时间：2023-07-18 16:28:02
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一、隐性作弊的概念及行为特征
隐性作弊行为在高校课程考试中的客观存在及其危害由来已久，而这一现象也早已纳入了部分学者的研究视野。20世纪90年代中期，就有学者在教学管理的实践中发现了隐性作弊与显性作弊的不同，并提出通过“教考分离”来解决隐性作弊问题。有学者通过实证研究，认为大学生考试作弊主要是考前和考后的“隐性作弊”，而不是考中作弊。此后有学者通过现象归纳和性质区分对显性作弊和隐性作弊作了一定概括和比较，认为隐性作弊等已成为大学校园的公害。另外，还有一些学者在考试研究中零星地涉及到了隐性作弊的现象，比如有学者在归纳了学生在考试前后伙同命题教师或其他相关人员作弊的种种现象之后，做出了当前大学生考试作弊已出现了“作弊时空由‘场内’向‘场外’延伸，泛化趋势明显”的判断。还有学者发现大学生“在考试结束后，托关系、找熟人让任课教师在批改试卷时提高分数等舞弊行为，或者在作弊后贿赂监考教师”是在考场作弊之外的一种新的作弊方式。这些学者虽然都从不同角度和层面揭示了隐性作弊的一些现象和问题，但是仍然没有明确以“隐性作弊”作为分析解决这类考试作弊问题的概念工具，因而其既没有对隐性作弊的概念内涵作具体阐述，也没有提出专门针对隐性作弊问题的防治对策。根据现有的资料，笔者发现只有一位学者比较明确地专门阐述了大学生隐性作弊的概念，他认为“隐性作弊主要是指学生采取欺骗、送礼、请客等游离于考场之外的手段套取试题或请求加分，从而获取高于实际水平成绩的不正当行为。”但是其并没有对隐性作弊的概念内涵作系统阐述，也没有进一步分析其特征与性质。说明人们对隐性作弊概念的认识仍有待深入。
结合以往学者的研究和从事高等教育教学工作的经验，笔者认为以“隐性作弊”这一概念来概括高校课程考试中有别于显性作弊的各种考试作弊现象是比较恰当的。所谓隐性作弊是指学生在课程考试前后，伙同任课教师等教育工作者，以各种不正当手段获取考试内容信息或者成绩评定上的照顾，并最终取得高于其实际能力水平的课程成绩的考试作弊行为。相比于人们所熟知的显性作弊，隐性作弊自身具有多方面的特征。
1.作弊时间在考试之前和考试之后
相比之下，显性作弊一般集中发生在考试正式开始之后结束之前即考试进行过程中的时间段之内，而隐性作弊则发生在考试之前和考试结束之后，而且是随机发生，没有固定的时间，从而使其避开了包括《国家教育考试违规处理办法》在内的各种有关考试的规范性法律文件在考试作弊认定上关于作弊行为必须发生在“在考试过程中”的时间条件。
2.作弊地点在考场之外
显性作弊发生时，实施作弊的主体一般都在考场，所以其作弊行为也多发生在考场之内。但是隐性作弊者的作弊行为则不会发生在考场之中，而是可能发生在考场之外的任何地点，比如上课的教室、学生宿舍、教师的办公场所或者住处，甚至没有任何固定、具体的地点。作弊者们凭借电话、手机、电子邮件等现代通讯手段就可以完成作弊。
3.作弊主体既包括学生又包括教师及其他考试组织管理人员
有任课教师、命题教师及其他考试组织管理人员直接或者间接参与，是隐性作弊的标志性特点之一。尽管在显性作弊中也存在考务人员协助或放纵考生作弊的情形，但是这些考务人员一般只是给考生作弊提供便利条件，他们在考试之前往往并不掌握考试的内容信息，也不掌握考试成绩的评定权，因此其行为的性质最多属于失职而算不上作弊。而参与隐性作弊的教师及其他考试组织管理人员则是考试内容信息的掌握者或者考试成绩的评定者，作弊行为的发生是其同作弊考生合谋或者其过失所致的结果，其中前者有类于刑法中的共同犯罪。在此意义上，参与隐性作弊的师生等人均可以被认定为考试作弊的主体，这同时也是隐性作弊的标志特征。
4.作弊方式多不在目前各种有关考试的规范性法律文件所明确规定的作弊行为的范围之内
由于隐性作弊行为不是发生在考试进行过程中，所以作弊者的作弊手段便完全不同于显性作弊者所采用的夹带、抄袭、交换答卷、使用隐秘通讯设备、冒名替考等“常规动作”。其作弊方式，在考生方面主要表现为其通过各种不正当的手段在考前获取考试的内容信息、考后影响教师对其考试成绩的公正评价；在教师及其他考试组织管理者方面，则主要表现为其故意给考生提供考试内容信息，或者基于不正当的目的，为考生提供不合乎该考生实际学习水平的考试成绩。因而从这些作弊行为的发生形式上看，其多不在目前的各种有关考试的规范性文件所明确规定的作弊行为的范围之内。
5.作弊目的是为了获取较高的课程成绩
无论教师及其他考试组织管理人员在考试之前让学生获得考试内容信息，还是具有成绩评定权的教师在考试之后利用职权不合实际地调整或者篡改作弊学生的考试成绩，所有这些行为的最终目的都是为了让相关学生获得高于其实际水平的课程成绩。而这正是隐性作弊的行为性质之所以不能被简单地认为是“不正之风”或者教学事故（对教师而言），而是应当被认定为考试作弊的主要依据。
6.作弊后果严重却不易定性和惩戒
隐性作弊的行为后果与普通的考试作弊相同，其对教学秩序与教育公平的危害甚至比显性作弊更大。但是目前人们在主观上尚未给与其足够的重视，在对其作为考试作弊的定性上亦没有形成明确统一的认识，因而目前各种有关考试的部门规章以及各高校纪律规范均没有明确将此类行为以考试作弊定性和惩戒，致使对隐性作弊行为的定性和惩戒成为高校课程考试管理活动中的难题。
二、隐性作弊的主要情形
正是由于实施作弊不受时间、地点的限制，而且参与主体特殊以及在一定程度上规避了既有法律法规的惩戒，致使隐性作弊比显性作弊的方式更多，情况也更为复杂。根据隐性作弊的行为特征，其作弊情形主要体现在以下一些方面。
1.任课教师在考试之前利用考前辅导等方式伙同学生集体作弊
具体表现为负责课程考试命题的任课教师在考试之前应学生的要求或者主动不合理地提示考试范围、勾划考试重点、出具考试辅导题甚至考试题目等等。适当的考前辅导有利于缓解考试给学生带来的心理压力，引导学生在考试过程中正常发挥其能力水平，从而使考试能较为准确地测评学生对相应的课程的掌握程度，但是如果教师基于某种不正当的目的，通过各种明示或暗示的途径给学生提供考试内容信息，把考试辅导变成了提供、泄露考试信息的活动，则原本正常的教学活动就变成了师生间的集体作弊。
2.学生和教师之间利用行贿受贿串通作弊
由于考试成绩的功利价值，学生或者由于平时学习不用心，担心考试不及格，或者即便平时学习尚好，但是为了利用更好的课程成绩达到各种功利的目的，其均可能会在课程考试中作弊。而行贿教师则是实现其这类目的的“捷径”，比如通过对教师吃请玩乐，送钱送物，甚至情感贿赂，以换取教师在考试之前透露考试信息或者在考后成绩评定上的“特殊照顾”。这种行贿行为可能由学生本人实施，也可能由学生所委托、指使的父母亲友代为实施。当然也存在部分师德败坏的教师以提供考试信息或者承诺给予成绩照顾为条件向学生索贿的情形——同样是作弊，但与学生的行贿相比，其情节更恶劣，后果更严重。据说在有的高校曾有教师给学生“明码实价”：要确保考试不挂科，交费200元，一律考前先交钱，结果不少学生不得不花钱买“及格”。
3.学生利用自己的社会关系影响教师以实施作弊
很多情况下，学生会自己或委托其家长利用各种社会关系，在考试前后给命题教师或者评定考试成绩的教师打招呼，要求透露有关考试内容信息或者给予成绩评定上的“照顾”。这是目前很多教师都深受其扰的一个问题。在学生的课程考试、考核前后，每每会有人来为其关系名下的学生打招呼。这些人有相关教师的同事、上司、朋友、亲戚以及其他利益相关者。有的时候为同一学生打招呼的往往不只一个人，在亲情、友情及利害关系的轮番“轰炸”之下，教师们往往难以抵挡而沦为伙同学生实施考试作弊的主体。其结果是，这些学生虽然平时学习表现一般，但是由于有比较“硬”的社会关系，其课程成绩往往很好，并成为其攫取“三好学生”之类的荣誉及其他利益的重要筹码。
4.学生伙同其他考试组织管理人员作弊
一般情况下，高校的课程考试，考试之前有命题、试题审批、试卷印刷等环节，考试之后还有成绩评定、成绩审核、成绩登记等环节。在考试之前，除了任课教师、命题教师等人之外，能够接触考试试题内容的还有负责试题审核、审批的院系主管领导、教务部门的考试管理人员以及负责试题印刷的工作人员，这些人都了解相关课程的考试内容。在考试之后，除了任课教师等试卷的批改人员，还有试卷批改的监督人员，教务部门负责成绩登记、管理的人员，这些人都能在不同程度上影响甚至决定考试成绩的最终评定。因此，试图作弊的学生只要自己或者利用各种社会关系“打通”上述任何一个环节，其都可以达到作弊的目的。
