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关键词：职位分类；品位分类；职业发展
中图分类号：D630
文献标志码：A
文章编号：1673-291X（2012）23-0192-03
近年来，“国考热”俨然已经成为一种社会现象。几百个人甚至是几千人竞争一个职位，这无疑表明公务员已逐渐成为广大求职者的首选职业目标。随着越来越多高质量优秀的人才进入公务员系统，公务员职业发展的管理问题就显得尤为重要。2006年1月1日正式施行的《公务员法》以制度设计的全新理念，完善了公务员的职位分类制度。公务员职位类别按照职位的性质、特点和管理需要分为：综合管理类、行政执法类、专业技术类等类别，进一步明确了公务员培训制度和交流制度，为公务员的职业生涯发展开辟了新的道路，也对公务员的管理提出了新的要求。本文将以此为背景，首先从理论上探讨不同分类制度下公务员职业发展的路径选择，具体分析我国公务员职位分类制度下的公务员职业发展的模式。
一、理论溯源
（一）经济人：公务员的基础人性
穆勒指出，“经济人”是指会计算、有创造性、能寻求自身利益最大化的人[1]。经济人概念是对人类行为中的普遍原则的抽象。正如加里·贝克尔所言，政客也罢、商人也好，利己主义也好、利他主义也好，各种人的各种活动的目的只有一个，那就是追求效用最大，而不管这些人的职业和这些人的活动是否具有商业性质[2]。这即是说，“经济人”假设同样适合于公务员，公务员的“经济人”本性是一种客观存在的社会现实，它不会因公务员职位、头衔、身份的改变而改变。因此，公务员从个人利益的角度出发追求职业发展空间是可以理解的。反过来说，若现有的公务员管理制度无法给广大的公务员队伍提供可期望的职业发展空间和路径，相应地会带来很多负面的影响，比如职业倦怠、工作积极性和效率低下等。
（二）职业发展的概念
所谓职业发展就是个人在步入工作岗位后所承担职务的连续的过程，主要包括“外在职业发展”和“内在职业发展”。“外在职业发展”是指招聘、培训、晋升、解聘、退休等各个阶段在内的一种职业通路；而“内在职业发展”则更多地注重主观特征，涉及一个人的价值观、需要、动机、能力、发展取向等。20世纪80年代以来，随着公共组织管理环境的变化，公共部门人力资源管理呈现出新的特点和趋势，其中强调和重视公职人员的学习和职业生涯发展就是一个重要的特点和趋势。一方面，要求公职人员通过继续学习不断提供其业务能力和素质，满足公共服务的需求；另一方面，也表明组织开始关注于公务员的个体职业需求，力求使个体价值实现与组织目标相协调，实现对人才的合理使用。
（三）公务员职位分类制度
职位分类是以“事”为对象的分类，它考虑的是职位本身的四大因素：工作、性质、难易程度、责任轻重和所需资格条件。根据这些因素，它把许多复杂的工作岗位划分为不同的类别和等级，对每个职级做出准确的定义和说明，为国家公务员用统一标准进行管理提供了依据。
与职位分类相对应的是品位分类，它是以“人”为对象的分类，强调依据公务员个人所具备的条件（如资历、学历等）和身份（如地位、薪金等）等标准要素，划分为不同的等级类别。品位分类主张以人为中心，遵循“因人择事”原则，要求公务员一旦被授予一定级别后，不管做何事或调何处，均可享受该级别待遇。
二、现实背景
结合现实情况来看，由于我国公务员管理制度方面的欠缺和不完善，我国公务员职业发展遇到的呈现出的问题很多。虽然我国《公务员法》理论上规定我国公务员除了职务晋升外还包括级别晋升，公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别，但在实际运行中，还只是处于文本规定的阶段，还未在现实中具体实施。经相关调查也发现，大部分的公务员对于自身的级别也不甚了解。目前，我国公务员职业晋升的路径主要是依靠职务的晋升。单一的职业发展通路在很大程度上限定了大多数公务员职业晋升的希望，加之，公务员晋升中不公平的现象严重，旧的论资排辈现象还依旧长期存在，公开的民主监督和法律保障问题已成为悬而未决的问题。许多的人治上产生的腐败，官僚作风磨灭了有理想、有抱负的年轻公务员的雄心，严重挫伤了他们的工作积极性，很难形成良好健康的进取心态，也让政府机关不能有效地吸引外部的优秀人才和留住现有的优秀人才。
在这个人力资源管理的时代，员工满意度的研究已成为现代企业管理的重要部分。许多研究都表明，工作满意度与员工的绩效、对组织的忠诚度、心理健康等都存在较强的相关性。对于政府部门而言，公务员工作满意度将直接影响到其处理公务的效率和态度，影响到政府机关的服务质量、办事效率、社会形象，影响到服务型政府的建设乃至善治的实现。因此，完善公务员管理制度，重视公务员职业发展需要，对于提高我国政府的效能和服务质量有着重要的现实意义。
三、不同分类制度下的公务员职业发展分析
（一）品位分类制度下的公务员职业发展
（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）
摘 要：历经20年多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度已渐趋成熟和完善。先期而行的行政执法类和专业技术类公务员试点、近期确立的司法人员分类管理之制，彰显出了分类管理的必要性和重要性。本文认为，优化行政执法类公务员管理制度应采取以下措施：设置独立的职务序列，进一步细化职位；实行有针对性的信息化管理，确立科学合理的薪级工资制度；加强相关的制度构建与衔接，进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。
关 键 词：分类管理；行政执法类公务员；职务序列；薪级工资
中图分类号：D630．3 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）01－0070－05
收稿日期：2014－10－31
作者简介：邹丽君（1968—），女，湖南祁阳人，湖南师范大学法学院讲师，西南政法大学博士研究生，研究方向为宪法与行政法学、公务员法学、法律史。
公务员制度的建立是国家人事管理法制化、科学化、现代化的标志。发展至今已有百余年历史的西方公务员制度，经过多次改革更加规范和成熟。历经20多年的建设，具有自身特色的中国公务员制度亦日臻完善，特别是《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）正式实施以来，我国公务员法律法规体系已基本形成，公务员管理机制逐步健全，公务员的素质、能力和作风建设得到了加强。分类管理改革是公务员制度建设的重点之一，党的十八届三中全会明确提出了“加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”的任务。近期的司法体制改革亦确立了司法领域的分类管理制度，即对法官、检察官不再沿用普通公务员管理模式。近几年，作为分类管理改革的一部分，行政执法类公务员管理制度改革在有关部门和地方进行的试点工作均取得了初步成效。本文基于现行法律关于行政执法类公务员的制度设计，在总结该类型公务员制度改革试点经验的基础上，提出了进一步加强和完善行政执法类公务员队伍建设、实行精细化管理的构想。
一、现行法律对行政执法类公务员管理制度的设计
分类管理是现代公共职位分类管理的基本要求，是实现科学管理的前提和基础。通过分类管理制度可以为各类公务员设计不同的职业发展路径，拓宽其职业发展空间，呈现各类公务员职业发展的规律。分析公务员分类管理制度的发展历程后发现，大部分发达国家和地区都构建了成熟的公务员分类管理制度体系并取得了良好成效，以美国为代表的职位分类管理制度和以英国为代表的品位分类管理制度在经历了各自漫长的制度设计、变迁、创新过程后，呈现出两者的分类界限不清晰、利弊互避、类型互补的倾向。顺应社会分工逐步细化之发展态势，立足于传统人事管理制度，我国渐次构建起了具有“本土性”特征的职位分类制度。1993年，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）第8条第2款规定：“国家行政机关根据职位分类，设置公务员的职务和等级序列。”从法律层面确立了我国公务员职位分类制度的肇始，然而，其职位类别的划分体现得并不明显，行政机关公务员的职务序列也呈单一化的特征。有关公务员领导职务与非领导职务之“是否承担领导职务”的简单分类标准无法体现职位性质与工作特性，不平衡的非领导职务设置更是难以适应队伍基数较大的行政机关管理之需，而且这种分类只体现了公务员职务级别高低的纵向性，没有横向的分类，行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性无法凸显，［1］制度设计仍然没有脱离“官本位”的思路。2005年颁布的《公务员法》在承袭《条例》既有内容的基础上，针对原来制度设计的不合理之处进行了创新，明确规定分类管理是我国公务员管理的一项基本原则。《公务员法》第14条规定：“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”首次从法律层面将专业技术类和行政执法类公务员单列成类，外显了各类型公务员之殊异，有助于提高公务员管理的针对性和科学性。《公务员法》对综合管理类的非领导职务序列进行了列举性规定，专业技术类和行政执法类公务员的职务序列却未能得以明确列举，仅被以“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”简单述之。制度设立的初衷旨在改变公务员“大一统”的单一管理模式，然而分类设计仍存在过于简单、原则性强之缺憾，职位分类仅仅是一个非常粗线条的框架，相关的细节性规范明显缺失，必然导致各地区、各部门按照各自对法律的理解进行职位设置与选拔人员以及地区规范、选拔标准不一致等等。因此，制度在实践运行当中难以达到理想的预期，况且，现实中的公务员队伍主要由综合管理类公务员构成，公务员队伍中90％是科级以下干部，60％在县以下机关工作，职业发展空间、职务晋升通道受限，分类管理制度之优势尚未真正得以彰显。
二、行政执法类公务员试点改革经验
按照新制度经济学理论，制度发展存在自我强化的倾向，从而形成的“路径依赖”制约着制度变迁过程。我国公务员分类管理制度的发展亦无法避免制度自身的自我强化，导致制度运行的成本增加，难以发挥制度的优越性。受制于政治、社会发展、历史文化传统等诸多因素以及制度具体操作与运行的复杂性、技术性、规范性等，分类管理制度在实施初期曾暴露出投入大、程序繁琐、结构复杂、难以接受等缺点。制度设计的优势无法被多数利益相关者认同，制度预期收益不甚理想，制度创新也在一定程度上受阻。近年来，中央有关部门选取公安和国家安全机关开展了专业技术类公务员管理试点工作，选取质检、工商、税务等系统开展了行政执法类公务员管理试点工作，选取深圳市开展公务员分类管理综合试点工作。2010年2月，深圳市全面启动改革，对职位类别进行了全新划分，具体为：将原来单一的综合管理类公务员职位类别分而列之，行政机关的公务员职位被划分为综合管理、行政执法、专业技术三类，凸显了各职位类型的工作职责、职务序列、升降机制以及工资制度等方面的差异性，构建起了不同职类分途发展的基本模式。依据“四五”改革纲要，①司法体制改革亦明确了“推进法院人员分类管理制度改革，将法院人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员，实行分类管理”，［2］以改变长期以来沿用的普通公务员管理模式，凸显司法职业特点。改革选取上海市、湖北省、吉林省、青海省、广东省、海南省进行试点，并由上海市率先“破冰”。
