时间：2023-08-06 10:45:38
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所谓危机管理的应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。［3］危机管理应急预案的作用，多表现为以下三个方面:一是可以规范政府的危机管理行为，防止政府在危机管理中滥用权力。二是可以使危机管理的责任更加明确，提高危机管理的效率，也便于对危机管理的成败进行评价。三是可以提高政府和危机管理的其他主体战胜危机的能力。所以应急预案的质量高低，直接关系到能否战胜危机。［4］应急预案实践显示，很多地方制定的危机管理预案在应急处理中没有发挥其应有的作用。虽然危机管理应急预案的机制已成体系，但其还是有进步完善的空间。城市供水系统，既是供给城市生产和生活用水的工程设施，又是城市公用事业的组成部分。同时，城市供水系统规划还是城市总体规划的重要组成部分。［5］城市供水系统对于城市与人民事关重大，它的安全更是如此。J市为我国东部沿海省份的二线城市，是人口达400万以上的I型大城市。2014年9月某日，位于二环西路的供水主管网早上4时左右发生漏水事故。由于受损的是供水主管网，波及区域较广，造成该市数万户居民家庭生活用水受到影响。截至次日5时，漏水管道已抢修完毕，受影响的居民家庭恢复供水。之前的2006年9月，原水公司、制水公司和供电公司之间就因水费、电费支付问题产生纠纷，造成J市全市多个水厂停产，部分区域数日停水，在全国造成不良影响。
2制约应急预案发挥作用的因素
鉴于J市两起供水事故出现的问题，下面以J市城市供水系统重大事故应急预案为例，分析应急处理在发挥作用时容易受到制约的主要原因:
2．1功能没有落到实处
地方和部门把应急预案看作是自身逃避职能责任的筹码和挡箭牌，以致应急预案没有在功能上落实到实处，长此以往只能成为文件性的摆设和危机来临时的走场活动。市政府设立城市供水突发事件应急指挥机构，是为了负责城市供水较大及较大以上突发事件的应急处置工作，根据突发事件情况设立现场应急指挥部。有关部门和单位应设立本部门或单位城市供水突发事件应急处置机构，负责本部门或单位的应急处置工作。J市的供水应急预案改动，可以追溯到2008至2009年间。对比《2008年J市政公用事业局城市供水应急预案》和《2009年J市市政公用事业局城市供水应急预案》，可以发现，在其中“市应急指挥领导小组组成与职责”标题下的领导小组构建中，由2008年的分管城建的市政府高层领导负责，调整为2009年的市政公用部门全权负责承担;同时，市应急指挥领导小组在2009年去掉了市建委、市总工会、市国资委、市水利局、市环保局、市卫生局等部门或单位的分管负责人;取而代之的是局供排水处、安监处、市供排水监测中心、水业集团、制水公司、水务公司、水库管理处等处室和单位的主要负责人。从市应急指挥领导小组的人员调整可以看出，主要负责人员从有关供水行业的政府相关部门更改成市政公用局为主，各供水企业、水库管理处等为辅的领导格局。虽然这种调整将责任进行了形式上的细化，但同时也将应急预案的压力瞬间转移给了各供水企业及水库管理处。实际上这些新加入的单位缺少参与应急预案制定与行动的经验。在此之前，名单中有很多政府职能部门，他们在处理公共危机问题上的权威性几乎不可撼动，有着已成体系的、广泛且相对具有效率的公共危机应急预防、预警、预控系统;将这样一些部门剔除出应急预案领导小组，增加了像企业、水库管理处这些“新兵”，无论在公共危机应急的经验上、权威性上、前后承接度、应急效率等方面或多或少的存在一些问题。
2．2应急预案制定不科学
地方政府、政府部门、事业单位、企业都有自己的应急预案，但相互之间缺乏协调，各种预案间相互矛盾，操作执行起来有一定困难。以J市为例，有其所在省份的人民政府的《省应急总体预案》、《省城市供水系统重大事故应急预案》，还有J市人民政府的《J市应急总体预案》、《J市城市供水应急预案》、《J市市政公用事业局城市供水应急预案》，J市水务集团的《J市水务集团供水应急预案》等十几份供水企业的预案，以及J市各县市区的《J市XX区自来水公司供水系统突发性事件应急预案》等数十个供水应急预案。J市这些供水应急预案的制定单位，涉及到省人民政府、市人民政府、其市所在各县区政府、市各供水企业、市各水厂等单位部门以及企业。然而这些制定单位之间或存在着一定的部门隶属关系，或存在着一定的平级行政关系，或存在着责任共担的关系。在这些关系的作用下，各供水应急预案的制定单位自己制定的应急预案看似完善，一旦在实践中操作起来，会受到来自各方面的层级限制、制度压力，容易在实践过程中产生责任重叠不清、预案实施帮助无援等状况。J市各类供水系统应急预案中，有一些应急预案是模仿其他同类应急预案而设立的，没有结合当地的特殊情况而进行针对性设计，缺乏一定的科学性，从而使应急预案在实践中会大打折扣。
2．3落实不到位
一些供水系统应急预案制定后往往被束之高阁，各有关部门都没有提前进行系统学习或缺乏操作演练。在这种准备不足，相关人员对预案缺乏一定了解的背景下，危机来临时会降低危机处理的效率，造成实施困难。
