时间：2023-08-04 16:49:29
序论：在您撰写公共管理伦理困境时，参考他人的优秀作品可以开阔视野，小编为您整理的7篇范文，希望这些建议能够激发您的创作热情，引导您走向新的创作高度。
Abstract : This paper discuss the social consciousness of China's public management ethical predicaments.
公共管理伦理指的是“用以规范公共管理主体的行为,以保证公益事业的公正性,合理有效地实现公益事业目标的准则体系。” 公共伦理是对公共领域中伦理关系的调节,它所涉及的主体是公务人员或公共组织,客体则为公众。从根本上说,公共伦理就是调整公共管理主体和管理客体之间利益关系的理念价值和行为准则。
中国悠久的历史文化和传统的伦理观念铸成了公共伦理理念缺失的思想和意识困境。一直以来的主流文化观念对公与私的关系缺乏辩证认识,对公共道德行为的理解存在偏差,人伦文化特质也不利于发展出合理的公共理性。传统的“纲常”伦理道德积淀出了崇拜权力、狭隘顺从的草民思想,公民的政治主体意识和参与意识薄弱。
1.公私关系的错误定位
公私观念的形成最早应源于《尚书》。《尚书・周官》有云:“以公灭私,民其允怀。”中国传统哲学从‘天道’、‘天理’出发,把‘公’与此连接起来,用天道与天理的无私性来论证“公”的道义性。而私的表现形式主要是“私心”、“私欲”等, 它是作为与“公”相冲突的被否定的政治范畴出现的。私心和私欲是破坏天下之大公的潜在威胁,抑私一直是传统道德的主要内容。刘泽华先生也指出了中国传统社会的公私观念的特殊表现:首先,“天下为公”成为“家天下”的工具,公的社会生活并没有公众参与的形式;其次,崇公抑私,“私”成为万恶之源,私人空间极度压缩;再次,公共生活与私人生活两无,既无私人领域,又无公共空间;最后,大公即大私,以公之名,行私之实。
总之,中国传统政治理念长期以来将公与私视为二元对立的矛盾体。而实际上这种虚假的“公”与普遍百姓的“私”在根本利益上是完全对立的。在天下是君主私有之物、政治权力和社会利益私有化的前提下,“尊公灭私”注定是行不通的,最终只能导致“以公谋私”、“假公济私”。实际上公与私作为矛盾的同一体,存在着既对立又统一的关系。从利益角度来看,“公”指的是社会公共利益或集体利益,“私”指个人利益;从生产资料所有制角度看,“公”指的是公有制,“私”指的是私有制;从财产角度看,“公”指的是公共财产,“私”指私人财产;从思想境界看,“公”指“为公”的思想行为,“私”指“为私”的思想行为。个人利益和权利是公共利益的奠基石。“大公无私”、“以公灭私”等观念以牺牲局部利益或抑制个体发展为代价,单纯强调公的观念,强调整体利益,割裂了公与私的统一性关系,在忽视和损害私人利益的同时也对公共利益造成了摧残。
2.公共道德的理解偏差
严格意义上的公共道德,应该是在超越了私人伦理生活范围的公共生活领域内的德性观念和行为准则,公共道德凸显的是摆脱了私人伦理性的公共性。公德和私德是建立在公共领域与私人领域的分离基础之上的。与现代社会人们的私域与公域生活相对应,私德是“一私人与他私人交涉的道义”,公德是“一团体中人公共德性也。” 中国传统伦理偏重于个人的修身养性和个人与家庭成员之间的私德关系,而忽视了个人对社会与国家的公德关系。因此,有人称儒家伦理为私德伦理。在这种以人伦关系的亲疏远近来判定“公”和“私”的观念下,道德也随所施对象与自己的关系程度加以伸缩。例如,不少人痛骂别人的父亲贪污,遇到自己的父亲贪污时,不但不骂,而且替他隐瞒。更甚的还向父亲要贪污得来的钱。等到自己贪污时,不但不认为这是违背公德的行为,反而觉得自己很能干。这种人格分裂现象的产生如果从私德伦理与公德伦理的冲突这一角度来解释似乎更具有合理性。