从行政执法类公务员改革试点的情况看，按照《公务员法》总体框架，试点基于职位的特殊性设计具体内容，涉及的职位主要是履行监管、处罚、稽查等执法职责的职位，试点中适用的行政执法类公务员称谓不一，包括工商系统的“企业注册官”，质检系统的“质量技术监督官、检验检疫官”，深圳市的“执法员”等。试点改革提供的经验主要有：一是设立了单独的职务序列。按照试点制度设计，江苏等五省（自治区）的质量技术监督系统从事法规、标准化、计量、质量管理、质量监督、特种设备安全监察、合格评定、执法稽查等业务工作的公务员，被聘为七至一级质量技术监督官，检验检疫系统内从事与执法相关工作的公务员被聘为七至一级检验检疫官，各级公务员分别承担重要程度和难易程度不等之工作职责，尤其是一级官被赋予了全面的本专业领域质监业务的技术管理权，承担重要、疑难质监业务工作以及对下级质量技术监督官的业务指导工作。深圳市的行政执法类职务统称为执法员，一般分七个职级，均为非领导职务，职务设置不受机构规格限制，一、二级执法员实行职数管理，三级执法员以下职务不设职数限制。公务员主要依据个人年功积累和工作业绩晋升职务，给市、区、街道和基层所、站的行政执法类公务员提供了均等的职业发展机会和发展空间。［3］同时，晋升的路径较为清晰、平稳，没有明显的最终发展高度差异。二是探索建立了薪级工资制度。深圳市按照“职务与职级并行”的思路建立了薪级工资制度，并与公务员的住房、保健等福利待遇挂钩，与现行公务员工资水平进行比照，薪金制度简化了工资构成，确定薪级工资为工资总额；按照综合平衡的原则确定了薪级与行政执法类公务员各职级的对应关系，即每个职级对应若干个薪级，根据个人年功积累和现实表现情况，每年年度考核称职以上等次的，可在其职级对应的薪级范围内晋升一个薪级，实现了公务员工资福利待遇的稳步增长，绝大部分行政执法类公务员在退休前可以晋升到二级执法员，大致能够享受到综合管理类副处以上公务员的薪酬待遇。三是确立了行政执法类公务员的招聘制度。行政执法类公务员可以采用公开招聘的方式选任使预设选拔人才的范围更大。结合行政执法类职位的特性和需求，招聘考试的内容侧重于考察报考者执法的基本素质和处理实际问题的能力，以行政职业能力测试、行政执法基础知识等为考试科目，凸显了职位的专业化要求。四是平衡了与公务员其他制度的对应、协调关系。行政执法类公务员试点改革的制度设计有效对接了聘任、考核、培训、交流等其他公务员制度，区分了委任制和聘任制两种情况，即原属试点单位的非领导职务公务员统一套转为行政执法类公务员，新进入行政执法队伍的人员采用聘任合同管理方式。
三、行政执法类公务员管理制度优化策略
“大一统”的公务员管理模式压缩了公务员的职业发展与待遇提升的空间，阻碍了公务员专业化水平的提高；行政执法类公务员改革以“为公务员开辟专业化发展道路，拓宽更为合理的职业发展空间”为着力点，得到了社会各界的认可，然而试点改革仍难逃制度之弊，实际运行的结果并不尽如人意。比如：对一、二级执法员严格的职数限制仍然为大多数公务员设置了职业发展的“天花板”，造成了执法类公务员现实发展的“瓶颈”；年轻公务员也因此会产生晋升无望之感，导致其工作积极性和工作热情受挫。在薪酬制度设计上，现有的薪级设置级数偏少，总体上少于综合管理类的级数，直接制约了执法类公务员职级工资提升的空间；并且经过套改后，不同薪级之间无较大差距，正处级公务员套转执法员后，其原本工资水平就已达到或超过一级执法员的顶薪水平，会使其产生职业发展前景丧失之感；对行政执法类公务员的跨职类流动设置严格的制度障碍和交流代价也有失公允。①因此，吸纳先行试点部门和地区的分类管理经验，对行政执法类公务员进行制度层面的优化设计十分必要。
⒈设置独立的行政执法类公务员职务序列。按照现行的法律制度安排，只有综合管理类职位明确设置了领导职务和非领导职务的各自序列体系，各级职务实行职数管理，其他类公务员尚未设置法律层面的独立职务序列。上海司法改革方案提出，“实行法官、检察官单独职务序列管理，核定法官、检察官员额，计划用3—5年时间，实现司法机关各类人员分类管理，促进队伍专业化、职业化。”［4］
司法改革后的法官、检察官助理或初级法官、检察官应有单独的职务序列和晋升通道。行政执法类公务员可统一设置含七个职级的职务序列，职务仍沿用试点中的“执法员”称谓，除少数较高层次职务外，其他层次职务不受职数限制，并适度扩大一、二级执法人员职数，给大多数公务员创造职业晋升的机会；明确各层级职务的非领导职务属性，且上下级之间不存在隶属关系，以保障执法员执行公务的独立性。职级晋升以客观公正为原则，依据年功积累和工作业绩情况进行合理考量，提高晋升的透明度，以最大限度激发公务员工作的积极性，切实达致职务与职级并行之预期目标。
⒉进一步细化行政执法类职位。为实现人岗相适，不断增强选人用人的科学性和精准度，行政执法类职位可以进行职组、职系归并，同时亦需进一步具体细化。可以在行政执法类职位中单列出“行政执法类专业执法职系”，把执法队伍中诸如食品执法、特种设备执法、药品执法、医疗执法等专业要求较高的职位纳入其中，以更精细化的管理激发公务员的创造力，提高其执法效能和公共服务水平。同时，需继续探索实施职位说明书制度，明确规定职位的入职资格和方式、主要职责、适用范围、职务序列、薪酬待遇等，并且统一规范职位说明书，适时向社会公开，保持职位说明书的稳定性。
⒊实行有针对性的信息化管理。行政执法类公务员的优化配置与动态管理需要创新性的管理理念、手段和模式，先进、开放性的信息化管理方式有助于提高管理效率，降低管理成本。借助完善的公务员管理信息系统，公务员主管部门可以对各类机关进行信息采集，并且逐步汇集形成公务员基础信息库，进而对公务员的信息进行综合分析和全面利用，准确把握公务员队伍状况和发展趋势，为公务员管理部门提供决策、管理的依据；同时，优化和重塑管理业务流程，减少和消除各管理环节之间的间断，增强管理职能运行的协调性、准确性，促成公务员管理职能从事务管理向战略管理的转换，提高行政执法类公务员队伍管理的科学化、规范化、信息化水平。
⒋确立科学合理的薪级工资制度。合理的薪酬制度是实行公务员科学、高效管理的动力机制和激励机制。依据心理契约理论，提供公平的报酬是组织对公务员承担的责任，否则会影响公务员的工作满意度。［5］我国公务员管理体制的一个突出特点是工资待遇与职务挂钩，大多数普通公务员晋升机遇较少，待遇偏低。
现行的公务员薪酬制度无法呈现专业分工与业务分类对薪酬待遇的不同需求，难以彰显不同职位公务员的专业化特点，因此，改革现行的公务员工资体系，探索建立类别工资制是公务员薪酬制度建设之着力点。在兼顾效率与公平的公务员分配模型的基础上，可以弱化职务在工资内的构成，强化类型级别在工资、福利等方面的作用，确立年功在分配中所起的决定性作用，注重工资确立的合理性和平衡性以及工资立法决策过程的透明度。司法改革后的法官、检察官将实行适应司法职业特点的薪酬制度；综合管理类公务员继续实行目前的工资制度；行政执法类和专业技术类公务员可以确立结构相对简单的薪级工资制度，同时适当增加薪酬的等级，扩大不同薪级间的级差和数额，并根据考核情况逐年对工资予以动态调整，使公务员的薪酬待遇得以稳步提升。这样，既能体现公务员群体内部的公平，在公务员体系内部形成有效的竞争机制，也有利于公务员工资的外部竞争。
⒌加强相关制度的构建与衔接。行政执法类公务员管理制度改革明显提升了公务员的专业化水平、服务意识和执法效率，但是制度和机制还存在一定程度的缺陷，需要将一些相关制度细化和有效对接，以构成符合职类特点的制度体系。在用人机制上，可以采用单独招考方式选拔新入职的行政执法类公务员，基于职位之间的差异性对入职者提出更为精准的职业素质要求，以申论、行政职业能力测试、《行政执法素质测评》等为考察内容，同时进一步细化考试的具体内容、要求、组织、程序等等；对相关职位新入职的公务员实行聘任制，以灵活、便捷的聘任合同管理方式激发公务员工作的积极性；坚持平时考核和定期考核有机结合的原则，克服现行考核制度缺乏明确、可行、有效的测评办法以及考核走过场等积弊，针对不同层级和岗位的特殊性设计绩效考核标准和办法，细化评价指标体系，全面考量行政执法类公务员的素质能力、知识水平和行为能力。此外，仍需加强与行政执法类公务员的职位特性相匹配的晋升、培训、交流等制度建设，使公务员制度体系更趋完善、合理。
⒍进一步提升行政执法类公务员管理的法治化水平。行政执法类公务员管理制度改革关涉的范围较广、调整的利益关系复杂，相关试点系统和地区分别颁行了制度运行规则，为改革的顺利实施提供了依据。比如：深圳市颁布实施了《行政机关行政执法类公务员管理办法（试行）》，就行政执法类公务员的招聘、培训、交流、晋升和薪酬待遇等一系列改革措施进行了规定。2013年，国家公务员局起草了《行政执法类公务员管理暂行办法》和《专业技术类公务员管理暂行办法》。待条件成熟时还要适时修改《公务员法》中与之相关的条款，以进一步健全行政执法类公务员的法律保障机制。
总之，行政执法类公务员是行政机关中直接执行法律和公共决策、提供公共服务的“特殊职业者”，《公务员法》有针对性地对公务员职位重新进行调整和设置，单列出行政执法类和专业技术类职位，建构起行政执法类与综合管理类、专业技术类平行管理、特色运行的发展模式；给不同类型的公务员设计了符合自身特点的职业发展路径，拓宽了公务员的职业发展空间，提供了公务员均等、公平的职业发展机会，实现了管理的精细化和科学化。一些部门和地区的行政执法类公务员改革试点显示出了预期制度绩效，然而还有诸多体制、机制因素使既往的改革无法“尽善尽美”。基于职类特点和履职要求，改革行政执法类公务员管理制度仍需着力于公务员的专业素质建设，在进、出、管、评等机制方面的改革应更加具有针对性，同时与之相关配套的社会综合改革支持亦需及时跟进，这样，才能更好地助力于分类管理制度建设，真正达致公务员分类管理的目标。
参考文献
［1］吴高盛．中华人民共和国公务员法辅导读本［M］．人民出版社，2005．46－47．
［2］王逸吟．法院改革再出发［N］．光明日报，2014－07－10（05）．
［3］王春业．行政公务员全员聘任制改革研究［M］．人民出版社，2013．168．
［4］郝洪．告别“盆景式” 摸索“可复制” 上海司法改革掀起盖头［N］．人民日报，2014－07－13（01）．
（一）服务观和信息观高度统一
