时间：2023-08-11 16:56:21
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论文关键词 基层社会治理 社区自治 公共问题 民主
在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是good governance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
2.明确公共服务的需求。随着市场经济体制的完善，民间组织公共服务能力显著提升，我国政府已经开始向民间组织购买公共服务。未来应进一步明确公众对公共服务的需求，以提升公共服务质量为原则，增加政府购买公共服务的种类和数量，这些公共服务将覆盖教育、扶贫、卫生、教育等社会领域。政府提供的公共服务较为有限，而购买公共服务可以为公众提供更加多样化和异质化的公共服务。但是，当前基层政府购买公共服务的量较少，不能满足公众的现实需求，因此要求政府转变态度，鼓励民间力量支持社会建设，并针对现有公共服务的不足，购买公共服务。此外，基层政府还要加强公共服务供给信息评估公开，使社区民众可以监督政府行为。
一，城市化进程的快速发展，推动基层社会治理模式求变。
从建国到改革开放，我国城市化进程进行相当缓慢，1950年到1980年的这30年里，全世界城市人口比重从28.4%上升到41.3%，而我国却仅从11.2%上升为19.4%。可是随着改革开放的开始实施，国民经济的高速增长使得我国城市化进程得到迅速推进。按2010年第六次全国人口普查的主要数据公报，我国城镇人口比重已为49.68%。2012年10月31的一份报告更显示我国内地2011年城镇居民的比例已超过农村居民，城市化率首次突破50%，达到51.3%。这标志着我国从以农村发展为主进入到以城市社会为主的新成长阶段。正因此，如此迅猛发展的城市化进程、整个社会结构的极大变化，带来诸多新的社会问题，无论主观还是客观的因素都促使和要求城市社会的管理必须要适应新的发展，从而推动基层社会治理模式在发展中求变。
二，社会人口的结构性变化，促使基层社会治理模式变革创新。
社会人口的结构性变化产生的影响，主要体现在两方面：一是城市流动人口的急剧膨胀。伴随劳动人事、流通体制、社会保障、户籍等制度的改革，前所未有的自由活动空间在我国社会出现。城乡之间，原来附着于农田的农民大量流入城市，出现一波波全国规模的民工潮；单位之间，职员的流动已日渐频繁，大量国企职员流入外企私企，大量内陆人才流入沿海城市。这些城市流动人口的剧增，给城市基层管理与社会治安带来了极大压力，城市原有社会系统及其与自然环境之间的既定平衡被打破，以行政隶属关系与行政命令建立起的传统基层管理体制也受到严峻的挑战，原有社会治理模式在应对新情况与新问题时的捉襟见肘和无能为力也暴露无疑，这些都逼迫着对基层社会治理模式进行变革和创新。二是人口的迅速老龄化。我国现有老龄人口已超1.6亿，且每年还以近800万的速度递增。老年人口的快速增加，尤其是失能老人和高龄老人年均百万的增长速度，使全社会在对老年人的生活照料、医疗保健、康复护理等方面的需求日益凸显，养老问题已日趋严峻。因此这种形势也要求新的治理模式能在社区范围内为老年人们提供良好的生活条件与生活环境，完善文体娱乐、医疗保健以及公共安全等多项服务，以便满足人们安度晚年的需要。
三，单位制的瓦解，客观上要求街居或社区发挥更多的社会整合功能。
在改革开放后的社会转型过程中，我国的所有制结构发生了变化，打破了原来单一的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制共同发展的格局，基层社会的管理模式在经历了一段单位制管理后，也逐渐朝街居制和社区制发展，这主要是因为：随着社会经济的发展，资源由国家依靠行政指令计划配置的局面一去不返，职工的生活也不再由单位来全面控制，而社会主义市场经济体制的确立，更带来国有企业和政府事业单位的全面改革。国有企业开始学习和建立现代企业制度，并按照市场规律办事，努力提高自身市场竞争力；政府事业单位则改革管理体制，提高工作效率，一步步开始推行政企分开、政社分开和事社分离。因此，由计划经济向社会主义市场经济的过渡，使得单位制的运行基础不复存在，也同时产生了更多、更新的社会问题，让原本依靠单位制进行控制的基层社会治理模式出现了社会控制的真空。而伴随单位制的弱化，这些从企业、单位剥离出的社会职能以及政府转移出来的服务职能，迫切需要由新的城市社会管理机构来承接。而无论是基层社会管理问题，还是下岗失业问题，抑或是社会信任问题，又都与街道、社区密切相关，所以需要街居和城市社区来发挥作用。
四，街居制的职能超载和职权局限，迫使在更广泛的社区范围内构建治理模式。
随着城市基层管理中越来越多新领域的不断出现，在单位制朝街居制转化的同时，街居制本身的负载量在不断加重。一是单位制的瓦解导致的单位职能外移，需要街居来承接。二是外来人口、无单位归属人员的增多以及人口的老龄化的加剧，无形中给街居的职能增添了更多更新的管理与服务工作。再则我国推行的城市管理体制改革，使管理重心下移，将原来实行“条条”管理下，由诸多部门负责的相关任务，直接下放到街区，给街区管理一下增添了许多新的内容和压力，如民政福利、市场管理、交通道路、园林绿化等管理任务。由此可见，当前的街居体系不但要承接原有的单位所剥离的职能，还要肩负更多更新的管理职责；不只是承担行政功能，还要担负社会功能，甚至不少的街区更承担着部分经济功能。可尽管街居制的职能已大大超载，却依然很难满足当前社会发展的需要。而且，街居体系虽然承担了这些新增的职能和任务，可街居的权力却非常有限。当前的情形是，上一级的政府及各职能部门越来越多地将大量的事务和职责转到街道一级，但街道办事处却没有相应的权力和法定地位来承接这些事务，不仅财政及人员编制受制于上级政府，而且也没有足够独立与完全的行政执法权和行政管理权，更多的是充当行政职能传递者的角色，受制于各职能部门的委托。因此，街居制因为自身的现实困境并不能全力承担起所有的工作，还需要在社区范围内建立一个政府和其它各种非政府组织以及居民的共同参与的社会保障体系和社会服务网络。
本文作者：焦俊峰作者单位：中南财经政法大学
治安治理资源整合的社会基础考察