3公共危机的应急管理体系建设的思考及启示
一般来说，公共危机往往具有非预测性、破坏性、时间性、不可估计性等属性。要妥善解决公共危机，往往需要发动整个社会;此时，社会的运行也会暂时脱离正常状态而进入一种非常规状态。所以，公共危机应急解决应有两大方向，一个是在最短时间内解决危机;第二个是把在危机中产生的相应损失降到最低。为此，下面对公共危机的应急管理体系建设提出一些针对性的改善意见。
3．1建立和完善在法制基础上的应急管理体系
当前我国正在实施依法治国方略，推进依法行政势在必行，法治社会的建设呼吁之声日益高涨。而在大灾大难或突发事件来临时，为了更好地解决公共危机，社会需要进入一个非常规状态;与此同时，非常状态时期的法治也同样重要。从以往世界各国发生的公共危机来看，不乏一些启示:非常规的社会状态下，更加需要法治的作用，把危机应急系统纳入法治化轨道，按照和行政法治的要求完善应急法律规范，更加有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更加有效的法律保障，确保公共权力能够更加有效的依法行使。［6］我国现行的危机应急法律体系大致上包括灾害性突发事件法、事故性突发事件法、骚乱性突发事件法、恐怖性突发事件法、紧急状态法、战争状态法等重要部分，虽然在构建应急法律体系方面已经做得比较妥善，但也存在着一些纰漏:第一，中央立法以行政法规和政府规章居多，部门和地方各自立法导致应急法律体系内部产生较多冲突。［8］第二，许多立法的内容较为抽象化、概念化，实践性效果并不好，忽视了紧急权力的控制和法律救济而过多的投入了紧急权力的配置。第三，较多重视政府、机关和上级的领导，轻视了非政府部门和下级机关的合作与治理;较多看重应急措施的实体性规定，轻视了应急程序制度建设;较多关注纵向的领导隶属关系，轻视了机关、部门间横向作用的互相监督与配合机制。第四，现有法律规范的清理工作机制及很多领域的应急法制规范工作仍不完善。必须使应急法律规范体系化及专门化，才能在一定程度上实现社会从常态管理到应急管理的转换。紧急状态制度已在我国宪法中清晰地规定出来，但仍需强化发展应急机制的法治化。第一，需在短时间内制定出紧急状态法，以适应公共危机发生时带来的非常规化社会环境。第二，相应的机制与制度需要按照公共危机管理的理论进一步科学完善。第三，现有的应急法律规范进行系统清理势在必行。第四，行政紧急程序法律需要更加规范化。第五，找出应急体系中的法律空白漏洞，加以填补。
3．2重视高效的情报收集和信息管理
公共危机的应急处理阶段，需要非常重视信息的收集、传递、处理、识别和工作。危机来临时，其爆发的发展姿态会导致相关的危机信息量迅速增加，各式各样的信息不论何种途径、何种渠道到处传递，加之应急处理本身具有时间的紧迫性，一个不起眼的误导性、错误性信息都有可能导致决策的重大偏离，从而带来更大的灾难。在此阶段，权威信息的公告是由政府，这些权威信息导向着社会的参与度及价值选择，避免网络谣言、人言讹传等不正常的消息散布。所以，一套高效的情报收集和信息管理系统的建立势在必行。与此同时，建立一整套信息收集、传递、处理、识别、汇报和的制度，会丰富有序地让社会公众准确且快速地了解和把握危机信息及解决进度。现在全国大部分城市紧急情况发生时，当地政府有关部门会通过手机短信形式向所在城市公民发出预警或报警信息，通知灾情类别和等级，但此类预警提醒往往仅限于简单的大风寒潮气象警报、天气灾害和重大地质灾害(暴雨、地震等)。供水应急突发事件的公众预警和信息几乎没有。此外，现在的互联网大媒体时代，公民获取信息的渠道发生了改变，政府的应急危机信息依旧偏重于传统的电视、短信以及滞后与消息无法及时互动的报纸、刊物;传播媒介不灵活且局限性强，造成预警及危机处理的传播速度及广度非常有限。政府应该重新衡量新时代下预警机制传播媒介的选择。
3．3建立公共危机应急指挥程序
城市公共安全管理中位于先导地位的理应是风险评估;而风险评估应当设立在做应急预案之前。要先根据风险评估的结果来预测风险，再根据风险的顺序确定相关配套方法及资源。目前，风险评估体系很多停留在理论研究阶段，转换成实际工作成果的后期开展并未着手。再者，通过数据分析出来的结论最后不一定能成为危机决策的最终依据，最终决策往往要依靠决策层人员的指挥和判断。层层级级的上报请示、等待领导批示的程序，对很多突发事故的解决造成了滞后，耽误了危机的最佳解决时机，这就需要建立一个强大、统一、高效的公共危机应急指挥相应程序。
4结语
【关键词】危机管理 公共危机 领导 行为模式
尽管人们对世界有着美好的愿景，却难以逃避各种危机事件的侵袭。纵观当今世界，在国际局势愈加复杂，国内改革逐渐深化的背景下，频发的公共危机事件对领导者处理危机的能力提出了挑战。国际上，美国“9-11”事件、印度洋海啸、全球金融危机、海地和智利特大地震以及最近轰动世界的日本大地震等；在中国，“非典”事件、南方冰雪灾害、汶川特大地震、三鹿奶粉事件、新疆“烧”事件、云南地震等，无论是天灾还是人祸，都以巨大的冲击力影响着整个社会。领导者作为组织的主导角色，在处理公共危机这种非常规性事件的过程中，承担着重要责任，他们做出的决策对整个危机事件的解决来说举足轻重。