5.教师及其他考试组织管理人员失职所导致的学生作弊
具体包括两种情形，一是任课教师或者命题教师因疏忽大意导致被学生在考试之前“套取”了考试范围、题目等考试内容信息。二是试卷的审批、印刷、保管等考试环节的工作人员的失职导致考试内容信息为学生所得。比如在笔者所在高校的某次期末考试之前，一名学生混入校印刷厂，利用试卷印刷管理人员的疏忽大意，窃取了在该处印刷保管的期末考试的相关试卷，后该学生因被工作人员抓获而使作弊未遂。尽管在这些情形下，教师及其他考试工作人员与学生之间不存在合谋作弊的故意，但是教职员工的过失所导致的失职客观上为学生的作弊提供了条件，而这类作弊情形不同于显性作弊，其仍可归属于隐性作弊的范畴。
6.其他各种非特定类型的作弊
只要有需要，隐性作弊可以发生在任何课程的考核之中，因而除了采取考试方式进行考核的课程之外，在采取非考试形式但仍然评定成绩的考查课、实验实习、学年论文、毕业论文等课程的考核中，同样存在各种有类于上述情形的隐性作弊。只是这类作弊行为与发生于考试课程中的作弊相比，表现得更加随意、分散而已。就这类行为的特征及其危害后果而言，其属于隐性作弊的范畴是毫无疑问的。
三、隐性作弊的法律性质及处理原则
尽管目前人们对高校课程考试中的隐性作弊行为重视不足，认识模糊，既有的各类有关考试的规范性法律文件和各高校的管理规范也对其缺乏明确的定性及处理措施，但是笔者以为各类隐性作弊行为无论在理论上还是在规范依据上，其考试作弊的法律性质都是确定的。原因在于隐性作弊与显性作弊虽然在作弊时间、地点、主体以及方式方面有较大的差异，但是两者在作弊的本质属性上没有本质区别。“从动机来看，两者都通过不正当行为谋取较高分数以得到物质利益和精神荣誉或者减少经济损失和精神难堪；从手段来看，两者都属不正当的弄虚作假行为；从性质来看，两者都是对当今考试规则及其教育制度的破坏。”
从有关考试的规范性法律文件到各高校的教学管理规范，目前都没有对隐性作弊的性质作出明确的定性和给出具体的处理措施，但是从有关考试的规范性法律文件的精神来看，其对各类考试作弊行为的否定是明确的。比如教育部颁布的《高等学校学生行为准则》要求大学生“诚实守信，严于律己”、“遵从学术规范，恪守学术道德，不作弊，不剽窃”。我们认为，“不作弊”既是学生的学术道德，也应当是其学习道德，不得以任何形式在课程考试中作弊（包括隐性作弊），是大学应当遵循的基本行为准则。再如，教育部颁布的《普通高等学校学生管理规范》（以下简称《规范》）规定“学生严重违反考核纪律或者作弊的，该课程考核成绩记为无效，并由学校视其违纪或者作弊情节，给予批评教育和相应的纪律处分”。如果学生存在“由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的”情形，学校则可以给予学生开除学籍的处分。在上述四种属于严重作弊的具体情形之外，还有一种规定比较笼统的情形，即“其他作弊行为严重的”，虽然《规范》对此没有具体的解释，但是我们认为从隐性作弊的特点及其后果来看，其无疑应当纳入这里的“其他作弊行为严重的”行列。
1 高校自主权概念
1.1 高校自主权基本概念
高校自主权（或大学自主权-university autonomy）的定义众多，分析视角、表述方法和强调的要素也因人而异，但在核心要素上，学术界的观点比较一致：其一，自主权是大学赖以生存、办学、发展、完成其使命的一个先决条件。其二，大学自主权是一个复杂的概念、涉及方面众多①。一所大学最起码要拥有内部治理、学术自由、财政自理等三项权力。作为人才培养、知识生产与传播、学术创新的大学，自主进行包括招生、制定课程及培训计划，核定教师基准与其他专业岗位、科研、技术转让等在内的专业活动权力（即学术自由）是首要的自主权。内部治理权和财政自理权是保障大学更高效率地实施其学术自由的基本和必要条件。其三，大学自主权并不是仅存在“是”与“否”两种状态的一种权力，而更多的是因校而异的一个特征，即每一所高校获得自主权有所区别，从完全没有任何自主权的层面到获得完全的自主权的层面。
关于高校自主权程度可以划分为实质性自主权（substantive autonomy）与手续性自主权（procedural autonomy）等两种②。实质性自主权即高校在决定其所有事务和运行获得充分的决策权，为大学自主权的最高境界。手续性自主权即只能在落实上级下达的决定上可以自己做主，但不可能获得决策权。
1.2 越南法律上的高校自主权概念
高校自主权是西方文化中的普遍观念，但在越南，该权力不可能是高校理所当然的权力。高校是否获得自主权、获得多大程度的自主权取决于其质量鉴定与排名（《2012年高教法第32条、第53条），而高校质量鉴定与排名均由政府掌控。
越南高校排名直到今日仍未知该由谁来实现，是代表政府的教育培训部还是独立的鉴定机构？然而，《2012年高教法》关于高校排名结果的认可却有所规定：“政府规定了高校分层基准”、“政府总理批准大学排名结果”、“教育培训部批准大专学校排名结果”、“根据高校排名结果，教育培训部应配合高校所在地的省、市人民委员会对高校加以支持”等（第9条5款）。值得一提的是，尽管该成立一个独立的高等教育质量鉴定机构之事早就提出，但是，根据《2012年高教法》，教育培训部仍然是高等教育质量检定的掌控者，“负责制定、颁布、指导实施教育基地基准、培训课程、实施培训课程的起码要求，检定程序与周期，从事质量检定的个人、组织的原则、条件与标准，检定证书的签发、收回，决定成立检定机构或许可检定活动等事宜”（第52条3款）。由此见得，越南某所高校的自主权完全取决于政府对该高校的评估，即在政府看来，该高校应不应该获得自主权、获得多大的自主权。
正因为越南政府对高校自主权问题如此看待，所以高等教育大部分的管制权依然属于政府，更确切的说是在教育培训部手里，高校最起码理应获得如上所述的三项自主权因此受到最大程度的限制。
2 越南高校自主权落实的法律限制
2.1 《2012年高教法》关于高校自主权的问题
《2012年高教法》是对越南高等教育自主权进行法律确权的重要文件。文件中肯定：“高等院校在机构组织和人事、财政和财产、培训、科学技术、国际交流、高等教育质量保证等方面享有自主权”②。就学术而言，《2012年高教法》首次向高校赋予制定、审核、颁布、实施专科生、本科生、硕士生、博士生等学位的培训课程；制定招生名额；印刷培训学位级别的文凭样本并签发文凭等若干自主权。
这些规定体现了越南政府对高等教育管理的新认识，也是一个大的进展。然而，这些规定不可能是具有突破性的转折点，因为从法律规定可见得，政府对高等教育的控制仍然强大。思考《2012年高教法》所有条款会发现，越南高等教育实质性的自主权若要变成现实并非易事，主要源于众多条款的规定要么是对立于大学自主权的真实精神，要么是模糊得难以实现。其次是各项规定之间互不相同的现象，在一个条款确定的自主权就被受制于其他条款的规定，甚至，同一条的款项之间却自相矛盾。大学自主权的概念尚未具备正确的、充分的理解，导致自主权的每一个方面均受限制，或者只是形式上的放权，且难得享有的自主权却被另外一个条款的规定限制。下面是笔者对《2012年高教法》对高校的学术自由、财政自主权以及内部治理权的法律性质的解析。
2.2 越南高校自主权的法律限制
2.2.1 学术自由权
学术自由涉及到某所大学的有关专业或特殊学术的所有活动，其中培训活动最为重要。培训活动一般包括招生和开设培训专业等两个方面。
《2012年高教法》第34条“关于招生与组织招生活动”指明，高校有权自己决定招生名额和招生方式（第34条第一款b项、第二款b项）。但，该条第三款却规定：“教育培训部部长规定了招生名额的制定并颁布了招生规制”。这表明在招生方面，高校所享有的自主权也是在教育培训部细节上的严格规定。
《2012年高教法》第33条“关于开设培训专业、学科”明显体现了教育培训部“管得紧”的控制。“教育培训部部长规定了的培训专业或学科的开设条件、程序、手续、允许进行或停止等具体事宜”，“有权决定许可进行或停止培训专业或学科”。这一规定的含义是教育培训部部长在开设从专科生到博士生的所有专业或学科持有独大的权力，高校没有任何自主权。
培训活动的其他活动，如制定课程、选编教材、培训组织与管理、证书与文凭的签发和管理等分别在第36条、第37条和第38条有所规定。值得一提的是，在这三个条款当中均有上一款确定的自主权就在另一款受到限制，另一款却指明“教育培训部规定了某某事宜”，或者“教育培训部颁布某某规制”。而众所周知，由教育培训部或其他国家管理机关颁布的规定、规制要么远离实践、迟缓修改，要么经常修改、缺乏稳定性导致高效落实过程中的许多困境。