治安治理作为国家政治的一部分，其过程必然涉及权力在国家和社会中的具体分配。治安治理决策的制定、实施、评估、调整等环节，反映了国家和社会的结构性关系。同时，国家和社会的结构性关系反过来也影响治安治理的效果。因此，本文主要从市民社会理论层面理解和使用“社会基础”一词，即与国家相对并部分独立于国家，不能与国家相混淆或不能为国家所淹没的社会生活领域［7］。前述以国家和社会为载体的治安治理资源的整合，需要考察市民社会基础。作为有威权统治传统的中国，整合社会治安资源应注意中国社会的发育程度，即中国基层社会是否拥有维护社会治安的力量、能力、方法和制度资源等。市民社会的发育程度对治安治理资源的整合有重要影响，其核心在于基层社会和公众参与治安治理的深度和广度。除了公众参与，社会结构、社会信任、社会关联类型等也会影响社会治安治理的运行过程。具体而言，可以从三个层面分析基层社会对治安治理资源整合的影响：一是在基层社区范围内，从微观层面考察基层社会和公众在治安治理中的地位和作用；二是在县域范围内，从中观层面分析社会力量对治安治理的影响；三是在国家范围内，从国家与社会的结构性关系宏观层面分析市民社会在治安治理中的地位和功能。从当前中国基层社会的政治现状考量，治安治理资源整合面临的困境在于：社会资本存量的匮乏和市民社会发育状况不理想。①首先，虽然中国的社会力量在改革开放后获得了较大的发展空间，但建国后高度发达的行政体系以及改革开放后社会流动性对基层社会结构的建设性破坏导致市民社会尚未构建起来，国家力图培育的基层民主与预期目标之间仍有较大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，这在很大程度上影响了治安治理在基层社区的运行，社区警务、社区矫正以及社会治安综合治理等实践中遇到的困难即是例证；其次，市民社会的不成熟往往伴随着社会资本的匮乏，社会结构的调整也在一定程度削减了静态社会结构下遗留下来的社会资本存量，导致当前中国的社会资本总量比较匮乏，社会参与的热情、广度、深度均不够，缺乏制度化的手段和途径。由于社会的转型，我国缺乏长效的制度和机制调动社会力量、整合社会资源开展治安治理工作，这是社会参与的实践困境。在国家治理理论中，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，但传统中国的治理模式无法孕育发达的公共精神，而公共精神的缺乏又导致传统中国无法实现更好的社会治理。在当今中国，治理模式的转变为公共精神的培育提供了有利条件，同时也对发达的公共精神有了更为迫切的需求［8］。对于治安治理而言，社会参与的贫弱也就意味着治安治理效果的下降。解决这一问题，必须以社区为依托，从培养社区的“公共精神”着手。治安治理能够取得成效的基础和关键不在于政府及其警察，而在于社区及社区公众。一方面，社区公众对安全的诉求是警察开展工作的动力和方向，社区公众是公共安全的直接受益者，对日常生活中存在的治安问题有最为直接的感受，他们的意见和建议是警务决策重要的信息源；另一方面，社区公众参与是治安治理的重要内容，不仅仅是提供建议和意见，更重要的是直接参与到治安治理中来，社区公众能否参与、参与的范围与程度是否合理、参与方式是否科学是治安治理能否取得效益的关键所在。由于力量的分散和组织能力的相对缺乏，公众的参与并非顺理成章，而必须依靠政府及其警察的组织、协调，以整合社区公众的力量，发挥社区公众的作用。因此，必须有意识地培养“公共精神”。公众参与治安治理必须使其意识到：作为社区成员，社区治安事关自己切身利益，诸多治安问题仅仅依靠政府及其警察难以解决，自己有义务参与治安问题的解决。参与治安治理不是代替政府及警察，也不是简单的协助，而是作为主体之一共同解决治安问题。所以，公众在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能给自己带来更大的社区安全系数和心理满足外，亦能提升自己的公民观念［9］。与西方相比，我国社区公众参与公共事务的热情普遍不高。社区公众的参与分为两类：一是动员性参与；二是自觉性参与。在我国，动员性参与一直是主要的参与方式，但这种参与方式的持久力不够，随意性较强，难以保持长久的效力。据托马斯•海贝勒2003年至2004年在中国沈阳、重庆和深圳的一项调查（调查对象为38名市、区、街道办事处、居民委员会的各级地方官员和140名经筛选出来的社区居民），社区参与程度普遍不高。比较而言，沈阳的社区参与程度最高，其中大部分人是大型国有企业的员工，邻居之间相互认识，人们对国家的期望很高，党员在社会参与中占有较高比例；重庆的社区参与程度处于中等水平，人们对国家的期望明显小很多，党员在社会参与中的比例也较低；深圳的社区参与程度最低，原因是移民城市内部缺乏地域性联系，人们相互不认识，而且由于收入和文化素质相对较高，作为社会中间阶层的群体具有较强自我意识的生活态度［10］。虽然该项调查不能说明整个中国的社区参与状况，但具有重要的参考意义。由于传统中国是一种威权统治，在这种统治模式下，民众习惯于服从而不是参与，造成当前培养“公共精神”存在一定的困难。实际上，即便是在以邻里守望为主要方式推行社区警务的英国、澳大利亚等国家，随着时间的推移，社区公众对邻里守望的参与热情也在下降。这说明，即使在社区参与程度较高的西方发达国家，治安治理中的社会参与也是一个棘手的问题。在我国，必须通过制度创新解决官僚体制下国家力量效率低下和社会力量发育不足的现实难题，通过各种政治活动、文化活动、社区自我管理活动等，培养社区公众的参与精神，并使传统的动员式参与逐渐转化为自觉性参与。只有社区发育成熟了，自我管理和自我组织才能作为制度固定下来并得以自觉自发地长期实施。
治安治理资源的整合路径设计
在治安治理实践中，我国一贯重视对治安治理社会资源的挖掘，注重发挥群众在治安治理中的作用。但从具体实践看，这种做法存在两个问题。其一，社会参与治安治理在某些情况下意味着安全责任的转移，即本应由政府完成的维护治安的职责被转移到基层社区，这种做法从政治上和法律上受到质疑。从理论上看，政府在将治安治理的某些责任转移给市场化的组织后，可以集中精力于必须由政府完成的工作。但是，公共安全供给的市场化与私人化一方面缺乏相应的政治合法性，另一方面则使原本由政府提供的公共产品具有私人产品所固有的差异性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社会转型中，市场组织和社会组织作为辅助力量，与政府协作提供公共安全可以弥补国家治理资源贫弱的结构性缺陷，但政府必须牢牢掌控治安服务的质量标准和监督权，以弥补和遏制治安服务市场化与私营化的消极后果。其二，由于制度创新的缺失以及分散化的改革导致社会资源的整合效果比较有限。从全国来看，不少地方根据地方治理经验创造出了适合本地实际的整合机制，但作为常态化的制度并未系统性地确立下来，这在很大程度上影响了社会治安治理资源的运用。的确，由于性质、权力内容的不同以及具体方法的区别，治安治理国家资源和社会资源发挥的空间和效果存在一些差异，这就需要用具有实践操作性的制度进行整合，优势互补，以取得良好的治安治理效果。治安治理资源的整合分两个方面：一是国家力量和基层社区之间以警察为纽带，建立长期的协商沟通机制，将双方的力量有机整合；二是国家力量与市场化组织、基层社会与市场化组织之间以契约方式由市场化组织完成对公共安全产品的生产供给，为治安治理提供市场化的补充。通过制度创新和市场化手段，在新的社会形势下发动基层社区的力量开展治安治理。首先，这种模式坚持依靠国家现有的制度资源，充分发挥基层自治组织的协调作用，使警务工作围绕着基层自治活动展开，避免了公安机关直接指挥带来的抵触和对抗情绪，也使居委会的凝聚作用有了充分的发挥。其次，这种模式根据不同情况通过方法创新充分挖掘基层社区的力量，即一方面充分利用市场化的保安组织，将公安机关的工作与小区物业、大型商贸城、娱乐场所、金融单位和重点企业等区域的保安工作联系起来，有效整合利用这些区域的治安治理资源；另一方面则通过有偿服务以及动员方式发动下岗职工、低保人员、退休人员、治安积极分子组成专门的安防队、义务巡防队，整合社区的人力资源。