时间：2023-07-13 16:30:21
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为深入贯彻落实科学发展观，提高全市城乡规划、建设、管理水平，促进城乡协调发展，加快推进全面小康社会建设，特提出如下意见。
一、充分认识加快城乡建设的重要意义
（一）加快城乡建设是统筹城乡发展的必由之路。当前，正处于工业化加速、城镇化提升、农业产业化拓展的重要时期。坚持以工促农、以城带乡，加快城乡建设步伐，全面提升城镇化和城镇现代化水平，促进城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，城镇文明向农村辐射，形成城乡一体化新格局，是顺应经济社会发展规律，应对区域竞争、提升综合实力的必然选择；是统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设的客观要求；是改善城乡发展环境，提升“三个核心指标”，加快全面小康社会建设的重要途径。
（二）加快城乡建设是实现跨越发展的迫切需要。城镇化水平是衡量经济社会进步程度的重要标志。近年来，我市城乡建设取得了显著成绩，城镇建成区面积不断扩大、城镇配套功能不断完善、城镇人居质量不断提高、城镇综合实力不断增强，广大群众享受到了城镇化发展带来的可喜成果。但由于我市发展不足、发展不充分、发展不协调依然是发展中的突出矛盾和问题，城乡建设工作与省内发达地区相比，还存在较大差距，主要是城乡规划管理水平较低、城镇基础设施建设滞后、生态园林城市建设推进较慢、城镇风格特色不够突出、城镇化发展水平低于全省平均水平，严重制约着全市经济社会又好又快发展。要在日趋激烈的区域竞争中追赶前进、超常突破、跨越发展，必须高起点、高水平、高质量地加快城乡建设，努力开创城乡建设工作新局面。
二、加快城乡建设的发展思路、基本原则和主要目标
（三）发展思路。以科学发展观统领城乡建设，紧紧围绕提升“三个核心指标”，以建设天蓝地绿、山清水秀、景美民富的国家级生态园林城市为总体目标，以城镇扩容、建设、改造、绿化、美化、亮化、净化、村容村貌整治为重点，遵循统筹城乡、布局合理、规划先行、节约资源、配套建设、完善功能、因地制宜、分步实施的原则，坚持高起点规划、高质量建设、高效能管理，统筹城乡协调发展。建设以城为中心，其他县城为重点，孟定、南伞、沧源口岸为对外窗口，沿交通主轴线乡镇为节点的三级城镇网络体系，切实提高城乡建设发展水平，努力形成产业支撑有力、基础设施完善、服务功能健全、人居环境优美的现代城乡体系。
（四）基本原则
──统筹城乡协调发展原则。整体推进城乡产业、基础设施、生态环境、社会保障和公共服务体系建设，全面提升城镇辐射带动农村、农村吸纳城镇文明的能力，形成以城带乡、以工促农、城乡互动、优势互补、共同协调发展的格局。
──生态文明规划城镇原则。坚持规划先行，以人与自然和谐发展为准则，突出环境友好和生态文明这一主线，围绕“生态兴市”、“生态立市”、“生态强市”做好规划编制，发挥资源禀赋，促进生态改善，确保经济、社会、自然环境的永续发展。
──园林宜居建设城镇原则。以基础设施建设、公用设施建设以及增加绿地面积、提高绿化档次为重点，高标准规划，高水平设计，高速度建设，推进整体景观和生态环境布局的系统性、均衡性，完善城镇功能，打造园林城市，改善人的居住质量。
──文明先进经营城镇原则。坚持走可持续发展的道路，加大市场化经营管理城市的力度，促进城镇资金、人才、信息有效聚集和合理流动，强化土地、水、能源等重要资源的保护和高效利用，将市场经济、循环经济的发展理念贯穿于经营城镇的各个环节。
──整洁有序管理城镇原则。以“整洁、有序、畅通、和谐”为目标，从城市居民住房、供水、污水和垃圾处理、公共交通、绿化美化、公共安全等方面着力，积极探索推进文明创建和城市管理工作的长效机制建设，打造整洁优美、畅通有序、文明靓丽、适宜创业的城市管理环境。
──特色风格塑造城镇原则。立足城镇生态环境、民族文化等资源状况，正确处理需要和可能、局部和整体、当前和长远、发展和保护的关系，把保持城市原有的特色和展示城市发展前景有机结合起来，彰显地方特色和民族文化，形成特色突出、个性鲜明、风格独具、内涵丰富的城乡格局，塑造城市形象。
（五）发展目标。到2012年，实现城镇建设总投资80亿元以上；8县（区）城及孟定镇控制性详细规划全覆盖，完成42个乡镇总体规划、300个村庄规划的编制；城市供水普及率达95％以上；新增城镇建成区面积5平方公里以上；城镇绿化覆盖率达到30％以上；全市所有县级以上城市建成污水处理和生活垃圾处理设施，污水处理率达80%以上，垃圾无害化处理率达到100％；全市城镇化水平每年提高1.5个百分点，达到35％以上。城市道路、桥涵、地下管道、城市美化、绿化、亮化附属设施以及城市公共交通、公园、广场、环卫、供电、消防等基础设施和公用设施进一步完善，城市基础设施现代化水平明显提高；一批“三农”服务型、旅游型、工业型、商贸流通型、口岸型的小城镇得到较好的发展，生产生活用水满足洁净化需求，就地转移农村富余劳动力的能力明显增强；基本建立城镇低收入困难家庭住房保障体系，农村地震安居房建设有效推进，人居质量明显提高。
三、强化规划优先意识，发挥规划引领调控作用
（六）突出规划主导作用。全面贯彻落实《城乡规划法》，牢固树立“富规划穷建设”的理念，坚持以人为本，始终把规划工作放在城乡建设的首要位置，突出规划在城乡建设、管理、经营等各个环节的“龙头”地位和引领作用。以城乡规划为依据，制度创新为动力，功能培育为基础，加强管理为保证，科学制定和有效实施城乡规划，推进城乡规划管理工作健康有序发展。
（七）加快规划体系建设。
（八）完善规划审批机制。按照“规划权高度集中，建设权分级负责，管理权下放基层，经营权各级共享”的思路，建立统一、集中、高效的规划管理体制和市、县（区）协调配合的决策管理机制，完善市县两级城乡规划建设管理委员会制度。城区的规划管理权在市级，坚持市级规划、市区共建的原则，城规划区内的建设项目设计方案一律报市城规委审定；其它县城的总体规划、控制性详规、绿地系统专业规划以及县城标志性、控制性等重点建筑设计方案须报市城规委审查备案。各职能部门要密切配合、加强沟通，实现规划之间在技术层面、政策层面的整合和对接，确保区域规划、城乡规划、土地利用规划以及各专项规划的相互衔接一致，实现城乡建设有序推进。大力推行信息公开制度，利用电视、报刊、网站等媒体及时向公众提供规划的编制、审批和实施等信息，通过座谈会、听证会、征询意见等方式，建立公众参与规划编制、审批、实施和调整的长效机制，确保规划编制、审批和实施工作公开、公平、公正、透明。
