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序论：在您撰写退耕还林法律法规时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
榆林退耕还林工程始于1999年，2000—2001年经国家确定搞退耕还林试点工作，2002年开始在全市范围内大面积实施，十四年来国家共安排榆林退耕还林计划任务811．62万亩，截至2012年底，已全部完成。在推进退耕还林的过程中，榆林高度重视法律问题的研究和执行，严格执行造林质量追究制度，严肃退耕还林工作纪律，对违反规定的，将严格按照《陕西省退耕还林(草)检查验收责任追究(暂行)规定》，从严处理。目前，退耕还林在我国的西部地区普遍存在，退耕还林问题在西部各地区既有地域性的差别，也有大致相似的共性。榆林退耕还林还草中存在的法制问题研究的必要性就在于，能够深入分析榆林退耕还林过程中存在的一些复杂状况，进一步明确榆林退耕还林中对地方经济建设与环境建设的重要作用，从法制建设的角度增加社会对退耕还林还草问题的关注，特别是严格落实问题机制方面，让榆林退耕还林还草真正落到实处。目前，国内外对退耕还林还草中深入、系统地研究，在国内将成为一种必然的趋势。人们将通过进一步建立健全相关法律制度，加大对退耕还林还草的研究和关注。
二、退耕还林问责机制存在的主要问题分析
尽管近年来我国西部地区等的退耕还林工作取得了较大的工作成就，但是，在政策的执行过程中，也相应的出现了一些亟待解决的问题和缺陷。退耕还林问责机制存在的主要问题分析部分，重点探讨这些地区在实施退耕还林过程中，如何执行问责机制的，如何紧密结合法律法规执行的。
一是，退耕还林问责机制的责任有待于进一步明晰。有的地区在实施退耕还林问责机制过程中，存在职能部门职责分工交叉的问题，在一些职能的划分等方面不可避免的存在一定的职责划定不清楚等问题，直接就会导致了退耕还林问责机制责任主体的模糊。也就相应的导致了各个职能部门之间往往容易产生和出现相互推诿甚至是扯皮的问题和现象。在同一个行政执行部门的内部，由于存在不同的层次和层级之间的人也往往容易出现和产生一定的职能交叉，责任权利不明确和职责模糊等问题和现象，甚至会出现了“责任真空”的现象，在这样的情况下，退耕还林问责机制就无法得到很好的贯彻落实了。关于上述问题的解决，国家的《退耕还林条例》等都已经进行过明确的规定，对于各方面的责任和职责进行了一定的划分，但是，从实际的法律实务和操作的角度来说，退耕还林问责机制的落实仍然存在划分过于简单等现实的问题，特别是对于同一个职能部门的不同层级之间的权责利没有进行更加详细的规定。特别是在灌木的管理、种苗造林补助费、生活补助费等现实的问题没有进行详细的规定。
二是，退耕还林问责机制的力度有待于进一步加强。我国最早实行的问责机制可以追溯到2003年，并且在各地相继建立健全，但是，从目前退耕还林问责机制执行来说，仍然存在退耕还林问责机制执行不够严格，甚至是比较乏力的现实问题。退耕还林问责机制的行政问责主体往往是局限于同一个职能部门的上下层级之间的集体式的退耕还林问责机制。其中，又往往是以政府有关职能部门的退耕还林问责机制为主。这就相应的导致异体之间退耕还林问责机制的难度相对较大。而对于政府有关职能部门内部体制机制来说，退耕还林问责机制也是仅仅局限于政府有关职能部门的内部，从外部社会的角度来说，难以形成有效的监督和制约，因此，退耕还林问责机制其的公正性、可操作性还有待于进一步的考察。主要是因为政府职能部门的内部之间，存在着长期以来形成的较为复杂的人事关系，如何进行公正的退耕还林问责机制处理，相对的也显得比较困难。因此，会导致某些政府职能部门的退耕还林问责机制不能很好的落到实处，即使退耕还林问责机制启动了，有某些人已经受到责任的追究了，但是，更多的是“走个形式”，责任主体没有得到应有的实质性的处罚。
三是，退耕还林问责机制的法律有待于进一步完善。自国家实行退耕还林政策以来，各地方也纷纷的制定出台了有关退耕还林的制度、办法、规章等，但是，纵观各地方的政策性文件，对于退耕还林问责机制方面的规定相对比较薄弱，主要原因就是没有给予足够多的重视，没有相应的退耕还林问责机制程序法对于退耕还林过程中发生的失职渎职等一系列行为予以相应的处罚规定。目前实行的《退耕还林条例》由于法律层次相对较低，因此，在法律的执行强制性和规范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕还林问责机制程序执行等方面就会相应的存在一系列不规范的方面。与此同时，现行的有些关于退耕还林问责机制的规章制度的主要内容呈现出明显滞后的现行，没有能够做到定期修订完善，对于退耕还林问责机制出现的一系列的新问题、新情况和新现象规定不明确。因此，由于相对缺乏强有力的法律法规作为坚强的后盾和保障，退耕还林问责机制的无法顺利的实施，退耕还林问责机制中的随机性成分也相应的增大。