再次，这种模式坚持立足社区，根据社区的具体问题提出对策，将社会矛盾与社区问题解决在社区，以保证社区的稳定和谐，从根源上解决犯罪诱因，增强社区的凝聚力及其对抗犯罪的能力。具体思路是：在社区外的公共空间，国家力量利用法律赋予的权力资源和方法资源，继续提供公共安全产品，通过日常巡逻和案件查处，维护社会治安。但这种方法提供的是无差别的安全服务，仅仅靠政府及警察的服务难以满足社会公众日益层次化的安全需求。对此，可以通过自治化和市场化两种方式予以弥补。自治化是在政府及警察的指导下，基层社区组建自己的力量开展治安防范。但这种传统方式在市场经济比较发达的地方实施起来有一定的难度，需要融入一定的市场化手段。如湖北省荆州市沙市区治安治理资源整合机制的创新中，通过宣传、发动群众重组了324支共计1614人参与的义务巡防队负责社区白天的门栋（店）关照和义务治安巡逻。并在对传统的义务性群防组织人员结构进行调整的基础上，着力加强安防队、保安队、义务巡防队的建设。以每月由社区统一筹资发给适当报酬的运作方式，从社区下岗职工、享受低保的群众中挑选了520名年富力强者组成260支安防队。①更为普遍和可行的做法是，根据“谁出资谁受益”的原则，通过市场化的机制推行保安有偿承包安防责任制，即以契约的形式将局部区域的治安治理活动交给保安服务公司。当然，这种方式下，国家力量并非不再参与治安治理，而是通过定期的治安联席会议方式与社区代表、保安组织沟通协商，共同参与治安治理。事实上，在这种模式中，警察组织和社会力量无法割裂，社会力量参与治安治理必然需要借助于警察组织的各种资源，否则其合法性以及治理效果都将存在问题。这种模式涉及国家资源、自治资源和市场资源三个主体和指导协商、市场契约两种合作机制，其性质各不相同。政府及警察和社区之间是协商指导关系，而社区和市场化的保安组织之间是契约关系，为了确保机制的有效性，必须明确各方的权利义务。从目前来看，上述模式运行较好的社区代表有武汉市民意街社区，其具体做法是经费由社区收取、管理和监督，安保队的组建也由社区自己负责，派出所只对具体的技术进行业务指导，并对具体的责权利分配进行监督［11］。这种做法既避免了公安机关重复收费的嫌疑，又充分发挥了基层社会的积极性和能动性。基层社区存在差异，具体的治安问题也有其独特性，作为国家力量的警察组织由于其工作的普遍性难以深入了解和充分考虑这种差异，作为社会力量的基层社区又缺乏警察组织所拥有的权威性治理资源，无法充分利用官方资源去解决所在社区的治安问题。合理的解决途径是，在充分协商的基础上进行资源整合，双方通过对公共利益的考量、对自我利益偏好的修正、对具体目标方法手段的选取最终形成共识，充分利用各自的优势资源实现治安治理目标。从笔者掌握的资料看，基层治安状况较好的社区，警察组织与社区往往有比较好的互动，这些社区可能没有正式的协商制度，但非正式的沟通与交流同样可以起到协商的作用。通过有效的协商沟通，代表国家权力的派出所与基层社区达成共识，以此为基础建立长效合作机制。在“群防群治”理念的指导下，有效整合治安治理资源，形成科学的治安治理资源结构。这种资源整合机制运行的结果使得多元主体在治安治理中的关系出现多样化，凸显了治安治理主体之间的互动过程，具体表现为由警察组织主导并以平等的地位与社区进行交流与协商，根据各自的价值需求达成治安治理目标上的一致。在目标的指引下，双方利用各自的资源优势通过具体的方法手段实现既定的治安治理目标，以维护社区良好的治安秩序，满足警察组织的职能要求和社区公众的安全需求。
对此，有学者从经济不平等、社会流动固化、民主制度缺乏、外来意识形态争夺、或者干部行为不当等角度，给出了不同的答案。它们虽然具有启发性，但还是存在一些尚未解答的困惑：为什么在中国，不满不一定来自收入和地位最低的群体？半个多世纪以来，中国政治制度并没有重大改变，但为什么近年以来上访徒增，社会治理失效严重？主流媒体的意识形态宣传并未减弱，但为何对群众“思想争夺”的效力有限？在“坏干部”较多的地方，群众不满程度高或符合逻辑，但为何即使换了“好干部”――他们的行为改变了――也难以扭转基层治理整体上效力下降的态势？
回应这些困惑问题，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系，以拓展社会治理研究的视野。我们需要问，经济地位的差异在某种程度上确实会引发政治不满，但为何所有社会都存在类似的社会差别，但却不一定都转化为政治问题？这或许暗示，二者间的关系并非那么直接，一些社会差别转化成政治问题，一些社会差别虽然存在却没有成为政治问题，在社会差别向政治不满的转化中，是否存在着某些基础性因素催化促成了这一转化？我称这些因素具有基础性，在于它的特征：系统（全局）性的，非个人的，非偶然的，非期然（政策目标）的，可解释更大的变异现象，而且符合我们社会的历史事实。
为此，我建议进入中国基层治理的历史中寻找答案，先看相关治理角色、及其责任关系形成的历史来源和特征，再看它与新的社会环境和治理对象的关系。
双重治理结构
1950年代中国的政治变革，推动了一系列的社会重组，包括社会关系、组织关系和治理关系的重组，建立起一套新而独特的“公共与个人”连接系统。这个系统的特点：一是覆盖广阔，基本上覆盖了90%甚至更多的社会成员;二是三级（国家、单位、个人）连接;三是单位责任包干到人，即俗称的“谁家的孩子谁抱走”，绝大部分的社会事务，都由人们所在的单位（城市）或行政村（乡村）处理;四是存在等级、自上而下的资源再分配，等级越高的组织具有越大的资源分配权。
在这种组织关系中，存在两个治理的角色：一是政府，主要职能是政策决定和资源再分配，具体的工作是制定计划，下发指令（文件），审批和调拨资源;二是单位，主要职能是执行政府的指令，按照指示，实施社会治理，并提供公共品，例如教育、就医、住房等。在这个意义上，单位成为政府的延伸机构，它的独特性是政府的部分职能。两个角色的分工是，前者指令，后者实施社会治理。
这是一种双重治理结构。其中政府的治理对象是单位组织，不是社会受众，可以用间接治理概括，而单位的治理对象则是所属社会受众，可以用直接治理概括。与政府相比，单位的治理职能更多，虽然有些未必是其目标意愿，甚至它未必意识到，但观其日常实践，可以发现，单位实际上承担了分配资源、连接、协调、庇护、应责和代表的职能。
在每一个单位，资源、包括公共品分配直接针对个人;它将单位成员（个体）纳入公共体制（整体）;它协调处理个体间以及个体和群体利益的关系;它庇护所属成员;它必须应责――回应所属需求，负责解决其问题;它不得不代表组织，传输成员诉求，向外争取利益，并通过内部的政策修订，来满足这些利益诉求。
再来看政府，它分配资源，但对组织（单位）不对个人;它有连接作用，确定单位间等级，平衡组织利益;它的协调职能平衡的是单位间关系，处理争诉、仲裁和政策调整;它庇护相关的组织。显然，政府的治理责任比单位要轻，因为所有它的职能都是针对组织而非受众个体，而且还少两样：应责和代表职能。有大量的单位作为政府存在，政府没有发展出面对受众的应责和代表的职能。
因此，对于社会治理单位的作用至关重要。表面上看，社会中的公务机构有限，但实际上从事社会治理的“机构”遍地存在。由于政府对组织不对个人的工作惯例，单位事实上垄断了个人与国家的连接通道，是二者间的中介，对于普通人而言，有单位才意味着有制度渠道，能“间接”地联系上政府组织。更重要的是，单位通过应责、代表、庇护和协调，在基层社会担任着纠错职能，这一职能的活跃存在，实际上提供了最关键的公共品：平衡利益的基层纠错机制。