电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台，这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等，从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务，公务员作为政府职能的执行者，要高度重视信息观和服务观的培养，并将二者契合统一。
（二）信息化的公共管理能力
电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现，公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合，改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式，适应开放透明的虚拟行政环境，不断增强现代行政管理能力，深刻领会电子政务“以公民为中心，以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。
（三）知识信息管理能力
电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合，政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道，在这个信息传递的过程中，公务员将面对大量的行政反馈信息。因此，公务员必须具备一定的信息管理能力，将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递，提炼出有价值的回馈信息，这样才能真正把人民群众的意见搜集上来，真正代表最广大人民群众的切身利益，提供良好的管理和服务。
（四）信息技术应用能力
公务员是电子政务的主要应用者，在信息时代的国家治理背景下，其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力，对特定软件能够熟练掌握和操作，熟悉网络技术知识，能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的，以达到信息化办公的目标，最终快速解决各种社会问题。
二、英美两国公务员职业能力的标准
参考公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上，公务员职业能力由哪些要素组成？不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同？这些问题显得尤为关键，否则所有研究实践都是“海市蜃楼”，缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果，都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动，PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求，但不同层级的核心技能有着共同的要素：其一，战略思维能力；其二，调研能力；其三，宣传与策划能力；其四，项目管理能力；其五，财务管理能力；其六，人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定，英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定，这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现，也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员，并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准，为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标，但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向，很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时，各级公务员应该具备同样的基本能力，包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架，虽然前人事部2003年了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。但这九个要素过于抽象和笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。
三、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析
（一）职业能力模型的构建公务员职业能力
要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质，他毕竟会有接触不到的领域，存在知识的空白。因此，政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求，还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能。在借鉴英美两国职业能力标准的基础上，结合中国电子政务的行政生态环境特征，应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计
（二）公务员职业能力模型的要素分析
⒈核心能力
核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征，是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求，不以公务员层级和类别发生质变，是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段，运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制，从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用，并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。
⒉基本能力
基本能力并不是公务员职业所特有的，它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领，不以职业类型而改变，只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会，主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。
⒊层级能力
层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求，更侧重职业能力的层级性。目前，中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究，对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示，但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果，暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位，主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门，该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量，审时度势地从社会发展需求出发，协调社会各阶层的利益关系，前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定，进而建立起有效的决策系统，达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础，对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位，主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门，该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量，大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力，是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力，是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体，催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中，公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位，包括办事员、科员、科级公务员，这个群体在公务员结构中占有很大比例，是国家行政权力的基层代表，是直接与社会公众发生行政关系的主体力量，由于其直接面对最广大人民群众，职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用，并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列，达到组织效能最优化，进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力，是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力，是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标，甚至出现影响组织正常运转的非正常因素，公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合，从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外，还需要公务员积极主动地深入基层，展开科学的调查研究，收集社会和公民的需求，调查研究能力必不可缺。各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系，各层公务员层级能力绝不是一个独立个体，它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程，实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求，也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力，中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平，能够很好地预先定位自己的职位层级，在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。
