时间：2023-08-10 16:51:58
序论：在您撰写公共管理战略时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
所谓公共管理是指以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。在20世纪70年代末兴起了新公共管理运动，新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。新公共管理运动首先在英国的撒切尔夫人改革中运用，很快扩展到欧美各国，并取得了很大的成效。而在差不多同一时期，以社区警务战略为主的第四次警务改革浪潮席卷欧美各国，在20世纪70年代后期，美国休斯顿警察局首先实施社区警务战略，欧美、日本、新加坡等国也纷纷实行社区警务。社区警务战略认为社会是产生犯罪的根源，抑制犯罪的主力军也在社会。警察的社会公仆角色重新占领上风，警察在回归社会的同时，其打击犯罪的作用非但没有减弱，反而得到进一步加强。这次改革以警察科学理论的反思与突破为先导，以社区警务为主要内容，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点，追求历史上“自我警务”、“人人皆警”的传统模式，形成主动提前式警务风格。新公共管理运动兴起和社区警务战略的实施绝不仅仅是在时间上重合那么简单，新公共管理运动兴起的背景在于官僚制问题重重（效率低下、人浮于事等）；各国财政赤字增加，公共服务效率低下和无法维系，影响经济发展；新技术革命使西方国家进入后工业社会，迫切要求更加高效、灵活、透明的政府型态；经济全球化要求西方政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力，适应经济全球化的发展。而社区警务战略实施的背景在于20世纪20年代至50年代，汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中得到应用和普及，警务工作以快速反应机制与模式为取向。但与此同时，警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向，使得警察在许多社区内出现了一种孤立无援的状态，这种孤立随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之间矛盾加剧，造成民众对警方的信心危机。为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众，预防犯罪，重塑警民关系①。新公共管理运动和社区警务战略实施的背景都与之前过多的强调行政专业化、技术化有关，行政上的官僚制和警务上的专业化使得政府和警察疏远了公众，拉大了与公众的距离，导致行政效率低下和犯罪率上升，在这种情况下强调以“顾客导向”为重要内容的新公共管理运动和改善警民关系为重要内容的社区警务战略就应运而生了。社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的一场综合性改革实践，在组织内部，以管理主义为指导原则，倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企业化管理方式；在组织外部，以公共选择理论为指针，寻求建立警民之间同伴关系，试图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品质的问题，进一步找出问题的根源，再由警察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区治安的最终目的。可以说，西方各国社区警务改革体现了对经济、效率与效益等多元价值目标的追求，包含了警察组织内部企业化，外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管理主义、公共选择、社会控制等理论原则，是西方各国行政改革的重要组成部分②。警察部门改革属于公共部门改革的重要部分，在新公共管理浪潮冲击下各国都对公共部门进行改造，新公共管理运动对公众需求的强调与社区警务对公众安全需求的重视是一致的，新公共管理运动的内涵中包括有社区警务战略的思想。
二、社区警务战略改革是新公共管理运动的一部分