而在市场经济发展并逐步走向成熟的中国社会,对于公德的理解往往也存在一定的偏差。公德大多用来指称不作为或消极性的公共行为,如遵纪守法、不随地吐痰、不闯红绿灯等等。这样一种消极的具有底线意义的公德无疑属于公德的一种,它不要求个人的特殊贡献或牺牲。但是实际上公德应该包含积极意义上的一种公共关怀,比如参与公共事物,从事公益活动等等。公德关系到一个国家、一个民族是否能健康地保持它现代文明的体制。对于公德更为全面的理解不能仅仅停留在守法行为上,而应该追求更高的公共精神。
3.公共伦理的理性缺失
中国传统的伦理观念没有、也无法发展出一种适度合理的公共理性。在社会公共生活领域,由于缺乏公私领域的明确合理的界限,私人关系的“亲情”伦理被泛化为整个社会生活的存在方式。感性的因“亲情”而展开的伦理关系无法囊括公共伦理的理性内容。有人认为,公共伦理精神的前提假设是“我是人”。从逻辑推演出来就是“我是人”、“你是人”、“他也是人”,人与人之间是平等的,因此要像对待自己一样对待他人,也有权要求他人像人一样对待我,我只能做人做的事,也有权要求他人只能做人做的事,这种伦理精神下的活动才具有普遍的客观性和有效性。而“人”作为伦理精神的支点应该包括的内容体现在人格、人性和人权等几个基本方面,人的基本需要、权力和尊严要受到合法保护,同时作为理性的公共生活中的人要具有自律意识,并能妥善地处理现实中的矛盾。儒家传统认为的依靠人伦关系构建的社会理性实际上是在对公共理性的一种破坏。这种以家庭的血缘与情感推演的人与人之间的“人伦”社会关系为中国社会宗族力量的壮大提供了基础。“中国人的宗族关系是主要的社会关系,宗法精神贯穿于中国社会及近代社会结构中,是维系社会的纽带,是稳定社会的因素”。 人们对宗族的认同与忠诚又衍生出诸多符合“情理”而不合“法理”的现象。比如,正式组织的领导班子集体“面和心不和”,组织内的不同圈子派系斗争严重,“送礼文化”恶性蔓延。在中国的圈子文化中,礼物是联系亲情的媒介,“礼重情深”是基本的衡量原则,但实际上为情之“礼物”与为利之“贿赂”之间的界限是十分模糊的。
4.公民参政意识的淡漠
中国历经数千年的发展形成了根深蒂固的传统政治文化,这种文化通过各种社会化机制和途径被内化为社会成员的政治心理和政治意识,并最终积淀为个人的政治性格。以“三纲五常”为核心的伦理道德在中国民众的心中积淀成了“权威崇拜”、“与世无争”等复杂的以小农意识为主体的狭隘顺从的草民政治意识和政治思想。在崇拜权威的政治文化下,人们的独立个性和政治自由意识很差,人们缺乏主体意识,期望通过依附于权威为其做主来维护和实现自己应有的利益。他们把自己的命运寄托于少数的“清官”身上。崇拜权威,依附权威,逐渐演化出了附庸意识和卑微心理,在政治上出现了非参与的倾向。
较为普遍的政治冷漠表现为:不问政治、回避政治、盲目跟从、政治态度不严肃、对某些非民主的行为逆来顺受等等。总之,公民的参政意识淡薄表现为根本不参与或被动地参与政治性活动。虽然有的地方选民的参选率很高,但真正出于自主意识自愿参加国家政治生活的公民所占比例仍然不高,只有在政府的组织、说劝、动员甚至命令、强制之下,许多政治参与活动才能维持下去。
(项目来源:黑龙江大学青年科学基金项目,编号:QW200718)
参考文献
[1]高力著:《公共伦理学》,高等教育出版社2002年版,第12页.
[2]参见刘泽华主编:《中国传统政治哲学与社会整合》,中国社会科学出版社2000年版,第246～277页.
[3]梁启超:《饮冰室文集:卷六新民说》,中华书局1989年版,第119页.
[4]冯尔康著:《中国宗法社会》,浙江人民出版社1994年版,第1页.