（九）加强规划监督管理。城乡规划一经编制完成、批准实施，必须严格执行、实施到位。严格按照规划审批建设项目、推进城乡建设，对不执行规划的，一经发现，坚决制止。严格按照法定程序监督规划编制、修编以及实施、管理工作，坚持做到没有规划不供地、不建设，设计方案不成熟的一律不得开工建设。加强规划执法管理和效能监察，市人民政府对县级政府实施督查巡查制度，对各县（区）规划的编制、审批、实施管理工作进行事前、事中和事后的巡察、监督，坚决杜绝随意调整、肢解规划的现象，保证城乡规划的有效实施，维护规划的科学性、严肃性和权威性。
四、加快基础设施建设，优化城乡协调发展环境
（十）加快城镇基础设施建设。按照拉开城镇框架、拓展城镇空间、优化城镇布局、健全城镇功能、做美城镇形象的要求，以市政基础设施和公共服务设施建设为重点，突出抓好城镇路网、综合管网、市政配套设施、园林景观等工程建设，不断提高市政基础设施的承载能力和服务水平。加快建设一批面向社会、面向群众的教育、卫生、文化、体育等公共服务设施，提高运营效率，逐步构建起覆盖城乡、功能完善、布局合理的社会公共服务设施配套体系，努力实现人人享有基本公共服务的目标。突出重点、合力抓好城中心城市建设，充分发挥中心城市在全市城乡建设发展中的辐射带动作用。按照政府主导、有序竞争、政策扶持、优先发展的原则，发展公共汽车、出租汽车等多种形式的公共交通，提高城乡交通的整体效能。
（十一）加快城镇污水和生活垃圾处理设施建设。坚持政府主导和市场推进并重，深化项目前期工作，严格项目建设管理，加快推进城镇污水和生活垃圾处理设施建设，积极探索和建立城镇污水垃圾处理投资多元化、运营主体企业化、运行管理市场化和行业发展产业化等长效管理机制。到2012年，8县（区）城和孟定镇全面建成城镇污水、生活垃圾处理设施并投入运营，全市主要污染物排放总量基本满足环境容量要求。
（十二）抓好小城镇和村庄建设。按照统一规划、统一设计、统一配套、统一征地、统一施工、统一管理的建设模式，加快小城镇饮水安全、道路、供排水管网、环卫设施等重点基础设施建设，有条件的要加快建设污水处理和垃圾处理设施，改善基础设施条件，提高小城镇吸纳人口、增强就业和聚集产业的能力。按照我市新农村“十四个一”的建设内容，强化工作措施，加快实施中小学危房改造、乡村卫生室建设、农村公路通达通畅工程、人畜饮水工程、集贸市场建设等重点项目，加大村容村貌整治力度，不断改善农村人居环境和生态环境，充分展现现代农村繁荣、文明、进步的新景象。
（十三）积极开展生态建设。各县（区）要编制生态园林城市规划，切实保护好自然山体、水面、湿地和森林植被，突出地方特色，创建生态园林城市，全面实施“青山、碧水、蓝天、绿地”工程，认真抓好城市绿化、美化建设。把生态建设和环境保护与自然资源的合理利用结合起来，自然景观的恢复保护与城镇建设发展结合起来，切实保护城市自然景观和历史文脉，实现资源的永续利用，创造以人为本、人与自然和谐相处的城市环境，打造出具有特色、风格独具、生态良好、环境优美的生态园林城市。以村容整洁和提高农民生活质量为目标，采取综合创建与单项工程建设相结合的办法，切实做好村容村貌规划，村庄整治和环境美化工作，全面推进文明生态村建设。
（十四）着力提高人居质量。各县（区）要根据当地居民收入水平和居住需求情况，以满足普通居民住房为重点，制定住房建设规划，加快建立大多数家庭购买或承租普通商品房、低收入家庭承租廉租住房或购买经济适用住房，以及部分高收入家庭购买或承租高档商品住房相结合的新型住房供应体系。以建设良性生态环境为宗旨、以创造良好的人居环境为目标、以小区式开发建设为主要形式，做好城镇规划区范围内的住房建设和保障工作，做到高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理，一律停止单位集资合作建房，严格限制个人自建住房。着力改善民生，切实把城市中低收入家庭和低保对象的住房供应纳入保障性住房供应体系，高度重视廉租住房建设，认真落实低收入家庭住房租赁补贴政策，解决好低收入家庭住房困难问题；切实抓好农村抗震安居房建设，不断提高农村人居质量，改善城乡人居环境。强化引导和监管，进一步规范物业管理市场，提高物业管理服务质量，新建的住宅小区物业管理及公用设施设备维修资金的收缴应达到100%，不断扩大物业管理覆盖面；加强房屋租赁管理，严格执行房屋租赁备案制度，规范城镇房屋租赁行为，确保租赁市场的健康发展。
五、切实加强综合管理，不断提高城乡建设管理水平
（十五）积极开展创建活动。各县（区）要结合实际，以创建国家级园林城市、文明城市、卫生城市为契机和动力，不断提升城市形象和品位，打造各具特色的宜居城市；深入持久地开展城市文明教育，不断提高市民的文明素质，为提升城市管理水平提供根本保证。
（十六）加强城乡环境综合整治。按照云南省“十一五”城市环境综合整治定量考核管理和“精心、精细、精品”的要求，坚持不懈地开展城市和农村环境综合整治，重点整治城镇和村庄出入口、城乡结合部、新老城连接点、小城镇主干道、居民社区的“脏、乱、差”现象，做到强势推进、全面覆盖、长效管理、不留死角，塑造城镇文明新形象。切实加强城镇改造和建设中的综合管治工作,对供水、供电、通信、有线电视、消防等各类管线设施建设必须做到统一规划、统一建设、统一管理。
（十七）探索经营城市的有效模式。进一步优化招商引资环境，加大招商引资力度，盘活城市存量资产，积极鼓励支持集体、企业、个人投资参与城乡建设，拓宽投入渠道，缓解政府投资压力。探索放开市政公用设施经营市场，积极推进垃圾清运、污水处理、公共绿地养护、环卫保洁、停车泊位等领域市场化运作，逐步把市政公用事业从政府的行政管理转变为产业经营，从无偿投入转变为有偿投入，逐步实现市政公用设施的有偿使用，减轻政府负担，降低管理成本。
（十八）着力提高城乡管理水平。坚持以人为本，积极探索人性化管理模式，加快建立城乡管理行政综合执法体系，推进城乡管理工作向科学化、规范化、制度化方向发展，不断优化人的创业环境和居住环境。加大科技投入，充分运用地理信息系统、遥感、网络、多媒体等现代技术和科技手段来管理城乡，不断提高管理效率和管理水平。严格按照国家规范标准，设计建设各类房屋建筑，推广应用高性能、低能耗、可再生循环利用的建筑材料，强化对建筑节能、环保工作的监管。加强对建筑业的培育和监管，支持建筑企业进行制度创新，推进建筑业技术进步，引导建筑业从粗放型的传统行业，向管理科学、技术创新、资源节约的现代产业转型，做强做大建筑企业，增强活力与市场竞争力。
六、筑牢产业基础，促进城乡建设加快发展
（十九）以新型工业化带动城镇化。在推进城镇化过程中，坚持新型工业化带动战略，立足丰富的生物资源、矿产资源、水电资源优势，坚定不移地走新型工业化道路，把工业化发展同城镇化建设紧密结合起来，合理布局、相互促进、共同发展，通过加快建立独具特色的工业体系支撑城镇发展，通过建设特色鲜明的现代化城镇促进工业发展。