作为席卷全球的新公共管理运动深刻影响了各国公共部门的变革，警察部门自然也深受其影响，奥斯本和戴布勒在《改革政府》一书中提出了新公共管理运动中公共部门改革的十大原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆。（2）社区拥有的政府：授权而不是服务。（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中。（4）有使命的政府：改变照章办事的组织。（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事业心的政府：有收益而不浪费。（8）有预见的政府：预防而不是治疗。（9）分权的政府：从等级制到参与和协作。（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革③。在新公共管理之前的传统公共行政强调行政的专业化和官僚等级制，新公共管理运动则重视“顾客导向”，即要求政府站在公众立场思考，把公众看作最宝贵的资源，通过直接与公众互动，了解公众需求，针对公众需求生产和供给公共产品和公共服务；为公众创造利益和价值，并尽可能地减少公众成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取公众的最大满意度，并以公众的满意作为政府的基本目标。④社区警务战略的实施也遵循了这一原则，以社区为导向，即以社区的治安需求为导向开展警务工作。一方面是警察立足于社区，以提供全方位的警勤服务为先导，改善和密切警民关系，实现警民携手、并肩合作，治理日益严重的社会治安问题；一方面是强调以防为主原则，社区警务的着力点在预防犯罪上。注重社区预防、控制犯罪机制的建设，与公众共同寻找分析和解决滋生犯罪的各种隐患，还社区以安宁⑤。从社区警务战略的基本内涵可以看出，社区警务要求警察要立足于社区，依靠社区社会化力量进行警务工作，这与顾客导向中充分重视公众需求，依靠公众的支持和参与，重视社区内的社会化力量的特点是一致的。新公共管理运动的理论基础之一是公共选择理论，公共选择理论是用经济学方法研究政府的管理活动及各个领域公共政策制定和执行的理论，公共选择理论在用种种经济学方法分析了政府困境及其原因的同时，提出了解决问题的独到办法。它认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。”既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。按照该理论，政府警察部门的作用是有限的，社会治安管理的主体不只是警察部门，各种非政府组织和各种社会团体甚至私人组织也参与社会治安管理。在整个社会体系中，按照国家和社会的分离，政府与市场边界的划分，公域和私域的调整，不同的治安管理主体对应着不同的治理对象，发挥各自的作用，政府警察部门将本不属于自己或者自己无力独自承担的更多职责分担给其它社会组织和公众，只做他们不能做、做不好的事情，如对多发性抢劫、等恶性案件的场所进行深夜巡逻等，单凭公民个人的资源不能解决，互相联合又不太可能，应该由政府的警察部门负责。其次，虽然治安服务属于公共产品，政府是主要提供者，但不是惟一提供者，不排除利用市场的手段由其他社会力量来提供。即在治安产品的提供上可以引入竞争机制，将部分治安产品的生产向社会开放，以契约的方式（如治安承包）引入多元生产主体，营造一个竞争的局面，以提高公共治安产品提供的效率，竞争最明显的好处是提高效率，萨瓦斯的研究表明，公营部门提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用高出35%—95%。这对传统的警察业务必须全部由国家警察包办的认识提出了挑战。除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外，警察的管理、保护、救护、服务等职能都可以由社会其他组织来履行的。
公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，以更好地维护社会秩序。对警察工作而言，警务社会化同样需要遵循市场规律，进行企业化运作，警察机关、警务工作和警务改革不应该只强调其特殊性而固守旧法。社区警务战略的理念基础之一就是犯罪的根源在社会，控制犯罪的责任也在社会，有效地遏制犯罪必须全社会参与，只靠警察想要有效控制犯罪是不可能的。西方警学家认为，对于控制犯罪来说，“警察只是刑事司法的一部分，刑事司法系统又是政府的一部分，而政府不过是社会的一部分而已”，“只有动员社会和公众参与，才能有效地控制犯罪”，这种深刻的认识是实施社区警务改革所依据的主要理念之一⑥。新公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，对当前实施社区警务和农村警务战略和警务改革发展的指导意义在于：1．政府服务的对象是公众，供养政府及其人员的所有经费又是取之于民的税收，纳税人有获得治安服务的权利，政府有向社会公众提供基本治安服务的义务。所以，基本警务保障和治安服务所需的资金来源，应当由政府提供，政府不应也无力大包大揽。2．对于基本警务保障和治安服务，也可以通过市场化运作的方式，吸引社团、企业甚至公民个人来提供。如私人戒毒所、治安承包责任制、社区矫治机构，甚至象西方一些国家的私人监狱制度，都值得借鉴。3．个人或者组织希望获得额外的、特别的警务保障和治安服务，如私人保镖，物业保安服务等，则个人或者组织理所当然的应当自己付费。4．鼓励警务“私有化”，即以商业运作的方式为公众提供安全服务并收取报酬获得收益⑦。新公共管理运动和社区警务战略都强调公共产品提供主体的多元化不只是巧合，实际上是新公共管理运动在政府警察部门的具体实践。
