进市民形成良好道德素养和社会风尚。尤其要发挥赵亚夫等身边典型的示范带动效应，推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行，引导广大群众自觉珍惜这座城市、热爱这座城市、奉献这座城市，达到“市民素质高一分，城市形象美十分”的效果。
3彰显智慧城市、海绵城市的特色。
这“两个城市”是我们很重要的试点工程，也应当成为示范亮点。要运用先进的数字化、信息化、智能化技术，打造城市管理的“超级大脑”，建设以大数据中心、市民融合服务平台、企业融合服务平台、城市管理服务平台、农村综合服务平台为主的“一中心四平台”，向着建设“智慧城市”迈出坚实步伐。要紧紧抓住镇江作为全国首批“海绵城市”试点的政策机遇，全面提升城市管网排水能力，大力推广透水建材铺装，高标准建设下沉式绿地、海绵公园等雨水滞留设施，让雨水自然积存、自然渗透、自然净化，使城市弹性地适应自然环境的变化，逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”。
四、从点状突破向统筹推动转变
当前的城市工作，总体上还是更多的关注某个具体的街道、景区、标志性工程，城市发展统筹协调不够、可持续性不够的问题仍然比较突出，这一现状必须着力改变。
1强化系统谋划。
城市是个复杂的“巨系统”。做好城市工作，要推动形成合理的空间结构、规模结构、产业结构，系统推进规划、建设、管理各方面工作，强化改革、科技、文化三轮驱动，把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，善于调动政府、社会、市民各方面的积极性主动性创造性，提升城市工作科学化水平。当前要倍加重视整体塑造城市风格，立足南京都市圈、长三角城市群乃至全国全球的更大坐标系，对标世界丘陵滨水城市的标杆科学定位，全面加强对空间立体性、平面协调性、布局合理性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，打造协调统一的城市轴线、城市天际线、城市文脉、城市肌理、城市风格和色彩。
2强化整合联动。
就是要整合资源要素，切实解决空间碎片化的问题；就是要促进区域联动，坚持主城区和辖市区并重、旧城改造与新城建设并行、地上建设和地下建设并进；就是要完善工作机制，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局，像重视农村那样重视城市，像抓“三农”工作那样抓城市工作，善于使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，形成城市工作的强大合力。
3强化标本兼治。
着力创新城市工作体制机制，重点围绕“人气怎么聚”“融资怎么办”“土地怎么用”等难点问题，加大改革创新力度，为城市发展提供制度保障，注入新的活力。要深化户籍、住房制度改革，进一步放宽落户政策，推动城中村居民和外来务工人员教育、就业、医疗等服务同质化均等化，实现有能力在城镇稳定就业和生活的农村转移人口有序市民化。要深化政府平台改革，积极推进市政工程向民资开放，鼓励社会资本和公共基金参与城市基础设施建设、旧城改造、市政设施运营和社会事业兴办。城市工作关键在干部，要加大干部培训力度，培养选拔懂建设、会管理的干部充实各级领导班子，引导和推动各级干部用科学态度、先进理念、专业知识规划建设管理城市，提高领导城市工作的能力水平。
一、政府购买服务的基本情况
（一）政府购买服务体系和制度框架
从2003年党的十六届三中全会“允许非公资本进入法律法规没有禁止进入的基础设施、公用事业等领域”开始，到2005年国务院出台政策“鼓励支持和引导民间资本参与经营性基础设施和公益事业项目建设”，政府购买服务的政策指向愈加明晰。到党的十七届五中全会明确提出“要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务”，再到2013年7月国务院总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务事宜，政府购买服务工作正式步入前台。
随后，国务院办公厅于2013年9月26日颁布《关于政府向社会力量购买服务的意见》（〔2013〕96号），对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署。明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。财政部、民政部、工商总局《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号）对购买服务的主体、服务事项与目录管理、购买方式、流程、预算等内容作了全面规定。近年来，国务院办公厅又相继出台了关于在城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、推进城市地下综合管廊建设、海绵城市建设、规范土地储备和资金管理、推进交通运输领域政府购买服务、深化投融资体制改革等方面，采用和加大政府购买服务力度的相关规定。2014年1月开始实施的《山东省政府向社会力量购买服务办法》为推动和促进政府购买服务快速、健康发展提供了坚实基础和法制保障。事实上，这些要求和规定从整体上完善了政府购买服务的体系和制度框架，确保了政府购买服务从“纸面”到“地面”的顺利落地。