一、公共危机管理理论概述
公共危机管理作为一种非常态的管理，与战略管理一样，在预案制定、危机处理、信息等所有危机管理的重要方面和环节等都要领导者做出抉择。领导者在公共危机管理中的作用主要体现在以下几方面：
（一）领导者的危机意识直接影响到危机前的预防和准备工作
危机意识是防范危机的起点，领导者危机意识的强弱将直接影响到组织对危机管理的重视程度。领导者在整合组织信息，树立危机意识，确保资源投入方面有着重要作用，公共组织的领导，对信息的掌控与了解是其他成员无法企及的。这种能力使领导者有义务和责任去分析组织中的情况，预见组织的潜在危险，然后对可能发生的危机进行预测与评估，从而进行有效的前期控制管理。
（二）领导者的危机决策能力决定危机处理的成败。
在危机发生后，事态的突发性、紧急性和严峻性要求领导者在这种非常态的情境下，迅速准确地做出决策。而领导者的决策水平将直接影响到决策方案的合理性和有效性，在决策过程中出现任何一点问题都将造成无可预计的后果，领导者对此负有领导责任。如果没有领导权威进行控制与协调，会大大加重该地域的混乱状态。一个拥有强有力控制能力和协同能力的领导者，会将危机处理控制在预定范围内，让危机处理过程紧张有序，避免时间和其他效率的浪费。
（三）领导者的沟通与公关能力会影响组织形象。
与外界的沟通和公关是危机管理的重要内容，除了专门的新闻工作者和宣传发言人以外，领导者也是开展这一工作的重要力量。在危机发生后，领导者需要及时通过媒介向公众传达危机的原因、现状、应对措施以及开展公关活动等，这样才可以安定民心、维护组织形象。
二、现实公共危机管理中的问题分析
（一）预警期危机管理行为过程
任何危机虽然具有突发性，但是也并不是无迹可寻，它是各种引发危机的矛盾发展的必然结果，只不过存在着前兆是否明显的区别。在事件爆发之前，社会生活和社会交往的各个方面都会不同程度地反映出一些冲突的迹象。
（二）进展期危机管理行为过程
当危机的过程逐渐展开时，决策者往往看不到任何不同寻常的事情，尽管难以发现的互动已经侵蚀了系统的支柱，一切依然显得很平静，而只有当危机处于活跃阶段并变得很明显时，领导者才能认识到它是什么。
（三）决策期危机管理行为过程
当危机已经发生，这时候箭在弦上不得不发，领导者必须在最短的时间内，通过对形势的确切把握，制定出最佳方案，做出最有效的决策。此时就是显示领导者魄力的时刻了，领导者不仅要立即使危害得到控制，还要做好沟通工作，在最短的时间内稳定大众的情绪，避免制造不必要的恐慌，同时还要做好对各类社会资源的整合，以有效应对危机。
（四）终结和问责期危机管理过程
在领导者对公共危机做出决策后，这时候要看的就是在决策下的危机走势如何了，若是决策正确，则危机时刻很快就会过去，反之，则危机会扩大，引发更大的灾难。从哲学上看，没有事物是永恒的，任何事物都最终走向终结，危机也是如此。在危机终结后，我们就应该处理领导的责任问题了。
三、建立新型危机状态下的公共管理体系
（1）预防为主理念。英国学者迈克尔曾说过“预防是解决突发性事件的最好方法”。这是预警机制内涵的重要体现，领导者应该有危机意识，把危机的监测、预警、预控和预防作为公共危机管理的中心环节。虽然极易被忽视，但必须把预警期作为重要环节。
（2）真实诚信原则。良好的公共关系是建立在政府与公众相互信任基础之上的，而信任的前提是实事求是、以诚相待，因此真实诚信是领导者处理公共危机的重要原则。危机过程中，人心浮动，谣言盛行，如果领导不在第一时间及时、全面的有关真实情况，则很容易丧失自己对危机的控制和驾驭能力，谣言会取而代之，组织的公信力荡然无存，局面更加难以控制。
（3）以人为本原则。在公共危机管理中，都必须将保障人民群众的生命安全作为应急处理的关键。危机必然造成人民生命财产的重大损失，危机处理过程必须始终坚持以人为本原则，关注民生，重视民生，是度过危机的必然选择，也是现代政府的执政理念。
（4）科学决策理念。领导者要遵循科学决策的基本规律，坚持用科学的方法分析危机事件状态，用科学的手段开展进行管理活动。善于吸取专家意见，并充分利用现有技术条件和信息、网络技术，及时、充分调动各方资源，才能真正控制和驾驭危机，力争把损失降到最低限度。
四、小结
我国正处在社会变革时期，社会各个方面都在l生剧烈变动。一方面，由于改革开放的不断深化，无论在生产、交换领域，还是在分配、消费领域都存在着很多矛盾；另一方面，随着经济的发展，社会上出现了利益多元化、表达意见多面化的趋势，这些都不可避免地会使各种因素互相碰撞，产生矛盾，成为公共危机事件的潜在动因。通过对以往危机的起因、过程等的有关学习，就能正确认识危机的一般规律，把握处理危机的主动权。
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震，2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室(指挥部)的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
作者:李玉轩 单位:新疆师范大学
【注释】
[1]傅勇.非传统安全与中国[M].上海人民出版社，2007.020-025.