而政府高度依赖这个“机构”掌握信息、处理问题和治理社会，无需自己亲涉其中。因此政府和大众是疏离的，社会成员无需、也无权接触政府。一旦有情况发生，政府认为是单位失责，要求单位领回人员处理。这种角色认知广泛存在于政府机构，可以解释常见的政府推诿、单位、隐瞒信息现象为何存在。
对于个体而言，他们实现权益的通道单一，只有通过单位，他们才能在国家公共体系中获得位置，依靠制度通道实现权益，否则，即使存在这些权益的法律规定，也没有途径实现。因为权益的实现不仅需要法律规定，更需要具体的、体制承认的执行者和责任者，而这个执行者和责任者在双重治理结构中就是单位。
90年代中期以前，这一双重治理体系的效用，是社会治理得到维系的原因。单位在个体和公共之间的中介地位，是国家“整合能力”存在的结构性基础。这一结构，成功“消解”了社会冲突进入（单位以外）公共领域的动力，即使在国家层面发生政治动荡――比如“”时期，基层社会秩序也没有全面瓦解，正是由于单位的治理职能大体存在。
社会的变化
90年代中叶以后，有两项重要的社会变迁发生。一是广泛的社会流动出现，离开单位的人数日益增长，截至2013年，只有不到1/4的城镇就业人口，还处在较为典型的单位治理体制中。[1]在乡村，2000～2010十年间，全国自然村由363万个减至271万个，有90多万个自然村销声匿迹。[2]二是单位的经济职能扩张，社会治理职能收缩。“赚钱”成为很多单位的首要目标。
由此产生的后果是，可以通过单位通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失，对于个人来说，这一方面是自己的“事儿没人管了”，另一方面是其身边的责任组织消失了。举个例子，为什么国企员工不愿意买断工龄离开单位？“丢饭碗”固然是经济原因，但更重要的是社会原因：离开单位就再也没有责任组织了，其与国家的组织化连接一旦消失，法律和公共制度给予他们的权益，就难以经由组织途径获得实现。
组织身份和通道对于普通人是否重要？一项2015年的调查数据显示，如果遇到不公，选择向法院上诉的占71.3%，选择党政部门（包含工青妇）的占59%，选择个人协商解决的占36.7%，选择求助媒体的占24.3%，选择、上访的占15.9%，选择找单位解决的只占13.8%。[3]而对比早先（1987和1999年）的类似调查数据，可以看到明显不同：1987年的调查显示，单位在所有诉求表达渠道中具有“支配性的”地位，它是解决问题的主要渠道，有72%的诉求通过单位提出。12年后，在1999年的同样调查中，受访个体选择单位渠道解决问题的有下降，但还是第一位的，“工作单位”和“党政部门”（包括工青妇团体）渠道，共同高居人们选择的前列。当时，有单位相比没有单位的人，前者解决问题的能力高8倍以上，[4]这种能力显然不是来自个人，而是来自个人和组织的关系。
以上数据反映出重要的信息：中国社会的组织化结构出现重大转型，它正在从单位社会走向公共社会。在这种情况下，原有的单位治理效力自然有限：它只是不到四分之一城镇就业人口的责任组织。另外四分之三呢？他们的责任组织是谁？代表组织是谁？有了问题找谁？如果适应公共社会的应责和代表机制未建立，很多矛盾找不到解决途径，不公正感就会在社会中逐渐积累，社会不满的目标随之转向问责政府，即发生政治性转化。与其说是收入不平等引发了普遍的治理困难，不如说应责组织不在更可能激发不公正感受，因为这样的处境无法提供组织化途径纠错，介入利益冲突解决来维护公正。可以说，基层平衡利益，维护公正组织机能的瓦解，是社会治理的危机所在。
双重治理结构瓦解
为什么一些社会不满向政治诉求转化，产生严重的社会治理问题？因为上个世纪中叶建立的双重治理体系正在大规模瓦解，存在于基层的利益平衡、纠错、应责、代表和庇护机制，能够服务的人群大幅度减少。而政府的“间接治理”角色，即，不直接处理治理问题，对单位不对个人的工作方式，使之没有可能发展出面对当事人应责、代表和庇护职能。这可以解释为何公务人员习惯于推诿，及其为何“治理能力”不足，因为在双重治理体系中，政府的审批、指示地位，使之将具体的治理责任交给单位，而不是自己。当单位治理发生瓦解时，相对于受众的需要，真正担当治理责任的组织大大减少，这是基层社会治理失效的原因。
为什么单位治理会瓦解？因为社会环境发生了变化。原有的单位治理体系发端于人口流动有限、组织同质性较高的社会条件下，是当时资源分配方式的产物。今天的治理问题已经不同：它不再是对局部封闭的熟人社会的治理，而是对流动的、异质化的公共社会的治理。今天的资源分配途径也大大改变，很多资源已经进入市场分配，而非由行政组织垄断分配。社会成员对于单一组织的依赖性降低，选择性增加，也是前所未有的新环境。
面对这些新的改变，旧治理体系的适合性降低，在新的组织关系和人际关系中，它的治理效能大减。比如，在村庄或是单位内，依靠人际关系协调、或者损害相关者利益的方法，具有约束力，但是如果换一个社会环境，把它移植到陌生人组成的大范围商业社会，就会失去作用。对家人负责，不等于能对路人负责，相反，越是照顾亲朋，就越可能与路人竞争资源，造成不公，显然，单位同事或邻友规则不再适合解决公共社会的治理问题。
社会问题的政治转化
政治社会学研究证实，国民对于社会体制的认同，与几种因素有关。
其一，是社会体制保护社会公正的能力，即，它能否有效公正地解决各种问题，使不同的人享有平等的受保护机会;其二，是社会体制能否建立有效连接社会成员的渠道，即，有没有制度化通道可以顺利连接民众，把他们纳入制度资源的共享整体中;其三，是基层社会的组织功能，比如说，在社会基础层次，是否存在明确的应责、协调和代表机制，以方便回应民众的各种需求，解决他们的问题，协调他们之间，以及他们和公共组织之间的矛盾。
这些东西，表面看上去不涉政治，但事实上对于治国理政，具有关键性的政治后果，因为，它的作用是造就社会平衡秩序。如果这个机制不存在，或者没法好好运行，各种分散孤立的问题得不到有效解决，社会公正就没办法顺利提供。事实证明，当这个时候，也就是当人们强烈感觉到不公正的时候，社会问题就向政治问题转化，如果人们发现，这个社会没有办法公正解决自己的问题，怨气就会迅速政治化，他们对于保护社会公正的寻求，就会转向，成为对国家体制乃至政治体制的改造要求。
所以，保护社会公正，听上去抽象，但实际上和解决具体问题的机能运行有关。所有治理良好的国家，都非常重视这一点。纵观各种不同的治理体系，可以发现，真正“治理”着社会、能够有效形成社会服从秩序的，是“社会公正”的维护机制。这种机制补充了宏观体制无法替代的作用，可以有多重组织形态和实践样式。社会治理依赖这些机制的活跃工作，但采取哪种组织形态实现它，则基于历史和路径依赖。这里的重点，不在于组织形态的名称，而是它们在基层社会的实际作用。
理论问题：影响政治认同的要素
与此相关的一个理论问题是，什么因素能够影响社会成员对于公共体制的政治认同？