对于高校的科研、国际交流、教育质量保障等其他专业活动，政府的控制更加严谨。每一条的最后一款就确定了国家管理机关在这一方面的管制权力，从而限制了高效的自主权（第48条第三款“关于科技活动管理”）、（第52条第三款“关于国际交流活动管理”）。
2.2.2 财政自主权
在财政方面，公立大学的教育经费按学生名额收到国家预算支持，而公立大学的学生数量一般站了全国大学生总数的三分之一。公立大学的教育经费由国家拨款，因此，公立大学必须“有职责按《国家预算法》有关规定管理、使用”③。就高校科研经费，政府按科研干部名额进行分配，而这笔款项只是科学研究所的活动经费的三分之一。关于学费，高校有权按政府规定的高等教育学费金额基准的范围内自主决定本校学费金额④。
2005年越南政府颁布了就加强教育、医疗、文化、体育等方面的社会化实业的编号为05/2005/NQ-CP议决。为了落实该议决的方针和目标，教育培训部与其他教育管理机构选择了五所公立大学作为落实高等教育财政自主权的试点大学。时到今日，历经了9年，五所大学的一致认为，困境比顺境多。试点大学之一的河内外贸大学校长黄文洲教授表示：“表面上大学我校享有财政自主权，其实，我们没有其他公立大学享有更多的权利和特殊机制。学校学费收入没增加多少，而国家的拨款大大减少⑤，使得我们的经费倍增，所以不可能为教职员涨薪水，也没有任何累计金额予以投资与基础设置。不能提高教职员的收入是我校精英流失的根源”⑥。另一所试点大学，河内财政学院也碰到同样的困境。据该学院院长吴世教授⑦，公立大学财政自主权的落实之所以困境种种是因为财政自主权需要与人事自主权配套，而目前大学缺乏了人事自主权；此外，虽然说是财政自主，可是大学依然必须执行了再也不适合于新情况的数十年前的收支定额比例，比如，若大学实现了全日制教学，投影仪报废时间是2000个小时，可是按财政部的规定，投影仪的报废时间是5年，所以学校必须等过了5年才可以再购买。
就学费而言，只有私立大学才有权自定学费金额，公立大学必须按政府规定的学费金额进行收费。高校财政活动的其他方面，公里和私立大学均要遵循国家有关的严格规定。即便是私立大学，财政自主权也很薄弱，《2005年教育法》甚至规定了私立大学收支差距金额、资金撤退和资金转让差距金额的使用（第66条）以及必须接受教育培训部或有关高等教育的其他国家权力机关的检查、审查（第67条）。
2.2.3 内部治理自主权
2012年高教法》第四章《政府对高等教育的行政管理》涉及到政府对高等教育的行政管理。值得注意的是第四章第68条《政府对高等教育的行政管理的内容》：
1）制定并指导实施国家高等教育发展战略、规划、计划、政策等；
2）颁布并组织实施有关高等教育的法律法规；
3）规定毕业生经培训的知识量、课程结构、毕业水准，大学教师基准，高等教育基地基础设施基准，教材选编、印刷、出版发行，考试以及签发证书和文凭等事宜；
4）负责管理高等教育质量保障，规定高等教育质量评估标准及高等教育基地国家标准、高等教育不同学位级别的课程基准及高等教育课程实施的最低要求、高等教育质量检定的程序及周期，管理高等教育质量检定事宜等；
5）实施搜集、统计、提供关于高等教育组织与互动的工作；
6）组织高等教育政府行政管理机构；
7）组织、指导培训、培养高教教师及管理干部；
8）动员、管理、使用发展高等教育各种资源；
9）组织、管理高等教育科研、科技应用、生产、经营等活动；
10）组织、管理高等教育国际交流活动；
11）规定为高等教育事业做出线和贡献的人授予名誉；
12）检查、审查对《高教法》的执行、解决关于高等教育的诉讼、告状、违法处置等。
读解《2012年高教法》第68条得知，越南政府对高等教育的所有活动个个管紧，几乎高校的每一件事情都受到政府的指导、监督、检查和审查。中央政府不仅对高等教育具有宏观调控的职能，而且还亲自负责高等教育的芝麻小事。更确切的说，政府不仅要从宏观上必须管的确定并制定了国家高等教育发展战略与政策之事，而且还要干预培训课程量、课程结构，教材选编、出版发行、教师培养、科研、科技应用、国际交流活动等本该由高校自主决定的事宜。殊不知，政府若过度关注应属于高校内部事务却会忽视了政府真要关注轰动国家教育事业的其他宏观事情。此外，《2012年高教法》第68条，越南高等教育自主权虽然得以法律确权，但也被法律严重地限制。
3 建议
通过对越南高等教育自主权法律性质分析，可以看出越南高等教育自主权的屡屡制约和缺陷，有待修改、加强。为了将越南高等教育自主权推进入实质落实期，进而提升越南高校的培训质量和科研创新能力，建议从以下几个方面着手：
3.1 建立完善有效机制
在宏观调控，政府应加以对《2005年教育法》、《2012年高教法》等法律法规的不足和不适当之处修改、补充，尽量做到高等教育自主权的落实有法可依，政府宏观管理松散、适当、有效，放松制约，把实权下放给高校。与克服法律上的缺陷和自相矛盾的同时，必须明确高校的解释责任及自律，阐明盈利高校与非营利高校，对非营利高校予以更多的优惠，尤其是能够获得更多的国家资源。笔者认为，凡是以按股份享有利息的企业原则运行的高校均是盈利高校，尽管该高校的运行模式是什么。
3.2 学术自由落实措施
首先要从高中毕业和高考着手。高中毕业改革应以明确区分学生等级为主，从而作为高考选生的前提。高考应结束全国统一高考体制、总结经验，为落实高校自己举办高考提供参考。将高考举办权下放给高校，允许高校自主决定本校录取新生形式，采用考试或学习成绩单审批、自己举办本校高考或跟其他院校联盟举办高考等形式。其次是提高培训质量和毕业生的水准。高校必须制定、公告该校的毕业生水准，注重毕业生外语能力，至少要达到东盟国一流大学的水准。除此之外，要落实培训保障机制，与劳动雇佣单位加强合作、加大区分学生等级力度等。高校还需要不断加强与企业的合作，通过产品研发、申请专利等适应市场化的科研合作，从政府以外获得更多的办学资金。充足的资金是高校更有效地落实自主权、更好地办学的基础。
3.3 财政自主权落实措施
总结高等教育自主权落实十年和财政自主权落实试点大学的经验以作为扩大试点要求和增多视点大学的前提，进而对高等教育财政自主权进行研究和提出结论。在此基础上逐步取消统一的公立大学特殊账户，解除政府对公立大学基本运营拨款的使用限制，降低总基本运营拨款额，提高竞争性拨款份额，鼓励高校通过与企业合作获得更多的收入、自我创收。政府应引入了绩效基础上的奖励性拨款机制，即实现高效通过提高质量获得更多的办学经费。对高校而言，应敢于自负盈亏，提高培训质量、开展应对社会趋势的培训和研究，通过与企业合作赢得拨款。
3.4 内部治理自主权落实措施
高校要进行内部治理结构的完善，加强自我治理，从体制机制上保证改革的具体实施与内部约束，构建更为专业的管理队伍，创建行政权力不干涉与学术权力的内部治理体系，且仅要改革具体行为。大学内部治理的关键之一是公立大学理事会和党委、私立大学董事会和投资者以及其他利益相关者之间的关系。因此，研究、解决、协调该关系是改善大学内部治理的务必举措，使得董事会、理事会具备足够的领导能力和充分的实权决定大学事务。高校还要吸引外部资金的投入，提高办学实力，增强自身竞争力。从宏观管理，撤销“主管部门机制”，全国所有高校只受教育培训部的管辖。对高校而言，务必制定、公示于众和落实教职工和管理干部的基准及其聘用、任免、罢免、提拔、管理机制，以便提升师资队伍质量。
【关键词】高校毕业生 就业协议 法律性质 完善途径
随着我国高校毕业生就业逐步从计划走向市场，原来维系就业关系的分配计划就逐步被毕业生与用人单位签订的高校毕业生就业协议书( 下称“就业协议书”) 所取代，但由于我国理论界对就业协议书的法律性质认识并不一致，导致实践中出现许多争议。笔者现对就业协议书的法律性质问题做出粗浅的探讨，初步分析就业协议书存在的缺陷，指出其可能的完善途径。
一、就业协议书概述
近年来，我国有些学者对就业协议书进行了初步研究，他们对就业协议书所下的定义基本下一致。笔者在总结有关学者的研究成果的基础上，试图为高校毕业生就业协议书下一个比较完整的定义。笔者认为，高校毕业生就业协议书是国家教育行政部门掌握、调控、服务高校毕业生就业的管理手段的载体，是由国家教育部或各省、市、自治区就业主管部门统一制作，经过特定管理程序后生效，作为毕业生、用人单位和学校在毕业生就业过程中明确各自权利和义务关系的书面协议。目前，就业协议书在微观层次上具备的功能： 一是作为学校和主管部门对毕业生进行派遣的依据， 二是作为毕业生到用人单位工作的依据。然而， 由于就业协议书产生于特定的历史条件下，对其进行规范的政策和法律规定的相对滞后，其在我国现阶段的法律体系中难以找到直接的明确的定位，导致人们对它的法律性质在难以达成一致认识。另外由于就业协议书本身存在缺陷，在产生纠纷时，解决纠纷应该适用什么法律?应该遵循什么途径去解决该类纠纷，我国的学者们也有不同的认识与看法。于是就业协议书的问题逐渐受到我国法律界学者重视，引发了人们对就业协议书本身及其相关问题进行深刻思考。