[2]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].光明日报出版社，2009.98-107.
[3]唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005(4)74-77.
论文关键词 公共危机管理 政府 公众参与
近几年来各类公共危机事件，无论是自然灾害事件还是社会危机事件层出不穷，严重影响着社会的进步发展，建立一个全面的有效的公共危机管理体系就显得尤为重要。目前我国的公共危机管理体系初步建立，政府作为管理体系的主导人承受着巨大压力，面临着严峻的挑战，但是单靠政府的单薄的力量是无法出色完成公共危机的治理完善，这个时候就需要组成社会成员的公众、各种社会组织的力量。古语说，水可载舟亦可覆舟，因此公众的参与对于公共危机的管理起着不可或缺的作用。
一、 公众参与对于公共危机管理的实际意义
首先，公众参与具有坚实的理论基础。上世纪90年代兴起的“新公共管理”理论表达了一种管理的新思想，要实现治理，实现善治，不单单依靠政府这一角色，更需要公众、社会组织积极参与进来，努力协作，共同实现善治;其次，由于公共危机具有不可预料性、不确定性、破坏性大等特点，政府也因为自身的局限性，在短时间内提供的公共资源有限，空间分配的密度也有限，从而对于某些突发的公共危机事件无法做到有效及时的处理，导致大量人力、财产损失，这样的结果是得不偿失的。因此单单依靠政府的力量是无法达到良好的危机管理的，公众的参与是实现良好危机管理的重要保障;再次，公众参与能够增强与政府的良性互动。公众通过参与危机管理，了解危机事实，增强防范意识，提高防范能力，而且，公众能够监督政府，保证政府依法履行自己的职责，保证公共利益，促进政府有效及时的处理危机事件。政府也通过公众参与，了解到公众的利益诉求，尽可能的满足公众的正当利益，从而也能够减少了一些社会危机事件的发生。
二、公众参与的现状及出现的问题
在近些年的公共危机事件中，可以看到，公众参与在不断地进步。表现在几个方面：
第一，公众的危机意识和参与意识在不断地提高，而且参与的能力也不断地增强。例如云南鲁甸地震后，有许多公众自愿组成救护队赶往灾区，大量的公众捐献的物资源源不断地送往灾区。
第二，公众参与的理性化程度增加。在以往的危机参与中，公众分析看待事件往往依据情感因素，理性因素比较少，而随着教育水平的不断推进，公众在分析事件中就尤为客观和科学，参与管理时也比较理性化。
第三，与政府的沟通互动趋于良性化。政府在危机事件处理过程中保证了信息的公开透明，让公众了解到事情的进展，也有效的抵制谣言的传播扩散;第四，危机参与的主体越来越广泛，各种社会组织，各个社会阶层都积极参与到危机管理中，齐心协力促进危机事件的解决。然而，我们不难发现，公众参与依然存在着大量的问题，主要表现在以下几个方面。
（一）公众参与危机意识不强，参与意识与能力欠缺
首先，从公众自身情况来看，公众习惯把自己当做危机管理中的受助者，处于被动地位，等待政府的救援，虽然在每次自然灾害发生后，很多公众会自愿献血，自驾车去救灾等等，但是从整体上看，公众参与的自觉性和主动性不高。
其次，大部分的公众缺乏危机前积极的预警意识和防范意识，从而使得危机会造成更大的损失;再次，由于公众在危机发生时会处在一种恐慌状态，心理承受能力低，任何一种风吹草动都会使其做出强烈的反应，更有小部分公众会产生从众的心理，做出不理性的行为，不仅不利于危机事件的圆满解决，而且会造成社会秩序的混乱。
（二）传统管理理念严重阻碍束缚着公众参与危机管理
在传统的管理理念中，政府一直占据各种管理体系中的核心地位，起着主导的作用。在浓厚的官僚制和官本位思想的影响下，公众一直被看做是政策的被动接受者，在危机发生之时，政府首先想到的是自己解决问题，而不是让广大的公众参与进来，政府对公众参与的作用认识不到位，忽视公众的力量，这样可能会导致政府作出的决策与公众的实际利益脱节或者相冲突，达不到良好的危机管理效果。而且，政府官员本身还有自利性，为防止公众触及自己的利益，极力排斥公众的参与。
（三）公众参与危机管理的法律体系不健全，缺乏制度保障
目前，我国现有的法律制度为公众参与危机管理提供了可能性，但是公众参与的程序，需要承担的责任等具体事项并没有在法律中呈现，保障公众参与的法律法规并不完善，很多有关的程序规则模棱两可，模糊不清，无法为公众参与提供参考，具体表现在：公众成为管理主体的地位无法得到制度程序上的保证，公众参与的合法权利也没有制度上的规定，制度上的不明确使得公民在参与危机管理过程中无法可依，极易造成混乱。另外，对于公众在参与过程中出现的人身或财产上损失也没有制度上的保障。