在现代社会中，社会组织结构通过三种方式，影响人们的生存利益：构造成员身份（membership）――个体是否被纳入团体成为其中一员;组织囊括（organization includes）――个体是否拥有责任组织;结构可及性（structural access）――个体是否可能接近公共体制，影响政策，并依靠其生存。这三方面标准不涉收入差别，但却涉权利实现的机会差别，具有应责组织的人，可以较顺利地实现权益，而另一些人则困难重重，求地无门。
相对于那些拥有组织途径较少、或根本没有的社会成员，拥有组织途径的人之获益能力得到大幅度提升：他们有更高的影响力，去影响相关政策的执行甚至改变，他们有组织渠道可依赖，并助其有效纠错，他们有制度化的责任机构，可以协调他和其他个体或群体的关系，他们不需要自己行动，因为有应责组织回应其问题，并代表他们的利益行动。如果这类人实现权益的机会提高，而且这些实现权益的途径由政治体系提供保障，就会生产对体制的政治认同，相反，则会削弱对体制的政治认同。所以，个人与组织的结构关系，由于关涉实现权益的机会，可以影响并测度人们的政治认同。
从另一个角度，也可以说，能够建立这一组织关系者，在争取人们的政治认同方面具有优势，因为组织化结构能够满足社会成员对“机会通道”平等的需求。换言之，谁提供可供依靠的组织责任，谁就获得政治认同，赢得政治整合优势，因为提供组织依靠和保护，有助于产生互赖关系及相互责任。如果人们与公共体系没有这种互赖关系，如何对其产生政治认同？举个例子，在中国传统社会中，社会组织显现为蜂巢结构，社会成员分散在局部的多个地方性组织中，依靠家庭、宗族或者私人组织生存，这些组织成为其归属依靠和忠诚的中心。这种状况下，社会成员并未整合成为公共体系的一部分，除了他身边的宗族村社组织外，个体和公共没有利益和责任互赖的关系，其生存与公共体系基本无关，对于公共组织的政治认同也就无从产生。
政策启示
上述讨论，可以得出什么政策启示？
需要特别重视组织化通道对于建立社会平等的作用。财产收入和经济地位的不平等，在某种意义上是社会大众可接受的差别，因为其中包含有很大成分的个人努力。但社会不平等则意味着，不同人对公共制度的依靠和利用有差别，他们拥有的解决问题通道有差别，这属于制度不平等，无法经由个人努力而改变。
司法所是我国司法行政系统最基层的职能工作部门，承担着面向基层社会和广大人民群众提供法律保障、法律服务、法制宣传教育等项重要任务。为了保证司法所依法、全面、正确履行各项工作职能，不断提高司法所业务规范化水平，充分发挥其在基层维护社会稳定、保障经济发展、促进民主法制建设中的重要作用，现就加强司法所业务规范化建设问题提出以下意见：
一、充分认识加强司法所业务规范化建设的重要意义
(1)加强司法所业务规范化建设是实践依法治国基本方略的需要。贯彻落实党的十五大和九届人大一次会议精神，积极推进依法治国，建设社会主义法治国家的进程是今后各级司法行政机关工作的总纲。司法所作为司法行政系统的基层组织，与其他基层政法组织优势互补，密切协作，共同担负着推进基层依法治理，加强社会主义法制建设的重要使命。司法所组织开展的人民调解、基层法律服务、法制宣传和依法治理以及对刑释解教人员的安置帮教等各项工作，是我国法制建设的基础性工作，是现行法治运行机制不可缺少的重要环节，是司法行政系统实施依法治国基本方略在基层社会的具体实践。
(2)加强司法所业务规范化建设是司法所依法、全面、正确履行职能的需要。近年来，各地在积极推进司法所机构建设的同时，大力加强司法所业务规范化建设，取得了初步成效。但是目前各地司法所业务发展得不平衡，有的司法所建立后，片面强调硬件建设，没有迅速有效地开展各项业务工作；有的开展工作很不全面，没有把司法所承担的“八项职能”落到实处；有的开展工作很不规范，在履行职能时不能严格依法办事，甚至超越职权范围，滥用强制手段，造成了恶劣的影响。这些问题的存在，不仅不利于司法所职能作用的发挥，还将动摇司法所在基层政法组织建设和法治机制中的地位，影响到它的进一步巩固和健康发展。因此，要大力加强司法所业务规范化建设，严格按照司法所的职能及开展业务应当遵循的基本原则和要求，建立健全各项工作制度和监督制约机制，加强基层司法行政工作人员的职业道德和工作纪律建设，促使司法所各项业务在制度化、规范化、法制化的轨道上运行，保证司法所严格依法、全面、正确履行各项职能，更好地为基层服务，为群众服务。
(3)加强司法所业务规范化建设是司法所自身巩固、提高、发展的需要。司法所只有不断加强业务规范化建设，全面履行职能，积极开拓业务，努力地“为一方服务，保一方平安，促一方繁荣”，才能显示其不可替代的地位和作用，为自身的发展壮大创造良好的内在条件和外部环境。
(4)加强司法所业务规范化建设是强化县区司法行政机构地位和职能的需要。司法所作为县区司法局的派出机构，它所承担的各项职能是县区司法行政工作职能在乡镇(街道)的延伸，它所开展的各项业务工作是县区司法行政工作的重要组成部分。加强司法所业务规范化建设，保证县区司法行政工作有效地落实到基层，是不断提高基层司法行政工作整体水平和社会效益，强化县区司法行政职能的重要环节。这对于在地方各级政府即将启动的新的机构改革中进一步巩固县区司法局的地位显得尤为重要。
二、要正确认识和全面履行司法所管理基层司法行政工作的各项职能
(5)司法所作为县区司法局在乡镇人民政府(街道办事处)的派出机构，是承担乡镇人民政府(街道办事处)管理司法行政工作的职能部门，必须以依法治国基本方略为纲，以“大服务”思想为指导，正确把握和全面履行《司法部关于加强司法所建设的意见》(司发通［1996］081号)所规定的各项职能，充分实现司法行政系统所承担的法律保障、法律服务、法制宣传教育等重要职能向基层的延伸和拓展，促进和保障经济发展与社会进步。
(6)协助基层政府开展依法治理工作和行政执法检查、监督工作。这项工作的重点是，协助本乡镇政府(街道办事处)制定依法治理工作规划，积极推进和逐步深化依法治乡(街)、依法治村(居)、依法治厂(矿)等各层次依法治理活动的有效开展；充分发挥参谋助手作用，主动为乡镇政府(街道办事处)的政务决策、建章立制和行政执法提供法律咨询和建议，协助基层政府依法处理好本地区的重大经济、社会事务，特别是事关社会稳定和群众利益的各种涉法的热点、难点问题；指导辖区内各村(居)委会依法自治，依法制定和实施村规民约(居民公约)，特别是农村地区要帮助建立健全村民选举、民主议事、村务公开等各项制度，逐步实现村务管理的民主化、规范化、法制化；协助乡镇政府(街道办事处)建立行政执法责任制和行政执法检查、监督机制；加强对乡村基层干部法律培训，不断提高其依法行政意识和依法行政的水平。
(7)指导管理人民调解工作，参与重大疑难民间纠纷调解工作。这项工作的重点是，指导村(居)委会和辖区内的企事业单位、城乡集贸市场建立健全调解委员会和三级调解网络，在城乡结合部、厂村(街)结合部和纠纷多发的毗邻地区建立发展联合调解组织，并指导调解组织搞好队伍建设、思想建设、业务建设和制度建设；坚持调解主任例会制度，多形式开展对调解人员的业务培训，不断提高调解队伍的法律素质和调解水平；要及时总结交流人民调解工作的经验，加强对调解工作的业务指导，结合本地区民间纠纷发生、发展的规律及新情况、新特点，重点抓好防止纠纷激化工作，有针对性地组织开展民间纠纷排查和专项治理活动，积极协助和参与重大疑难和易激化民间纠纷的调解，并虚心接受有关部门和群众的监督，及时发现纠正不当和错误的调解；主动向本地党政领导和有关政法部门反映情况和意见，争取重视和支持，解决调解工作遇到的困难，有效维护调解人员履行调解职能的正当权利，保障调解委员会的组织、制度、工作、报酬的落实。