（二）政府购买服务的内涵和外延
从内涵上说，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
从广义上讲，政府购买服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场主体来完成，并根据社会组织或市场主体提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。
从外延上看，在“企业为主、政府引导”的投融资体制改革以及“应买尽买”的政府购买服务改革的背景下，基于创新和完善公共服务供给模式、加快建设服务型政府的改革目的需要，政府购买服务已从传统意义上的基本公共服务层面，逐步扩展到城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、土地储备、农村公路建设和养护等投融资、建设及运营维护一体化服务以及连片开发等更为广泛的公共服务领域。
（三）政府购买服务的形势需要与目标价值
政府购买服务把政府公共服务的分配者角色同生产者剥离开来。由政府分配公共服务，以保证公共服务领域基本方向和公平正义；由市场生产公共服务或产品，以保证公共服务领域的竞争与效率，从而较好地体现公平与效率的高度统一。通过制度和长效机制，将政府购买服务赶进“笼子”，帮助政府从传统的公共服务生产者向组织监管者的角色转变，能有效发挥财政资金的杠杆作用，提供公共服务供给水平和效率，解决公共服务短缺问题，对老百姓、政府都是“惠而不费”的好事。
二、政府购买服务的成效与经验
（一）主要成效
2016年，滨州市市直共有60个部门（购买主体）申报政府购买服务390项，其中购买项目246项，购买岗位144个。经严格审核，由编办提交，经编委研究，通过市直33个部门政府购买服务项目33项，既涵盖公共交通运输、公共教育、公共文化、人才服务等基本公共服务事项，也包含法律援助、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正等社会管理服务事项，涉及5大类21款33项的购买服务，项目概算总额达249.79亿元，融资额达110多亿元，其中项目概算投资额或拟贷款额超亿元的项目11个，购买岗位362个（部分项目通过岗位实现），均已纳入2016年度政府政预算。
从购买服务类型上看，在2016年市直部门（单位）申报的390项购买服务事项中，基本公共服务45项，占11.54%；社会管理型服务26项，占6.67%；行业管理与协调9项，占2.31%；技术23项，占5.89%，政府履职所需辅事项达272项，占69.74%；其他服务事项15项，占3.85%。
（二）主要做法
1.注重协调配合、规范引导。一是做好政府购买服务与机构编制管理相衔接。统筹考虑购买主体现有机构、编制和人员的实际情况，能通过政府购买服务实现的事项，不再增设机构和增加编制。努力实现机构编制与政府购买服务的同步调整，坚决防止一边购买服务，一边养人办事的“两头占”现象的发生。二是做好与财政部门的协调、联动。编制部门“依”指导目录、“看”服务范围、“审”履职实际，财政部门见文列预算、核专项、批投资。
2.注重问题导向，破解难题。一是解脱和释放了政府无形的手。过去，一些不需要由政府直接提供的公共服务，政府直接管了，结果是政府该管的没管好，又管了很多不该管、管不了也管不好的事情。通过推进政府购买服务和范围审核，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域，改变了政府大包大揽的传统做法，减轻政府压力，提高政府效率。二是规范政府用工行为。近年来，伴随着机构编制管理制度的进一步健全和规范，在编制总量有限的境遇中，部分单位临时用工情况有所显现，特别是在教育、卫生等领域尤为突出。通过政府购买服务的推进和实施，对部门、单位招聘的政府雇员和所属事业单位自行招聘的临时用工行为起到了良好的引导和规范。仅2016批复的政府购买服务岗位中，规范用工行为268个。三是明确政府购买服务主体不明确和有关情形解决办法。按照要求，政府购买服务的主体应是经费由财政承担的各级行政机关和承担行政职能的事业单位等，而实际工作中，各类开发区、园区主体地位不够清晰和明确，为确保各项重点民生事业顺利开展，滨州市对相关业态进行了集中和规范，例如，对涉及多个县区、开发区、园区的城镇化建设、农村公路生命安全防护工程和危桥改造、解决中小学大班额等项目，分别指定市住房和城乡建设局、市交通运输局、市教育局作为购买服务主体。