（二十）以农业现代化推进城镇化。以城镇为依托、市场为导向，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，调整优化农业结构，形成粮、畜、经济作物构成基本合理的农业生产格局。大力培育和发展农业产业化龙头企业，逐步实现传统农业向现代农业转化，把农村富余劳动力合理有序地向城镇转移，加快推进农业现代化；通过农业现代化整合资源、聚集人气，促进城镇建设和发展。
（二十一）以现代服务业提升城镇化。现代服务业是未来经济结构中的主体，在推进城镇化过程中要积极扩大开放，大力招商引资，兴办商业市场，做活繁荣城镇，进而达到辐射农村、活跃农村、带动农村的目的。要提升餐饮、住宿和批零商业等传统服务业，加快发展交通、通讯、科技、文化、金融、保险、旅游和中介服务等现代服务业，让城乡居民同享现代文明成果。
（二十二）以鲜明特色文化丰富城镇化。树立强烈的文化意识，切实保护好具有地方特色的文化遗存，发扬现代文化精粹，充分把握城乡建设的总体轮廓，对城镇功能结构、文化内涵、建筑造型、建筑色彩、建筑符号、标志系统、重点景观等进行科学设计，把珍贵的民族文化、茶文化、边地文化优势转化为发展优势，铸就各具特色的城乡个性，逐步提升城镇文化品位。
七、坚持改革创新，建立完善城乡和谐发展的体制机制
（二十三）深化城乡配套改革。进一步深化户籍制度改革，重点是统一城乡居民身份，让农村人口与城镇居民拥有同等发展机会，让农村人口进入城镇居住、培训就业、子女入学、社会保障等方面不受身份限制，与城镇居民享受同等待遇。进一步改革劳动就业和教育卫生等社会事业管理措施和办法，让农民进城就业、就医、子女上学等方面不受限制，与城镇居民共享社会福利事业带来的实惠；建立统一的城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的机制，完善劳动用工登记管理制度，监督用人单位与城乡劳动者依法签订劳动合同；加强劳动保障体系建设，完善乡（镇）、社区劳动保障平台，加大各项社会保险投入，给予外来人员与城乡居民同样的劳动保障服务。以市、县（区）各级财政为主体，社会捐赠和社会互助为补充，多种方式筹集资金，切实加大农民和外来人员的社会保障覆盖面。继续积极稳妥地推进行政区划改革，优化调整乡镇行政区划，因地制宜地扩大城镇规模，适度集中经济和社会管理职能，促进区域基础设施统一布局和共建共享，增强城镇聚集效应。
（二十四）创新投融资体制。建立财权和事权相匹配、相统一、相协调的城乡建设财政投入体制，促进城乡资源合理流动与优化配置，逐步加大对城乡建设特别是基础设施建设的投入力度。统筹全市城市市政基础设施配套费的使用，保证城市维护建设税和各种公用事业附加费、城市基础设施配套费等城建规费足额征收，并全部用于城镇维护建设。将城镇土地收益纳入政府财政预算管理，重点用于城镇基础设施建设和土地开发整理。促进公共领域投融资体制改革，加大基础设施、公用事业领域向民间资本和外资开放的力度，鼓励和引导民间资本和外资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设，提高城乡公共服务的供给能力，完善城乡公共服务职能。加快以城市投资开发有限责任公司为重点的融资平台建设，切实整合城市优良资产和优势资源，提高城市开发建设项目的融资能力，形成政府主导、政企分开、市场化运作的投资经营管理体制。深化水务体制改革，进一步理顺关系国计民生的城市涉水行业的管理机制。
（二十五）合理配置土地资源。
──以公开、公平和公正为基本原则，建立国有土地使用权公开交易制度，实行土地使用权依法有偿转让，加快土地资源向土地资本转变。
──科学调整和修编土地利用规划、城镇总体规划和控制性详细规划，合理确定房地产开发用地总量和布局，以保障城镇廉租安居住房用地为重点，规范房地产业的土地供给，适当增加中低价位普通商品房和经济适用房土地供应量，严格控制高档商品房和别墅类建设的土地供应。新区开发的房地产项目用地原则上不得低于50亩；老城区房地产项目开发用地原则上不得低于10亩。
──实行集体建设用地的有条件交易制度，在符合城镇总体规划和土地利用总体规划的前提下，实现集体土地的合理流转。集体土地流转收益纳入农村集体财产进行严格管理，专户储存，按规定比例专项用于农民的社会保障安排。严格执行征地补偿标准，确保城乡建设的新增利益合理分配，确保困难群体的基本利益得到保障。
──加强政府对土地市场的调控能力，加大土地整理力度，根据环境容量和公共服务基础设施配套情况，设定投资门槛和土地利用效益标准，确定土地开发的空间布局、分区、分地块的技术经济指标，使土地的开发使用符合城乡规划要求，提高土地利用效率。城市规划区范围内，按照集约节约用地的要求，严禁1亩以下（含1亩）的单宗或者连片小宗地进行规划、立项、审批和出让；严禁分户划地自建住宅；严禁孤立的“拆一块地盖一幢高楼，拆一条线建一条街”的线式、点式开发建设；严禁在公路两侧红线控制区：国道20米、省道15米、县道10米、乡道5米、村道3米内修建永久性构造物和设施。
（二十六）创新城市开发建设机制。积极探索“政府为主导、居民为主体、开发商为龙头”的城市开发建设新机制。创新城镇拆迁开发模式，除市镇公共基础设施及公益项目用地外，凡可以进行市场化开发经营的拆迁项目，倡导积极探索实施政府为主导、居民为主体、开发商为龙头、市场运作、集约经营，由被拆迁人自行拆迁、自行开发、自行安置的“自拆自建”模式，由被拆迁人按照规定程序产生社团法人作为拆迁人履行拆迁人职责，确定拆迁开发具体模式，组建开发实施主体，申请房屋权属认证工作和拆迁开发方案核准工作，组织拆迁评估确认或委托有资格的房地产价格评估机构进行评估等。对被拆迁人的拆迁补偿，提倡采用产权调换的方式回迁就地安置补偿，特殊情况可采用货币补偿，严禁划地安置。
（二十七）建立城镇化发展评估体系和绩效反馈机制。
──建立城镇化发展评估体系。改变单纯以经济增长率、硬件设施建设等指标评估城镇发展质量的片面做法，建立包括人文关怀、文化建设、生态环境保护在内的全面、综合、科学的城镇化发展评估体系，探索建立与城镇化发展紧密衔接的政绩评价标准与机制，实现对城镇化发展的动态指导与监控。
──建立城镇化工作绩效的考核反馈机制。通过对城镇化发展绩效的考核反馈，建立自上而下与自下而上相互结合的政策制订机制，增强政府科学决策能力，提高政策措施的实施绩效。
八、提供有力保障，确保城乡建设又好又快发展
（二十八）加强领导，为城乡建设提供组织保障。各级各部门要进一步解放思想，更新观念，切实提高对城乡建设工作重要性的认识，不断增强使命感、责任感和紧迫感，把加快城乡建设放到更加突出的位置，坚持用改革的思路、开放的理念、创新的办法，加快城乡发展步伐。各有关部门要按照抓专项、解难题、破瓶颈的要求，加强协作配合，形成工作合力。建设部门要切实负起责任，统筹抓好城乡建设的各项工作，发展改革、财政、国土、环保等相关部门，要进一步强化服务意识，积极主动制定加快城乡建设的配套政策和具体措施，确保城乡建设的各项工作落到实处。纪检监察部门要加强效能监察，严肃查处城乡规划建设管理工作中的违纪违规行为，促进城乡建设健康有序发展。