(8)指导管理基层法律服务工作。这项工作的重点是，根据司法部的有关政策、规定和本地司法行政机关的部署，负责规划、指导、监督本乡镇(街道)的基层法律服务工作，巩固健全基层法律服务组织，建立健全各项工作制度和内部管理与运行机制，争取基层政府支持，不断改善办公用房以及装备设施建设；指导法律服务所认真充分地履行法律服务职能，围绕基层工作重心，大力开拓业务领域，积极探索和实践新的业务切入点和增长点，不断提高服务质量，严禁越权或违法执业，并主动争取本地律师、公证组织的支持和协作；加强基层法律服务工作者队伍的思想建设、业务建设和执业监督检查工作，保障其依法执业，恪守职业道德和执业纪律。
(9)代表乡镇人民政府(街道办事处)处理民间纠纷。这项工作的重点是，代表基层政府及时受理调处群众要求政府解决的纠纷或调解委员会解决不了的疑难纠纷；在处理民间纠纷中要坚决贯彻调解为主和依法处理的原则，主动争取有关部门协助，努力解决纠纷所涉及的实际问题，对重大疑难纠纷特别是群体性纠纷的调处要及时向基层政府请示汇报，对随时可能激化的纠纷应采取必要的措施有效控制事态的扩大与恶化；对作出处理决定的纠纷，应当监督当事人自觉执行，对事后反悔拒不执行又不的，可以采取法律许可的措施督促执行，或动员帮助当事人诉诸司法程序解决。
(10)组织开展普法宣传和法制教育工作。这项工作的重点是，根据全国和地方人大普法决议和本地有关普法工作部署，承担本乡镇(街道)普法工作的规划、组织和实施工作；组织建立基层法制宣传网络，负责培训法制宣传员队伍；根据各时期普法重点并结合本地实际，切实加强有关重点法律的普及宣传工作，把普法工作与逐步推进依法治理工作紧密结合起来，重点加强对乡村干部、企业经营管理人员和青少年的法制教育；充分利用广播、电视、墙(板)报、讲台、夜校等宣传阵地，大力开展法律讲座、以案讲法、知识竞赛、咨询解答、文艺表演、巡回演讲等丰富多彩、群众喜闻乐见的法制宣传教育活动；定期对普法工作进行考核验收，及时总结交流普法宣传和法制教育工作的经验，不断提高普法宣传和法制教育工作的质量和实效。
(11)组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置和帮教工作。这项工作的重点是，在本地社会治安综合治理部门领导下，承担本乡镇(街道)安置帮教工作的规划、组织、实施和有关协调工作；组织辖区内的村(居)民组织和企事业单位建立健全刑释解教人员过渡性安置帮教队伍及其组织网络，并指导其建立健全相应的工作制度和运行机制；要全面掌握本辖区刑释解教人员和在押在教人员情况，组织落实接茬帮教措施，建立实施帮教责任制；积极协调争取多方支持和有关部门扶持性政策与经费保障，及时解决安置工作中的困难和问题，广辟安置就业渠道，有条件的应利用社会企业发展过渡性安置基地或创办安置实体；加强工作调研、指导和检查督促，不断提高安置率和帮教质量。
(12)参与社会治安综合治理工作。这项工作的重点是，在本地综治部门领导下，充分利用自身职能优势，通过法制宣传努力提高广大群众遵纪守法和依法维权的自觉性，积极参与对本地区治安隐患和不安定因素的排查、治理和防范工作，协助参与对外来流动人口的管理工作，协助组织开展创建“安全文明小区”、“治安模范村”和评选“遵纪守法光荣户”等群众性活动；按照综治部门的部署，积极配合、参与本地“严打”斗争和各种专项打击统一行动。
(13)完成上级司法行政机关和乡镇人民政府(街道办事处)交办的其他有关工作。要不断增强全局意识和组织观念，认真完成基层政府和上级司法行政机关交办的有关工作和法律事务，充分运用各项职能手段，自觉地服从服务于基层党委、政府的中心工作和改革、发展、稳定的大局。
三、必须严格依法行使司法所的工作职责，提高司法所的规范化建设水平
(14)要正确处理司法所工作与当地党委政府中心工作的关系。司法所要增强大局观念，把业务工作与基层党委政府的中心工作紧密结合起来，通过开展本职业务和发挥职能优势，为中心工作提供服务和保障，但不得超越职权范围，更不得以任何理由参与侵犯群众权益、加重农民负担等违法乱纪活动。要正确处理司法所工作与基层法庭、公安派出所、等有关部门工作的关系。司法所对依法应由其他政法部门处理的事务，既不应越俎代庖、越权办案，又不可敷衍塞责、一推了事，应当加强与其他政法部门的信息沟通与业务协作，实行联动服务，优势互补。要正确处理司法所与基层法律服务所的关系。两所职能既不能交叉，更不能替代混淆。有条件的地方，两所应当分设，各司其职；不具备条件的，可以保留现行合署办公的体制，但要分清两种职能，人员应适当分工，防止以司法所名义开展有偿服务或以法律服务所名义行使管理职权的现象发生。
(15)要严格依法开展业务。司法所在开展各项业务工作中，必须准确掌握和正确执行国家的有关法律、法规、规章和政策，严格依法行政，依法办事。在协助基层政府开展依法治理工作中，要运用审查、修改、咨询、建议等各种服务手段，充分发挥法律参谋、助手作用，保障其依法行政，依法建制；在代表基层政府调处民间纠纷时，要严格遵守处理程序，以事实为依据，以法律为准绳，及时化解纠纷矛盾，严禁采用强制压服手段，严禁干涉、妨碍当事人的诉讼权利；在协助基层政府治理关系群众利益、容易引发社会矛盾特别是农村工作中的热点、难点问题时，要严格依照法律和政策办事，主要运用疏导教育和依法定程序处理的方式，严禁采取任何违法的强制性手段，严禁非法拘禁或变相拘禁(如强制办班)，严禁实施处罚和变相处罚，严禁使用警、戒具。
(16)司法所及其工作人员在履行职责时必须恪守职业道德和工作纪律。司法所工作人员要树立公仆意识，密切联系群众，全心全意为人民群众服务，为基层社会服务；要充分履行应尽职责，维护群众和当事人合法权益，维护法律和政策的正确实施，维护正常的经济、社会和法制秩序；要秉公执法，廉洁自律，自觉维护司法所的声誉和形象；在工作中不得以冷漠、生硬、蛮横、推诿或拖延的态度对待当事人，不得利用职权或执行职务之便向当事人“吃、拿、卡、要”，不得利用职权强制、压服甚至打击报复当事人，不得侵犯或限制当事人的诉讼权利或其他法定权利。
(17)司法所应当建立健全各项工作制度。要根据司法部的统一规定和要求，结合当地实际和工作需要，建立健全有利于不断提高队伍素质和执法水平的政治、业务学习制度和培训、自学的激励机制；建立健全职责分工与岗位目标责任制度，重大业务请示报告、集体研讨制度以及对突发、易激化事件的快速反应机制；建立健全体现责权一致原则的定期考评、勤政廉政、奖勤罚懒等人事管理制度和激励机制；建立健全与开展业务相配套的登记、统计和档案管理制度；建立健全司法所工作公开公示制度，做到工作职责、工作程序、工作结果三公开，并通过设置举报电话、接待群众来访、聘请执法监督员等多种形式，自觉接受群众和社会的监督，同时建立健全自我监督制约和执法过错责任追究制度。
(18)司法所应当高度重视和大力加强队伍素质建设。司法所必须严把进人关，切实按照干部任免权限、任职条件和考录程序，协助县区司法局和乡镇(街道)选配好干部；要大力加强思想政治工作，在队伍中形成讲政治、讲学习、讲正气、讲奉献的良好风气；要认真抓好业务学习和选送培训，注重智力投资，鼓励自学成才；要加强对干部的考核、检查和监督，做到奖优罚劣，对违章违纪的要严肃查处，绝不姑息，对不适宜从事基层司法行政工作的要及时清退。