三、新公共管理运动与社区警务战略发挥了积极的作用
所谓公共管理是指以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。在20世纪70年代末兴起了新公共管理运动，新公共管理是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义。
新公共管理运动首先在英国的撒切尔夫人改革中运用，很快扩展到欧美各国，并取得了很大的成效。而在差不多同一时期，以社区警务战略为主的第四次警务改革浪潮席卷欧美各国，在20世纪70年代后期，美国休斯顿警察局首先实施社区警务战略，欧美、日本、新加坡等国也纷纷实行社区警务。社区警务战略认为社会是产生犯罪的根源，抑制犯罪的主力军也在社会。警察的社会公仆角色重新占领上风，警察在回归社会的同时，其打击犯罪的作用非但没有减弱，反而得到进一步加强。这次改革以警察科学理论的反思与突破为先导，以社区警务为主要内容，以全社会的力量打击与预防犯罪为重点，追求历史上“自我警务”、“人人皆警”的传统模式，形成主动提前式警务风格。
新公共管理运动兴起和社区警务战略的实施绝不仅仅是在时间上重合那么简单，新公共管理运动兴起的背景在于官僚制问题重重（效率低下、人浮于事等）；各国财政赤字增加，公共服务效率低下和无法维系，影响经济发展；新技术革命使西方国家进入后工业社会，迫切要求更加高效、灵活、透明的政府型态；经济全球化要求西方政府进行积极的改革，以提高自身的竞争力，适应经济全球化的发展。而社区警务战略实施的背景在于20世纪20年代至50年代，汽车、车载无线电台和电话这三项科技成果在警务工作中得到应用和普及，警务工作以快速反应机制与模式为取向。但与此同时，警察对技术的过度依赖以及专业化的倾向，使得警察在许多社区内出现了一种孤立无援的状态，这种孤立随着60年代城市问题的大量涌现而变得更加明显，民众与警方之间矛盾加剧，造成民众对警方的信心危机。为此，警方不得不对单纯追求警务现代化和专业化的警务机制进行反思，试图改变已恶化的警民关系及以案件为中心的被动反应式警务，使警察回归社区，依靠公众，预防犯罪，重塑警民关系①。新公共管理运动和社区警务战略实施的背景都与之前过多的强调行政专业化、技术化有关，行政上的官僚制和警务上的专业化使得政府和警察疏远了公众，拉大了与公众的距离，导致行政效率低下和犯罪率上升，在这种情况下强调以“顾客导向”为重要内容的新公共管理运动和改善警民关系为重要内容的社区警务战略就应运而生了。
社区警务运动是涉及警察组织内部与外部的一场综合性改革实践，在组织内部，以管理主义为指导原则，倡导合理授权，实行参与管理，积极引入企业化管理方式；在组织外部，以公共选择理论为指针，寻求建立警民之间同伴关系，试图通过警民携手合作，共同鉴别影响社区品质的问题，进一步找出问题的根源，再由警察与群众共谋解决对策，达成增进整个社区治安的最终目的。可以说，西方各国社区警务改革体现了对经济、效率与效益等多元价值目标的追求，包含了警察组织内部企业化，外部市场化、社会化等改革内容，蕴涵了管理主义、公共选择、社会控制等理论原则，是西方各国行政改革的重要组成部分②。警察部门改革属于公共部门改革的重要部分，在新公共管理浪潮冲击下各国都对公共部门进行改造，新公共管理运动对公众需求的强调与社区警务对公众安全需求的重视是一致的，新公共管理运动的内涵中包括有社区警务战略的思想。
二、社区警务战略改革是新公共管理运动的一部分
作为席卷全球的新公共管理运动深刻影响了各国公共部门的变革，警察部门自然也深受其影响，奥斯本和戴布勒在《改革政府》一书中提出了新公共管理运动中公共部门改革的十大原则：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是划浆。（2）社区拥有的政府：授权而不是服务。（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中。（4）有使命的政府：改变照章办事的组织。（5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款。（6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要。（7）有事业心的政府：有收益而不浪费。（8）有预见的政府：预防而不是治疗。（9）分权的政府：从等级制到参与和协作。（10）以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革③。