⒋专业能力
公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力，包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求，等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力，层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求，而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求，是一种内化力量，不仅可以提升公务员的工作兴趣，从而提高职业能力，最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定，中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）、专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位），职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果，但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定，不同专业虽然具有不同的能力表现形式，但专业能力结构本质上是相通的，专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑，主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点，结合政府组织需求，制定出本专业在政府组织中的能力框架，并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一，是提升政府执政能力的关键因素，“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。
四、结束语
关键词：公务员;职业生涯;职业生涯规划
中图分类号：C913.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）17-0038-02
作为现代人力资源管理理论重要组成部分的职业生涯管理理论为个体展开科学的职业生涯规划，完满实现个人目标和组织目标提供理论指导。公务员职业生涯规划作为公共人力资源管理的新思维，不仅有益于公务员自我价值的实现，更有助于政府绩效的提高和政府形象的提升。
一、职业生涯概念及相关理论
早在20世纪60年代著名心理学家、美国人事管理专家施恩（Edgar HSicHein）就提出了职业生涯这个概念。在他看来，职业生涯就是能反映个体在不同人生阶段的行为取向、态度和价值观的统称，具体涵盖了个人的职务变化、职位升降、个人通过工作实现理想和愿景的发展进程[1]。职业生涯可分为内在和外在两类，个体在工作中透过各类活动表现出的行为是“外在职业生涯”，而个体在工作中呈现出的兴趣、态度、诉求、动机、气质、能力、价值观等则组成了个体的“内在职业生涯”。
关于职业生涯管理的理论繁多，比如职业选择理论、职业发展理论等，其中典型的职业选择理论有霍兰德的职业性向理论，他概括出了六种劳动者类别其中包括常规型、现实型、研究型、艺术型、社会型、企业型。他认为只有同一类型的劳动者找到了同一类型的环境，劳动者的才能以及积极性才得以最大程度的发挥。帕森斯人职匹配理论同样是职业选择理论中有着较大影响力的，这一理论提出要在摒弃个体主观意识与职业岗位需求条件的基础上，把个体主观意识与岗位相对应，选取一种与个人特长相符合的职业[2]。职业发展理论中具有影响力的有格林豪斯的职业生涯发展理论、舒伯的职业生涯发展论、施恩的多阶段职业发展理论、金斯伯格的职业生涯发展理论等。这些理论都主张要按照不同标准把职业生涯分为各个阶段，并充分认识到每个阶段的不同特点以及职业水平需求，以求个人职业生涯的良性长远发展。
二、公务员职业生涯规划及发展困境
公务员群体是国家一种非常重要的人力资源，不仅在工作性质上不同于其他行业而且在职业上具有双重性，他们既是社会生活中的普通公民又是国家工作人员。因此针对他们的职业生涯规划就显得尤为重要。但当前国内的职业生涯规划仅停留在企业组织之上，针对公务员群体的职业规划虽然很多学者都进行了研究但至今学术上还没有一个统一的定义。我国学者萧鸣政就曾指出，政府机关在人力资源开发时依照组织发展战略中对人员素质的要求和公务员对自身职业发展的期冀而展开的员工职业发展规划和管理就是公务员职业生涯管理，其能在确保组织发展不受影响的情况下，帮助员工获得提升[3]。具体来说就是激励公务员充分展现聪明才智，达到政府组织目标与自我职业发展愿景同时实现的双赢状态。
公务员职业生涯规划属于一个新的概念，至今还处在初期摸索阶段，因此虽具有深远意义但也面临许多问题，需要公共组织在企业职业生涯管理理论以及实践经验中不断汲取养分并进行系统的科学的改进。其面临的困境具体来说主要有以下几点。
（一）公务员职业生涯规划理论有待完善
20世纪90年代我国逐步推广实行公务员制度，为使其科学化、法制化颁布了一系列法规、文件，同时也做了很多研究并建立了试点，不断对其进行改革和完善。但不论是政府组织还是公务员本身对职业生涯管理重要性的认识还不到位，规划理念还不健全，并且作为新领域理论基础的公务员职业生涯管理理论也并不完备。具体来说，现行的公务员制度未以一种人才资源的眼光来看待公务员群体并对其进行开发，而仅仅是以人事管理为理念进行改革、调整，而且在公务员中进行的培训、考核、升迁都是从人力资源管理理论中借鉴而来，还未形成自身系统的理论基础[4]，这些都将不利于公务员群体的自我发展以及组织目标的实现。
（二）公务员对于职能定位和自我评价不明确
透过近几年的“公务员热”就能看出很多人的自我认知并不清晰，公务员职业的稳定、有保障、体面、风险小等优点每年都会吸引大批青年，其中不乏许多不经思考和规划只是盲从、随众的。公务员是需要才德兼备、较高学习能力和工作能力的神圣职业，不同岗位需要不同的能力，如果一味地跟风而不思考自身特长和职业规划以及职位需求，这将无益于公务员长远的职业发展。
（三）公务员个人目标与组织目标脱节
我国现行的公务员管理系统主要的模式是上传下达，这就要求公务员主要的任务就是服从上级指令，而不会将组织的整体目标纳入思考范围之内。并且我国是一个强调集体主义和集体利益的国家，提倡的是组织目标大于个人思想[5]，因此这就使得公务员个体与组织之间长期缺乏有效的针对职业生涯发展的交流和沟通，纵然公务员有个人目标也鲜有同组织目标相关的，这就容易造成个人与组织目标不相干的局面。
（四）公务员评估和晋升机制单一
尽管《中华人民共和国公务员法》《国家公务员职务升降暂行规定》对于公务员晋升政策、原则、途径、具体措施等内容都有规定，但在现行的制度中，公务员还是主要靠职位上升来体现自身的成长，并且大多数的晋升看重的只是任职年限。由无记名投票引起的“政绩”让位于“人缘”[6]、轮流坐庄、论资排辈这种现象充斥着如今的考核体系之中，这些现象使得考核程序流于形式，造成如今官员普遍存在的“官本位”思想。一旦作为激励措施的公务员评估晋升机制太过单一，那公务员工作积极性和热情势必受到影响。为了消除这些影响，缓解当前局面，最大限度地调动公务员的积极性，就需要组织进一步探索科学有效的管理方法。
三、改进公务员职业生涯规划的建议
（一）转变思维方式，学习和应用职业发展理论
在我国展开公务员职业生涯管理须逐步地、成体系地对公务员职业生涯管理理论进行研究，并在实践中不断丰富和完善理论。具体来说，一方面要转变思维方式，对于公务员自身，要强化职业生涯管理的概念;对于组织而言，要摒弃现有的单一僵化的晋升机制，为公务员学习新知识，培养新技能培育土壤，帮助他们进行职业生涯设计并与之共同努力，最终完成公务员职业生涯规划。另一方面，要借鉴学习型组织研究理论，在满足公务员个人目标和政府目标的同时，确立个人发展目标与组织发展愿景相结合的管理理论，并加大舆论宣传，进行系统化建设。
（二）加强公务员职业规划的阶段管理
首先，鼓励引导公务员学习职业发展理论，根据不同的职位特点做出科学的职业规划，有步骤和计划的安排职业规划的不同阶段，把职业规划分为短期、中期和长期，并将其实施看作一个系统的工程，纳入组织发展、公务员职业发展和行政机关的工作之中。其次，要深化公务员的竞争与服务意识，这样不仅有益于提高公共组织绩效和公共服务质量，使政府充满活力，而且有助于公务员群体素质的提升，扭转“政府是社会的唯一管理者”“公务员等于铁饭碗”的僵化思想[7]。
（三）公务员个人发展与政府目标结合
我国公务员发展长期以来存在着不受重视、过分强调个人服从安排、忽略成员要求等问题，这种凡是以大局为重的传统思想如今看来是存在弊端的。公务员的个人发展不仅需要自身条件还需要环境条件。因此对于成员来说，人无法离开组织，这就要求成员势必要在组织环境中发挥聪明才智，提高技能，认可并接受组织的现实状况、目标以及理念，并且为了避免职业生涯规划成为无源之水还需把个人知识以及价值观与组织的需求相结合。而从组织长远发展的角度来说，在组织发展的同时也要兼顾到成员的发展，以求组织发展动力和生命力的持久，只有将个人发展目标与组织目标结合才能实现双赢。
（四）确立以职业发展为导向的考核评价体系
随着我国公务员制度的不断推进，具有中国特色的公务员制度已全面建立，公务员的各项管理制度在全国也已贯彻执行，其中的公务员考核评估体系主要是对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行评估，并将结果同升迁、辞退、工资等方面挂钩，以利于激发公务员队伍的活力，充分调动他们的积极性。建立以职业发展为导向的考核体系，具体而言，首先，为了改变以往单一僵化的晋升机制，在考核评估中根据不同职位特点和组织目标对其进行分类管理和评估就显得尤为重要，不同部门、类别层次各异的公务员应依据不同的评估机制进行考核。其次，为了提升公务员绩效水平政府部门要将职业发展纳入绩效考核评估体系之中。最后，推行科学的绩效评估方法。政府部门要根据公务员真实可靠客观的绩效水平情况，来看待其是否能够担当一定的职务和相应的责任。
公务员职业具有一般职业的共性也同样需要科学的职业规划。在知识经济时代合理展开公务员职业生涯规划无论对于公务员个体还是政府都具有十分重要的意义。对于公务员来说，有助于提高工作热情、主动性、积极性和创造性。而对于政府来说，有益于工作效率和绩效状况的提升。
参考文献：
[1]埃德加・H・施恩.职业的有效管理[M].仇海清，译.北京：生活・读书・新知三联书店，1998：392.