三、退耕还林问责机制的法律对策建议
本文试图以榆林的退耕还林工程中存在的法制问题为蓝本，进行更加深入细致的调查研究，为我国西部退耕还林工程法律研究，特别是退耕还林问责机制研究，提供更加方法的信息科研成果，进一步明确退耕还林工程对于区域环境建设的重要作用，力争进一步引发我国西部退耕还林还草中存在的法制问题的更深层次的研究，为相关领域的研究提供新信息。为此，提出如下对策建议:
一是，建议进一步健全完善退耕还林问责机制的法律法规。建议研究制定出台退耕还林问责机制法律法规，将退耕还林工程上升为战略性工程，充分认识到退耕还林问责机制在保护生态环境、维护生态平衡等方面所能够起到的重要作用，因此构建起退耕还林问责机制具有长期性、针对性、持久性的现实需要。伴随着退耕还林工程的纵深推进和进展，必须依托一部强有力的法律法规来规范退耕还林问责机制等问题，能够有利于进一步明确各方面的权利和义务，能够有利于进一步的巩固10多年来退耕还林工程的宝贵成果，能够针对退耕还林问责机制各个责任主体的行为，始终在国家法律法规的规定范围之内开展和进行，最大限度的提升退耕还林问责机制的执行力度，使得退耕还林问责机制更加趋于完善，更加具有较强的可操作性。同时，建议进一步健全完善退耕还林问责机制有关的法律法规，尽可能的详细规定出各方面的退耕还林问责机制职责，进一步明确各方的工作责任，尽可能的减少和降低相关法律法规与制度层面的矛盾和冲突，使得退耕还林问责机制相关的规定更加的统一、更加的一致。
二是，建议进一步明确理顺退耕还林问责机制的权利职责。重点进一步明确不同部门之间退耕还林问责机制职责，一定要将退耕还林问责机制划分清楚。如果退耕还林问责机制职责不分清楚，则会有可能导致退耕还林问责机制实行的困难。长期以来，个别职能管理部门中的退耕还林问责机制划分不清楚，经常导致出现各级领导机构在违背退耕还林问责机制的同时，越权管理一些社会性的事务，甚至插手到退耕还林工程的实施和管理过程中来，直接导致原本具有管理退耕还林的机构和工作人员相应的失去了管理权和决策权，一旦退耕还林的有些事务因为决策失误而造成一定的损失的话，那么，退耕还林问责机制的责任人的具体承担者则会不清楚，造成了退耕还林问责机制实施的困难。同时，建议进一步明确同一个职能部门上下级之间退耕还林问责机制职责，努力实现职能部门内部的上级与下级之间的关系更加的法制化、合理化、制度化。
退耕还林是为了将耕地转变成为森林,促进生态环境的保护,在实际的发展过程中,由于农民失地,为了确保农民的生活,需要加强退耕还林过程中的经济补偿。主要从两个方面着手。
(1)加强退耕还林过程中的资金保证。我国在制定退耕还林相关经济补偿措施的过程中,对被占用的耕地上的粮食、对耕地的所有者进行了一定的补偿,但是在补偿资金的来源方面并没有进行深入的研究,因此导致退耕还林过程中对各种资金的筹集存在问题。比如我国进行西部开发时,对土地资源进行利用时的资金是一笔十分巨大的花费,如果只是单纯地由国家财政拨款,存在的难度还比较大,因此在经济补偿过程中必须要对补偿资金的来源进行分析,建立多层次的经济补偿制度,利用各方力量进行经济补偿的资金筹措。在这个过程中有一个重要的问题,即补偿的资金到底由谁来支付。根据我国当前的经济形势来看,在进行经济补偿的过程中,必须要改变传统地以政府补助为主的资金筹措方式,更多的是应该利用社会资源,加强对各种资源的有效整合,以促进退耕还林过程可以顺利推进。在资金筹措过程中,依旧要维持财政拨款,但同时要加入其他的模式,比如跨区域调节、利用当地税收进行调节等,确保退耕还林可以顺利推进。
(2)完善退耕还林过程中相关的法律法规。法律是保护生态资源多样性的重要措施,当前我国对生态资源的保护,加强退耕还林地区的建设可以实现对生态资源的有效保护,但是退耕还林地区的保护仍然需要一定的法律法规作为支撑。在当前的背景下,急需解决的一个问题就是制定一部更加完善的退耕化还林还草相关的法律法规,利用法律的强制手段对新建立的森林以及草地资源进行保护、管理、开发、利用等。当前我国实施的与退耕还林相关的法律法规在新的时代背景下出现了一些不适用的现象,因此要在原有法律法规的基础上进行适当的调整和修改,比如加强退耕还林地域的审批制度的完善,加强生态资源管理制度的完善等,在对原有法规进行完善的基础上,加入分类性保护和管理制度、投入保障制度等相应的管理制度,可以实现对生态资源的有效保护。
2为农民提供一定的岗位