论文关键词 政府公共关系 伦理困境 公共性
一、政府公共关系中的伦理困境
政府公共关系就是通过各种传播手段与社会民众进行平等的互动交流，进而塑造良好的政府形象、获得社会民众的信任和支持。而衡量政府公共关系良好与否的一个重要指标就是政府公共关系实践过程是否有悖伦理。现阶段，我国政府公共关系之所以紧张就是因为公共伦理的缺失。
（一）政府的媒体危机意识淡薄
在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息方面存在着严重的问题：一是封锁消息、欺上瞒下。如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。如2013年山西苯胺泄漏事件，事发5天才向上级政府上报。二是不能第一时间坦诚表态和信息。尤其是危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意。但是，从实然的角度来讲，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员怕担责任而选择不接受媒体访问，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也致使部分基层政府陷入伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来讲，政府在接受媒体访问基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性较小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸惹了麻烦而丢了“乌纱帽”的情况却屡见不鲜。
（二）政府公共关系主体的可信任度低
唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的对官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而致使社会公众对政府不信任；三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难，这又形成了另一个新的伦理困境。
（三）政府与民众的沟通渠道不畅
政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动的参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会民众的监督权利给予肯定与支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的较少，多以间接参与为主；主动参与的层次较低且途径少；参与主体仅限于本地户籍；社会团体组织化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系密切相关。
二、政府公共关系中伦理缺失的原因
（一）权力本位的传统行政文化
以权力为本位的行政文化传统使得部分官员在处理与公众关系时未能从公共利益出发。这种倾向于个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系的伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。权力本位的文化传统也影响了部分政府公关人员与公众的平等沟通，他们认为公众没有必要了解政府的工作过程，更没有必要向公众解释。这也是近年来危机事件频发和升级的一个重要原因。
（二）政府理性经济人的假设
政府及其官员具有公私双重属性，一旦私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被政府的自利性所侵蚀。换言之，政府的自利性是造成政府公共关系伦理困境的一个原因。一方面，市场经济的前提假设——人是理性的自私者。政府仍属于“经济人”的范畴，经济人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。政府掌控着公共权力和公共资源，在做出决策的时候也容易把自身利益放在优先考虑的位置，满足自身的经济需求。另一方面，由于政府是由非理性的人组成，故而其做出非理性的有悖行政伦理行为的可能性较大。
（三）伦理监督机制的缺席或失语
造成政府公共关系实践中伦理缺失的重要原因之一在于行政伦理精神及其伦理监督机制的缺席或失语。这主要表现在以下几个方面：首先，群众监督的独立性不强。从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏相对的独立性，客观上导致这些监督机构只能听从而不可以监督。其次，作为社会监督主体的人民群众拥有知情权，然而现有的政务信息仅停留在形式上的或内容有限的公开，缺乏实质性内容。再次，新闻舆论监督受行政干预。我国媒体监督和西方媒体监督有着本质的区别即党管媒体，新闻舆论部门并不能充当独立的的发言人。