原批复的政府雇员等，规范纳入购买岗位范围。原无编外人员，属新增职责任务，如市科技馆、博物馆等，可结合实际考虑核定购买岗位。涉及公改革，一般公务车辆驾驶员不纳入购买岗位范围，检测车、执法车等特种车辆，根据现聘用编外人员情况，可予以考虑核定购买岗位。
3.注重围绕中心，服务民生。2016年，滨州市政府承诺新办的民生实事有10件，其中有5件是由编办审核、编委同意后通过政府购买服务的方式来实现的。包括城市老旧小区改造、农村厕所改造、南外环道路拓宽、滨惠大道建设、大幅度投入改善中小学办学条件等。当然，在做好“大保障”的同时，滨州市还充分考虑“小服务”的个性需求，对城市管理行政执法局提报的城市“小广告”保洁服务，港航局承担的港口危险化学品装卸、仓储的监督、检查、评估项目，市长质量奖的评审，市民健身广场和“一馆三中心”的运营管理和维护服务等基本公共民生事项均已纳入政府购买服务的范围。
特别是2015年以来，滨州市按照省编办、省财政厅《关于印发政府购买服务范围审核办法的通知》（鲁编办发〔2015〕4号）精神，结合经济社会发展实际，拟定印发《滨州市政府购买服务岗位管理暂行办法》，办法主要规范岗位的审核审批、人员聘用、工资待遇、聘用时限、预算经费以及管理考核等内容。该办法的出台，既有利于市政府购买服务工作的整体推动，又对具体操作环节进行了细化和规范，进一步增强了政府购买服务工作的可操作性。
（三）需要注意的问题
可以说，2016年，滨州市政府购买服务工作迎来了扩面、增量、提质的新变化，政府用市场有形的手解放了自身拘束的无形之手，腾出更多的精力和财力去管理和服务必须由政府买单的工程和事业。当然，在政府购买服务的过程中，既要解决买什么、怎么买等内部问题，也面临着买不到、买不全等外部障碍，如何解决报价低廉与服务最差的尴尬，实现“物有所值”甚至“物超所值”期盼，还需要我们不断思考和细化工作。
一是应以财政预算可执行、不增加政府债务为前提。政府购买服务审核范围丰富、类别广泛，仅凭范围审核需要批复的项目和岗位远远超出了政府预算或是中期财政规划。因此，政府购买服务的成效不在于批复了多少项目、增加了多少岗位，而在于通过编制部门的范围审核、职能界定，合理确定购买项目、岗位的类别和数量，财政部门用可支配财力执行到位，提供急需、高效的公共服务或产品。经初步统计，2015年滨州市市直政府购买服务项目和岗位通过率分别为13%和10%。
二是应促进社会组织、企业的健康、良性发展。社会组织、企业要承担起服务生产者角色的关键，需拥有足够的发育成熟的良好行政生态环境。唯有通过深化改革、转变职能，改善政企关系、政社关系，拓展社会组织、企业发展空间，尤其是放宽对社会组织的严格控制，才能形成数量充足的公共服务生产主体，也才能形成公平竞争的良好发展环境和局面。
三是应尽快建立和完善政府购买服务的市场准入制度。政府公共服务质量和效率不高，主要根源是政府垄断公共服务供给而排斥竞争，政府垄断又根源于集权的行政管理体制。要尽快建立和完善公共服务市场准入制度，开放公共服务市场，让社会组织、企业有机会成为公共服务生产主体，打破公共服务领域政府一家独大的垄断地位，让更多、更丰富、更优质的公共服务惠及社会。
三、完善政府购买服务的初步建议
（一）进一步建立和完善政府购买服务的全程监管和评估机制。完善的评估体系是一项制度良性运转的关键。在实际工作中，政府购买服务范围符合要求、财政拨付到位，那服务是否购买？购买的服务是否与审核的职责对应？是否满足公众需求？这些问题都需要我们在下一步工作实践中，将事前立项、事中操作及事后后续管理、结果考核等逐步纳入和实现。对于那些履约周期长、社会影响面广的项目，例如，基础教育投入、农村土地整理、农田水利设施改造升级等，更要通过有效的事中事后监管、评估、信用评定等方式来保障服务效果。当然，对于这些重大项目更应该简化审核程序，通过规范购买周期、形成年度报告等形式促进民生事业健康发展。同时，把这种监管和评估结果作为以后年度选择承接主体的重要参考依据，实现购买主体与承接主体的良性互动。
（二）要正确处理好向社会购买服务和向市场“卸包袱”的关系。政府购买服务方式的创新是推进政府职能转变、创新公共服务提供机制和方式、提高财政资金使用效益的崭新尝试。除去列入政府购买服务范围的事项外，还存在政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项等两大类事项。这些事项就是政府法定职责“必须为”。例如，国家安全、行政处罚、最低生活保障等等。实施主体必须为政府部门，政府部门应当切实全面正确履职，防止推向市场“卸包袱”。