退耕还林过程中,农民失地,但是耕地被还原成森林的过程中,需要人工建设和管理。为了维持农民的生计,在实际的退耕还林过程中应该要加强各种工作岗位的提供,比如森林管理、森林建设等方面,都可以设置相应的工作岗位,为失地农民提供一定的工作机会,缓解生活压力。
3加强对农民的培训,提高农民自身的能力水平,增加就业创业机会
农民是农村经济工作中的主要力量。随着农村经济的快速发展,农民的作用变得越来越明显,在退耕还林过程中,农民的耕地变得越来越少,农民为了维持生计,必须要转行,从传统的农民身份变身为其他身份。而农民在长期的农业工作中存在一个重要的问题就是自身能力素养不高,因此在退耕还林过程中,为了提高农民的生活水平,必须要提高农民的能力水平,使得他们可以为自己找到更多创业就业的机会。因此要加强对农民的培训,可以使得农民掌握更多先进的知识,从而使得农村经济水平得以提升。在农民培训过程中,需要从以下几个方面着手。第一,强农民培训过程中的资金投入。首先,各级政府应该要加强农民培训资金的投入,将农民培训工作提上日程,才能保证农民培训工作的积极开展。其次在农村经济工作过程中应该要积极地拓宽渠道,对各种有实力的企业进行引导,并且积极引导各种社会力量参与到农民培训工作中,为农民培训工作奠定坚实的基础。第二,加强农民培训模式的创新。在对农民进行培训时,不能按照传统的培训方式进行培训,而应该要借鉴更多国外先进的经验,结合最新的知识对农民进行培训。
4结语
1退耕还林工作经费不足
目前，虽然政府部门颁布了相关政策，除了国家投资外，要求地方政府每年按2元/667m2标准给予工作经费。但对于西部贫困县来说，也是无力支付工作经费。而且每年都要进行检查验收、规划设计、配套技术、耕补助兑现等系列工作，既增加了基层工作人员的工作量，又缺工作经费，所以，在基层开展起来比较困难［6］。
2发展对策
2.1完善退耕法律法规建设，加强退耕还林宣传工作退耕还林是一个长期生态工程，因此，政府要尽快完善其法律法规建设。通过法律手段来保障退耕还林工程的顺利实施，不断完善各项政策，保护林业资源，严惩破坏生态环境等行为，使退耕还林工程在法律的保障下持续实施。要加大退耕还林政策的宣传力度，通过《森林法》、《退耕还林条例》等法律法规，使广大人民群众能充分了解国家在退耕还林方面的政策，使广大人民群众知法、懂法、守法，形成良好的社会舆论氛围，使广大人民群众都能积极投入到退耕还林工作中。
2.2制定后续产业发展政策，继续推进退耕还林工程实施退耕还林工程的实施，极大地促进了我国中西部农村地区产业结构的调整，促进了农村经济的发展，改善了生态环境，增加了农民的收入，提高了生活质量，深受广大人民群众的拥护。因此，国家应继续推进退耕还林工程。地方政府要多方筹资，调整造林种树，及时优化树种结构；结合县域经济特点，规模化发展后续经济林产业，让土地效益得到充分发挥。同时，还要设立退耕还林下资源开发的专项资金，引导和鼓励农户在已退耕还林的地中进行林果、林药、林草、林菌等的混合种植，走以短养长，长短结合的可持续发展道路，不断增加退耕还林农户的经济收益。此外，还要鼓励企业到农村投资。国家对企业给予贴息贷款等，鼓励企业积极参与退耕还林工程。
2.3强化补助资金管理，加大补偿力度基层各乡镇人民政府应强化退耕还林补助资金的管理，严禁弄虚作假、虚报冒领、截留挪用。通过行政手段干预，督促相关部门对退耕还林粮食和补助款发放情况进行公示，并对发放情况进行严格监督，以确保补助款及时兑现。在补偿标准方面，应根据当地物价情况实行浮动补贴机制，不断加大补偿力度，以保证农民的利益，确保退耕还林工程的持续实施。
2.4加大投资力度，提高退耕还林补助标准政府要积极引进企业和先进技术，积极筹集资金，不断加大退耕还林工程的投资力度，而且退耕还林补助标准也要根据社会的发展，物价的上涨情况和退耕地的周边粮食产量适当提高，保护农户利益不受损失。
2.5建立退耕还林绩效考核机制制定退耕还林工程绩效考核指标，重点研究经济林、生态林的效益，以及对后续产业发展进行评估。主要集中在林果产业、生态旅游、农村剩余劳动力转移等方面。对干好的要进行适当奖励，以提高农户的积极性。另外，将退耕还林工程建设和管理也纳入各级政府年底综合目标考核，落实管护责任，积极推进集中管理，以合同的形式明确责任，并将政策兑现与管理成效挂钩，实现责任和权利的有机统一，以推进退耕还林工程的持续进行。
3结语
关键词：印江;退耕还林;现状分析;策略
中图分类号：S7文献标识码：A文章编号：16749944(2012)05006702
1引言