（四）公众参与危机管理缺乏广泛灵活的组织
公众作为单一的个体，没有形成有序的组织或集体，盲目参与到危机管理过程中，可能会造成危机管理的无序和混乱。随着社会的进步，更多的代表公众、表达公众利益诉求的社会组织大量涌现，如志愿者协会、慈善协会等，但是在数量和能力上低于发达国家的水平。并且，我国的社会组织一般为官办组织，寻求政府的庇护，带有浓厚的行政色彩，相对来说缺乏自由性、灵活性和创新性，很难真正发挥社会组织应有的作用。
三、 公众有效参与危机管理的对策措施
（一）开展危机教育，培养危机意识，提升参与能力
第一，全国各大中小学、高等教育、职业教育等都应该开设危机教育课程，政府注重加强危机方面的宣传监狱，让每位公民都能切身体会到危机防范的重要性，逐步培养起公众的危机意识。
第二，纸上得来终须浅，绝知此事要躬行。理论的实现需要实践，在危机管理中，公众需要的不仅仅是防范危机的意识和知识，而且更需要具备相关的防范技能，所以，各个社会单位要经常组织危机演习，通过虚拟的危机现场，不仅可以完善危机管理的监控和预警体系，而且能够提高政府和公众的危机意识，提升参与能力。
（二）转变政府传统的管理理念，积极促进公众参与危机管理
第一，在我国传统的管理理念中，政府是管理者和主导者，公众作为被管理者要接受政府的领导，听从政府的安排，被动的接受政策，按照政策开展工作学习。而且由于官僚组织结构的封闭性，管理强调技术和专家指导，公众参与一直被否定排斥，但是，随着危机事件的不断发生，政府单薄的力量需要公众和社会团体的帮助，因此，政府应该转变管理理念，大胆放权，给予公众充分的信任。
第二，政府还应当不断改革和完善组织结构，促进组织更加透明开放，为公众参与奠定基础。
第三，政府应不断完善公众参与的环境，改善传统的公民参与制度，如制度，保证公众参与渠道畅通。
（三）建立健全公众参与危机管理法律体系
第一，应该通过立法明确公众的参与权利，使其成为合法权利。这点是重中之重，也是首先必需要做的。在我国，所有的事情都要做到有法可依，有法必依，公众没有合法的参与权利，就无法实施合法的行为。
第二，在公众参与危机管理法律体系的构建中，需要明确哪些危机事件是需要公众参与的，哪些事件是避免公众参与的，换言之，就是公众参与事件的范围。同时，还需要对参与的主体范围、参与的方式、程序、参与权的监督和制约都要做出明确的规定，使公众做到有法可依，有程序可依。
第三，在处理危机事件的过程中，政府为确保危机事件在可以掌控的范围内，必须对公众的某些权利和义务做出规定或限制，保证社会的秩序和稳定。
（四）支持社会组织的发展，保证社会组织的自由性和灵活性
社会组织是公众参与危机管理的重要桥梁，也是危机管理中不可忽视的重要成员，因此，政府应大力支持社会组织的建立发。
第一，政府应努力转变政府职能，完成向服务型政府的转变，为社会组织的发展提供大量的资源和优越的发展环境，同时，在财政上给予社会组织优惠或补贴，也可以给予一定的技术支持。
关键词：移动互联网;公共关系;公共关系危机
公共关系，主要是指社会组织为了实现自身良好形象的树立，而利用科学化、系统化的途径，与公共之间所树立的交互性关系，在此积极关系下所形成的公共活动，则被称为公共关系。而公共关系危机，则是在建立此类关系的过程中，由于组织发生了一系列的不良事件，或由于受到部分因素影响，导致社会公众对与组织之间的积极关系产生了质疑，而引发的关系危机，则被称为公共关系危机。公共关系危机不仅将阻碍企业组织的日后发展，甚至将对全社会的和谐发展产生不良的影响。因此，对企业公共关系危机管理的研究，也日益成为了我国相关学者所重点关注的内容之一。
一、移动互联网与企业公共关系危机管理概述
1.移动互联网概念。随着社会的不断发展，互联网技术日益成为人们日常生活中的重要组成部分，并为世界各国之间的交流与发展提供了良好的平台，是促进世界一体化趋势到来的主要力量。移动通信作为二十一世纪以来被广泛应用的技术手段之一，为人们生活水平的提高产生了至关重要的影响，尤其是移动互联网概念的提出，其是在二者的有效结合下，所形成的新型技术模式。目前，互联网的不断发展使PC互联网的发展趋势已经日益饱和，而移动互联网在结合当前发展较为迅速的移动通信技术基础上，实现了对人们日常生活的丰富化。据相关统计数据显示，我国当前的手机网民已超过85%以上，这充分体现出了当前移动通信技术拥有较为广阔的发展市场，并将拥有更为广阔的发展前景，从而进一步带动互联网技术的广泛应用。