在新公共管理之前的传统公共行政强调行政的专业化和官僚等级制，新公共管理运动则重视“顾客导向”，即要求政府站在公众立场思考，把公众看作最宝贵的资源，通过直接与公众互动，了解公众需求，针对公众需求生产和供给公共产品和公共服务；为公众创造利益和价值，并尽可能地减少公众成本，通过多元化、便捷化公共产品和服务的提供，获取公众的最大满意度，并以公众的满意作为政府的基本目标。④社区警务战略的实施也遵循了这一原则，以社区为导向，即以社区的治安需求为导向开展警务工作。一方面是警察立足于社区，以提供全方位的警勤服务为先导，改善和密切警民关系，实现警民携手、并肩合作，治理日益严重的社会治安问题；一方面是强调以防为主原则，社区警务的着力点在预防犯罪上。注重社区预防、控制犯罪机制的建设，与公众共同寻找分析和解决滋生犯罪的各种隐患，还社区以安宁⑤。
从社区警务战略的基本内涵可以看出，社区警务要求警察要立足于社区，依靠社区社会化力量进行警务工作，这与顾客导向中充分重视公众需求，依靠公众的支持和参与，重视社区内的社会化力量的特点是一致的。新公共管理运动的理论基础之一是公共选择理论，公共选择理论是用经济学方法研究政府的管理活动及各个领域公共政策制定和执行的理论，公共选择理论在用种种经济学方法分析了政府困境及其原因的同时，提出了解决问题的独到办法。它认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供。”既然政府内部问题重重且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私组织之间的竞争，从而使公民得到自由选择的机会。按照该理论，政府警察部门的作用是有限的，社会治安管理的主体不只是警察部门，各种非政府组织和各种社会团体甚至私人组织也参与社会治安管理。在整个社会体系中，按照国家和社会的分离，政府与市场边界的划分，公域和私域的调整，不同的治安管理主体对应着不同的治理对象，发挥各自的作用，政府警察部门将本不属于自己或者自己无力独自承担的更多职责分担给其它社会组织和公众，只做他们不能做、做不好的事情，如对多发性抢劫、等恶性案件的场所进行深夜巡逻等，单凭公民个人的资源不能解决，互相联合又不太可能，应该由政府的警察部门负责。
其次，虽然治安服务属于公共产品，政府是主要提供者，但不是惟一提供者，不排除利用市场的手段由其他社会力量来提供。即在治安产品的提供上可以引入竞争机制，将部分治安产品的生产向社会开放，以契约的方式（如治安承包）引入多元生产主体，营造一个竞争的局面，以提高公共治安产品提供的效率，竞争最明显的好处是提高效率，萨瓦斯的研究表明，公营部门提供服务的成本费用平均比承包商提供服务的成本费用高出35%—95%。这对传统的警察业务必须全部由国家警察包办的认识提出了挑战。除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活动外，警察的管理、保护、救护、服务等职能都可以由社会其他组织来履行的。
公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，以更好地维护社会秩序。对警察工作而言，警务社会化同样需要遵循市场规律，进行企业化运作，警察机关、警务工作和警务改革不应该只强调其特殊性而固守旧法。社区警务战略的理念基础之一就是犯罪的根源在社会，控制犯罪的责任也在社会，有效地遏制犯罪必须全社会参与，只靠警察想要有效控制犯罪是不可能的。西方警学家认为，对于控制犯罪来说，“警察只是刑事司法的一部分，刑事司法系统又是政府的一部分，而政府不过是社会的一部分而已”，“只有动员社会和公众参与，才能有效地控制犯罪”，这种深刻的认识是实施社区警务改革所依据的主要理念之一⑥。新公共管理理论倡导利用市场和社会力量推行警务的社会化，对当前实施社区警务和农村警务战略和警务改革发展的指导意义在于：1．政府服务的对象是公众，供养政府及其人员的所有经费又是取之于民的税收，纳税人有获得治安服务的权利，政府有向社会公众提供基本治安服务的义务。所以，基本警务保障和治安服务所需的资金来源，应当由政府提供，政府不应也无力大包大揽。2．对于基本警务保障和治安服务，也可以通过市场化运作的方式，吸引社团、企业甚至公民个人来提供。如私人戒毒所、治安承包责任制、社区矫治机构，甚至象西方一些国家的私人监狱制度，都值得借鉴。3．个人或者组织希望获得额外的、特别的警务保障和治安服务，如私人保镖，物业保安服务等，则个人或者组织理所当然的应当自己付费。4．鼓励警务“私有化”，即以商业运作的方式为公众提供安全服务并收取报酬获得收益⑦。新公共管理运动和社区警务战略都强调公共产品提供主体的多元化不只是巧合，实际上是新公共管理运动在政府警察部门的具体实践。