（四）政府公共关系主体的公共责任意识不强
公共责任是公共管理伦理的具体化。在我国政府公共关系的实践中，由于某些政府官员的公共责任意识不强，导致政府公关失败的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件为例，民众质疑为何事发5天才通报事故，长治市新闻办主任称，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报5天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，出边界了这才需要报，再详细的我也不是很清楚。”公共责任意识薄弱最根本的原因在于政府为公众服务意识的缺乏。事实上，服务意识直接影响着政府公共关系主体的执行力和回应力，当公众得不到政府的有效回应时，政府公共关系紧张，伦理困境产生。
三、政府公共关系伦理困境之路径策略
伦理缺失是政府公共关系实践中普遍存在的问题，而且世界各国都存在这样的问题。笔者基于政府公共关系本质——实现和增进公共利益最大化，提出破解政府公共关系实践中伦理困境的路径策略：以公共性为出发点，以健全行政伦理体制和监督机制为准绳。
（一）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德
作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库珀还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由裁量权的有效行使与治理是否有效的纽带。公共行政虽然是公共权力的执行领域，但是依然存在着一定的自由裁量权。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。
（二）健全民意表达渠道，加强政府与公众之间的沟通
让公众参与进来也是政府社情民意的有效渠道。公民参与度有限其根本原因在于参与渠道太少，难以表达利益诉求，而健全广泛性民意表达和舆论性民意表达则是加强政府与公众沟通的有效渠道。政府与公众沟通的前提是政府信息公开，这是因为要取得公众的理解信任，必须提供让公众理解的基础条件，即政府告知民众与其密切相关的公共事务。网络时代，政府实行信息公开最有效的途径就是借助新媒体信息平台，建立一个反应灵敏、运作有序的沟通运行机制。政府官员或政府新闻发言人可以尝试性地就群众关心的危机事件为主题，通过网络平台与网友进行在线交流，或者通过官方微博或者微信及时通报已掌握的有关情况，加强政府、新媒体与社会民众的有效信息互动。
关键词：道德实践；社会工作实务；伦理困境
一、社会工作伦理困境的概念及内涵
1999年美国社会工作协会伦理守则（1996）修订委员会主席Frederic.G.Reamer（1999）曾给伦理困境下过一个定义：“所谓伦理的困境是当专业核心价值中对专业人员要求的责任与义务发生相互冲突的情形，而社会工作者必须决定何种价值要优先考量。”[1]
Frank Loewenberg 和Ralph Dolgoff（1988）也明确指出：“社会工作实践中的伦理问题起源于作为现代特点的价值的多元性和矛盾性……当一个从业者面临两个或两个以上相互冲突的价值时，伦理困境就可能会产生，诸如公正与平等，服务效用与效率或能力与平等。”[2]
二、伦理困境的具体案例归类及其分析
（一）保密及隐私权
保密原则要求社会工作者在除一些非常特殊的情况外，没经案主同意不得泄露任何案主相关信息，对案主所提供的相关信息进行保密。
1、案例介绍
高女士，女，32岁，已婚，无业。高女士的儿子是一名自闭症患者，现在某市一家自闭症康复训练机构接受康复治疗近三年，高女士家里条件不好，带领孩子来到复机构后，得知机构有关于自闭症儿童家庭的优惠政策，每个月享受所在区残联2000元补贴来抵消康复训练中心应交付的学费。高女士申请到该补贴并一直享用至今，但事实上，高女士一年前已经把户口专业到其他地区，只是其并未告诉现在康复机构的任何人员。这些信息是高女士在小组活动中分享到的，她希望机构社工能为她保守秘密。
2、伦理困境的解决
上述案例中的两难困境，为了更好地维护案主的利益，社会工作者可鼓励案主主动承担问题，鼓励其主动向机构说明自己的情况。在这种情况下，案主确实不符合接受那个2000元补助的话，社会工作者可向机构以及残联相关负责人申请，帮助案主获得其他方面更多的帮助和支持。这样既维护了机构的相关利益，又没有损害案主的利益，可在实际实践中把问题处理的更加完善。
（二）案主自决权
案主自决权原则指案主有权利作出自己的选择，社会工作者应尊重案主的自决权，在结合案主的选择的基础上，彼此双双共同达成一致目标。