(19)司法所要积极创造条件不断改善办公用房、设施以及装备建设。各地司法所应当本着量力而行、因地制宜的原则，积极争取本地乡镇政府(街道办事处)的财力、物力的支持，不断改善办公用房建设，配置必要的交通、通讯、文印、档案管理等办公设施。
四、切实加强对司法所业务规范化建设的指导和监督
(20)各级司法行政机关要充分认识加强司法所业务规范化建设的必要性和重要性，切实把这项工作摆上议事日程，强化指导管理，加大监督力度，积极推进司法所业务规范化建设进程，不断提高司法所依法、全面、正确履行各项工作职能的能力和水平。
(21)普遍建立司法所的地区，司法行政机关应把指导管理工作重点转移到加强司法所业务规范化建设上来。按照本《意见》的规定和要求，对本地区司法所业务工作开展情况及存在问题进行一次认真调查分析，有针对性地研究制定本地区司法所业务规范化建设发展规划和实施意见。在贯彻实施中，应首先组织力量，下功夫抓好试点，总结经验，树立标杆，以点带面，逐步推开。
(22)县区司法局对司法所业务规范化建设要实行面对面的指导。对司法所各项业务的开展要提出明确的目标和具体要求，工作指标能量化的应尽可能量化，措施步骤要有可操作性。要深入实际调查研究，一个所一个所地检查督促，逐项逐条地检查业务规范化计划方案的落实情况，及时发现并认真解决存在的问题，纠正业务工作中的不良倾向。要积极向基层政府和有关部门宣传司法所的任务和职责，帮助理顺关系，争取重视支持，确保司法所在职责范围内依法开展各项业务。
关键词：新媒体 社区治理 微信
一、呼伦街道微信公众平台的基本情况
2013年呼伦街道率先创建了“呼伦街道微信公众平台”，打开了党群、干群沟通的新途径，荣获了“第三届全国基层党建创新案例优秀奖”。目前，呼伦街道微信公众平台由两部分组成，订阅号提供组织、技术支撑，微网提供应用信息和服务支撑。
二、呼伦街道微信公众平台实际中发挥的作用
（一）充分发挥了政务公开的职能。平台在实际工作中就是坚持向群众“讲实情、说真话、办实事”，保障了公众的知情权、参与权，也避免了虚假信息所产生的负面影响，方便了居民，提升了民主意识和民众参与热情，确保公众有效监督。
（二）充分发挥了汇聚民意的职能。呼伦街道利用平台试图探索创新社区居民参与社区治理的新机制。如微信平台收到居民群众咨询、反映问题的意见及时回复，变“单向灌输”为“双向沟通”。针对辖区企事业单位及居民个人存在的一些常见问题，利用平台的自动回复系统，及时地、细致地给予解答，搭建了汇集民智新平台。
（三）充分发挥了便民的职能。平台在实际工作中将一些社会谣言及时澄清，对居民关心的国家普惠惠民政策及时，起到了一定的正面效果，在一定程度上遏制了谣言的扩散传播，避免群众产生心理恐慌而导致的社会秩序混乱，做到了未雨绸缪，防患于未然。
三、呼伦街道微信公众平台社区治理过程中存在的问题及原因分析
（一）存在问题
1.传统治理方式的思维惯性。笔者曾在街道等基层单位工作，经过对公众平台的实际运营及创建过程中，明显可以看出，新媒体在社区治理中的应用还薄弱。微信作为一个独特的公共空间建构了一种新的社会生活模式，对新媒体的应用重视程度还有待进一步增强。
2.推广应用滞后。基层干部是社会治理的重要主体，他们还不能完全掌握和运用新媒体，还不能成为新媒体参与社会治理的支持者和推动者，制约了新媒体在基层政务上的运用和发展。
3.运营人才缺乏。虽然以微信等为代表的新媒体平台在基层政府社会治理中的角色越来越重要，但是懂得新媒体运营的人才缺乏，运营人员缺少必备的知识体系和专业素质，没有开发能力，只能被动应用，不能适应形势和民众需求，成为制约新媒体发展的关键。
（二）原因分析
1.新媒体的覆盖小。新媒体在社区治理中还是一个新鲜事物，而微信正是新媒体产品代表，它的应用在社区居民的认同感上还是问题重重，社区活动、交流方式、情感归属、科技自身的问题影响其应用。
2.新媒体的投入不够。在深化改革时期，对社会建设尤其是对基层社区治理还没有纳到重要位置，使得基层不能适应社会转型的社区治理方式，对于创新社区治理方式等方面投入也很欠缺，缺乏人、财、物等的投入。
四、完善新媒体在社区治理中应用的对策建议
（一）新媒体在社区治理中要搭建平等交流的开放平台，推动不同主体间实现合作共治。公众权利的高效有序运行，需要建立公众利益表达机制，搭建诉求互动表达平台，通过各方表达自己的利益需求和认真考虑他人的利益诉求，在平等协商和彼此妥协的基础上达成对公共利益、公共政策的共识①。所以，在社区治理过程中要充分利用新媒体搭建交流自治的开放平台，保证信息的真实和完整，提升决策的可行性，实现共治与善治。
（二）新媒体在社区治理中要建立双向权利运行模式，加强对权利的监督制约。利用新媒体建设的互动、监督平台能够较为充分地实现在均等条件下对所有人的开放，使所有利益相关者自由自愿参与进来，并不受任何歧视与阻碍，全天候、全过程、全方位实现有效监督，并通过新媒体传播的放大效应，形成有效的互相制约机制。
（三）新媒体在社区治理中要协调社会利益关系，形成多元冲突、矛盾激化的缓冲地带。目前社会转型期，需要健全和蓬勃发展的社会，增强社会的构建需要公共领域的培育，国家和社会之间存在极大的张力，而“公共领域”充当了这种张力的缓冲地带②。新媒体参与社区治理对于缓解错综复杂的社会矛盾，不同阶层和利益主体之间找到一个平等平台，运用新媒体表达对社会的态度、观点与立场，政府通过新媒体利用大数据云计划，进行处理分析，搜集社情民意。
（四）新媒体在社区治理中要不断开发新媒体推送便民服务功能，创新社区治理服务路径。群众希望获得“一站式”且无间断24小时、零距离的服务，新媒体为这些期待提供了可能。在社区治理中，互联网思维与“网络化基层管理”已经成为了一个新的发展趋势③。利用新媒体高效、便捷、传播网状等特点，打造为民服务平台，社区各项业务工作及服务流程，提供各类民生服务。新媒体可以通过一系列专门的、有针对性、细分群众的服务，对服务对象实现兴趣爱好、职业年龄等专业化细分，满足各类公众群体的个性化需求，实现政府与公众之间的互动沟通，凝聚共识。
五、结语
本文对呼伦街道运用新媒体参与社区治理过程中发挥的作用、所遇到的问题和解决办法，以治理理论和调查研究为视角，进行了认真的梳理和总结，为推进社会治理能力的现代化提供了参考。
注释：
①金世斌：《公共权力运行中的公共利益悖论及其消解》，《上海城市管理》，2014年第05期，第11-13页。
②宋瑞霞：《公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带》，《法制与社会》，2014年第02期，第9页。
③杨敏、杨玉宏：《“服务D治理D管理”新型P系与社区治理新探索》，《思想战线》，2013年第3期，第23页。
参考文献：
[1]Melvin Delgado， Community Social Work Practiceinan Urbancontext： The Potentialofa Capacity Enhancement Perspective. Oxford University Press， New York，2000.