[2]关海玲.我国公务员职业生涯管理研究[D].北京：中央民族大学，2008.
[3]萧鸣政.人力资源开发与管理一在公共组织中的应用[M].北京：北京大学出版社，2005：419.
[4]陈薇.我国公务员职业生涯管理研究[D].上海：华东师范大学，2006.
[5]齐程程，张朝.浅谈公务员职业生涯规划[J].学术探讨，2010（7）.
[关键词] 公务员；职业生涯管理
一、公务员职业生涯管理的内涵和内容
公务员职业生涯管理是政府组织根据自身的发展目标和发展要求，通过有计划的培训、工作设计、选拔晋升、交流调配、咨询指导等活动，解决公务员职业发展过程中出现的各种问题，为公务员提供必要的职业发展机会与途径，促使公务员个人的优势、长处、潜能得到充分发挥，更好地为组织服务，实现组织发展目标，达到公务员和组织的共同发展。公务员职业生涯管理的内容主要由公务员和政府组织两方面构成。一是公务员方面，主要包括：自我评估；对职业发展机会进行分析判断；确定职业发展目标；制定具体的发展规划；实施发展规划等。=是组织方面，主要包括：组织帮助公务员确立职业发展目标；为公务员提供在工作中提升素质、能力的条件和机会；协调个人需求与组织需求的一致性，实现二者共同发展。
二、公务员职业生涯管理面临的问题
1.职业生涯发展规划方面。职业生涯发展规划是根据具体环境和情况，确定职业目标，选择职业通道，设计职业方案以实现职业目标的过程。对于公务员个人来说，只有做好个人职业生涯的规划和管理，才能有效地发挥自己的才能，实现人生的价值。对于组织来说，帮助公务员制定和执行职业生涯发展规划，落实职业发展相关的培训、工作轮换、给予挑战性的工作等措施，有利于调动公务员的积极性，提升公务员的整体素质，提高组织绩效。在个人规划方面，公务员普遍重视未来的职业发展方向，但缺少必要的、理性的职业生涯发展规划书以及与职业目标相应的自身素质的培养。在组织规划方面，虽制定了一系列促进公务员职业发展的措施方法，但缺乏完整的公务员职业生涯发展支持体系。
2.公务员职业发展通道方面。公务员职业发展通道是指公务员前后相继的工作岗位在职业发展中的一般路径。我国《公务员法》第14条规定：“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。”这一规定虽然拓宽了公务员的职业发展通道，但公务员分类制度主要还是行政职务范围内的划分，无论从事什么类别的工作，很多公务员依然把职业发展通道定位在晋升官阶，这不利于专业技术人员的发展。由于发展途径的单一和封闭，致使公务员很少对自己的职业生涯发展做出规划。
3.公务员职业咨询服务方面。公务员职业咨询是针对公务员在职业生涯发展方面进行的咨询服务，可以帮助公务员解释职业困惑，理清职业思路，树立职业信心，充分发挥个人专长。目前政府组织提供的职业咨询服务比较少，一方面有关日常工作的职业咨询，常常是部门主管或是资深同事或者熟人好友之间的求教解惑方面的咨询服务，这样的咨询具有自发性、随意性，不是专业化的职业咨询，往往很难应对职业发展中出现的复杂问题。另一方面人力资源部门组织的专业职业咨询也比较少。职业咨询的缺失容易造成公务员职业障碍的积累，克服职业挫折能力的减弱甚至职业信心的丧失，严重影响公务员职业发展的顺利进行。
4.公务员职业发展培训方面。公务员职业发展培训是提高公务贝队伍素质的重要途径，也是打造政府核心竞争力的重要手段。公务员职业生涯发展规划的实施，有助于发现公务员本身存在的一些不足和缺失，针对这些不足和缺失，组织应开展相应的培训，以弥补不足，提升素质，促进公务员的职业发展。多年来，淄博市不断创新公务员培训机制，培训效果显著，但培训内容强调理论培训，忽视业务知识、技术知识和岗位能力培训；强调分层分级培训，忽视按需施教、分类培训。这样的培训影响了公务员的学习积极性和学习效果，不利于公务员职业生涯的进一步发展。
三、实施公务员职业生涯管理的对策建议
1.加强组织对公务员职业生涯发展规划的管理。组织是公务员职业生涯发展的依托和载体，公务员完成职业生涯发展规划后，如果没有组织的支持，发展规划只能作为个人的自我学习和提高，难以实现与组织目标的和谐统一。职业生涯发展规划管理主要包括以下几方面的工作：组织要引导和鼓励公务员制定科学的职业生涯发展规划，强化公共服务意识；提供和丰富公务员职业生涯发展规划所需的信息；建立公务员职业发展管理长效机制；全方位的工作评估与考核；协调解决公务员职业生涯发展规划中出现的问题。
2.拓宽公务员职业发展通道选择。公务员职业发展通道一般包括公务员职业的纵向流动通道(能上能下)和公务员职业的横向流动通道(能进能出)两大方面。组织可以按照职业发展通道的设计安排公务员的工作变动和人事流动，使公务员在此过程中得到相应的训练，具备担任更高职务或胜任其他岗位的广泛能力。在现代政府组织中，公务员的职业发展更多地表现为非职务变动发展，依靠职务晋升的职业发展是暂时的也是非常有限的，而非职务变动的职业发展则是长期的。所以，非职务变动发展是公务员职业发展的重要内容。因此，组织可以根据公务员的能力大小、绩效优劣、资历深浅等方面综合评价公务员一段时期内的能级等次，推行能级管理，把能级晋升作为并行于职级晋升制度、拓宽公务员职业发展的晋升通道。
【关键词】公务员；资格考试；制度；完善
一、推行公务员录用资格考试制度的功效
公务员录用资格考试与现正施行的公务员录用考试相比较，二者既有相同点，也存在相当差异。在总体上，两者均须遵循公务员法律制度，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，其目的在于形成同一用人机制，即通过公开、公正、公平的考试，遴选优秀人才，建立一支高素质的公务员队伍。两者的主要区别：公务员录用考试是即时为补充特定的空缺职位而进行的考试，除经过笔试筛选外，还须随即进行面试、考核和体检，对合格者进行试用，最后才能决定能否转正。公务员录用资格考试不是获得具体职位的考试，而是为建立备选公务员队伍而进行的考试，这种考试一般只进行公共科目和专业科目的笔试，为考试合格者颁发公务员录用资格证书。只有在必要和可行的情况下，对笔试合格者进行面试和心理测试。录用持有公务员录用资格证书者进入公务员队伍，一般需依照规定进行包括面试或有关职位所需要的专门素质的测试、体检和考核在内的筛选。
在一些较完善施行国家公务员制度的国家，国家公务员资格考试制度得以充分实施。《美国文官法》规定：文官委员会根据考试科目的相对重要
性，凡平均获得百分制七十分以上的人员即达到
考试最低要求，均获得被任用为文官的资格。《13
本国家公务员法》规定，每年竞争考试之后，按成
绩高低记载录用考试合格者的姓名及其得分，编
制各种职位的录用候补人员花名册。英国政府规
定，各部门无权任命没有通过录用考试考取并获
得文官委员会给予的合格证明书的人员充当公务
员。这些国家建立公务员资格制度的经验值得探
讨和借鉴。在我国，随着经济体制和政治体制改革
的深化，同各种职业资格制度、职称资格制度和学
位资格制度一样，国家公务员资格制度也必将逐
步建立和完善。
可见，公务员录用资格考试是人事主管部门
依照有关法律和法规，通过考试(一般是笔试)的方
式，确认非公务员系统中人员可以获得公务员资
格，即达到从事一定的公务员职位的工作所必备
的基本素质的标准考试。取得公务员录用资格是
进入公务员队伍的必要条件，但不是充分条件或
唯一性条件。能否进入公务员队伍，既要考虑资格
获得者的愿望和要求，还要对资格获得者的政治、
思想、身体和心理方面的素质进行考核和测评，同
时，还要受人员编制、结构(知识结构、年龄结构、
个性结构)等方面制约。
实行公务员录用资格考试是公务员考试录用
制度的纵深发展，具有重大意义：
其一，它不仅可以扩大竞争面，更有利于优中