（二十九）加大投入，为城乡建设提供财力保障。各级政府要加大城乡建设公共财政的支持力度，在财政预算中明确一定比例的资金专项用于城乡规划和城乡建设。年起至2012年，市政府每年安排500万元，主要用于城规划的编制、修编，各县城规划的编制和城乡建设管理以及污水、生活垃圾设施建设及廉租住房建设的补助（具体补助办法另行制定）。
（三十）完善政策，为城乡建设提供土地保障。落实好国家土地政策，建立和完善土地收购储备和出让制度，严格管理土地一级市场，科学调整和修编土地利用规划、城镇总体规划和控制性详细规划，加强土地计划调控，合理调整用地结构，建立城乡统一的土地资源优化配置、节约用地、集约用地的新机制。全市建设用地年度指标，除确保重点建设项目外，优先安排中心城市和中心城镇建设，严格控制零星一般性项目供地。对规划城镇建设用地和列入年度用地计划的，简化用地审批手续。小城镇建设用地的有偿使用收益，主要用于小城镇基础设施建设和土地开发整理。
2012年来，国家站在建设生态文明的高度，了《绿色建筑行动方案》、《关于加快发展节能环保产业的意见》等一系列文件，在严格要求执行建筑节能标准的基础上，对包括重庆在内全国所有省市提出了“到2015年，城镇新建建筑中二星级及以上绿色建筑比例超过20%”的目标。而重庆目前正在组织实施的绿色建筑占每年新建建筑总量的比例不到10%，且仅局限于经济发展水平较好的都市功能核心区和都市功能拓展区，因地制宜地发展绿色建筑的任务十分艰巨。从提高绿色建筑的实施效果看。我国绿色建筑评价标识分为“设计标识”和“运营标识”；重庆地方绿色建筑评价标识在国家“设计标识”和“运营标识”的基础上，增加了“竣工标识”。但从绿色建筑发展的现状看，大部分绿色建筑还停留在设计标识阶段（见图1、图2），在施工和运行环节执行绿色建筑标准出现了较为严重的衰减，导致部分项目“节能、节地、节水、节材和环境保护”的技术要求仅仅落实在图纸上，而未真正体现到建筑建造和使用的全过程中，绿色建筑实施质量有待提高。分析重庆推动绿色建筑发展中面临的任务和挑战，究其原因是由于执行绿色建筑标准有一定增量成本。2014年以前，国家和重庆推动绿色建筑均以鼓励性的自愿评价标识为主，缺少对建设单位的制度约束，而建设单位从自身利益出发，往往缺少发展绿色建筑的积极性，自愿实施绿色建筑的项目数量较少。同时，在目前我国社会诚信相对缺失的情况下，部分项目仅仅把绿色建筑作为提高项目销售竞争力的噱头，虽然申报获得了绿色建筑设计标识，但在进入施工阶段后，建设单位随意变更绿色建筑设计，擅自降低绿色建筑实施标准。因此，自愿申报评价标识的绿色建筑管理模式已不再适应当前国家全面发展绿色建筑，推动城乡建设绿色、循环、低碳发展的要求，亟待通过对现行绿色建筑管理体系的改革和创新，逐步实施绿色建筑强制政策，加强对绿色建筑实施全过程的监管，确保绿色建筑相关技术要求落到实处。一是改变现行评价标准体系。目前国家和重庆推动绿色建筑建设和发展的主要技术依据是推荐性工程建设标准———《绿色建筑评价标准》。但《评价标准》明确的是绿色建筑施工图设计完成并通过施工图审查后、竣工验收后和竣工验收并投入使用一年后3个环节的达标判定要求，难以有效指导绿色建筑在设计、施工和验收过程的强制实施。二是改革现行评价标识管理制度。根据国家和重庆现行绿色建筑评价标识管理程序和要求，绿色建筑评价涉及专家评审、公示、颁发标识和备案等环节，评价过程所需时间较长。在当前评审机构尚未市场化，评审专家相对缺乏的情况下，若采用评价方式，难以适应强制推行绿色建筑的需要。
2加大改革创新，探索重庆绿色建筑发展之路
按照国家《绿色建筑行动方案》的部署，结合重庆绿色建筑发展实际，我们提出了按照激励引导和强制推广相结合、先主城后远郊、先公共建筑后居住建筑的原则，采用技术标准和行政监管相结合的模式，分区域、分阶段强制推行新建建筑执行一星级绿色建筑标准的工作思路，以系统工程方法全面推动绿色建筑发展。2.1标准约束一是结合重庆气候资源条件、经济发展水平、人民生活习惯，对照国家和重庆市《绿色建筑评价标准》，将适宜重庆地区的经济适用的一星级绿色建筑技术内容作为强制性条文纳入现行建筑节能设计标准、施工及质量验收规程，增加了绿色建筑“节地、节水、节材和环境保护”的要求。目前重庆已修订了重庆市《公共建筑节能（绿色建筑）设计标准》DBJ50-052-2013，正在组织推进《居住建筑节能65%（绿色建筑）设计标准》、《公共建筑节能与绿色建筑施工质量验收规程》、《居住建筑节能与绿色建筑施工质量验收规程》的修订工作。二是依据相关建筑节能（绿色建筑）设计标准，组织编制了《重庆市建设工程设计文件编制技术规定建筑节能与绿色建筑专篇》、《重庆市建筑节能与绿色建筑初步设计审查要点》和《重庆市建筑节能与绿色建筑施工图设计复核要点》，分别从初步设计阶段和施工图设计阶段分建筑、结构、给排水、电气和暖通5个专业对建筑节能与绿色建筑工程设计文件编制的范围和深度提出了相应要求，明确了建筑节能（绿色建筑）初步设计和施工图设计所需的技术文件要求，并为城乡建设主管部门和施工图审查机构开展建筑节能（绿色建筑）设计审查提供了依据。三是组织研发了《重庆市建筑节能（绿色建筑）设计分析软件》作为配套工具供全市免费使用。通过标准强制，使执行相关标准的项目在达到建筑节能强制性标准要求的同时，满足国家一星级绿色建筑设计标识及重庆市绿色建筑设计标识银级要求。2.2制度规范把一星级绿色建筑的评价管理纳入现行建筑节能监管体系，将绿色建筑相关强制性标准的技术要求作为初步设计建筑节能专项审查、建筑能效测评的重要内容，通过闭合监管措施，保证一星级绿色建筑标准在设计和施工环节的有效落实。在设计阶段。重庆实施了建筑节能与绿色建筑初步设计专项审查制度和设计质量自审责任制度。城乡建设主管部门将对执行一星级绿色建筑标准的新建建筑项目开展初步设计建筑节能与绿色建筑专项审查，对达不到一星级绿色建筑标准的项目不得通过初步设计审批，不得发放施工许可证；对达到一星级绿色建筑标准的项目在通过施工审查备案后发放绿色建筑设计标识。同时，要求设计单位在报相应设计审查前，需经单位内部的建筑节能与绿色建筑设计质量自审机构自审合格；对经自审合格后的项目，仍存在设计质量差等问题的设计单位实施定期通报。保证建筑节能与绿色建筑强制性标准在设计环节的严格执行。在施工阶段。重庆强化了建筑节能与绿色建筑重大设计变更管理，切实落实建筑节能材料使用质量的动态监管制度，建立了建筑节能材料和产品使用诚信行为档案，进一步规范建筑节能材料和产品的使用行为，保障建筑节能工程质量。在竣工验收阶段。