三、新公共管理运动与社区警务战略发挥了积极的作用
自从撒切尔夫人在英国开展新公共管理运动的实践以来，尽管有着对新公共管理运动的各种批评和质疑，但是无疑新公共管理运动产生了巨大的成效。从现代政治理论的发源地英国开始，新公共管理运动渐渐刮遍了大半个地球，成为西方公共行政领域的时代潮流。对公共管理的理论和实践，都产生了重大影响。从理论上讲，“新运动”打破了传统公共行政理论的政治、行政二分法模式，引进公共选择理论和新制度主义等方法。这场运动对西方政府公共管理实践成效显著：这场政府改革运动，不同程度解决了发达国家面临的财政危机和信任危机，提升了政府运作能力，回应了在全球化中保持国际竞争力的内在要求。具体体现为：（1）降低政府财政支出和行政成本。加拿大联邦政府在1985年的财政赤字占GDP的8.5%。政府实施了一个计划以重新获得加拿大联邦政府的财政，弥合财政分裂的状况。他们在3年内消除了赤字，实现了连续6年的预算平衡。通过运用具有高度透明性和参与性的模式，政府实现了减少20%开支的目标。“新公共管理运动”在一定程度上达到了削减经费，降低成本，增强能力的行政目标。（2）确立了为顾客服务的崭新行政理念。政府自觉地把管理职能定位在是管理的掌舵人而不是划船者。这样就超脱于具体事务之外，集中精力参与政府决策的制定，对一些能够外包的公共事务，可以让一些NGO机构去做。同时政府通过授权和分解责任，引入激励机制，对人员实行聘任或合同制，大大缓和了政府内部管理的紧张，用成绩来决定升迁去留，用市场的办法来解决行政问题。
一、实施以就业推动代替投资推动的经济增长战略
面对艰巨的就业问题，需要政府在就业战略选择上进行慎重的研究与思考，明确经济增长与就业增长的关系。2000年中国劳动力供给增量将达到峰值，全国普通高校毕业生达413万人，比2005年增加75万人，而且可以预计今后几年全国高校毕业生的净增值将保持在70万～100万之间。与大学生就业并存的突出矛盾表现在：一是新增适龄劳动人口正处于高峰期，二是城镇登记失业率逐年走高，三是大批农村剩余劳动力期待寻求非农业化劳动就业。如此多峰叠加的劳动力大军浪潮与经济增长方式对于推动就业的低贡献率，使得就业岗位正在成为愈加稀缺的资源。因此，应该从国情、省情出发，以经济与社会发展相协调的发展观，从单纯追求经济增长转向国民充分就业，构建就业推动型经济增长方式，在不断增加劳动投入总量的基础上逐步提高劳动生产率。在理论上，要突破一种误区的限制，即认为就业问题具有派生性和从属性，是依附于经济增长的，解决就业的根本出路是加快经济增长。要树立以人为本的全面、协调、可持续的发展观。以人为本，就是把人的需求和全面发展置于经济和社会发展的首位，作为经济与社会发展的出发点和归宿，就是要把促进就业放在宏观经济社会发展的突出位置，以就业推动型经济增长战略，实现发展经济与扩大就业的良性互动；在实践上，要在经济发展模式和产业结构的调整方向上，按照最大化就业目标来选择，在当前工业投资迅速增加并日趋饱和的情景下，要促进经济发展从工业化阶段向服务化阶段的转移，加大第三产业投资，发挥中小企业对扩大就业的作用，对劳动密集型产业实行扶植和优惠政策，提高物质资源投入的就业吸纳系数，发展各类形式的公共服务实体、微型企业和劳务派遣组织，进而促进广泛的就业。
二、建立健全毕业生社会保障体系和就业援助机制
促进就业和健全社会保障体系是中国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标。充分就业是社会保障的基础，社会保障能够化解就业风险。健全的社会保障体系能有效保证社会公平，减缓社会震荡，是现代社会必不可少的安全网。政府作为社会再分配的调解者，其公共管理责任是要根据当前的经济与社会发展状况，在充分就业和完善社会保障之间搞好平衡。现行的社会保障制度缺乏统一性、整体性，社会化、法制化程度低，保障实施范围及覆盖面小。如养老保险、医疗保险及失业保险分属不同部门管理，且资金缺乏、渠道单一，制约着毕业生统一就业市场的形成和自主创业与灵活就业。同时，现行的失业保险制度基本上停留在生活保障层面上，保障范围窄小，对于促进就业的功能未能充分发挥。因此，要通过加强社会保障立法和出台积极的社会保护政策，建立以毕业生个体为对象的阶段性待业救济与补助计划，形成法制化，规范化的社会保障运行体系。在这方面，我们应当借鉴发达国家保护劳动者权益的经验。加拿大在国家《就业保障法》保护下，公民拥有永久性社会保障记录，其就业信息、失业保障金发放、再就业培训等均纳入政府与地方人力资源中心进行准确动态管理，就业援助措施也非常有力。对于中国这样一个高等教育大众化程度相对偏低的发展中国家而言，高知识群体人力资源的闲置会增加社会成本，降低劳动生产率。长此以往还有可能造成大学生社会责任心缺失，影响其社会价值观的塑造与社会文化思潮的取舍。因此，政府要统筹规划毕业生资源的开发利用，把毕业生就业纳入国民经济及社会发展的阶段性目标，把就业任务分解落实到政府制定的经济增长、投资、财政等各项政策中去，使国民经济各个领域的发展与大学生就业紧密联系，并建立统一的人力资源管理制度，动态把握毕业生的待业登记、录用备案和社会保险等信息，使毕业生的就业权益与就业服务得到保障。