【作者简介】关键(1963一)，男，辽宁岫岩人，华侨大学人文与公共管理学院副教授，主要研究方向：公共组织理论、国家
公务员制度；本论文为国务院侨办科研基金资助项目，课题编号：QSK03001。
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选优，而且可以建立备选人才库，满足对国家管理
人才的不时之需。实施公务员录用资格考试制度，
可以提供备选的公务员人力资源，一旦需要，可在
候选人员中进行选拔而不必匆促开考，为国家事
务和社会公共事务的管理提供充足的稳定的后备
力量。
其二，它可以使有志进入公务员队伍的人员
根据自己的特点和意愿有计划地进修，能够更加
调动他们的主动性和积极性，从而有利于人才资
源的计划性开发。
其三，普遍定期推行公务员录用资格考试，与
大量分散的局部性公务员录用考试相比，可节省
大量人力、物力、财力和时间，减少公共资源支出。
其四，实行统一的国家公务员资格制度，体现
了公务员制度的特点和它的权威性、严肃性和开
放性，能够减少和杜绝公务员考录中存在的不正
当行为，为公务员录用走上科学化、规范化、法制
化的轨道奠定基础。
二、公务员录用资格考试制度的规范
与完善
公务员资格考试制度设计的规范和完善，要
着重解决以下问题：考试及格线的科学论证和确
定；保证资格考试的测验等值；克服考核录用阶段
人情影响和权力干预。具体包括下列方面：
1．明确公务员录用资格考试的分类。
公务员的录用资格考试，应推行分级分类的
考试制度。纵向实行分级考试，即不同层级的公务
员考试应具有相应的学历、学位、资历的要求；横
向的分类考试，即依照职位的能力要求进行分类
考试。
公务员录用资格考试的纵向分类，应包括乡
(镇)级、县级、地级、省级和中央政府五级。不同层
级的考试应有不同的学历要求。参加乡({真)级公务
员资格考试者，应具有高中或中专学历，参加县级
公务员资格考试的应具有大专学历，参加地级及
其以上级别公务员资格考试者应具有大学本科学
历，某些职位的报考条件也可要求具有硕士或更
高的学位。随着全民文化水平的提高，学历要求可
相应提高。与此同时应注意做到人才的层次需求
应与工作职位相匹配，适才适用，不可盲目追求人
才的高消费。
在职业种类的划分上，大体上可以分为 行政
执法类、综合事务类和专门技术类i种公务员资
格考试。各种分类还可以进一步划分，如专门技术
类可以分为会计职系、统计职系、档案管理职系、
电子与信息职系、税务职系、土建职系、水利职系、
地矿职系、森林资源职系、外语职系等等。
2．公务员录用资格考试的内容。
公务员录用资格考试的科目、标准和考试大
纲应由国家人事部统一审定。我们的基本构想如
下：
公务员录用资格考试的内容取决于这项考试
的目的。由于中央、省、地、县、乡五级机关公务员
的素质要求、报考条件均有所差别，在考试内容上
除了共同性要求之外，也应有所差别。在共性要求
方面，应当包括政治理论、法律、行政管理、公文写
作与处理等基础知识，另设《申论》和《行政职业能
力倾向测试》两科测试。
为适应经济全球化地挑战和需要，中央和省
级机关考试科目应该增加一门外语，特别是英语。
其他大城市和沿海开放地区也应制定相应规定。
鉴于信息技术重要性的彰显和推行电子政务要
求，电子计算机基本理论及其基本应用技能应列
人中央、省级机关公务员的考试内容之中。对基层
公务员则应注重操作技能和执行政策能力测试。
乡级公务员的专业考试应着重考核各种农村法规
和党在农村的基本政策、农业的基础知识、乡镇管
理等内容。
作为公共科目的《行政职业能力倾向测试》，
在我国公务员的录用考试中业已应用十年有余。
目前所采用的《行政职业能力倾向测试》的题型应
该进一步开发，专门性较强的特定的题目也应着
手研制。《行政职业能力倾向测试》应向创造性思
维、全方位思维、散发性思维、超前性思维、风险型
思维倾斜，着重向情绪稳定性、自我调适能力倾
斜，这是公共管理的客观需求，是社会发展必然要
求的反映。与此相同，《申论》的考试也须不断调
整，不可一成不变。
在专业测试方面，行政执法类应以《政府管理
概论》、《法学概论》、《行政法学》、《行政诉讼法》等
为必考科目，并进行相应的专业能力和技能测试。
综合事务类应以《行政学》、《行政法学》、《秘书
学》、《文书学》、《档案学》等为必考科目，同时进行
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专业能力和技能测试。由于专业考试门类繁多，因
而除I生质相近的职位可以并为几个大类以拟定共
同性的笔试题目外，还应在面试或心理测评中顾
及特定的专业，使其在测试内容中占有相应的比
重。
3．公务员录用资格考试的基本程序。
在报考资格的认定环节，为了最大限度开发
人力资源，人事主管部门可考虑对达不到学历要
求但具有同等学力或者有突出业绩的人员举行考
试，以使其取得参考资格。在报考年龄上，报考者
一般不应超过35岁，从中央、省级、地级、县级到
乡级机关依次递减。乡镇一级机关的公务员一般
不能超过28岁。有些职位的报考年龄还要限制得
更低一些。这是公务员年轻化和维持整体的年龄
梯次结构所必需的。
在命题环节，编制命题计划至关重要。笔试是
一种抽样测量，命题计划所确定的命题原则，是作
为样本的试题在全部考试内容总体中分布和抽选
的具体准则，它对于命题的科学性、代表性、可靠
性、实效性或区分度乃至对整个笔试工作的效果
都有极大影响。命题计划应包括两部分内容：一是
命题大纲，指明该学科命题工作的指导思想、命题
的具体原则和具体要求，并以文件形式发给命题
人员，使之有所遵循；二是关于试卷中各种试题分
布的规定，具体确定考试内容中各部分试题的比
例和分值，并列表加以明示。
公务员录用资格考试的各个环节，包括确定
命题计划、命题组卷、试卷印发、考场监督、评卷登
分，特别是笔试成绩的确定阶段应接受法定的有
效监督。
4．公务员录用资格考试的管理和监督。
公务员录用资格考试的管理机构对考试成绩
合格者授予公务员录用资格证书，作为取得这种
资格的主要体现形式。这种证书应有不易仿制的
防伪标志，并应实行电子注册制度。
公务员的候选资格根据职位的不同，一般可
保留一至二年。超期后，须重新考试才可获得公务
员资格。
如发现公务员资格考试中有舞弊行为者，除
依法追究有关人员责任外，应规定舞弊者不得再
参加公务员录用考试或录用资格考试。获得公务
员录用资格者有较严重的违法行为，视其情节，或
取消其所获得的资格，或设立一定的考验期(1至
2年)，或永久性取消其参考权利。
补充调配公务员时，用人单位报经主管部门
批准后向主管公务员资格的机构提出申请，调阅
公务员录用资格获得者的登记表。登记表应按3：
1或5：1的比例提供。如高分者未被录用而录用
成绩较低者，用人单位应书面说明原由。如某一职
位的公务员录用资格获得者已告罄，可按相同程
序调阅相近职类的公务员录用资格获得者的名
册。因过期而被取消公务员资格但再度获得者，在
同等条件下应享有优先被录用权。少数民族的公
务员录用资格获得者在同等条件下，也应享有优
先的被录用权。用人单位经考核和体检决定录用
后，如候选者本人不同意录取决定应提出充足理
由。没有正当理由拒不服从者，应取消其候选资格。
在公务员试用期内要建立笔试成绩复试、复
查制度。在试用期内，选用与录取考试难度相近的
试卷，对新录用公务员的笔试成绩进行复试和检
测，可防止违规作弊者凭借虚假的笔试成绩进入
公务员队伍，有利于遏制公务员考录中的种种不
良现象。同时发挥警示功效，消除社会考生中投机
取巧的心理。，
公务员资格考试是公务员录用考试的必然延
伸，是全面而深人地推行国家公务员制度的重要
举措。在实践中，应注意制度设计的严密、规范和
统一，推行中则应总结经验，吸取教训，从而实现
公务员录用资格考试制度的规范化和法制化。
[参考文献]