1、案例介绍
来访者李某，女，年龄34岁，已婚，无业。据李某提供的信息，其从小缺乏父爱，在她的描述中，父亲不但是其生命中可有可无的人，没有对自己一点的照顾，甚至也会因为怀疑自己偷懒自己家里的东西而对其进行打骂，李某有很强烈的恋父情结。在她与其老公结婚前，因当时比较依恋老公对其父亲般的照顾，二人便冲动地结了婚。谁知道婚后老公像变了个人，她们二人存有很多差异，加上二人年龄的差距，总觉得有隔膜。儿子出生以后，被检查出患有自闭症，老公更是对母子俩不管不问，照顾孩子的任务完全落到李某身上，现在的李某，觉得很是孤独，很痛苦。
2、伦理困境的解决
在该案例中，社会工作者应尊重案主的自决权，帮助案主分析她即将面对的不同境况，让案主自己做出选择。若案主依然选择回到那个让她很困苦的情境中，社会工作者唯一能做的是帮助其进一步提高自身的自我保护能力，培养其自信心，增强其独立解决问题的能力。
（三）价值中立与价值介入
价值中立，也就是对案主的一些看法和价值观念持非评判态度，对案主进行接纳。而价值介入即是指社会工作者用自己的价值标准对案主及其问题作出评判，并利用自己的价值标准去要求案主做出相应的改变。
1、案例介绍
来访者陈女士，37岁，已婚，儿子今年12岁小学五年级，丈夫是出租车司机，张女士为了儿子的学习，一年前辞去工作在家全心带孩子。来机构的诉求是希望社会工作者能帮助其改善与儿子的关系，陈女士总希望自己的儿子是最好的，儿子学习成绩还不错，但是陈女士觉得自己的儿子学习一定要每次拿第一，儿子小的时候，家长每次带他出去，别人总是夸儿子乖巧。现在儿子一点也不乖巧，并且做不到一天两遍刷牙换内衣，有时换了以后还不及时清洗。张女士觉得还是儿子小的时候比较好，什么都听自己的。
2、伦理困境的解决
这种案例，在一开始的应认真听案主说出她的诉求，不要给其一个肯定的答案，更不要去建议她怎么做，面对这种情况，只能充分地肯定她所作出的努力，社会工作者可少说话，但要尽量引导案主去思考自己身上可能存在的问题，或可找来孩子，让二者进行角色扮演，站在对方的角度上去再看看曾经发生过的事情。面对这类案主，应尽量控制自身价值观的介入，避免一开始就带有有色眼镜去看待这些有关价值观的选择问题，更不应该直接指出什么是对的什么是错的，而更有效的是进行间接引导。
三、社会工作实务中伦理困境的可能选择
谢吕莎提出了社会工作伦理抉择的总原则，包括自主性、无害性、获益性、诚实性和公正性五点[3]。而库少雄教授在《社会工作实务》一书中指出了社会工作的价值序列，如下：1、保护生命；2、维护独立性、自主性和自由；3、营造平等的机会；4、提高生活质量；5、保护每一个社会成员的隐私权；6、讲真话，并开放所有的信息；7、根据资源原则行动[4]。
结合之前的研究成果，个人总结以下几点原则：
第一，个人价值符合社会价值和专业价值
在具体的社会工作专业服务过程中，社会工作者可能会遇到很多与自身价值严重冲突的案例，当个人的价值标准与社会价值标准和专业价值标准发生冲突时，一般要求是个人价值观念应该服从社会价值和专业价值，同时社会工作者也应该服从社会价值和专业价值的要求，只有这样才能在社会工作实务中，真正应对不同的社会问题和不同的伦理困境选择。
第二，保护生命原则
社会工作者在社会工作实务中经常会遇见很多保密原则与保护生命原则冲突的情况，在这种情况下，根据已有的研究成果以及自身的实践经验，应该坚持保护生命原则放在第一位的原则。因为生命是每个人最大的财富，生命权是最高的人生权利，在服务的过程中，保护案主的生命安全应该是社会工作实务中的第一原则[5]。
第三，保护案主最大利益原则
正如前面伦理困境中的案例举例，有时社会工作者会面对很多可能会损害案主利益的两难选择，在这种情况下，应该坚持案主最大利益原则，即将案主的利益减到最小，尽量找到所面临的两难困境的出口，最大限度地保护案主利益，使其更容易地恢复原来的生活状态。据已有的研究成果表明，这种最小的伤害中被允许的强制性定要经过民主决议决定，同时不能伤害到案主的生命健康。[6]（作者单位：四川大学公共管理学院）
参考文献
[1][2]郭明军.社会工作实践中的伦理困境及解决对策[J].学术前沿，2008，（08）.
[3]谢宫莎.社会工作伦理困境及其解决方式[J].社会工作理论探索，2009，（6）.
论文关键词 政府公共关系 伦理困境 公共性
一、政府公共关系中的伦理困境
政府公共关系就是通过各种传播手段与社会民众进行平等的互动交流，进而塑造良好的政府形象、获得社会民众的信任和支持。而衡量政府公共关系良好与否的一个重要指标就是政府公共关系实践过程是否有悖伦理。现阶段，我国政府公共关系之所以紧张就是因为公共伦理的缺失。
（一）政府的媒体危机意识淡薄