二、就业协议书的法律性质的试析
1.我国理论界对就业协议书法律性质的不同认识
对于任何一种法律现象，只有明确其法律性质才能更好地解决其存在的一系列问题，对就业协议书也不例外。目前理论界对其法律性质仍存在较大争议， 归纳起来有以下几种说法： 第一，就业管理手段说。即认为就业协议书是毕业生就业管理的手段。第二，意向书说。即认为就业协议书是一种意向书，不具有法律效力。第三，合同说。即认为就业协议书是合同。第四，劳动合同说。即认为就业协议书是劳动合同。
2.笔者对前述几种学说的简单评述
笔者认为，上述第一种说法只看到就业协议书的外壳，没有看到其所载负的实质内容。就业协议书确实教育行政部门对就业工作进行管理的载体，确实具有行政管理的因素。但是，就业协议书在作为作管理手段的外壳之下，包含着非常重要的实质内容，就业管理手段说将就业协议书的法律性质简单化，无法为解决就业协议书带来的一系列的法律纠纷提供帮助。
第二种说法认识到了就业协议书中毕业生和用人单位就建立劳动关系的意向性， 但不承认就业协议书具有法律效力却有失妥当，其严重后果是使连结着广大毕业生与用人单位的社会关系处于法律调控范围之外，使广大群体的权益处于无法受到法律保护的危险境地，明显不符合公共利益。在我国现实司法实践中，已经存在的根据协议书追究违约责任的司法判决，更进一步证明了这种学说与现实格格不入。
第三种说法认识到了协议书的契约性，指出了毕业生就业协议书是平等主体在诚实信用原则的基础上意思表示一致的协议，使就业协议书具有了合同的全部要件，进而认为由履行就业协议所引起的纠纷应该适用合同法及民法通则。笔者赞同这种说法，其理由随后详细予以陈述。
第四种说法似乎也有一定的道理，但仍然存在一些问题： 一是就业协议书是签订在毕业生真正成为用人单位的劳动者之前， 其身份是生，不是劳动法中规定的合格的劳动者； 二是就业协议书中双方达成的协议内容非常简单，没有包括《中华人民共和国劳动合同法》中规定的劳动合同所应包含的基本约定内容，并且现实情况是毕业生到单位报到之后往往会重新签订一份详细的具体明确双方权利义务关系的劳动合同，而让就业协议书作废，因而这种说法无法令人信服。
3.笔者认为就业协议书是民事合同的理由
(1)就业协议书实质上是双方主体。以就业协议书的主体而论，相信很多学者都赞成，其实质主体应只是用人招人单位与毕业生两方，即其实质上是双方主体，因为双方主体的权利义务占了就业协议书中规定的权利义务的绝对主体部分。第三方在就业协议书中只是一个形式主体，其几乎不对就业协议书承担实质性的法律义务，我国有的省份将就业协议书由三方协议改为二方协议即是最好的证明。因而形式主体不应成为我们判决其法律性质的主要影响因素，我们应去除形式，从本质上来认识就业协议书的法律性质。我国有部分学者认为就业协议书是三方主体，在认识上过分受形式所束缚，未能透过形式看本质所形成的结论。
(2)现阶段协议双方在签订就业协议书时，其法律依据应是《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》。我国部分学者认为，就业协议书的依据是《高等学校毕业生分配制度改革方案》及《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》。笔者认为，这种表达方式实际上是不清楚的，容易产生误导。应该说就业协议书作为管理手段的这种载体产生的依据是前述两个文件，教育行政部门及就业指导部门管理就业协议书的依据是《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，而作为每一份具体的就业协议书，由于其具有了特定的内容，作为就业协议书的实质主体的用人单位与毕业生，他们在签订就业协议书时，其所遵循的原则是主体平等及意思自治，同时也强调内容合法。也即是说，用人单位与毕业生在签订就业协议书时，他们所遵循的是民法的基本原则，他们签订就业协议书的法律行为实质上是依据了民法通则及合同法。
另外，我们通常所说的就业协议书，指的是具体的就业协议书，也即是具有了确定的用人单位及确定的毕业生的就业协议书，而不是指仅作为管理形式载体的未加入具体权利义务的就业协议书。因而笔者认为就业协议书的法律依据是《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》。
由于协议主体在签订就业协议书时遵循民法的基本原则，其法律依据是民法通则及合同法，就业协议的内容并不符合《中华人民共和国劳动合同法》的要求，而且就业协议书还只是一个在特定阶段有效的协议，至用人单位与毕业生签订劳动合同后，就业协议书即失效。因此，在我国现行法律没有明确其法律性质之前，笔者认为应该综合前述特点，将就业协议书定性为民事合同，其引起的法律纠纷适用民事、合同法律。
三、现行就业协议书存在的主要缺陷
1.没有区分协议主体与监督主体，造成主体混乱
现行的就业协议中有三方主体，其中用人单位与毕业生为真正合格的协议主体，协议中的第三方学校或就业主管单位实质上是监督主体，但因现行就业协议中对此没有明确加以区分，造成主体混乱。
2.协议及其相关管理规定对教育行政管理部门的权力边际未做出明确规定，容易产生权力寻租
由于协议及其相关规定对教育行政部门的权力边际未做出明确规定，造成部分教育行政部门或就业指导部门利用现行规定的漏洞，谋求部门的不正当利益，使得毕业生或用人单位的利益受损。
3.就业协议的内容过于简单，不利于维护毕业生的合法权益
现行的“三方协议”一般由三部分组成。第一部分主要规定三方当事人的基本情况。第二部分主要规定的是协议的基本内容，包括甲方和乙方均已相互了解，自愿达成协议，丙方经审核同意乙方到甲方工作；三方中有一方要变动协议，需提前一个月征得另外两方同意，并承担违约责任，向另两方交纳违约金；所有未尽事宜及甲乙丙三方要求注明的其他内容，视为协议书的一部分。第三部分主要是三方的签名和盖章。由此可见，三方协议的内容主要强调双方达成就业意向，至于我国劳动合同法规定要求作为劳动合同必须具备的主要内容如劳动合同期限、工作内容和地点、劳动报酬、劳动条件、社会保险等均基本上没有规定。
四、对完善就业协议书的建议
笔者认为，要使改进及完善就业协议书的工作得到顺利推进，首先必须保证改进或完善后的就业协议书能够担任起目前其所肩负的任务。现行的就业协议书肩负的任务有二种，其一为国家行政部门对毕业生就业情况进行了解、统计、调控的任务；其二为推进毕业生就业市场化任务。第一种任务可以通过强化毕业生就业协议鉴证、登记制度来完成，第二种任务则可以通过将就业协议书逐步发展为附条件并且附期限的劳动合同来实现。因此，笔者对完善就业协议书的建议包括以下几点：
1.明确不同主体的角色与权利义务，变三方主体为双方主体
明确合同的权利义务主体为用人单位及毕业生，合同仅保留双方主体。同时明确目前的第三方是合同的鉴证、登记、管理合同的主体。
2.规范教育行政部门职权，规范就业协议的管理程序
明确教育行政部门的职权有利于限制、减少部门利益。将就业协议的鉴证、登记、生效程序规范化，有利于保障招人单位及毕业生的权益。
3.逐步将就业协议发展为附条件、附期限的劳动合同
以我国劳动合同法的规定为基本要求，充实协议书的内容，从协议书与劳动合同顺利过渡做起，最终实现将就业协议书与劳动合同合二为一，将就业协议书发展为附条件、附期限的劳动合同。其所附的条件为学生能够顺利毕业，达到其在合同中与用人单位约定的条件。其所附的期限为自合同签订之日起至签约学生毕业后到用人单位报到之时。
总而言之，现行的就业协议书存在诸多缺陷，但其每年涉及的相关利益群体却是庞大的，因而需要有关部门与相关利益群体合力逐步去改进、完善它，以促使相关利益群体的利益得到保障，实现和谐就业，创建更加和谐的就业关系。
参考文献：
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[3]张冬梅.《高校毕业生就业协议书》的法律性质及其完善.中国劳动关系学院学报，2006，(4).