[1]卢绍武．考录与竞岗[M]．北京：中国人事出版社，20__．
[2]曹志．各国公职人员考试任用制度(上下册)[M]．北京：北京大学出版社，1989
党的十八届三中全会提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革”的总目标，而公务员作为政府职能的执行者，其职业能力是国家治理能力的重要组成部分，尤其在大力建设电子政务的背景下，对公务员职业能力也提出了新的要求。通过对已有文献的梳理，笔者发现关于公务员职业能力的研究只局限于组织对个人的单向思维。本文突破已有研究模式，从“组织—个人”双向角度构建了以电子政务能力为核心的公务员职业能力模型，这不仅为公务员职业能力的后续研究奠定基础，也为公务员职业能力建设实践提供了有益参考。
二、电子政务环境对公务员职业能力的新要求
马克思•韦伯早就提出“公务员作为一种职业”[1]，张康之在研究公共管理者的职业活动时也认为，一切从身份地位出发和依据身份地位而开展的活动，都不是职业活动，职业活动的前提是抽象掉了人的身份地位方面的因素。[2]公务员作为行使公共权力、提供公共服务的主体，其职业能力是指在特定行政生态环境中，公务员在特定岗位上依法进行职业活动所需要的专业和非专业的本领和在此过程中实现自我价值的行为方式。公务员职业能力不能等同于公务员专业能力，职业能力的侧重点是完成公务员职业活动所需要的一系列能力的总和，包含专业能力和非专业能力，专业能力只是在这个职业活动中从事专业工作所需要的专业知识和专业技能，有其特殊性，并不能涵盖非专业能力。其实质就是，一方面提升公务员整体能力素质，进而提升政府执政水平；另一方面，提升公务员个体在社会职业系统中的竞争力，为个人职业生涯的规划提供重要保证。电子政务是指各级政务部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，在对传统政务进行持续不断的革新和改善的基础上，实现组织结构和工作流程的重组优化，将其管理和服务职能进行集成，超越时间、空间的界限，打破部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的电子化、网络化和一体化管理和运行。[3]电子政务作为电子和政务的结合，随着政府职能改变的同时也可以有力地促进政府职能的转变，两者存在一定的内在关联性和契合性。在共同追求公共行政改革目标的过程中，电子政务可以内在优化政府管理手段，提高政府的工作效率和服务水平，促进政务公开和廉政建设的发展，推动现代国家治理体系和治理能力现代化。电子政务是政府组织核心竞争力的重要组成部分。公务员作为政府职能的执行者，电子政务环境自然也对公务员职业能力提出了新的要求。
（一）服务观和信息观高度统一电子政务的实施可以在政府与公民之间搭建一个平等对话交流的虚拟平台，这种互动方式相对来说可以实现双方的身份对等，从而有利于政府听取民意的真实性和客观性。电子政务的目标是协助政府向社会提供方便快捷的公共服务，公务员作为政府职能的执行者，要高度重视信息观和服务观的培养，并将二者契合统一。
（二）信息化的公共管理能力电子政务所具有的信息化、模块化、一体化、一站式服务的特点也对公务员的行政管理能力提出了更大的挑战。以往官僚制、层级制的管理模式在现代社会的不适应性将在电子政务建设中逐步显现，公务员要将公共管理能力与现代信息环境相融合，改变以往传统陈旧的工作思维和工作方式，适应开放透明的虚拟行政环境，不断增强现代行政管理能力，深刻领会电子政务“以公民为中心，以客户为导向”的服务宗旨以及民主与效率一致的行政价值追求。
（三）知识信息管理能力电子政务的实质是信息技术与政务工作的有机结合，政府听取民意的信息渠道将由传统的单一模式发展为开放透明的多元渠道，在这个信息传递的过程中，公务员将面对大量的行政反馈信息。因此，公务员必须具备一定的信息管理能力，将复杂的反馈信息加以甄别、汇总、分析、处理和传递，提炼出有价值的回馈信息，这样才能真正把人民群众的意见搜集上来，真正代表最广大人民群众的切身利益，提供良好的管理和服务。
（四）信息技术应用能力公务员是电子政务的主要应用者，在信息时代的国家治理背景下，其运用计算机和网络技术的能力直接影响到中国推行电子政务的水平。公务员要具备熟练的计算机、网络等信息技术应用能力，对特定软件能够熟练掌握和操作，熟悉网络技术知识，能够通过计算机和网络处理各种信息、熟练开展政府的，以达到信息化办公的目标，最终快速解决各种社会问题。
三、英美两国公务员职业能力的标准参考
公务员职业能力的理论研究和实践探索都应该是建立在公务员职业能力的标准界定基础上，公务员职业能力由哪些要素组成？不同层级、不同类别的公务员职业能力有何不同？这些问题显得尤为关键，否则所有研究实践都是“海市蜃楼”，缺乏实际价值。美国和英国在公务员职业能力建设方面取得了很好的效果，都设计了适合本国公务员的能力标准。英国政府2005年开始实施基于PSG胜任力框架(ProfessionalSkillsforGovernmentCompetencyFramework)的公务员能力建设战略行动，PSG胜任力框架主要由四个能力维度构成，即领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验。领导力和核心技能针对不同层级公务员有着不同的要求，但不同层级的核心技能有着共同的要素：其一，战略思维能力；其二，调研能力；其三，宣传与策划能力；其四，项目管理能力；其五，财务管理能力；其六，人事管理能力。而专业技能则根据不同专业的专业领域制定，英国公共部门登记的专业基本都以PSG胜任力框架为基础完成了本专业能力标准的制定，这不仅能提升公务员在工作岗位上的表现，也能提升其在公务员之外工作的竞争力。广泛的经验主要是对高级公务员岗位专业能力和职业经历的要求。[5]而美国公务员分为初级公务员、中级公务员、高级公务员，并且为不同层级的公务员制定了不同的职业能力标准，为公务员队伍职业能力建设提供了参照指标，但同时也为公务员个体发展提供了行为价值取向，很好地促进了公务员整体职业能力的提升。初级公务员需要具备协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判能力、人力资源管理能力；中级公务员需要具备创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、凝聚力、财务管理能力、技术管理能力；高级公务员要求具备战略决策能力、形势分析能力。同时，各级公务员应该具备同样的基本能力，包括口头表达能力、书面表达能力、解决问题能力、示范能力、人际沟通能力、自我肯定能力、应变能力、判断能力和技术应用能力。中国尚没有建立能为公务员能力建设提供可操作性和指导性的能力标准框架，虽然前人事部2003年了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》，分别为：政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力。[6]但这九个要素过于抽象和笼统，没有结合公务员群体的职位层级性、差异性等特征提出具有针对性和可操作性的能力建设依据，抽象性的说明无法满足各级各类公务员的能力建设需要。
四、中国公务员职业能力模型的构建及要素分析
（一）职业能力模型的构建公务员职业能力要素必须通过有机结合联动成一个能力结构才能真正发挥其内在作用。无论一个公务员具有怎样的能力素质，他毕竟会有接触不到的领域，存在知识的空白。因此，政府要实现高质量和高效率的管理,公务员要真正提高自身职业能力竞争性，不但要依靠公务员个体的能力要求，还要通过系统的能力模型来弥补个体的不足，发挥更大效能。[7]在借鉴英美两国职业能力标准的基础上，结合中国电子政务的行政生态环境特征，应该对现行公务员职业能力标准进行重新整合分化，从核心能力、基本能力、层级能力和专业能力四个大的维度进行设计。