在目前的政府公共关系实践中，政府部门的媒体危机意识淡薄，尤其在信息方面存在着严重的问题：一是封锁消息、欺上瞒下。如2003年“非典”初期。再或者是面对媒体的炒作、公众的质疑，迟迟不作回应，最后在舆论压力之下才有所回应。如2013年山西苯胺泄漏事件，事发5天才向上级政府上报。二是不能第一时间坦诚表态和信息。尤其是危机条件下，部分基层政府官员信奉“不说好、说不好、不好说”的信条，消极对待采访以规避责任风险。事实上，这里又出现了新的伦理困境：重视民意与忽视民意。但是，从实然的角度来讲，处理危机事件也是基层政府官员的一项职责。部分官员怕担责任而选择不接受媒体访问，这不仅严重违反了公务员的伦理道德，也致使部分基层政府陷入伦理怪圈：忽视民意。从应然的角度来讲，政府在接受媒体访问基本上遵循实事求是的原则，“说错”的可能性较小。然而，因为官员实事求是的“错话”给上级丢了脸惹了麻烦而丢了“乌纱帽”的情况却屡见不鲜。
（二）政府公共关系主体的可信任度低
唐恩认为信任是公民与政府关系良好的核心要素，为了满足这一点，公民的预期在其依赖于政府官员的理性承诺的意义上也必须是理性的。有着理性基础的对官员的信任要求官员对公众的需要和要求作出回应。然而，在我国政府公共关系实践中，却存在着有损政府公信力的信任危机现象：一是由行为违规所引起的信任危机。部分行政人员在政府公共关系实践过程中基于个人利益直接或间接的进行权力寻租。二是政府管理过程中民主缺失所引起的信任危机。部分政府在行政管理过程中未让社会公众参与政治生活或者未能充分重视民众的意见而致使社会公众对政府不信任；三是公共政策制定过程中缺乏必要的规范性和稳定性，形成一届政府一个政策的局面。尤其是在危机条件下，连续性不足的公共政策使得民众对政府的理性诉求难以得到回应，其结果就是政府失去民众的信任，政府公共关系难上加难，这又形成了另一个新的伦理困境。
（三）政府与民众的沟通渠道不畅
政府公共关系主客体之间缺少协商对话渠道。基于2013年上海X区的关于社会公众政治参与的调研，笔者认为公众的社会参与自主性不强。相当一部分公众没有认识到监督政府的重要性，被动的参与政治生活；少数公务人员在思想上和行动上都未对社会民众的监督权利给予肯定与支持。另一个方面，民意表达渠道不畅，公众参与度有限。参与的内容事项是分层次的，专业性强度大的公共政策基本上没有参与；制度性的直接参与的较少，多以间接参与为主；主动参与的层次较低且途径少；参与主体仅限于本地户籍；社会团体组织化程度偏低，主动性较差，习惯于听从政府。事实上，公众参与度的问题与政府如何处理公共关系密切相关。
二、政府公共关系中伦理缺失的原因
（一）权力本位的传统行政文化
以权力为本位的行政文化传统使得部分官员在处理与公众关系时未能从公共利益出发。这种倾向于个人修养与家庭成员之间的私德关系而忽视个人对社会和国家的公德关系的伦理缺失的社会心理根源在于人们思想深处充满了对于公共利益的淡化与侵占的动机，而这种动机的产生是以公共管理组织及其管理者的伦理道德水平低下为前提条件的。②权力本位的文化传统也影响了部分政府公关人员与公众的平等沟通，他们认为公众没有必要了解政府的工作过程，更没有必要向公众解释。这也是近年来危机事件频发和升级的一个重要原因。
（二）政府理性经济人的假设
政府及其官员具有公私双重属性，一旦私人利益介入公共活动，政府的公共性就会被政府的自利性所侵蚀。换言之，政府的自利性是造成政府公共关系伦理困境的一个原因。一方面，市场经济的前提假设——人是理性的自私者。政府仍属于“经济人”的范畴，经济人的一切行为都是为了最大限度地满足自己的利益，工作的动机是为了获得经济报酬。政府掌控着公共权力和公共资源，在做出决策的时候也容易把自身利益放在优先考虑的位置，满足自身的经济需求。另一方面，由于政府是由非理性的人组成，故而其做出非理性的有悖行政伦理行为的可能性较大。
（三）伦理监督机制的缺席或失语
造成政府公共关系实践中伦理缺失的重要原因之一在于行政伦理精神及其伦理监督机制的缺席或失语。这主要表现在以下几个方面：首先，群众监督的独立性不强。从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏相对的独立性，客观上导致这些监督机构只能听从而不可以监督。其次，作为社会监督主体的人民群众拥有知情权，然而现有的政务信息仅停留在形式上的或内容有限的公开，缺乏实质性内容。再次，新闻舆论监督受行政干预。我国媒体监督和西方媒体监督有着本质的区别即党管媒体，新闻舆论部门并不能充当独立的的发言人。
（四）政府公共关系主体的公共责任意识不强
公共责任是公共管理伦理的具体化。在我国政府公共关系的实践中，由于某些政府官员的公共责任意识不强，导致政府公关失败的案例比比皆是。以2013年山西苯胺泄漏事件为例，民众质疑为何事发5天才通报事故，长治市新闻办主任称，“我们都是按照规定程序报的，并不是晚报5天。发生了污染以后，只要污染不出长治的边界好像就不用往省里报，自己处理就行，出边界了这才需要报，再详细的我也不是很清楚。”公共责任意识薄弱最根本的原因在于政府为公众服务意识的缺乏。事实上，服务意识直接影响着政府公共关系主体的执行力和回应力，当公众得不到政府的有效回应时，政府公共关系紧张，伦理困境产生。