关键词：普通高校；学位评定委员会；法律性质；学位管理机构
关于普通高校①学位评定委员会法律性质的研究在我国由来已久，从1999年刘燕文诉北京大学不授予博士学位案 [1]开始，有关讨论更加激烈，但是学位评定委员会在实际运行中的法律性质仍然比较模糊。
一、学位评定委员会的法律性质之争
我国学位评定委员会自建立至今，其法律性质一直未能明确认定，这使得学者们根据学位评定委员会的职责、组成等形成了不同的观点。
（一）学位评定委员会的法律性质分类。
1.行政性质。
持这一观点的学者认为一个机构的法律性质判断，不能仅以该机构的名称为依据，关键要看其组成和功能。根据《学位条例暂行办法》的规定，普通高校学位评定委员会由9至25人组成，他们会来自不同的学科。在刘燕文诉北京大学案中，评定刘燕文论文的只有一个相关专业的内行，其余的委员均是外行，他们根本无法对论文中涉及的学术问题进行讨论。另外，从《学位条例暂行办法》对学位评定委员会的职责规定看，学位评定委员会主要负责作出授予或不授予学位的决定。[2]学位论文通过答辩委员会答辩后，先由系学位评定委员会评定，再由校学位评定委员会评定。事实上，高校每年毕业学生之多根本无法保证校学位评定委员会对学位论文进行学术评价。因此，普通高校内部的学术评判机构主要是论文答辩委员会，学位评定委员会应是学术管理机构，学位评定委员会实质上是一个行政组织，是学术行政的一种，并且独立于高校，而不是高校的内部机构。[3]
2.学术性质。
有学者通过对学术委员会的地位和性质分析，认为“将学术委员会、教学委员会、职称职务评审委员会、学位委员会整合为一个统一的主管高校教学、科研事务的组织――学术委员会。”“使学术委员会成为名副其实的学术评议、审议、论证和决策的最高学术权力机构。”[4]“我国高等学校学术委员会应下设专门委员会。专门委员会应当设置学位评定委员会、教师聘任委员会、教学指导委员会、科学研究委员会、学科建设委员会等若干专门委员会。”[5]从中可以看出，他们将学位评定委员会作为一个专门的委员会，是学术委员会的组成部门。
3.学术与行政的双重性质。
高校学位审核授予从权力运行过程来看是以学术权力为基础的不完全行政权力，是学术权力、行政权力的相互结合、共同作用的复杂过程。[6]学位授予权的本质是学术权力，但同时具有学术权力和行政权力的双重属性。在学位授予过程中，行政权力和学术权力发挥着各自的作用，也有其各自的行使边界。学位评定委员会所获得的权力为管理学术授予工作，并授予受教育者学位的权力，从其权力的本质属性来看为学术权力。但在学位授予过程中，存在着大量行政管理事务，因此学位授予权也存在行政权力的属性。[7]
二、三种法律性质的辨析
将学位评定委员会认定为高校外部行政组织，那么高校对于学位评定委员会没有指挥权和命令权，学位评定委员会不是高校行政当局的下属，学位评定委员会的召集权、议事权、决定权在于委员会自身。[8]司法实践中就可以将学位评定委员会作为行政诉讼的被告，因为高校与学位评定委员会之间没有“支配与被支配”的关系。如果以高校为被告，因为授予或不授予学位的决定由学位评定委员会作出，高校则可以以评定权力在学位评定委员会委员们的手中为由，拒绝承担责任。即使判决高校重新评议学生的论文，高校也没有权力召集学位评定委员会开会，而只能找学位评定委员会主席，但是学位评定委员会的主席并不是判决中的被告，无法强制执行。
我国高校决定学位的授予主要由学位评定委员会行使，学位评定委员会作为学术与行政双重性质的机构。在行政方面行使着学位授予过程中的行政管理事务；在学术方面还行使着学术评定的职责，这不仅可以体现授予机构和国家的学术信誉，而且也保证了学位的严肃性。但是由于性质的双重性，也会使高校内部机构其他机构在地位和职责的划分上出现混乱，甚至由于学位评定委员会行政权力的行使不当而使学术权力受到制约。同时在确定行政诉讼的被告时也会出现矛盾：由于其具有行政性质，表面上看可以作为行政诉讼的被告，但是它又行使着学术职责，这导致司法实践中法院需根据其行使职责的性质判断能否作适格被告，对法院来说并不现实。
综上，三种法律性质各有其利弊，认定为行政性质并独立于高校的做法将会导致学位这一本质上具有学术性的称号显得无所适从；将学位评定委员会认定为学术机构，又会出现授予学位不具有国家强制力而使社会认可减弱的困境；而学术与行政双重性质的学位评定委员会在高校较难把握自己的地位，时常出现行政权和学术权不均衡的情况。
三、学位评定委员会的法律性质及未来选择
学位评定委员会的法律性质问题比较复杂，我国《学位条例》 和《学位条例暂行办法》均未明确学位评定委员会的法律性质。目前绝大多数普通高校将学位评定委员会确定为高校内部学位工作的决策机构。首先，学位评定委员会在名义上并没有独立的权利能力、行为能力和责任能力，也没有诉讼主体资格，符合高校内部学位机构的特征。就当前总体情况看，普通高校学位评定委员会属于高校内部管理机构比较符合制度现实。[9]其次，从学位授予单位与高校学位评定委员会的关系看，学位评定委员会是学位授予单位设立的负责确认和批准学位申请人是否具有相应学位水平的内部机构，是学位授予单位中的管理机构和批准机构，而不应当是学位的评定机构。再次，从我国法律的设置看，学位评定委员会的主要职责是批准学位，并对学位授予单位的学位工作进行领导和决策。有关学术水平的问题，则应当放手给本学科专家组成的答辩委员会。[10]同时，因其组成上的“外行决定内行”这种不当问题也会得到解决，学位评定委员会不需要对论文评定，那么不同学科的专家仅根据教务系统作出的学生各项表现的情况以及答辩委员会的意见最终决定授予学位还是科学的。
因此，将学位评定委员会认定为行政性质的学位管理机构，不仅可以明确我国高等学校学位评定委员会的职责，而且没有损害其所决定颁发的学位的严肃性，同时也未对学位论文的学术性判断形成阻碍。
要明确学位评定委员会的法律性质，保证学术和行政的协调以及高校内部治理的有序、高效，实现大学自治和学术自由，应从以下方面努力：首先，我国应建立完备的学位法律规范体系。完备的学位法律规范体系才能保障高校内部机构分工明确、地位清晰。我国的《学位条例》和《学位条例暂行办法》已经不能适应高等教育的发展，随着知识经济的发展，学位的功能和本质也在变迁，因此需要加快修订和完善学位相关法律法规，制定《学位法》，有效规范学位评定和授予行为，解决学位评定委员会法律性质缺乏法律依据的历史积弊。[11]其次，明确学位评定委员会与学术委员会的职责划分。学位评定委员会是高校内部的行政机构，应明确学位评定委员会与学术委员会二者的职权，学术委员会负责与学术相关的事项，而学位评定委员会作为管理机构，即使是在决定授予学位时，也应对学术问题行使形式审查职责。最后，在学位评定委员会的运行过程中，应逐步尝试建立健全以学术委员会为核心的高校学术管理体系，采取学术委员会的学者治校方式，[12]重视学术权力，完善学术制度建设，从而保证学位评定委员会与学术委员会的权力协调发展，使学位评定委员会的法律性质能够不断地符合大学治理和发展的新需求。[13]
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高校对学生的处分权作为学校一种重要的管理权，攸关学生的基本权利和自由。因此，基于现代法治原则，在宪法层面对高校学生处分的根源、法律性质进行探讨，是合理合法实现学生权利保障的必要前提。
一、问题的提出
何谓高校学生处分行为，是指学生违反了高校的管理规定，学校依据规定给与学生纪律处分的行为。有关高校学生处分的管理规定主要体现在高校学生守则之中，如果研究全国高校历来的学生守则，就会发现高校学生处分权力本位严重，学生合法权益保障滞后。
主要问题如下：
(一)概念混乱
首先名称表达不一。一般高校称为“学生违纪处分条例”，但是有的采用过“学生违纪处罚条例”、“学生违纪行政处分条例”，以及“学生管理与学生自律协议书”等其它名称。在传统上学生纪律处分经常与行政处罚、行政处分相混淆，权力色彩浓厚。而有些学校的规定又含有某些契约的特点，学生纪律处分的定性不明可见一斑。另外，在2005年《普通高等学校学生管理规定》修订之前，高校学生守则中“罚款”的规定确实比比皆是，修订之后才逐渐绝迹。
(二)救济不足
学生处分过程中，无论是事中的申辩还是事后的申诉，缺乏切实可行的救济程序的支持，实际效果差强人意。虽然近年来高校学生处分规定中，有关学生权利救济的内容不断得到重视，但是由于权力本位意识依然存在，各个高校之间对学生权利救济的重视程度参差不齐。至于学生处分事中的听证程序，在互相借鉴痕迹明显的各个高校的学生处分管理规则中也只是属于少数派的选择。 而几乎所有的高校学生处分条例中，都不见学生诉讼权利的规定，在现实的案例中，能够真正走上诉讼程序的也只是少数。