重庆在全国唯一创新建立了强制性的建筑能效（绿色建筑）测评与标识制度。在执行一星级绿色建筑标准的新建建筑项目竣工验收前，将由城乡建设主管部门实施强制性的建筑能效与绿色建筑测评，对新建建筑在初步设计、施工图审查、施工等环节贯彻落实建筑节能与绿色建筑标准的质量进行最后的评价和检验。对建筑能效与绿色建筑测评不合格的项目，不得组织竣工验收，不得交付使用；对经测评达到一星级绿色建筑标准的项目，在颁发建筑能效标识的同时，按有关程序和规定颁发重庆市银级绿色建筑竣工标识（对应国家一星级绿色建筑）。这不仅加强了对建设各方主体的制度约束，为保障新建建筑严格执行建筑节能与绿色建筑标准起到了积极作用，而且为消费者正确识别和选择节能与绿色建筑提供了权威公正的信息，有利于引导形成绿色建筑的消费需求。2.3工程实践重庆已自2013年12月1日起重庆主城中心区2737km2和两江新区范围内报初步设计审批的公共建筑及若因设计变更等原因在2013年12月1日之后重新报初步设计审批的项目执行《公共建筑节能（绿色建筑）设计标准》的全部规定，除达到节能50%标准要求外，应至少达到国家一星级绿色建筑设计标识及重庆市绿色建筑设计标识银级要求。截至2014年3月，重庆已通过强制绿色建筑发展政策，组织实施了130余万m2的绿色建筑，为逐步提高新建城镇建筑强制执行绿色建筑标准的比率，完成国家明确的绿色建筑发展工作目标奠定了基础。
3展望未来，实现从节能建筑到绿色建筑的跨越发展
根据县委的部署，结合建设系统实际，在学习实践活动中，我们要重点把握好以下三个方面：一要牢牢把握学习实践活动的指导思想：高举一面旗帜、突出一个主题、围绕一个总体要求、紧扣一个载体、明确三个着力点，实现一个目标要求。高举一面旗帜，就是高举中国特色社会主义伟大旗帜;突出一个主题，就是紧紧围绕“生态型城市”的定位，以工业基地、住宅小区、市政基础设施建设为切入点，开拓创新、科学发展这一主题，进一步完善城镇功能、改善城镇环境、增强城镇辐射带动作用。围绕一个总体要求，就是“党员干部受教育、科学发展上水平、人民群众得实惠”;紧扣一个载体，就是“规划高起点、建设高标准、管理高水平”这一实践载体;明确三个着力点，就是“着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的问题，着力构建有利于建设事业科学发展的体制机制”;实现一个目标要求，就是要实现“提高思想认识、解决突出问题、创新体制机制、促进科学发展”。
二要始终坚持学习实践活动的基本原则。这次学习实践活动，以领导班子和党员领导干部为重点，自上而下展开，政策性、实践性都很强。活动中要把握好四条原则：一是坚持解放思想;二是突出实践特色;三是贯彻群众路线;四是以正面教育为主。
三要努力实现学习实践活动的目标要求。贯彻县委提出的目标要求，就必须立足实际，注重创新，真正做到探索方法、积累经验、促进发展。为了丰富活动内容，每个阶段还提出了相应的活动载体，我们要在积极参与配合、认真搞好全县统一组织活动的基础上，结合自身工作，创新出符合部门和行业特点的活动载体，增强学习实践活动的针对性和实效性。
二、深刻认识在建设系统内开展深入学习实践科学发展观活动的重要性和必要性
在全党深入开展学习实践科学发展观活动，是党的十七大作出的重大战略决策。要认真学习、深刻理解、用心把握，充分认识深入学习实践科学发展观，对全面推进全县建设事业的又好又快发展，全面提升党员干部的执政能力，进一步加强自身建设具有重要现实意义和深远历史意义。近年来，我县建设事业实现了又好又快发展，取得了较好的成绩，为全县经济社会发展发挥了重要作用。但全县城乡建设工作也面临着一些新形势、新机遇和新挑战。新的形势和任务，迫切要求我们抓住和充分用好学习实践活动这一机遇，按照科学发展的要求，进一步分析和总结建设工作的经验和规律，把握好推进城乡建设事业科学发展的切入点，制定政策措施，创新机制体制，坚定不移地以科学发展观统领城乡建设工作，全面提高城乡建设事业发展水平。
三、把深入学习实践科学发展观作为促进各项工作的强大动力，全面推进当前工作又好又快发展
开展深入学习实践科学发展观活动，不仅要重视学习，更要重视实践，要着眼于当前我们所面临的新形势和新任务，立足于解决制约城乡建设发展的关键问题，注重分析当前我县城乡建设事业所面临的机遇和挑战进一步理清发展思路，研究发展措施，明确发展路径，增强发展能力，牢牢把握发展的主动权。
(一)在可持续发展上下功夫，抓住机遇，加大投入，全面完成“五定”责任项目。
一是紧紧抓住中央实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策的历史机遇，加强上下沟通联系，密切关注政策取向，积极争取上级扶持资金和政策倾斜。二是贯彻落实全国加强节能减排工作和国家产业政策的要求，积极争取中央、省市项目资金全面完成污水处理厂和垃圾处理场的建设，创建清洁优美的工作、生活环境，推进我县物质文明和精神文明建设。三是严格按照师政发[2009]11号《*县2009年重点建设项目前期工作目标暨目标责任制考核的通知》精神及师建发[2009]2号重点建设项目责任分解要求，全面完成人工湖、凤凰大道、通源大街北段、县城供水管网改造、旧城改造、政通大厦、12个房地产开发建设等9项21个城市基础设施项目建设的年内计划任务。
(二)始终把发展作为第一要务，内外并举，千方百计再掀城市建设新
要以开展深入学习实践科学发展观活动为契机，把《城乡规划法》纳入科学发展观的学习中，抓住机遇分层次抓好《城乡规划法》的贯彻落实，紧扣“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一张网”的格局，充分发挥规划的先导性作用，严格按照《关于加快县城建设的实施意见》、《关于加快乡(镇)村建设的实施意见》、《关于加快生态型城市建设的实施意见》方案要求，努力开创城乡规划建设工作新局面，进一步的提升城市品位。以“强服务、简程序、提效能、促发展”实践为载体，进一步加强队伍建设，着力突出规范管理，积极打造“阳光建设”。
三、始终坚持以人为本，高度关注民生，认真贯彻落实各项惠农政策
正确认识和妥善处理城乡建设中局部利益和整体利益、个人利益和集体利益、当前利益和长远利益的关系，把城镇规划与村庄规划、城市建设与村镇建设、经济实用房建设与廉租房建设、工程质量与施工安全、农村危旧房改造与“866”工程建设统一起来，一是要积极完成6000平方米的第三批廉租住房建设，10000平方米的第二批经济适用住房建设，79.2万平方米的农村危房改造工程建设，进一步建立和完善廉租住房制度，切实保障最低收入家庭的基本住房需要;二是建设工程在按照“八个统一”实现招投标管理的基础上，严把工程质量关，进一步加大对城市燃气、公交车、出租车行业的管理力度，增强对安全生产工作的认识，不断加强行政监督和管理,重处违规行为,保障安全生产,创新管理模式,逐步提高安全生产管理工作水平,促进我局安全生产工作持续、快速、健康发展。