三、扩大灵活多样的就业方式，开辟毕业生就业新空间
中央政府把引导和鼓励高校毕业生面向基层就业作为20跖年乃至今后一个较长时期毕业生就业工作的重中之重，并要求各地、各部门要以高度的政治责任感和历史使命感做好“到基层去、到国家最需要的地方去”这篇“大文章”，这是一项非常正确的战略举措，也是解决毕业生就业结构性矛盾的根本途径。但要推动毕业生面向基层就业，关键在于狠抓落实。政府部门要制定配套政策，对到西部、基层以及自主创业、灵活就业的给予必要的政治、生活、福利待遇和政策倾斜，可以把现行的国家助学贷款、国家奖学金等激励措施与毕业生的就业志向相联系、相挂钩，采取减免贷款，给予适当的地区行业补贴、安家费以及在晋职、定级等方面给予倾斜。对毕业生自主创业行为要降低准入门槛及提供创业培训、项目开发、贷款担保、税费减免方面的优惠等。要消除毕业生在择业与就业过程中的体制性、制度。如毕业生跨省市、跨行业流动的人事、户籍、社会保障等方面的限制条件，进而为引导毕业生到基层就业、积极创业提供有力的政策支持和保证，从而使服从国家需要和实现自身价值有机结合起来。如河北省实施多年的选调优秀毕业生到基层培养锻炼这一举措，实践证明是一项利国利民和有助于青年知识分子扎根基层、献身社会的成长途径。笔者认为，为进一步扩大就业，应当在现有年均选调几百人的基础上大幅度地拓展规模，以满足广大毕业生和基层工作的双重需要。
四、整合劳动力市场，构建新型就业传导机制
政府部门要致力于打破当前就业市场人事部门办、教育部门办、劳动部门也办且政出多门、条块分割的局面，加强毕业生就业市场法规建设。要通过制定全国统一的就业市场管理条例和管理办法，明确规定各类市场的开设条件、程序以及各类就业指导服务机构的职能等，制定统一的就业市场规则，规范供需双方主体行为，保护双方权益不受侵害，创造公平竞争的市场秩序，构建起政府调控市场、市场调节需求，城乡贯通、开放有序、沟通全国的毕业生就业市场体系。随着信息技术的飞速发展和社会信息化进程的不断推进，目前各级政府和多数高校的就业服务信息网络已经基本搭建完成，就业服务信息化环境业已形成。因此，发挥好政府宏观管理职能，建立信息共享机制，构建新型就业传导机制便成了当务之急。笔者认为应做好以下三方面工作：一是要尽快制定毕业生就业信息管理行业标准，促进就业网络服务系统信息标准化建设；二是要指定专门机构履行就业需求信息收集、审核检
验责任，建立用人单位信息申报登记制度，由主管部门把汇总的信息及时准确地传递给高校和毕业生；三是加强互动协作，建立国家、地方、高校三级就业网互联机制，建立统一的毕业生就业信息交流渠道，从而把各地区、各部门举办的供需双选活动通过信息网络形成全国统一的大市场，为毕业生就业供需双方提供广阔而又实用的信息平台。
五、政府参与、健全制度，构建科学的就业统计评价体系
关键词：学院发展;公共管理;发展战略
一、引言
公共管理学是一种综合了政治学、经济学以及管理学等多种学科理论是一种学科，对公共组织、政府组织等进行研究，明确各组织的学科群体系。国家近年来一直在强调完善公共服务体系的重要性，并且还在不断的强化社会管理创新，对未来的发展提出了全新的要求，下文将对相关问题进行阐述。
二、学院公共管理学科发展战略阐述
1.内部整合战略的应用。充分的利用各大学院内部资源，对公共管理学科资源进行高度整合，并发挥出其应有的优势，促进校内公共管理学科与地区之间公共管理实践的相互结合，使二者可以深入互动，以此来提升公共管理的影响力。内部整合战略的内容集中在打破当下校园内部不同学科专业隶属界限，并对学科资源进行集中处理，全面实现专业整合。将公共管理一级学科当成主要的学科集群来看待，结合一些强有力的工作模式，对政策进行调整，并将公共管理学科当成当下学院学科新增长点来看待，集中院内的资源促进其发展。当下学院公共管理学科一般都是集中于多学科基础之上的一种应用型学科，所以教师必须要对各种力量进行整合，并通过共同承担的形式，来做好项目研究以及跨学科培养，促进不同学科交叉融合。2.外部联合战略的应用。学院方面不但要抓住时代所赋予的各种机会，同时还要尽量多的挖掘各种资源，全面实现外部联合。外部联合战略是一种比较全面的战略，不仅要政府和其余的部门相互联合，同时还要构建项目实训中心，打造实训基地，让所有的教师都可以真正的步入到公共服务工作前线中去，提升教师对社会问题的认知能力与解决问题的能力。构建理论化的市场服务工作体系，通过各种形式来提升教师的教学水平、学院的科研水平，促进其形成良性循环结构体系。