(三)法治体系不完善
虽然在2005年之后，各个高校都注意了学生处分管理规则制定的法律依据，一般既提到了《教育法》和《高等教育法》等法律，也提到了教育部制定的诸多规章。但是在实际的制定过程中，由于我国宪法和法律中有关高校管理的规定十分有限而且太过原则，因此引导作用远远不及教育部的规章。譬如：《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生行为守则》等规章的作用要远远大于法律。另外，一些规章缺少法律后果的规定，更像是道德规范，为高校留下了很大的自由裁量的选择空间，高校学生处分管理规则就很容易直接创设学生的权利和义务，如此低阶位的规则创设权利和义务是有违宪法基本权利保护原则的。
各个高校在制定学生管理规定的过程中，俨然兼具立法者和执行者的角色，而自我管理权抑制和外在监控法律手段却十分有限，处于弱势一方的学生的合法权益始终处于受支配的地位。这些问题的存在，表面上是权力本位传统使然，究其原因是高校学生处分权法律性质不清所造成。
二、两大法系的传统理论及发展
高校学生处分权的权力本位传统，并不是我国的专利，两大法系在历史中为了迎合这种传统，同时又为了能够在法治的背景下获得一定的正当性，都各自发展出一些典型的理论加以注释，但是在现代法治对权利保障和权力约束的要求下，都发生了变化，或被修正或被淘汰。
(一)特别权力关系理论的偏颇与改变
特别权力关系理论首先起源于十九世纪德国，然后影响到日本和中国。这种理论把高校和学生之间的关系区别于一般的行政权力关系，它是指基于法律上特别的原因(法律的规定或者本人的同意)，为了达成公法上的特定目的，在必要的范围内，一方取得概括的支配他方的权能，他方赋有服从义务的法律关系。 根据这种理论，学生一旦自愿选择了一所高校，并被录取，就意味着同意概括地接受该所高校的所有规则，而该所高校对学生也就拥有了概括的命令权和惩戒权，而且可以在没有法律授权的情况下，制定规则限制学生的基本权利，并且学生不能提起司法审查。 我国高校学生处分在2005年前基本属于这种情况，近几年有了很大的改变，但是并未完全脱离这种理论的藩篱。
依笔者所见，特别权力关系理论只是时代的产物，是一种权宜之计，是对学校既成权力状态的一种简单注释，而不是一种成熟的法治理论，甚至与之相悖。这种理论的基础是逻辑上推定学生普遍“同意”接受学校的管理，把传统中民事法律关系中的契约性嫁接到公权力之中，而且还逃避了法律的限制和司法审查，通过这种契约性把学生固化为一种特殊的受支配的身份，这与现代人权保障和权力限制的法治原则相违背。因此，在二战后，特别权力关系在一些国家的宪法判例和宪法中得到了修正和改变。德国联邦通过判例确立了“重要性理论”，认为涉及宪法中所确定的基本人权，必须要有法律依据而不能由公权力自行决定。 而日本宪法采用“法的统治原则”和“人权保障原则”，要求特别权力关系中对人权的限制必须有法律依据，即使因私人同意而成立的特别权力关系也要允许司法审查。
(二)英美法系“代替父母理论和特权理论”的淘汰和发展
在二战以前，美国一直援用英国形成于18世纪末期的“代替父母理论”。此理论认为学校对学生享有几乎不受约束的权力，学校代替父母的地位管教学生，学生绝对服从于学校，排除了法院和他人的干预。直到1961年，美国法院才在一案件中推翻这个理论，认为学校与学生之间的关系应当受到宪法的制约，学校对学生的管理权力并非绝对，学生的基本权利应该受到法律保护，这些权利不应该因为学生进入大学而遭到否定。 “代替父母理论”与“特别权力关系理论”有异曲同工之处，都是对学校这种特权事实的理论假设，学校实际上并没有真正得到学生父母的全面授权，况且大学的学生基本成年，其基本权利，即使是父母也不得侵犯。从历史上美国学校管理学生的“代替父母理论”被废弃的原因，最终也是宪法起到了决定性的作用。
就目前而言，美国高校仍然拥有高度的自治权，可以依据自治权对学生做出休学和开除等方式的处分，甚至为了实现高校自治权，在一定程度上可以排除《宪法》第8条修正案“不得施加残酷和非常的惩罚”，以及第14条修正案“公民权利正当程序保护原则”的适用，但是仅以对学生“生命、自由和财产”等宪法权利不产生直接和实际影响为限，否则高校自治权也需要受到法院的合宪性审查。
三、高校学生处分管理权中行政权与自治权的交织
虽然传统理论并没有给高校学生处分这种管理权一个合乎现代法治精神的解释，但是引发它们变化的宪法因素却能给我们带来新的启发。现代法治的核心是依宪治国，宪法是引起传统特权理论变化的关键，也应当是寻找高校学生处分管理权根源和性质的出发点。高校学生处分权作为管理权有两种宪法来源和两种属性。来源决定了属性，不同的来源就有不同的属性。
(一)来源于国家教育管理权
国家教育权顾名思义是为了实现国家的教育目的，属于国家权力，世界许多国家宪法规定了此项权力，具体表现为国家或国家机关通过立法和行政的途径领导、计划、检查、帮助、监督或管理的方式对教育进行干预的权力，国家教育管理权就是其中一种。国家教育管理权是一种行政权力，在有关的教育管理的外部事项上需要依靠教育行政机构的行政管理来达到国家教育的目的。越南宪法第36条就规定国家对国民教育目标、考试规则和文凭系统等方面进行统一管理。国家教育管理权从宪法层面通过立法把国家教育管理权赋予各级教育行政部门，巴西宪法第176条就规定“教育由公共权力部门分级管理”。因为考虑到专业性和成本效益等因素，某些教育管理事务，最后会授权给具备一定资质的高校来行使。这些教育管理事务中最典型的就是文凭问题。我国《教育法》第20和21条规定国家授权符合条件的学校授予学生学历学位，第28条规定学校有权对受教育者颁发相应的学业证书。国务院《学位条例》进一步加以了细化，规定学士学位由国务院授权的高等学校授予学士学位。高校享有了这种管理权，就会落实在自己的管理规则中，这也包括高校学生处分管理规则。国家教育管理权从而在法律到高校校规的延伸过程中转化为一种学校管理权，这种学校管理权并没有改变行政权的性质，仍然受行政法的调整。高校学生处分中直接影响学生学历学位取得的纪律处分方式，譬如开除学籍等，性质上应该属于行政法律关系。
(二)来源于高校自治权
高校学生处分权还来自另一个宪法渊源，即世界上许多国家在宪法中所规定的高等学校自治权。 高校自治权是指高校在法律范围内对学校内部事务所拥有的自由裁量权，墨西哥宪法第3条就规定，法律授予自治权的大学和其他高等教育机构享有自我管理的职权和责任。我国《宪法》虽然没有高校自治权的规定，但是《教育法》第28条有高校自治权的含义，该条规定学校及其他教育机构有权按照章程自主管理，有权对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分。就性质而言，高校自治权与国家教育管理权有本质上的区别，后者是行政权，而前者是高校的自由裁量权，为了实现高校自身的教育权，而排斥国家权力，包括行政权对高校内部自主管理事务的干涉。当然，高校自治权在内部所形成的高校与学生之间的法律关系，区别于特别权力关系中不受立法和司法约束的概括命令权和惩戒权，在现代法治的要求下，它需要法律的明确授权。厄瓜多尔宪法第28条就规定高校自治权只依据法律和校规行事。
高校自治权在很多情况下会如同国家教育管理权一样以校规的形式出现，最终也转化为学校的管理权。这两种不同来源和不同属性的学校管理权在校规中相互交织，相互融合，在处理结果上两者可能存在因果逻辑上的联系，处分方式也存在重叠，是造成高校学生处分问题复杂的根源所在。这种复杂性表现如下：
第一，会带来两种行为的同质化，这也是高校学生处分领域权力本位传统根深蒂固的根源。
第二，会带来具体高校学生处分法律关系在性质上的辨析困难，增加法律内容、法律程序以及法律救济等方面制度安排的复杂性。
四、高校学生处分的法律调整
为了对高校学生处分存在的问题做一个回应，必须按照现代法治的要求，对高校学生处分制度加以法律调整。这种法律调整，就是要明确不同性质高校学生处分权的法律授权，以及拓宽相应的司法救济。
以学生处分的两种法律性质为线索在宪法方面有如下几个方面值得思考：
(一)在宪法中明确学生的受教育权
虽然所有法律主体的教育权都是整体教育权概念的有机组成部分，其最终宗旨是一致的，但是不同教育权主体的权益在实现过程中并不总是相一致，存在矛盾和冲突，学生的受教育权在高校学生处分权的行使过程中尤其容易被忽视和侵害。受教育权入宪，可以提醒立法者和执法者，在实施国家教育管理权和高校自治权的过程中能够认真对待学生的受教育权，不能放任学生受教育权受到损害，也不能为了实现学校管理权而牺牲学生的合法权益为代价。宪法作为最高规范，宪法中规定受教育权，也能够加强教育法律法规和校规的法律引导，为高校学生处分权设定一个外部的界限。