（二）公务员职业能力模型的要素分析⒈核心能力核心能力是公务员职业能力有别于其他职业能力的能力特征，是电子政务环境下对公务员职业能力的特殊要求，不以公务员层级和类别发生质变，是贯穿于公务员职业能力体系的核心要素，主要指信息化的公共管理能力、知识信息管理能力和信息技术应用能力。⑴信息化的公共管理能力信息化的公共管理能力就是公务员通过现代信息技术手段，运用公共管理专业知识对职责范围内的职业活动各要素进行有效控制，从而提高科学专业的管理水平的本领和力量。⑵知识信息管理能力知识信息管理能力主要指公务员在网络空间内根据职责范围内的公众对政府执政信息的搜集、整理、分析、加工和传递的本领和力量。⑶信息技术应用能力信息技术应用能力是指公务员在自身工作中对计算机软硬件和网络技术进行有效运用，并能够妥善解决各种信息技术问题的本领和力量。⒉基本能力基本能力并不是公务员职业所特有的，它主要指人参加任何一种职业活动时所需要的能量和本领，不以职业类型而改变，只是根据职业需要侧重形式有所不同。在现代社会，主要包括语言表达能力、文字处理能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我调适能力、技术应用能力等。⒊层级能力层级能力是指以现行公务员通用能力为基础、以职位层级为分类导向的能力要求，更侧重职业能力的层级性。目前，中国对于公务员能力的研究成果也主要集中于以处级为节点的纵向研究或者固定于某一特定城市的单一研究，对于公务员整体能力框架提供了一些研究启示，但却不能从根本上发挥公务员职业能力框架的指南作用。笔者基于现有研究成果，暂且以高层公务员、中层公务员、基层公务员为结构节点建构公务员职业能力模型中的子模型——公务员层级能力模型。⑴高层公务员应具备的层级能力高层公务员主要指副局级及以上职位，主要集中在中央机关的内设机构、省级、地市级政府部门，该类职位要求公务员应具备战略决策能力、形势分析能力。战略决策能力是公务员科学地进行行政决策的本领和力量，审时度势地从社会发展需求出发，协调社会各阶层的利益关系，前瞻性地进行符合国情、民情的政策制定，进而建立起有效的决策系统，达到公共治理目标的一种本领。形势分析能力是指公务员以自身职位要求为基础，对国内外形势变化过程中各要素进行分析的本领和力量。⑵中层公务员应具备的层级能力中层公务员主要指处级职位，主要分布在中央、省级、地市级等机关的内设机构和县级政府部门，该类职位是影响政策执行、行政效能的中坚力量，大体上应包括政策评估能力、创新思维能力、组织凝聚能力、资源整合能力、危机管理能力。所谓政策评估能力，是指公务员在政策传达过程中通过系统方法对政策执行的过程、结果以及衍生的其他效应进行具体评估的本领和力量。创新思维能力是公务员在符合自身岗位工作要求的基础上对原有思维、惯性、方法等要素进行结构性调整的本领和力量。组织凝聚能力是指公务员利用组织资源对所在组织的各要素进行分化整合的本领和力量。所谓资源整合能力，是公务员将社会系统中不同的要素或部分结合成一个协调统一的社会整体，催化成合力的本领和力量。危机处理能力是指在行政执行活动中，公务员对组织要素非正常变化进行重新排序的本领和力量。⑶基层公务员应具备的层级能力基层公务员主要指处级以下职位，包括办事员、科员、科级公务员，这个群体在公务员结构中占有很大比例，是国家行政权力的基层代表，是直接与社会公众发生行政关系的主体力量，由于其直接面对最广大人民群众，职业能力要求具有很强的直接性和操作性。基层公务员职位要求应具备政策执行能力、组织协调能力、公共服务能力、冲突处理能力、团队协作能力、调查研究能力。政策执行能力主要指公务员对政策的认知、掌握和运用，并按照组织要求将政策转化为社会效应的本领和力量。组织协调能力是指公务员按照组织需求将行政活动中的各要素进行系统排列，达到组织效能最优化，进而与组织目标达到高度一致的本领和能力。公共服务能力，是指公务员借用公共资源为社会提供公共产品和服务，不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的本领和力量。冲突处理能力，是指行政执行过程会受到很多外部因素的影响而偏离预定目标，甚至出现影响组织正常运转的非正常因素，公务员对这种非正常因素进行控制的本领和力量。团队协作能力是指公务员在既定团队内与其他要素进行有序的冲突和结合，从而达到组织最大化的本领和力量。调查研究能力是通过对事实的考察、现状的了解和信息的收集与分析来认识某一现象或问题并得出相关结论的本领和力量。社会和公民的需求除了通过规范的途径传递给政府和公务员外，还需要公务员积极主动地深入基层，展开科学的调查研究，收集社会和公民的需求，调查研究能力必不可缺。⑷各层公务员能力的关系公务员层级能力结构是一个纵向体系，各层公务员层级能力绝不是一个独立个体，它们之间存在着相互影响、相互渗透的内在联系。从基层公务员层级能力到中层公务员层级能力再到高层公务员层级能力的过程，实质是体现对公务员队伍能力素质的整体要求，也是对公务员个体职业晋升的岗位要求。高层公务员层级能力的基础是中层公务员层级能力，中层公务员层级能力的基础是基层公务员层级能力，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力是在具备并熟练掌握下一层级能力的前提下提升而成的，高层公务员层级能力和中层公务员层级能力应是下一层级公务员在掌握本层级能力基础上向往和学习的。公务员通过这种纵向能力体系要求和评估自身的能力水平，能够很好地预先定位自己的职位层级，在心理学角度能够帮助公务员在本身职位上达到心理预期与层级收益的平衡。⒋专业能力公务员专业能力应该是公务员在某一类别的职位中从事某种专业性较强的工作所需要具备的能力，包括对专业知识的理解、专业技能的运用、专业方向的掌握。比如法警职位对医学专业的要求、翻译官职位对外语专业的要求、信息员职位对计算机和网络专业的要求、人事管理职位对于人力资源专业能力的要求、财务管理职位对于财务专业能力的要求，等等。政府应该委托权威专业机构将不同地域、不同单位、不同部门的同一专业职位的专业能力凝练出来。专业能力不同于层级能力，层级能力是政府组织对公务员个体的强制性要求，而专业能力更多地是个人对于专业的兴趣和追求，是一种内化力量，不仅可以提升公务员的工作兴趣，从而提高职业能力，最终也能有效地提升政府能力。《公务员法》规定，中国公务员根据公务员职位的性质、特点和管理的需要将职位划分为综合管理类（从事规划、咨询、决策、组织、指挥、协调、监督及机关内部管理工作）、行政执法类（主要履行监管、处罚、稽查等执法职责的公务员职位，包括公安、交通综合执法、规划土地监察、城管监察、卫生监督、监狱劳教等部门）、专业技术类（为实施公共管理提供专业技术支持和技术手段保障的公务员职位），职位分类的改革尝试在改革实践中取得了很好的效果，但缺乏以专业为维度设计的能力框架。专业能力标准的制定应该由专业权威机构制定，不同专业虽然具有不同的能力表现形式，但专业能力结构本质上是相通的，专业能力应该由专业知识的掌握程度、专业经历的实践程度、专业成果的收获程度、专业级别的认定情况等因素共同支撑，主要包括专业知识的学习能力、吸收能力、创新能力和专业技能的掌握能力、运用能力等多种围绕专业领域的能力要求。权威专业机构应该根据本专业特点，结合政府组织需求，制定出本专业在政府组织中的能力框架，并且这种专业能力要求也应具备层级性和差异性。专业能力标准的制定是实现公务员专业化的前提之一，是提升政府执政能力的关键因素，“专业化指的是一种需要长时间训练和学习做基础、可以终身从事的职业或工作领域。它需要从业者对这个领域有系统的知识和精熟的技能”。
五、结束语