四、统筹兼顾，妥善处理工作与学习的矛盾，确保活动取得实效
要处理好开展学习实践活动开展与当前工作的关系，把开展学习实践活动作为推动各项建设工作快速发展的重要动力，作为提升建设事业科学发展水平的重要机遇，以学习活动的深入开展促进业务工作的全面完成，用业务工作的成效来检验学习实践活动的成果，做到两手抓、两不误、两促进、两提高。
【关键词】城乡建设；规划管理；科学化；可持续发展
在现今这个社会转型时期城乡一体化对城乡的规划管理提出了更高的要求，要求城乡建设规划中体现出可持续发展的理念，可持续发展是指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力，是科学发展观的基本要求之一。将可持续发展观贯穿在城乡建设规划管理中，是规划管理科学化的重要体现。
一、城市建设规划管理的现实状况
目前，我国仍然处在社会主义初级阶段，社会主义的政治、经济、思想、文化等各项都在建设与形成时期，同时随着各项建设的发展，人们对生活环境的要求也在不断地提高，在这样的形势下，传统的城乡规划管理就不能满足发展的需要，其弊端也慢慢地凸显，具体地表现在以下几方面：
（一）城乡建设规划管理的科学性不够。城乡规划是一项庞大的工程，涵盖了城乡的产业发展、经济社会发展、土地利用、环境保护等等方面。然而这些方面所要求的效益各不相同，有的侧重经济效益，有的侧重生态效益，有的侧重社会效益，互不统一，这样的多元性导致城市规划往往不能够统筹兼顾，总是有失偏颇。
在管理机制上，城市规划管理各部门之间交流协调不够，部门之间配合不够好，导致在实际工作中浪费人力资源的现象，甚至有损于城乡规划的顺利进行。在现在的城乡规划机构中，人员的管理水平以及掌握的信息技术都无法满足现代规划管理的需要，在机构中人员的素质水平普遍比较低下。
（二）城乡建设规划评估制度不够完善。城乡规划实施的好坏，需要规划后的实际效果及其评估去验证。然而我国的城乡评估制度还处在初级阶段，各种评估制度还在探索中，并且关于城乡规划评估的各个要素，如主体、客体、内容、方式等没有明确的规定，政府对于规划评估的重要性认识不足，这些都导致规划评估的效果不佳，在评估中，重技术而人文意义，忽视公众的利益与诉求，这样影响了城乡规划的公信力。
（三）城乡建设规划中侵犯公共利益的现象多。在现在的城乡规划实施中社会公共利益被侵犯的事件屡见不鲜。一些政府为了发展地方经济，将一些用于城市绿化用的公用土地，卖与开发商作为发展经济用的商业用地，或者将公用土地减少以满足经济发展的需要，这样极大地损害了社会的公共利益。一些开发商为了获得更多的经济利润，往往擅自更改规划内容，增加商业用地，这些行为都是不符合可持续发展战略要求的，极大地侵犯了社会的公共利益。在现行的法律中对于社会公共利益的保障没有明确规定，使得社会公共利益在法律上缺乏保障。
（四）城乡建设规划地方特色不明显。在城乡规划过程中大多数的规划没有体现城乡的地方特色，比如，对于老城区的修建，只是单纯地追求新的建筑，用大量的水泥、钢筋堆砌起来的建筑满目疮痍，老城区的风貌遭到严重破坏，原有的历史文化气息与底蕴丧失，不能突出地方特色，这样的城市规划无疑是一种损失。
（五）城市建设规划人性化不足。以人为本是科学发展观、可持续发展战略的要求，是城乡规划的重要原则。但是在实际的城乡规划中往往对于人性化的要求不够重视，不少地方将城郊农用地变相地转化为建筑用地，激化了人地矛盾。还有一些公共建筑没有建设停车场，一些住宅小区缺乏公共绿地和地下停车场，这些都是不注重人性化要求的体现。有的城市只注重经济效益，在城市规划中到处都是高楼与道路，这样的结果造成城市变成水泥与混泥土的天地，没有生活的气息，交通拥挤，最终造成生态环境的破坏。另外，还有的在规划中不注意自然景观与历史人文景观，使得社会效益与环境效益失衡，抹杀了人的亲和感与安全感。这些问题的出现都是城乡规划的不合理与城市的快速发展给社会环境与交通带来的压力。
二、城乡建设规划管理可持续发展的实现途径
城乡规划管理的可持续发展的实现是一项宏大的系统工程，既需要城市规划的不断更新又需要体制机制改革的强力推进。只有这样全方位的改变，才能增强城乡规划管理工作的科学性。
（一）严格城乡建设规划管理的原则。在城乡建设规划中的原则是非常多的，只有严格遵循并且贯彻这些原则才能实现城乡规划管理的可持续发展。1.依法原则，依法原则是最基本的、最首要的原则，各政府与城乡规划部门必须依照宪法、法律的规定来进行其活动，对于规划方案一定要依程序规定报请上级审批，正确处理局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、城乡发展与环境保护、生态效益的关系，依法处理规划过程中出现的矛盾与问题，在规划范围内，实现相关规划必须服从并且服务于城乡总体规划。2.以人为本原则，城乡规划管理牵涉到人们的衣、食、住、行等方面，对于人们生活质量的提高有着非常大的关系。在城乡规划过程中，应该把人的利益放在第一位，增加城市绿化面积和停车场所的数量，对于居住区也要增加绿地，努力改善城市的环境，集中资金解决城市交通拥挤、环境质量差等问题，促进城乡的协调发展。3.效率原则，提高城乡规划管理的效率是是实现可持续发展的一个重要环节，在城乡规划中，要充分考虑各个地区的自然、经济、社会、人文环境，根据各自的特色来合理规划空间布局，在规划建设中要不断地完善各种基础设施，保留民族传统与地方特色，满足人们的物质与精神生活需要，营造高效、舒适的环境。4.公平原则，在现在的市场经济下，强调公平性，在城乡规划管理中也牵涉多个利益主体，公民、开发商、规划师、地方政府，要尊重不同主体的利益，达到公平的实现。
（二）加强城乡建设规划管理的监督制约作用。1.加强对城乡规划中土地使用情况的监督，对于土地的监督主要表现在这些方面，土地的性质、位置、范围、面积等。对于文物保护单位和历史建筑等控制范围要严格监督，依法查处违法建设行为，对于用地实际情况与规划许可证不相符合的要责令改正，各地方规划部门要定期向上级部门汇报土地使用情况以及在使用过程中的重大问题。2.强化城乡管理人员的责任意识，在城乡规划中，要推行工作责任制，实行责任到人的工作制度，明确每一级的责任，细化任务，从而加强对于城乡规划管理的监督。3.建立完善的规划评估制度，现代的规划评估制度一定要借助于现代的科学技术去实现，规范评估管理系统，借助于现代科学技术的规划评估制度是一种重要的监督方式。