三、政府公共关系伦理困境之路径策略
伦理缺失是政府公共关系实践中普遍存在的问题，而且世界各国都存在这样的问题。笔者基于政府公共关系本质——实现和增进公共利益最大化，提出破解政府公共关系实践中伦理困境的路径策略：以公共性为出发点，以健全行政伦理体制和监督机制为准绳。
（一）转变“官本位”思想，重塑公共行政美德
作为公共权力的行使者，行政人员不仅要“多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，更要重塑公共行政美德，积极营造以人为本的政治文化。“如果说在儒家的思想体系中存在着一种对权力的制约的话，那么这种制约主要就来自于统治者的美德，因为这些美德使他们具备了自己限制自己权力的性格特征。”库珀还认为“正义界定了最根本的公共善，他是民主社会的基本的统辖性原则，从中可以推衍出诸如政治平等、代表全体公民以及公民身份的发展等等。有鉴于此，公平心、理性、审慎和勇气就是公共行政实践的最根本美德。”其次，行政美德是连接自由裁量权的有效行使与治理是否有效的纽带。公共行政虽然是公共权力的执行领域，但是依然存在着一定的自由裁量权。行政人员的价值观和内在品格某种程度上影响到自由裁量权的使用情况，只有行政人员充分发挥其美德时，自由裁量权才能被恰当使用。
（二）健全民意表达渠道，加强政府与公众之间的沟通
让公众参与进来也是政府社情民意的有效渠道。公民参与度有限其根本原因在于参与渠道太少，难以表达利益诉求，而健全广泛性民意表达和舆论性民意表达则是加强政府与公众沟通的有效渠道。政府与公众沟通的前提是政府信息公开，这是因为要取得公众的理解信任，必须提供让公众理解的基础条件，即政府告知民众与其密切相关的公共事务。网络时代，政府实行信息公开最有效的途径就是借助新媒体信息平台，建立一个反应灵敏、运作有序的沟通运行机制。政府官员或政府新闻发言人可以尝试性地就群众关心的危机事件为主题，通过网络平台与网友进行在线交流，或者通过官方微博或者微信及时通报已掌握的有关情况，加强政府、新媒体与社会民众的有效信息互动。
二十世纪七十年代开始，一直处在主导地位的公共行政，因外部环境越来越严峻，其呆板的体制已经不能适应新的信息型和知识型社会。新公共管理理论就是在这一背景下诞生的，并很快扩展到了西方各国中。公共管理不再是单单重视经济和效率，转而重视服务的效果和质量。然而新公共管理理论在实施过程中，仍然是困难重重。
【关键词】
新公共管理理论；困境分析
二十世纪七十年代开始，一直处在主导地位的公共行政，因外部环境越来越严峻，其呆板的体制已经不能适应新的信息型和知识型社会。新公共管理理论就是在这一背景下诞生的，并很快扩展到了西方各国中。新公共管理不是对已有的公共行政框架的变动，也不是对现行的行政管理体制进行单一的调整和单单为了减少管理的成本和开支，而是对传统的公共管理体制的一次全面的否定和变革。这一次改革打破了上级对下级的单向指控，建立交流互动的模式和平台，渐渐走向了“后官僚组织”的道路。“官僚制”已成为了过去，公共管理不再是单单重视经济和效率，转而重视服务的效果和质量。然而新公共管理理论在实施过程中，仍然是困难重重。
1 新公共管理理论的价值取向困境
新公共管理理论是先进的，但也存在着问题，尤其是在其价值取向方面上，有下面几点不足：
1.1 公共性原则受管理主义的制约
公共性是公共部门之根本，其本质是要求在行政管理中，以公民的切身利益、公民的权力为核心，其价值就是为了维护公民的尊严和社会的公正，是以提高公民整体生活水平为目标的。但就管理主义而言，强调的是经济的最大化与效率的最优化，这一工具理性也就造成了政府或企业在公共管理中，其优先考虑的是绩效，偏离公共管理的核心，变化为执行和管理的工具。以经济、效率作为导向，所造成的是以达成目标为目的，忽略其目标的核心意义，就是说，行政管理与社会价值背道而驰，丧失了公共行政管理的意义所在。针对新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆指出，“对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其它目标”。实现民主社会价值应是现代政府行政管理的立足点。
1.2 公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
1.3 “顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
1.4 “经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