(二)完善高校学生处分的行政法治
国家教育管理权作为学校管理权的一部分，应该适用依法行政和司法审查原则，而前提就是明确宪法和法律的授权。明确授权至少可以起到如下的作用：
第一，可以进一步区别与高校自治权的不同管理范围，制定相应不同的法律程序和救济程序。
第二，可以明确司法审查的范围。在高校学生处分中，凡是根据法律能够认定其行政权性质，直接影响学生身份的取得、丧失的行为，至少直接涉及学生学历学位的处分行为，应该纳入到我国行政诉讼的受案范围。
第三，可以促进学校改变现有回避诉讼的态度，在学生处分守则中明文告知学生行政诉讼的权利。
(三)加强高校自治权的限制，突出其契约性
高校自治权作为一种自由裁量权，对于学校内部管理事务有很大的自主管理的权利，但并不意味着它是法外之地，要受到外部和内部的法律限制。
第一，明确宪法授权，可以使得学校在自主管理的事务中排除国家权力的干预的同时，也为高校自治权设置了外部限制，明确范围并防范其越权违法，这样可以区别于国家教育管理权，也可以杜绝低阶位规范借自治权为由违宪创设学生的权利与义务。
第二，在高校的内部管理中，强调学校与学生之间的契约性，以达到高校自治权的自我抑制。高校的自治权与学生的受教育权要得到同等的尊重，学校与学生之间不再是一种命令和服从的特别权力关系，而应该是一种基于学生自愿进入学校并被学校录取而形成的双向契约关系。基于这种契约关系，为了改变两者在事实上的不平等，让两者达到一种动态的平衡，需要增加学生参与的成分。在学生处分管理的制度设计中，如果以学生合法权益为依归，以学生有效参与为手段，高校自治权就能得到有效的自我抑制。正式听证程序就是这样的制度安排，有必要在高校之间推广实施。
(四)两种性质的高校管理权都要以学生的基本权利为界限
现代法治的目标是保障人权，我国2004年宪法修正案中“人权保障”原则的确立，促进了《普通高等学校学生管理规定》在2005年的重新修订，引起了全国高校校规的普遍修改。 该规定中学生权利的保障与权力的限制的联动甚为明显，这正是学生回归公民，其基本权利受到宪法保障而引起的效果。
两种性质的高校管理权，其中国家教育管理权纳入行政法治，前面已经论述不再赘言。而高校自治权在传统中排除司法的审查，这是各国的同行做法。究其原因，如果允许司法权完全审查高校自治权，就有违当初为了排除国家权力，包括司法权干涉高校内部事务的初衷。但是，高校自治权依据宪法对抗国家权利的干涉，并不意味着能够对抗受宪法保护的学生的基本权利，这是将高校自治权纳入司法审查的正当性根源。我国《教育法》和《高等教育法》中都规定了学校侵犯学生人身权和财产权等合法权益时，学生有权提起诉讼，但是在法院实际受理高校学生处分案件时，高校自治权恰恰是最大的阻碍。“有权利，就有救济”，司法救济是实现学生基本权利的必然选择。前面已经述及的德国的“重要性理论”和美国的“实际损害理论”，司法救济以学生的基本权利保障为限，但正是这个界限是现代法治要求的底线原则。
五、结语
学校管理权法律性质的揭示， 为建立一个包括宪法、法律以及校规在内的逻辑严谨的完善的高校学生处分法律体系提供了契机，也为高校学生处分行为的明确授权和司法救济，促使高校处分走出权力本位传统，秉持学生权利本位，实现学生公民身份回归找到最佳途径。
关键词：教育法；高校行政权力；法律控制
在我国目前的教育法律体系下，高校作为法人组织应有的固有权利和具有国家公共管理职权性质的行政权力，都被作为高校办学自笼统地规定于《教育法》和《高等教育法》等法律法规，导致人们对“高校权力”认识的混淆与误解。高校行政权力作为行政性的权力，却一直未能纳入严格的行政法规制。
一、行政法规制高校行政权力的法理依据
高校依据以《教育法》和《高等教育法》为主的公法而设立，履行以提供高等教育为内容的公共服务职权，其目的在于保障公民高等教育权的实现，具有维护社会整体利益的价值。为了保障高校提供高等教育职能的实现，法律授予其在招生和日常的教育和管理活动中，享有优越于教师、学生的教育、教学和管理的权力。这些权力到底是什么法律属性？在司法实践中，最高人民法院曾以公报的形式指出，“由于其（高校）代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议，可以适用行政诉讼法予以解决”[1]。2004年更是传出最高人民法院将专门就高等教育领域的行政诉讼问题出台司法解释，但反复征求意见后至今尚未出台，争论的焦点是如何界定高校行政权力，以及哪些可以纳入行政诉讼受理范围。
高校行政权力是指高校因法律、法规授权，依法以自己名义行使对公共事务管理职权的权力。行政权力一般具有以下特征：相对于其它国家权力而言，行政权力具有裁量性、主动性和广泛性等特点；相对于社会组织、公民个人而言，它则有强制性、单方性和优益性等特点。[2]高校所承担的某些具有国家公共管理职权性质的职能和权力，实际上是行政机关在高等教育领域中的职能和权力的具体反映，其权力内容属于公权力的范畴。如《教育法》第28条第4项规定的学籍管理、奖励、处分权，第5项规定的颁发学业证书权等都具有明显的强制性、单方面意志属性，符合行政权力的主要特征。
一般认为，学校按照章程自主管理，招生录取，对受教育者颁发相应的学业证书，对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分等，是高校具有一定社会公益职能、行使社会管理职能的表现，因而所行使的权力是行政权力。[3]行政法学中存在一种主张控制行政权力的观念或学说。要加强对高校行政权力运行的控制，这是由行政权力本身的特征所决定的。第一，权力的运行规律告诉我们，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，无论行政权力怎么发展，这条规律是不会变的；第二，权利的实现规律告诉我们，行政权力不仅与公民权利之间的强度差异悬殊，而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。从现代行政来看，随着行政权力的不断扩张，必须加强对其控制，高校行政权力也不例外。
二、高校行政权力现行法律制度存在的问题
自上世纪末以来，教育诉讼案件频繁出现，引发了学者对高校法律地位、高校行为性质的大讨论，其中较多的是从教育管理的视角进行研究，而从行政法视角对高校行政权力相关法律制度进行全面审视的相对较少。
（一）权力设定：高校行政权力与法人权利相混淆
虽然学界基本承认高校行使的部分权力是通过法律、法规授权给高校行使的公共职权，但目前《教育法》、《高等教育法》对学校的法律性质、学校与学生之间法律关系以及高校权力的属性并没有作出明确规定。由于高校权力在源头上没能解决权力性质的问题，导致了高校法律地位云遮雾罩，高校行使的权力属性不清晰，高校行政权力与高校作为法人组织的固有权利都因为“办学自”的笼统规定而相混淆。
目前，立法上尚未真正解决高校法律地位的问题，更没有解决高校哪些权力应属行政权力的问题。虽然一般认为高校是因“法律、法规授权”获得行政主体资格，可以行使部分行政权力，但法律法规怎样的规定可以认为是授权行为？高校根据《教育法》、《高等教育法》规定享有的诸多权力中，到底哪些权力是授权获得，哪些是高校作为法人组织本身应该就有？哪些属于行政法意义上的行政权力，哪些又根本不具有行政权力特性？这些疑惑的存在都使“法律、法规授权”在解释“授权”现象时显得模棱两可。
（二）权力运行：高校行政权力在行政法制外游离
凡行政权，其核心即为自由裁量权，它是国家赋予行政主体在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力。高校的主要活动是从事教学、科研工作，要求有一个较宽松的学术环境。因此高校作为行政主体，需要拥有比一般行政主体更大的自。但任何权都可以被滥用，行政自由裁量权更是如此。孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验，有权力的人行使权力一直遇到有界限的地方才休止。”
高校管理由于其专业技术性，法律法规往往只做一些笼统原则的规定，很多具体的操作性规定都需要学校通过管理细则的形式予以明确。目前，在我国教育类法律、法规中，直接涉及高校学生管理的主要有两部规章，即原国家教委颁布的《高等学校学生行为准则》与《普通高等学校学生管理规定》。各高校对学生进行管理的规定一般都是在以上两部规章的基础上自行制定的，林林总总、各具特色，但总的特征是抽象、笼统、粗糙。[4]高校对法律法规规定的哪些事项可以制定更高标准的规则，哪些又不能制定更加严格的规定，这些规定的缺失导致高校行政权力界限模糊。
（三）权力监督：高校行政权力相应权利救济体系缺失