结语：在现在的城乡建设规划管理中，存在着许多的问题，如城乡建设规划的科学性不足、评估制度不够完善、侵犯公共利益的现象众多、地方特色不明显、人性化理念不足等，这些问题的存在使得可持续发展得不到实现，面对着这些问题，需要从严格城乡建设规划管理的原则、加强城乡建设规划管理的监督制约等方面来解决，在这样的不断改革与更新中，将可持续发展理念贯穿在城乡建设规划管理中，这样的城乡规划才是成功的规划，实现了资源的持续利用，既满足了当代又不损害后代人满足其需求的能力。
参考文献
[1]邓碧泉；城乡建设规划应体现生态文明理念[J]；求是；2010年第10期
关键词：城乡建设用地 ，增减挂钩 ，城镇化
Abstract: the land is the foundation of human existence, from a global perspective, many people and little land is the basic structure, with the rapid development of social economy, the contradiction between the people to further escalate. In the process of urbanization, urban and rural construction land increase or decrease in China put forward the value of policy. This article through to increase or decrease peg through analysis on the process of the small towns development increase or decrease the impact of the peg, challenges and opportunities for further discussed.
Keywords: urban and rural land for construction purposes, increase or decrease in the hook, urbanization
中图分类号：TU98文献标识码：A 文章编号：
增减挂钩政策对我国城乡建设用地的规划具有重要的意义，同时这个政策也意味着中国传统的农村模式将要被打破。中国农民数量众多，如何解决其中产生的矛盾问题是十分重要的。国内的学者们主要从增减挂钩政策的理论方面进行分析，研究其实施的可行性和科学性。还有从实例中分析这一政策对城镇发展和新农村建设的积极意义。
我们就以A省B县为例来看一下其实施的过程。
A省B县位于总面积是1344.5平方公里，现辖4镇6乡、445个行政村，共46万人。其中农业人口35万。境内多是山地丘陵。荒山占总面积的56%；丘陵占35%；平原洼地仅占9%。农民居住分散，房屋规模小，而且年代比较久远。“空心村”现象比较严重。2005年，国家出台城乡建设用地增减挂钩政策以后，为建设新农村，积极响应国家的号召，该县的增减挂钩工作正式开展。
在实施过程中，县政府采取了一系列措施，首先组织工作领导班子，对实施过程中可能出现的问题进行讨论研究，提出解决办法，保证不损害农民的利益。然后资金上要有保证，对农民造成的损失要尽快的赔偿。还要科学选点，把房子破旧和空闲宅基地多的村居选作项目区，同时要广泛的征求村民的意见和建议，由规划部门聘请专业的队伍进行考察，规划。通过这一系列精心的准备，这几年，该县取得了初步的成效：增加了耕地面积，提高了农民收入。拆迁后复垦出的耕地面积增多。改善了村容村貌，使废弃的宅基地得到了重新利用，使村庄得到了重新的规划。促进了新农村建设的进行。村民们集中居住。硬化路面6777余平方米，安装路灯34盏，整个项目区达到了田、水、路、林、村、房的综合整治，缓解了用地与发展的矛盾，为一些企业和城镇建设用地提供了保障。
城乡建设用地增减挂钩政策的实施对小城镇的发展既存在挑战也存在机遇，首先我们先看一下存在的挑战。
这一政策是在2000年初步提出的，到2005年正式下发试点地区的文件，中间经过了五年，时间较短，而且在我国并没有实例供我们参考，因此在实施的过程中难免会出现一系列的问题。这一政策主要是在城乡结合部来进行的。通过对农村建设用地的整合，组合成拆旧建新区，合理的分配复垦为耕地和用于城镇建设用地的比例。我认为其中存在的问题有以下几点：
（1）统计台账、规划图中的数据不一致，这对增减挂钩政策的实施带来了困难。数据的不一致会导致实施过程中误占农户的耕地或正在使用的建设用地。造成一些纠纷等。
（2）对实地考察的不够深入，一些地区敷衍了事，规划图不能很好的反映出当前的土地利用状况，图中显示的居民点现在或许是农地。这样就违背了政策中只对“农村居住点和工矿废弃点进行整理的原则”。
（3）在实施过程中出现占好地补劣地的问题比较严重。把好地占用为城镇建设用地，整理出的劣地复垦为耕地。导致耕地质量差，甚至出现无法耕种的现象。使耕地补偿得不到完全的落实。复垦的耕地质量往往低于被占用地的质量。
（4）被占用地的村民的权益没有得到充分的保障。例如，农民搬迁入楼房集中居住，农户必须承担水、电、煤气、采暖费和物业管理费等支出，特别是居住在城市规划区内的居民，需要从农村自给自足的生活方式转变为城市购买基本的生活产品的方式，居住成本和生活成本至少要上升一倍以上。
（5）资金不到位。资金的不到位使得对农民的补助也不到位。农民得不到妥善的安置。土地整理的成本较大，政府财政收入无法承担这一巨大的开支也是增减挂钩政策实施中的一大阻力。因此在实施过程中出现了强行拆迁的现象。脱离了政策本身的积极意义。
增减挂钩政策无疑是对小城镇的发展有利的，能够促进我国的城镇化。在这一政策中小城镇的机遇有：
（1）有利于土地的保护和土地利用总体规划的实施。增减挂钩政策能很好地把农村荒废的土地整理出来，分配好耕地与建设用地的比例。既盘活了农村的存量建设用地又拓展了城镇的建设用地，缓解了建设用地扩张对农用地的压力，保持耕地的总量平衡。
（2）有利于城镇化的发展。增减挂钩政策的实施正好可以推进新农村的建设，把村民居住用地集中到一起。实行小区化的管理，水、电、气、通讯等基础设施全面到位。这也有利于推进城乡一体化进程。
（3）有利于农村劳动力的转移。为农民建设高质量的住房，促使农民向城镇居民转变。农村劳动力的转移为城镇建设注入新的力量。减少农民的数量为我国解决三农问题找到一条新道路。
（4）有利于农村产业经济的发展，促进土地更为高效和集约使用，吸引企业入驻，转移农村富余劳动力，改善了农民的生活。同时为周边小城镇提供丰富的粮食等消费品。
我认为小城镇要快速的发展就要迎接这些挑战，解决好存在的问题。问题不解决，增减挂钩政策将得不到农民的支持，我国的城镇化进程必将放慢速度。对于小城镇的发展也是不利的。同时要抓住这个机遇，规划好城镇建设用地。加快城镇化的步伐。解决问题的对策有以下几种。