2 对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
3 总结
新公共管理理论为政府的管理与改革提供了新视角和新方向。总体而言，多方位的思考角度，对于公共行政是十分有益的。然而，我们也应该看到，新公共管理理论在实际的应用中所显现出得不足之处，赞成与批判总是同时存在的，它的科学性、合理性、可行性等，还有待进一步论证。而对于我国而言，当前正面临着政府体制的改革，在改革过程中借鉴新思想、新理论，固然是好的，但新公共管理理论能否成为我国行政管理的新范式，还不能确定。
【参考文献】
[1]陈振明.《走向一种 “新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视》.厦门大学学报（哲社版），2000
[2]周志忍.《当代国外行政改革比较研究》.北京国家行政学院出版社，19991
[3]王世雄.《综论新公共管理的理论局限》，2003
[4]王丽莉.《新公共管理理论的内在矛盾》.南京社会科学，2004
1.1公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
1.2“顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
1.3“经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
2对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
3总结
1、公共利益过于表面化
新公共管理理论倡导是市场化的管理，将公民当作顾客，以顾客的利益为导向，以满足顾客为宗旨。简单来说，就是用顾客与企业的关系取代公民与政府的关系。将公共财物交由市场分配，减少政府的职能。这种以市场做为核心的价值观是不符合逻辑的，过分的选择相信市场，而忽略了市场缺陷。新公共管理理论要求政府进行让步，将其职能交由市场更是不符合现在政务日益增长的走向。再者，从运用到实际上看，将公共部门职责私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共财产的混乱，进而造成管理的复杂。将公共职责市场化有其优点，但不可忽略的是带来的一系列问题和矛盾。
2、“顾客”与“公民”的矛盾
政府的权力是公民赋予的，最高权力的掌控者是公民，这是政府与公民两者间的关系。而观之于市场和顾客，市场是基于一个平等交换的概念，双方不存在地位上的差别。将公民比作是顾客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和权利，政府是服务于公民的，但市场不只是服务于顾客。另外，从消费的本质上来说，对于企业出售的产品，顾客只能选择的是买或不买，但对其出售的什么样的产品、产品的价格、服务的内容并不能参与决定，本质上是处于一种被动的地位。而就公共服务管理来说，公民所扮演的并不只是被动的接受或不接受服务，更重要的是扮演着一个参与者，对公共服务的性质和内容起着决定性的作用。把公民当作顾客，以顾客为导向，所造成的是政府对权力的掌控和单向的行使，这与政府存在的本质是相谬的。公民参与政府的决策是行使其权力的重要手段，也是对政府的有力监督。公民与顾客在其本质上就有区别。
3、“经济人”假设不能照搬
经济人假设认为：理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用他人的；由于这种假设，理性行动者不能被信任。市场中，趋利而避害的“经济人”比比皆是，公共领域中也是如此，追求名声、功绩、财富的行政管理人员也有，我们应该承认这一点，但也不能以偏概全，对政府进行全盘否认。“经济人”假设过于现实，从而忽略了对人性的探讨，悲观的认为利益本身才是人的行为出发点，否定人文因素的存在。对人性的全盘否定是不切实际的，对公共行政管理人员的职业道德和奉献精神否定，不相信他们能立足于公民，为公民着想，为公民造福，认为他们只是追名逐利的官僚。
二、对新公共管理价值取向的反思
新公共管理理论主张缩小政治阶级的差距、权力下放、赋予下级更大的权力、追求平等，破坏了传统的行政管理人员任职制度。所造成的是管理制度更趋于政治个人化，对其所期待的公平、公正并无作用，还会导致政府的腐败，党派的林立。公共管理和私有管理也存在着本质上的区别，公共管理的立足点在于广大公民的利益，是通过整合社会资源，合理分配，为公民营造福利。而私有管理的出发点是为企业本身创造利益，是以扩大企业规模，为企业拥有者创造更大利益为主。这就说明了私有管理的方法和模式不能运用到公共管理上。新公共管理理论对于市场机制太过于信任，将资源分配交由市场，忽略掉了市场经济发展不成熟的表现，削弱了政府的社会责任感，进而破坏了公民与政府的关系，与实现民主的目标背道而驰。
三、总结