2.企业公共关系危机及其管理概念。公共关系管理，作为企业树立社会公众形象的主要途径，是促进当前企业发展的核心手段之一，而公共关系危机，作为公共关系学内的一种表现形式，是阻碍企业正常经营发展，并对其日后的生存等产生严重威胁的不良事件，其甚至将对企业的整体形象产生影响，最终导致企业面临巨大的经济损失及危机。导致企业公共关系危机的情况具有复杂性，不仅包括企业内部的管理、经营以及防范等问题，同时也包括外部自然条件、经济环境、重大不良事件等因素而引发的公共关系危机，是决定企业发展水平的主要因素。因此，企业公共关系危机的管理，作为当前实现且公共关系水平有效提高的主要途径，将为企业的发展产生十分积极的影响。
二、移动互联网背景下企业公共关系危机管理存在的问题
在移动互联网背景下，我国的许多企业都面临着对公共关系危机管理模式的有效改革，而在实际工作的开展中，却由于部分企业内部的管理意识相对薄弱等问题，为企业的公共关系管理工作的顺利开展产生了阻碍。
1.缺少公共关系危机管理意识。在对公共关系危机进行管理的过程中，必须先拥有对其的管理意识以及防范意识，才能确保对公共关系危机的突破，并将其内部的潜在因素进行有效预防，从而确保企业的稳定发展。而在当前我国的大部分企业内部，却存在缺少公共关系危机的管理意识，从而导致对其的重视程度较低，并未能实现对公共关系危机的有效预防。一方面，企业内缺乏危机意识。在移动互联网背景下，任何人都将成为新闻的传播者，而这就为企业的发展提出了更严格的要求，同时也使其面临着更大的危机与挑战，企业在发展过程中必须加强对危机的有效防范与管理，才能避免公共关系危机事件的发生。另一方面，企业内缺乏公共关系意识。部分企业在发展的过程中，只注重眼前的经济利益，而忽视了对于与社会大众之间良好关系的有效建立，从而导致其当前所处的社会环境日益复杂，最终对企业的发展产生了阻碍。
2.缺少对移动互联网的积极利用。移动互联网技术的发展，不仅为企业的发展带来了更多丰富的知识信息资源，同时也使其处于在公开、透明化的社会当中，而在移动互联网背景下，企业对于新媒体产业的应用，也决定了其公共关系危机管理水平的高低。目前，我国大部分企业都缺少对移动互联网的积极利用，并低估了网络公共关系危机对企业发展的影响。移动互联网背景下，信息的传播速度更为广泛和迅速，这将导致企业内的公共关系危机波及范围更广泛，影响力度更大，从而导致与其相关的企业也将受到牵连。在此过程中，网络虽然促进了企业知名度以及认可度的提升，但也使其接受着更多社会大众的检验，同时也将导致在移动互联网背景下的企业公共关系危机，呈现出不断蔓延的扩大化趋势。而在此过程中，一旦企业缺少对移动互联网的积极利用，则会出现不利于企业发展的不良效应，从而加重企业内的公共关系危机，不利于对其管理工作的开展。
三、移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策
通过上文的分析可以发现，目前我国企业内部的公共关系危机管理中依然存在一系列的问题，其不仅将影响我国企业良好形象的树立，同时也不利于我国整体经济环境的稳定发展。因此，本文将对移动互联网背景下加强企业公共关系危机管理的对策进行分析，从而为我国企业的发展提供现代化的理论支持。
1.提升企业管理者公共关系危机管理意识。企业管理者，作为企业发展方向的制定者，是决定企业整体发展水平的主要参与者，因此，只有提升企业管理者公共关系危机管理的意识，才能确保其管理工作的有效开展，最终促进企业的健康发展。一方面，企业管理者应当加强对公共关系危机管理理念的学习，通过对国内外成功企业的经验学习，树立危机防范意识，并建立相应的危机防范管理模式，通过对公共关系危机的积极预防，为企业日后的发展提供基础的环境保障。另一方面，企业管理者应当提升对公共关系的重视程度，利用当前的移动互联网技术，通过网络途径实现对相关信息资源的获取，并以此来加强管理者对公共关系的了解，进一步建立健全的公共关系管理体系，从而减少企业内的公共关系危机，为企业的发展树立良好的形象。