学院方面还要和国外的一些著名院校或者是著名的科研机构相互结合，强化彼此之间的学术交流深度以及合作深度。在院校内部，选择一些潜力比较大的学生或者是教师，将其送到国外来学习先进的经验与学员公共管理学科的技巧。3.横向发展战略的应用。学院方面不仅要发挥出自身的优势，同时也应当尽量的做到集思广益，多吸纳来自于社会的资源，促使校方可以真正的做到横向发展，解决公共管理学科在发展过程中遇到的各种问题。学院横向发展战略包含了社会需求与校内实际需求这两个方面，要积极的对学院所在地区优势专业进行申报，并适当的拓宽公共管理学科范围。4.纵深拓展战略的应用。纵深拓展战略是学院发展过程中比较关键的一个环节，需要全面综合社会需求与校内的实际发展情况来开展相关工作。充分利用当下社会学术繁荣与崇尚科学技术的机遇，积极的对各种资源进行协调，并申报公共管理硕士点及MPA，实现纵向拓展，减少来自于外界的威胁。
三、公共管理学科发展战略措施
1.提升学科队伍综合素质。所有的组织想要正常发展，都必须要有专业化的团队，并不断的提升团队综合素质，吸纳来自于社会各界的人才，人才也是团队组织最核心的资源之一，与组织核心竞争力相关联。学院公共管理学科发展离不开高水平的学科队伍，如果没有高水平的学科带头人，必然会影响到公共管理学科的正常发展。相关工作人员要尽量的增加投入，利用外部引进结合自身培养的方法，在最短的时间内培养出学科带头人，带领团队走向专业化。学院与公共管理学院要积极的相应国家公共管理学科相关专家学者的号召，吸纳其先进的理念与公共管理方法。尽量为这些专家学者提供优厚的工作条件与待遇，从中寻找学科带头人。观察教职员工，在员工中寻找最具潜力且个人能力比较强的在职教师，将这些教师送到国内外各种公共管理学科研究比较深入，或者是发展比较快的环境中进行培养，使其在最短的时间内成为学科带头人。从外部引进高水平专家，可以带动学科发展。让学院内部的教职人员可以和领域内的专家零距离接触，学习各种公共管理方面的知识。这种老带新模式可以让教师在短时间内快速成长，但是成本比较高，聘请来的专家学者对学院的忠诚度也比较低。学院内部自主培养学科带头人，不仅需要耗费的成本比较低，同时这样的带头人自身忠诚度也比较高，便于日后工作的开展。但是自主培养成长速度相对较慢，而且只能实现个人成长，如果教师转业或者因为其他的原因离开岗位，还会出现师资流失的问题。所以需要将引进来理念和内部培养模式融入到一起，不仅可以带动公共管理学科高速发展，同时还可以培养一些专业化的人才，营造出更加理想的学术氛围，全面提升学院公共管理学科吸引力，避免出现师资流失等问题。高校是智力密集型行业之一，高校及相关学科想要正常发展，离不开教师队伍的支撑，必须要做好教师队伍培训工作，才能保证高校的正常发展。教师工作强度比较大，需要承受来自于社会、家长、院方以及学生等诸多方面的压力，所以心理压力比较大。如果继续沿用传统的激励方式来对教师进行激励，而没有充分考虑到员工需求差别方面的问题，会导致激励手段出现短暂性缺失。所以要综合地区文化以及学校教师特点等，构建更加完善的激励工作机制，言出必行，进而调动学院内教职员公日常工作积极性，带动教师的工作激情。2.对公共管理学科下的所有专业进行全方位整合。当下许多高校的公共管理学科下属专业都呈现出分散化的趋势，严重影响了学科的正常发展，所以需要对当下现有的专业隶属进行整合，将其规划到公共管理学院旗下。该处理方式优点比较明显，不仅可以帮助院方对学科进行统一化管理，同时还可以实现充筹兼顾，保证资源配置的合理性。院方可以按照当下国内的实际发展形式，结合院校的实际情况，突出日常工作的重点，并加快相关专业的发展速度，借助专业化的力量来进行全方位推进。将所有隶属于公共管理学科的专业都整合到一处，便于后期专业资源的利用，还可以强调学科群整体发展优势，提升发展速度。
四、结语
上文首先从纵深拓展战略的应用、横向发展战略的应用、外部联合战略的应用、内部整合战略的应用四个方面，对学院公共管理学科发展战略进行了阐述。之后分别从对公共管理学科下的所有专业进行全方位整合、提升学科队伍综合素质两个角度，提出公共管理学科发展战略措施。希望可以为学院公共管理学科的发展提供参考，促进相关产业链条的不断完善，提升工作质量。
参考文献：
[1]聚合方向凸显特色拓展国际视野——政治与公共管理学院公共管理学科发展思路[J].电子科技大学学报(社科版)，2010，04:2.
[2]林亦府.公共管理的科学化推动国家治理的现代化——《公共管理学报》创刊十周年青年学者高端研讨会会议综述[J].公共管理学报，2014，04:136-138.
[3]具有国际视野探究中国问题服务社会实践——西安交通大学公共政策与管理学院学科建设与发展[J].西安交通大学学报(社会科学版)，2011，03:2+99.
[4]赵景华，邢华，姜玲，陈红霞，温锋华，王伟.学科融合发展趋势下的城市规划管理学科特征[J].规划师，2012，09:25-28.