法律、法规对高校法律地位没有作出明确规定，不仅使学生在寻求权利救济时不知道该选择何种途径，甚至裁判机构在受理此类案件时也会难以判定。任何合法权益的存在，都要求提供救济途径。虽然《普通高校学生管理规定》第五条规定，对学校给予的处分或者处理有异议，学生享有向学校、教育行政部门提出申诉的权利，但校内申诉制度的设计作为一个教育部门设计的内部权利救济制度，其公正性和权威性显然不及外部监督。
既然高校部分权力在性质上属于行政权力，按照行政法制的基本要求，就应设计行政复议与行政诉讼制度为之提供救济。然而，目前行政复议制度在处理高校行政案件时还处于空白。《普通高校学生管理规定》第五条只字未提“行政复议”，而只是笼统规定可以“提出申诉”。作为一种权利救济制度的规定，这是非常模糊且不严谨的。同样是《普通高校学生管理规定》第五条的规定，“对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提讼”，字面上只能理解为只有人身权、财产权受到侵害时才能提讼，而且这种诉讼的性质也是模糊不清的，这也一直被大家所诟病。
三、完善高校行政权力相关法律制度的建议
再完善的行政法都无法把所有行政性的权力都纳于其规制之中，行政法制发展相对于行政权力扩张总是表现出一定的滞后性。但当某一领域的行政权力弊端日渐暴露，甚至在司法实践中已经有所突破后，以法律制度的形式规范这种权力才是理性的选择。
（一）以法律法规明确高校行政权力的合法来源
法律、法规要在高校行政权力设定阶段加强控制，即规范授权现象。法律、法规要对高校权力属性进行清晰界定，至少要在立法中将行政权力从高校一般权力中析出。既然我们已经认识到高校行政权力客观存在，就要明确对这种权力的安排并设定权力界限。特别是要解决法律法规何为授权、如何授权的问题。笔者认为，目前可以通过修订《教育法》、《高等教育法》，进一步明确高等学校的法律性质，确认其部分权力的行政性，从而确定高校与学生之间存在的行政法律关系。同时，要加快《学校教育法》的立法工作，系统地规定教育领域的重要法律问题，使高校行政权力的来源更加明确，范围更加清晰。
（二）以部门规章完善高校行政权力运行体系
规章相对法律法规更加具体、更具操作性，高校往往都是直接依据规章行使行政权力，因此依托部门规章进一步规范和完善高校行政权力运行体系是非常必要和完全可行的。考虑到目前我国法制建设的实际情况，可以授权教育行政主管部门根据《教育法》、《高等教育法》等法律法规，以部门规章的形式对高校行政权力的规范运行作出具体规定。这种规定的核心内容包括：（1） 强化高校行政权力行使的正当程序。行政法原理的基本要求是行政权力的行使一定要遵从严格的程序规范，这就要求高等学校在实施行政行为时，必须遵循正当程序原则，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈诉、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。（2） 进一步完善教育申诉制度。教育申诉制度是一项维护学生、教师合法权益的内部救济制度，这种校内申诉制度在解决教育纠纷的问题上，具有便利性、专业性等优势。《普通高等学校学生管理规定》已经规定“学校应当成立学生申诉处理委员会”，这是一个很大的进步，但具体的申诉程序与办法，还有待《学生申诉办法》等规范性文件予以明确。（3） 探索切实可行的行政复议制度。建议将《普通高校学生管理规定》第六十三条“学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定之日起15个工作日内，可以向所在地省级教育行政部门提出书面申诉”中的“提出书面申诉”明确修改为“提起行政复议申请”。如此规定，不仅为教育系统的行政复议制度提供更加明确的依据，也将有利于与即将到来的高等教育行政诉讼制度的衔接。
（三）以司法解释强化高校行政权力司法监督
为保护高校学生的合法权益，维护和监督高校依法行使行政职权，最高人民法院可以通过司法解释的形式，将高校招生录取、学历学位颁发、影响学生身份或学历学位获得的重大纪律处分等行政行为，明确纳入行政诉讼范畴，为高校行政权力的司法监督提供明确的依据。当然，在建立司法审查制度的同时，也要注意把握审查广度和深度，即要遵循司法审查有限原则，不能侵犯高校基于其学术能力或一般法人管理职能而行使的自。笔者认为，司法审查介入高等教育领域，其广度应当限定为对学生基本权利的保护，其深度则应当以不超越合法性审查为边界。同时，鉴于高等教育纠纷的专业性、技术性，可以考虑设计行政复议前置制度。行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服，在寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼。这样的制度设计，不仅能够保证司法对教育领域的有效监督，又能充分发挥教育系统内部自身纠错的能力，实现二者的和谐统一。
参考文献：
[1]最高人民法院公报[J].1999（4）：141.
[2]罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.5.
论文摘要：在我国，高校作为一个事业单位，虽然不是正式的国家行政机关，但仍具有一定的行政管理权。然而，高校在学生生活园区管理中，常常会陷入进退两难的尴尬境地。例如，如何定位高校对学生宿舍的管理权的性质，如何处理好宿舍管理权与学生隐私权之间的关系等。本文结合新近颁布的高等学校消防安全管理规定，试理清高校在学生生活园区管理中的一些法律问题，以期对实践操作起到一定的参考作用。
学生宿舍和公寓是学生生活园区最为重要的组成部分，而高校对学生园区的管理在整个高校教育体系中又有着举足轻重的地位。但随着我国招生规模的不断扩大和高校后勤改革的深入，高校学生园区管理也随之出现了一些新问题，学生对园区管理的认识发生了变化。住宿似乎变成了一种商业行为，相当多的学生认为自己就是消费者，就是上帝，而相关物业部门提供服务则理所应当。学生对学校的管理，则有较大的抵触心理，“只要我不毁坏你的设施，你就无权干涉我的生活自由”。学生的这种心态反映了85后、90后学生的显著特点——倾向于以自我为中心，且权利意识空前高涨。但对于学校而言，如何采取切实有效的措施，逐步加强和改进高校学生园区管理工作，亦是摆在眼前的重大问题。
一、学生生活园区及学生宿舍的法律地位的界定
学生宿舍的性质目前颇具争论。一种观点认为是租赁关系，主体是学校与学生。所谓租赁，“主要是指房屋的权利人将其所有的房屋出租给承租人使用，向承租人收取租金的行为。”。这种观点忽略了学校对内的行政管理职能，抹杀了学校与学生之间存在的管理与被管理的关系。且房屋租赁，“必须要签订房屋租赁合同以及登记备案为其生效要件”，0而学生宿舍显然不具备这种生效要件。因此这种观点是不够全面的。另一种观点认为是公寓性质，主体是学生与后勤服务公司。这与当前“后勤社会化”有关。虽然宿舍趋向于公寓化是一种趋势，但这并不意味着目前的学生宿舍都已达到公寓标准。而且，即便是公寓标准，也不意味着学生公寓就归属于法律上的住宅范畴。
曾有学者撰文指出：“学生向学校支付了与居住价值数量相当的金钱，根据权利与义务对等的原则，学生便获得了对宿舍(公寓)的居住权。该行为的性质与购房入住在居住权行使上是一致的，学生一旦获得居住权，公寓便成为供学生居住的场所，这与法律上的住宅’含义是一致的。”。笔者并不同意这样的观点。首先，学校对学生公寓的收费和市场价依然有较大的区别，可以说，无论是学生宿舍或是学生公寓，都带有明显的国家教育福利性质：其次，学生在学校过的是集体生活，这和普通意义上的个人住宅是不一样的。对学生而言，他不能像一个普通的居住者那样任意使用物品，随意留宿同学，他必须遵守学校的各项规章制度。
所以，笔者认为，学生宿舍(公寓)不能等同于民法意义上的普通住宅，这是一种带有行政管理性质的特殊住所。学生入住寝室就意味着对学校各项宿舍管理制度的接受，其个人的权利应该被扣减。
二、高校对学生生活园区管理权的法律性质分析
在我国，高校作为一个事业单位，虽然不是正式的国家行政机关，但仍具有一定的行政管理权。因此，有学者曾指出，管委会与学生之间是行政主体和行政相对人间的行政法律关系，高校宿舍管理权是公权力。。笔者认为高校缺乏行政机关的构成要件，但其事业单位的性质决定了高校对于学生园区的管理是一种准行政行为，包含了公权力的因素。
在高校中，曾出现过这样的案例：某高校宿管科在未经过任何通知的情况下，进入学生宿舍，突击检查学生使用违禁电器情况。检查人员将搜查到的热水棒、电饭锅、吹风机一并没收，并将违纪学生进行了公示。