2.加强对移动互联网技术的积极利用。由于企业公共关系危机的出现具有不可预测性，这就使企业只能通过对其的防范，或建立健全的管理制度，通过对危机出现的积极解决，才能确保公共关系危机的出现为企业带来的损失降到最低。因此，企业可以加强对移动互联网技术的积极利用，以此来确保对公共关系危机的科学化管理。企业可以通过对传统公共关系管理模式的完善，与现有的现有的新型媒体相结合，从而实现对管理工作的辅助。由于移动互联网是当前企业公共关系危机蔓延的主要平台，所以其也应当作为管理工作开展中的重点，利用媒体平台的积极应对与澄清，实现对危机的有效化解。除此之外，企业也可以借助第三方的力量，实现对不良危机实现的化解，减少其对企业所带来的不良影响，并通过与消费者的有效沟通，实现对公共关系危机的正面应对。3.强化对企业公共关系危机的沟通管理。沟通作为企业内部公共关系危机管理内的重要组成环节，将为公共关系危机的有效解决产生十分积极的影响。基于此，强化对企业公共关系危机的沟通管理，已经日益成为企业在开展公共关系管理工作中的核心环节，并掌握着企业良好形象树立的命脉。一方面，企业应当注重速度的保证，即在公共关系危机出现的第一时间，确保对当前真实信息的有效掌握，才能通过对信息的分析和研究，制定出相应的解决对策，从而有利于企业对社会大众的积极澄清。另一方面，企业应当对所调查信息的公开，并积极主动的联系媒体、网络等新媒体平台，表明自身的立场，并对自身的声誉进行担保，才能真正做到对社会大众负责，并实现与社会大众的良好沟通，有利于对公共关系危机的积极化解，促进企业内部公共关系危机管理水平的提升。
四、结语
二十一世纪的到来，使人们逐渐步入了互联网时代，并以此为社会背景，为我国的企业发展提出了更严格的要求。移动互联网，作为互联网时代内的核心产物，主要是利用移动通信与互联网技术的有效结合，进一步为人们生活水平的提高产生了积极的影响，同时也日益成为当今社会发展中的重要组成部分。公共关系作为企业发展中的核心内容，已经逐渐成为衡量企业发展地位的主要标准，并在企业长期的发展中扮演着十分重要的角色。因此，本文将以移动互联网为背景，首先对移动互联网与企业公共关系危机管理进行分析，其次对移动互联网背景下企业公共关系危机管理中存在的问题进行研究，并于最后提出加强企业公共关系危机管理的对策，以此来促进我国企业的健康发展。
作者:司杨 单位:曲靖师范学院
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【关键词】 乌鲁木齐；公共安全；危机管理；治理体系
由于乌鲁木齐市其所处的特殊的地缘政治背景、复杂的自然地理环境、多元文化下的民族与宗教问题、转型期出现的各种社会矛盾，使得各类突发公共事件发生的频率以及危害性呈严峻趋势。在民族地区特殊的多元文化背景下，群体性社会安全事件涉及面广、影响力大、控制难，其背后往往隐含着民族地区民族、宗教等方面复杂的社会矛盾。与其他地区相比，对新疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的一些突发公共事件值得特别关注，因此构建并完善民族地区的公共危机管理体系值得进一步深入研究。
一、新疆地区公共安全领域面临的主要问题
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室（指挥部）的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。
此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
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【关键词】公共卫生管理；卫生管理体系；处置对策
1.前言
公共卫生管理离不开社会公众一起努力，这样才会使环境卫生、医生诊治及防控疾病、提高重视程度及控制疾病流行等方面得到明显改善。政府针对各类突发状况，采取有效措施实施管理职能，对人们健康进行保护，从而实现对疾病的有效防控。公共卫生管理与科技水平及社会公众配合具有比较密切的关系，构建比较健全的公共卫生管理体系，对于提高公共卫生管理水平具有十分重要的作用。
2.公共卫生管理现状
随着不断深入的社会经济体制改革，我国公共卫生事业得到快速发展。政府部门十分重视公共卫生管理，逐步完善传统公共卫生管理模式，构建符合我国国情的公共卫生管理体系，实现科学规范地公共卫生管理。因公共卫生管理目前还较为薄弱，特别是农村具有交叉的卫生条件，相对于城市还存在较大差距。基于政府的大力支持，不断增加对公共卫生事业的投入，但还是难以改善农村公共医疗卫生现状，农民看病难、医药贵等现象难以有效解决。只有不断缩小城乡差距，才能使城乡居民享有基本公共卫生医疗服务，进而实现公共卫生事业的健康发展。