生态环境是人类赖以生存的基本条件,是社会经济发展的物质基础。但随着我国经济社会事业的发展,生态环境出现了新的现象和问题,严重的水土流失和土地沙化,使国家的生态安全受到威胁,如1996年,被称为“亚洲第一垮”的岩口山体滑坡；1998年洪灾；2011年印江县梵净山一带遭受百年不遇洪涝灾害。这些灾害使人们认识到要实现社会经济的可持续发展,必须保持良好的生态环境。
2印江县退耕还林现状
印江县是全省退耕还林工程首批14个试点示范县之一,从2000年、2001年试点示范起,全县累计完成退耕还林1.47万hm2,其中退耕地0.70万hm2、荒山075万hm2、封山育林0.11万hm2。退耕还林工程涉及17个乡镇202个行政村39 295户农户,惠及147 607人。退耕还林工程的实施取得了生态、经济、社会三大效益的共同发展。
通过退耕还工程的顺利实施,有效地推动了印江县经济社会的发展。增加了广大退耕户的收入,带动了相关产业建设的发展。促进了农村产业结构调整,加快了农民脱贫致富的步伐。利用丰富的坡耕地资源,大力发展以杨树为主的速生丰产工业原料林基地,推广以林茶、林菜、林药、林果、林草等治理模式,营建了一批梵净山绿茶、山野菜、经果林、中药材、牧草等基地,带动了加工业、种植业和旅游业的快速发展,从而使退耕农户得到了直接的经济效益,也推动了县域经济的发展;增加的森林面积,有效遏制了水土流失,治理面积1.44万hm2,生态环境得到了明显改善。通过退耕还林,为农村节约了大量劳动力,每年有退耕农民40 126人从耕地上摆脱出来,外出打工或从事其他产业。
3存在的问题
(1)对退耕还林目的认识不足,规划和计划不当。这样,就导致了规划不集中连片,插花退耕,在规划区内使其已退耕的达不到退耕造林的效果,没有退耕的又影响耕种,直接影响农民收入,无法突出重点。
(2)补助期满后,退耕还林地经济效益不明显,由于人均占有的耕地不多,部分有复耕的可能性。
(3)重退耕,轻管理。无资金进行抚育管护,林木长势较差,经济林和生态林都难以达到预期的效果,并时有牲畜破坏现象,使退耕地处于自然发展状态,达不到退耕还林的理想效果。
(4)有关配套政策法规落实不到位,无补植补造经济,如火灾、天干、水旱、凝冻等极端灾害天气损坏的退耕还林地及荒山造林地,难以恢复。
(5)地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系,不注重发展后续产业,后续产业建设举步维艰,效果不明显。解决长远生计问题,难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题。因此要保障成果,必须“以人为本”将农民长远利益与当前利益结合,将生态目标与农村经济发展相结合。难以见效或效益不明显的部分低效林退耕地还未进行改造。
(6)相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范,地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法,国家不能“一刀切”。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规,依法推进退耕还林进程。
4对策与建议
退耕还林是加强生态环境保护,提高西部地区人民生活水平,促进可持续发展的重大工程。退耕还林实施以来,已颁布《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》等相关法律法规。正是有了这些法律法规的指导和约束,使得我国的退耕还林工作正常有序运行。但是,也由于我国幅员辽阔、各地的实际情况差异性大,因此,在退耕还林过程中,应梳理现有法规,使之相互补充、配合协调;同时,针对存在的问题,必须完善法律、严格执法,把国家有关政策落到实处,充分发挥法律的作用,推动工程的开展。
同时,还需进一步改进管理机制,做好以下几个方面的工作:依法编制规划计划,科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础;依法育林,保障质量,针对造林质量不高的状况,应落实法律,搞好种苗供应,落实管护责任,严格验收;建立包括个人在内的“问责”制度,把执行森林保护的法律、法规纳入到领导干部的政绩考评当,建立严格的“问责”制度;建立激励机制,保障林农合法权益,林农是林业资源最直接的经营管理者,保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性,也直接关系到林业生产的稳定发展。
坚持生态建设为主的林业发展战略,促进森林质量提升和林业产业结构升级,走现代林业发展之路,建立起比较完备的林业生态体系和初见成效的林业产业体系,促进林业可持续发展,为打造生态印江,建设生态文明,实现兴林富民,使林业更好地为全面建设社会主义新农村服务,而进一步推进退耕还林工作,促进生态环境优化、实现人与自然和谐发展。
参考文献：
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了
农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对
农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整
【关键词】退耕还林，问题，法律手段
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的 36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均 1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
1.对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。
2.对退耕还林政策把握不准，造林质量不高。原因有二：首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
3.有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
2.依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。
3.依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80%。”
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态环境不容乐观。目前，全国水土流失面积已达到356万平方公里，占国土面积的36.9，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9和18.2，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加了2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费40元、粮食494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极推广生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；别处还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的的主要问题
退耕还林工作开展以来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林工程主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食（金钱）换生态“，也是对人民既得利益的补偿。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加上“有人栽，无人管“，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违规现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩“冒领补助金，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等 实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹“则是一句空话。因此要保障成果，”以人为本“，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，从以下几个方面着手。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效“的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等 作了详细的规定。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有的《退耕还林工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理粉尘》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80。”