[关键词]公共管理；社会化转型；实践策略
doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.12.110
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）12-00-02
1 研究背景
公共管理是指以政府为核心代表的公共部门整合社会上存在的各种力量，依法运用各种政治、经济、管理的方法，提高政府的治理能力以及提高社会公共利益的职能活动。公共管理社会化是指在公共服务管理和社会管理事务中，改变由政府主导的传统公共管理方式，引入市场化的管理模式，同时调动社会的可利用资源与力量，将政府相关方面的管理职能向社会转移，以降低政府在进行公共管理过程中所形成的管理成本与费用，提高管理效率，最终构建资源共享且公共管理体制能自行管理的社会机制，也是实现传统公共管理模式根本性转型的途径。
在我国传统的管理体制下，政府直接控制和管理包括政治、经济、文化等所有组织以内的社会组织，导致社会资源高度集中。实行市场经济改革后，企业成为市场的主体，企业能自主进行经济方面的决策，独立承担相关经济活动所带来的效益与风险，而政府的重点将集中社会资源转向宏观调控市场的经济活动，在市场经济的作用下提高公共管理水平。因此，推动政府职能转变，建立符合社会主义市场经济要求的新型公共管理框架，是变革政府公共管理体制的重点，这为我国公共管理社会化转型创造了积极的社会条件。截至2014年末，我国共有法人单位510.7万个。其中，企业法人302.6万个，占59.2%；机关、事业法人102.6万个，占20.1%；社会团体法人10.6万个，占2.1%；居（村）委会79.2万个，占15.6%；其他法人15.7万个，占3%。公共管理从政府干预的管理模式转型为市场参与的管理模式，这种转型战略为社会公共利益提供了保障，有利于推动社会的发展，同时能够满足民众对政府公共事务管理日益增长的需求。我国公共管理社会化转型在社会经济不断发展的条件下，在实践过程中，不断完善，其实践策略也渐渐明晰。
2 逐步转变政府的管理职能
我国社会主义改革能够取得巨大的成功，其原因是我国的社会主义改革是“一个通过试点纠错，积累经验，循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程”，也是“一个先易后难、先后中心、先微观后宏观不断取得突破性进展的不可逆进程”。而我国公共管理社会化转型的核心在于政府管理体制改革创新的相关因素，因此，相关人员必须总结原有的经验、稳步推进政府职能的转变，为我国公共管理社会化转型奠定基础。我国在实现公共管理社会化转型的过程中获得了显著的成效，比如：实行党政职能分工，建立基层人民群众自治组织，建设社会主义法治国家，深化行政管理体制改革等，这些记录了政府职能在公共管理社会化转型中不断转变的过程。这种渐进式的根本在于党的正确领导原则与方向，适应我国独特的政府主导型的市场经济模式的发展要求，完美体现了改革、稳定与发展的有机融合与辩证统一。
在我国公共管理社会化转型的过程中仍有不容忽视的问题，阻挠转型战略的实施。为全面贯彻落实公共管理社会化转型策略，需从以下三点着力：
推动事业单位社会化改革。对除民办事业单位以外的管理体制复杂的事业单位进行全面改革，实行政事分开，使事业单位走向公共管理社会化的道路，推进事I单位社会化。
推动行政化团体组织社会化改革。我国行政化社团组织属于民间组织，其担负着巨大的财政负担，且社团由于其公共服务的质量不高，使其在一定程度上无法保障群众的基本利益。因此，这些行政化组织应该实现政社分开，在一定的范围内独立自主地实行管理章程，比如：自定管理人员、自选领导、经费自理等。政府对行政化社团组织的管理力度逐渐削弱，主要是监督社团组织的发展方向，监督其是否依法举办社团活动，规范其组织活动的行为过程，提高其对人民群众实行公共服务的服务水平，使其为社会、为大众提供更多优质的公共服务，满足群众的要求。
推动政府专门经济部门的社会化改革。政府专门经济部门属于事业单位，是比较特殊的种类。专门经济部门的社会化改革主要是对其大部分的专业经济部门进行改革，其行政管理职能由政府进行承接，专门的技术工作交由社会、市场来承接，实现政企分开，使专门经济部门实现公共管理的社会化。
3 发挥市场机制的效用
以大部分的实例角度出发，可得出政府部门提供的公共管理事务以及服务工作往往缺乏效率，而在市场机制下的公共服务是在“一双看不见的手”的市场经济调控下实现社会资源的有效配置。公共管理社会化转型是在政府决定公共服务数量与质量的基础上，利用市场经济原则来提高公共服务的供给效率。
政府在公共管理过程中必须重视市场机制的引入，打破许多公共服务设施由政府垄断的局面，把能够进行市场性的投资、开展市场竞争的公共服务项目，通过招投标等方式在政府监督的前提下交由私营企业经营，以促进社会效益最大化，获得政府、企业、群众三方的满意。公共管理的社会化大体可分为三个部分：
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该写作论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展
。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,,2002-07-10(11).
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[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