3.公共卫生管理中存在的问题
3.1 危机公关应对措施不足
危机公关一般是指企业等为减少或避免因危机导致的损失，有组织有计划的制定与实施管理职能与处置措施。危机公关基于公关理论及原则的指导下，在突发性危机事件中应用公关策略及应对措施。公共卫生管理部门目前还没有建立危机公关，难以改善突发性危机事件导致的危机局面，因此在发生危机时降低发生率难度较大。针对公共卫生管理现状，企业比较缺乏危机公关，导致实施危机公关应对措施具有一定的难度。
3.2 危机管理机制不够完善
危机管理目标是组织自身及外部环境，关键在于突发性危机事件的应对，明显降低危机可能引起的损害。借助于可能或即将发生的危机开展分析预测，与公共卫生具体情况相结合，制定较为完善的措施。公共卫生管理体制相对落后，职能不清晰，存在多头管理等客观现象，若引起危机，化解难度较大，将损害公共卫生信誉。因政府投入资金不足及医疗卫生事业逐步向市场化方向发展，卫生医疗费用大部分向城市倾斜，而城市中的卫生医疗费用主要用于大医院，导致农村地区卫生医疗费用极度缺乏。
3.3 应急预警系统不完善
公共卫生管理系统中，城乡区域的大部分都没有建立预警系统。因人们缺乏危机意识，遇到突发状况时难以利用预警系统将有效信息进行传递，因而无法面对各种危机情况。而缺乏充分的资源储备与支援准备，对于公共卫生事业发展将产生重要影响，因此改善公共卫生管理现状需要国家需要投入必要的资金支持。
3.4 医疗资源不足
医疗改革受市场化趋势发展的影响是未来的趋势，医疗卫生经费主要向城市分配是在一定时期内客观存在的，导致农村区域缺乏医疗经费、医药少、就医难等实际情况。引起公共卫生资源相对过剩与不足并存的现实情况，主要表现在公共卫生资源在发达地区闲置，在不发达地区普遍不足。
3.5 公共卫生管理人员综合素质不高
公共卫生管理系统中目前尚未得到社会公众的重视，人才断层状况客观存在。而公共卫生管理人员缺乏对公共卫生管理的广泛认识，无法适应客观发展的要求。因公共卫生管理人员综合素质普遍不高，对于公共卫生事业的长期发展十分不利。
3.6 公共卫生管理体系不够完善
随着不断深入的市场经济体制改革，医疗卫生事业也向市场化方向发展。一些发达及发展中国家，医疗卫生经费大部分还是需要政府承担，公共卫生管理体系的不完善，对于公共卫生管理部门应对突发性危机事件十分不利。
4.公共卫生管理的处置对策
4.1 构建完善的公共卫生危机公关体系
危机发生客观存在且难以避免的，因此需要做好充分准备。建立适宜于公共卫生管理的危机公关体系，便于对突发性危机进行处置。应提高对危机公关的重视，根据危机公关原则妥善解决危机事件，进而促进公共卫生管理事业的有序发展。
4.2 构建完善的公共卫生管理与宏观调控体系
应前移企业卫生职能重心，将医疗置于有效预防中，对各部分职能进行明确。将重点向构建完善的公共卫生管理与宏观调控体系上转移，对于目前公共卫生管理职能混乱现状的改善具有重要作用。
4.3 构建畅通的公共卫生信息通道
在公共卫生管理与突发危机应对中，信息传递具有十分重要的作用，所以，构建畅通的公共卫生管理信息通道，能够明显提高工作人员信息处理能力。因公开信息可提高公众信任，避免发生随意性及不负责任行为。在人员素质提高、硬件设施配备及政府人员意识提高等方面，构建畅通的信息通道具有重要作用。
4.4 构建完善的农村医疗体制
农村医疗卫生保障是国家公共卫生保障的重要组成部分，在不断发展的公共卫生事业中，应将农村卫生改革作为重要突破口，不断规范农村公共卫生建设。结合农村卫生优势，构建完善的农村医疗保障体系及医疗防疫网，从政策与法律层面上保证农民可获得基本医疗服务。
4.5 构建高素质公共卫生管理队伍
因公共卫生管理队伍缺少高素质人才，在一定程度上制约了公共卫生管理水平的提高。所以应结合专业与技术发展的客观需要进行调整，合理配置公共卫生管理队伍。加强培训以提高专业人员的整体素质，进而在突发危机时可及时进行应对。
4.6 构建公共卫生管理及服务体系
国家作为公共卫生管理主体，离不开社会各阶层的参与，社会、民众及政府等方面的力量对于构建良好的社会氛围具有重要作用。因我国公共卫生管理相对比较薄弱，应构建完善的公共卫生管理体系，改善现有卫生管理体制，进而实现科学规范的公共卫生体制，这对于提高公众健康安全，改善我国公共卫生管理现状具有十分积极的意义。