[2]彭兰.网络传播概论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
[4]宋瑞霞.公共领域：国家与社会之间张力的缓冲地带[J].法制与社会，2014，（06）.
关键词：社区管理；标准化；系统设计
1 引言
为实现各级业务系统与社区信息管理系统数据互通与共享机制，通过设计基于标准化社区信息管理框架完成。社区信息化是由多方协作参与、涉及面较广的复杂系统，其运作需要各方的相互支持和配合才能实现。为达到多方共享和操控的目标，基于标准化社区信息管理框架应涵盖的各个层次内容。包括政策法规、信息化人才两大支撑，以及应用层、要素层、技术层3个层次。其中，政策法规、信息化建设和管理人才为实施标准化社区信息管理提供了平台保障，而技术层、要素层、应用层是市区信息化的应用基础，涉及技术实现、组织环境、实际应用等方面。
2 社区信息化两大支柱
2.1 政策法规
社区信息化建设与部署通常有政府部门牵头，是一种自上而下的电子政务发展模式。如果缺乏政府的积极助推、政策扶持、标准化构建，社区信息化将成为无本之木。例如：加拿大的CAP计划为了建立覆盖全国的公共社区互联服务，在所有城市和农村的信息互联的服务点。新加坡位建设全国范围内的电子公民中心，提出了“国家IT计划”。而我国也于2013年由民政部、国家发改委、工信部等部委联合出台了《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》，文件强调充分发挥社区信息化在提升社区自治和服务功能方面的积极作用，切实满足居民公共服务需求，推动基层社会服务管理创新。同时，文件要求健全社区公共服务综合信息平台长效运行机制，以社区居民最关心和最急需的公共服务为抓手，依托信息惠民国家示范省市建设开展社区公共服务综合信息平台建设试点工作，着力推进体制机制革新和制度标准创新。因此，全国范围内的社区信息化建设大幕即将拉开，为开展社区信息化创造了有利平台，也提供了政策支持和保障。
2.2 建设资金和信息化人才保障
社区信息化建设除了政策的支撑，还需要大量的经费投入，经费可以是来自于政府投入也可以商业运作引入社会资金投入，资金是决定社区信息化是否能建设到位的重要指标。同时，信息化人才缺乏也制约着社区信息化发展，人才包括社区信息化开发人员和日常维护人员，其中，社区信息化开发可以委托或外包给专业软件开发公司实现，也可以购买第三方社区信息化服务公司获取相关服务项目。最重要的是落实社区信息化日常维护人员，目前，部分社区已开展信息化建设工作，但信息平台建设完毕，由于缺乏日常维护人员，平台基本处于空置或半空置状态，变成形象工程，未达到预期建设要求和初衷。
3 社区信息管理标准化规范
现阶段，社区信息管理的标准都未形成全国统一的设计标准，每个地区根据自己社区管理特点和方式，都建立了自己一套标准，如：上海、深圳、广州等重点地区。这些社区信息化设计标准对基础数据、字段信息、管理模式、系统结构都各有特点，但都存在地区局限性。深圳地区的社区信息化设计标准，对社区电子政务覆盖面有限，并未将社区所有管理事物都拓展到系统中，并且对信息化建设关键技术定义方面存在片面性。上海地区标准覆盖面广，但标准定义仅停留在表面。我国为了促进全国社区信息化的长效建设机制，在鼓励各地方建设适合于本地需求的社区信息化系统，同时着手根据各地推广情况，设计符合全国推行社区信息化建设标准。我们通过对上海、深圳、苏州等信息化建设典型代表性社区的调研，梳理和归纳出现阶段社区信息化标准可按技术规范和应用模块两种方式进行划分。
社区信息化标准可按技术规范应涵盖如下几个方面：
⑴社区信息化基本标准：电子政务规范、信息管理标准、软硬件采购和设计标准、网络建设、数据安全。
⑵数据规范化标准：数据分类代码资源、数据字典、数据传输与交换结构、数据多平台共享实施规范。
⑶业务信息标准：户籍和人口基础数据库建设标准、多业务平台信息交换接口标准、多业务系统开发标准、数据管理中心建设标准、基础数据平台和业务系统互联拓展标准。
⑷社区信息化管理标准：项目可控管理规范、信息化管理评估标准、运行与维护实施标准。
⑸信息化集成标准：业务系统统一开放标准、多类数据转换标准、业务系统拓展标准、系统代码维护规范、用户使用培训规范。
其中，上述标准化中最核心的就是数据规范化标准，直接影响到社区信息化能否在全国范围内铺开。党的十以来，国家在推广“大数据”平台建设，目标就是要实现全国基础信息共享和统一管理，而在每个社区部署全国统一标准化数据分类代码结构是数据共享和管理的基础。数据分类代码主要应包含：房屋数据、单位数据、人口数据、户籍数据、社区综合治理数据、社区组织结构数据、社区计生数据、社区卫生数据、社区文化教育数据、数据、综合查询索引等社区服务和管理以及社区信息化建设中所包含的各类业务数据。与之配套的数据字典包含：名称、英文名、说明、数据类型、数据结构、大小、定义域等。数据传输与交换结构要求各业务系统在数据传输和交换时，各系统的数据库能相互兼容，并达到数据交换的要求，如：社区户籍信息管理业务系统数据库与社区计划生育管理业务系统数据库类型不同，需要构建之间数据传输与交换方法，确保能实现两个业务系统相互共享对方数据库资源。数据多平台共享实施规范提出社区信息化建设中数据共享的基本要素、规则和方法，规定社区管理与服务信息系统的各业务数据共享功能，以及共享安全性要求，同时对系统数据共享接口、垂直权限数据共享、区域权限数据共享进行了规范。
社区信息化标准可按应用模块划分应考虑上级政府与社区之间信息往来、社区内各部门之间的业务信息往来，根据部门职能设计与之对口应用模块，包括如下几个方面：
⑴居民信息管理：包含居民基本信息管理（如：姓名等）、居民扩展信息管理（如：政治面貌等）、居民关系管理（如：父子关系等）、暂住居民信息管理（如：租房客等）、家庭信息管理（如：家庭包含成员）
⑵民政业务信息管理：包含特别人群管理（如：宗教人士）、社会捐赠信息管理、殡葬信息管理、收养信息管理、低保信息管理。
⑶社区经济事物管理：包含社区内企业信息管理、社区组织业务管理（如：社团等）
⑷劳动保障信息管理：包含就业人员信息管理、就业培训管理、失业人员管理、离退休人员管理、外出务工人员信息管理。
⑸计划生育管理：包含育龄妇女信息管理、计生专门信息管理（如：是否独生子女等）、查环查孕管理、孕产信息管理。
⑹社区综合治理信息管理：包含综治对象管理（如：拆迁户）、社区经营信息管理（如：社区摊位）、违章建筑信息管理、卫生信息管理、消防安全管理、纠纷和调解信息管理、社区安全信息管理。
⑺卫生防疫信息管理：包含预防服务管理、保健服务管理、社区医疗服务管理。
⑻基础设施管理：包含房屋信息管理、设施信息管理。
⑼社区组织管理：包含党建管理、社区资产管理、制度管理、会议管理。
⑽社区文化与教育信息管理：包含科普教育管理、文体教育管理。
通过对国内社区信息化代表性地区的应用情况调研，并对社区管理的各项职能深入分析，结合信息化应用技术要求，对社区管理应用的各组成模块进行了细化，从业务需求和数据标准两方面对社区信息化标准进行了描述与规范，形成了具有广泛应用价值的实施和建设标准，对社区信息化的推广具有良好的实际参考价值。
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