1.提高基层土地管理者的专业素质, 加强管理。应该对基层土地管理者进行培训，提高他们的专业素质，使土地统计台帐，统计簿的格式正确，数据准确无误。
2. 资金筹集一定要到位。资金可以通过三个渠道取得：①通过收取新增建设用地有偿使用费筹集部分资金；②通过收取耕地开垦费筹集部分资金；③政府拿出本次整理新增城镇建设用地部分出让金用于项目实施。
3. 在进行挂钩规划的编制过程中以土地利用总体规划图为底图。结合标准分幅图以确保对农村居民点和工矿废弃地整理，同时附上拆旧地块的影像资料，保证拆旧的是废弃地、不合理的农村居民点等。
4.在挂钩过程中要将市场化机制和政府的主导性作用相结合。因地制宜，适时创新和探索一些新的模式；另一方面，对于条件成熟的地区，我们要对整理模式进行市场化运作。
5.利用村庄闲置地安置不占用耕地，对土地实行生态、人文保护。在土地整理过程中要选择合适的工程技术和生物技术，以保护环境和生态；同时要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整理与文化建设相统一。
6.充分尊重集体土地产权，加强农村土地产权制度建设，切实保障农民权益。在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低，对于整理过程中对农民造成的损失要给予公平的补偿。农村集体产权制度建设是一个长期的过程，更是一项长期的任务，要狠抓不懈。
参考文献
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[2]朗腾苏布达.土地利用结构变化与地区贫困研究[D]. 内蒙古师范大学.2008
[3] 吕寒.“挂钩”,不仅是为了指标——对江苏省太仓市城乡建设用地增减挂钩试点的思考[J]. 中国土地. 2009(05)
1城乡建设用地增减挂钩的内涵
随着社会经济的快速发展，建设用地的需求量相应增大，城镇建设范围不断扩展，土地利用总体规划确定的建设指标屡屡被突破。然而我国耕地后备资源严重不足，建设发展却要不断侵蚀耕地，为了保证耕地红线不被突破，也为了满足建设用地的需要，我国政府提出了城乡建设用地增减挂钩政策。城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩） 是依据土地利用总体规划，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块） 共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。挂钩中农村建设用地整理出的耕地可以按照要求，置换为建设用地周转指标，按照土地规划的要求，在城镇建设用地区内，布置指标确定的建设预留地。同时，项目区也必须在规定的年限范围内整理复垦出相应面积的耕地，完成建设用地周转指标的置换归还。
2城乡建设用地增减挂钩研究现状
“先占后补”问题。为追求经济增长、业绩、利益等，部分地方相关部门在挂钩项目实践中，经常是未申请用地而先征地，在上级进行相关检查时才补办手续，或申请用地和实际用地不符，实际开发比申请的要多。
仅追求周转指标使用，耕地占补不平衡。目前，部分地方政府为缓解城镇扩张压力及在自身利益驱使下，存在建设指标“未批先用”、试点范围擅自扩大、复垦耕地质量不达标、周转指标归还不及时等问题。在实际增减挂钩实施中重指标轻复垦、“占优补劣”现象也普遍存在，导致耕地补偿落实不到位，耕地质量得不到提高，严重影响粮食产量，与挂钩政策中的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。
项目区资金落实困难。资金是增减挂钩项目顺利实施的保障和关键，资金若出现短缺将导致项目难以推进。目前，增减挂钩项目资金的主要来源是政府，但由于该类项目从拆迁安置到耕地复垦所需资金量巨大，单靠政府来筹措足够的资金非常困难，从而影响挂钩项目的稳步实施。从目前试点的具体情况来看，确实存在由于拆迁、补偿成本过高，政府财政费用无法承担，导致增减挂钩工作开展受阻的现象。
农民的合法利益不易得到保障。一是由于增减挂钩项目的实施主要由政府主导，这就不可避免地存在一些地方政府只关注城镇的发展建设和行政目标的完成，而忽视农民的意愿和利益诉求。加之目前公众参与机制尚未健全，上下信息传递不顺畅，农民的意愿难以得到重视。二是为集约节约用地，政府在增减挂钩项目实施中常将被拆迁农民统一集中安置，这会增加部分农民的耕种距离，导致耕作费用提高，而这一部分费用在补偿中较少得到体现。三是虽然在增减挂钩规划中要求的是项目区要先建后拆，但在实际中常由于资金的短缺而先拆后建，导致被拆迁农民得不到妥善安置。四是为实现建设用地的集约利用，政府往往会采取迁村并点、入住高楼等整理模式，但这并不符合农民传统的生产生活方式，也在一定程度上增加了农民生活费用。
3城乡建设用地增减挂钩发展对策
完善增减挂钩管理办法。现阶段依据的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》虽然在挂钩工作的原则、责任、管理、报批等方面都做了相关规定，但具体详细的操作办法还未出台。因此，对于实施细则、操作办法、资金筹措管理、拆迁补偿标准和方式等方面要进一步研究，以期做到项目实施主体明确、责任义务落实、监督到位、验收严格。
挂钩项目区选择要先易后难，有序推进。 不同地区在经济发展、人文风俗、自然条件等方面都存在差别。因此，开展增减挂钩，不能盲目选取项目区，而应综合考虑农村建设用地整理潜力、城镇化进程、经济社会发展水平、生产生活方式、资金投入能力、各项规划的进展情况，尤其是当地居民的生产生活基础及拆迁、补偿意愿等实际情况，因地制宜地推进。同时，挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证，充分听取当地农民的意见。
提高公众参与程度，保障农民的合法权益。首先应加强关于增减挂钩政策法规和实施过程的宣传力度，使广大农民对增减挂钩的意义及其开展过程有更深入理解，提高其维护自身合法权益的意识。在项目方案确定实施前，组织当地民众开展座谈会，将项目方案中预计实施会发生的如旧房拆迁、安置补偿、新居建设、整治后土地用途等情况进行公告，充分征求农民意见；对于存在争议之处，根据各方意见修改方案后再进行意见征询，直到方案完善后进行实施。另外，增减挂钩是一个相对缓慢的过程，要保证整理项目的透明和公开，农民可组织检查小组或由村委会负责，随时监督检查项目实施情况。
合理确定增减挂钩整理潜力。进行增减挂钩潜力确定时，要充分考虑现实潜力，而不仅局限于理论潜力，使项目区的增减挂钩可行性分析更加准确合理。首先，要充分考虑土壤、地下水、基础设施建设、经济社会限制等因素，全面系统地修正现行的潜力测算方法，从而得到更符合实际情况的整理潜力。其次，潜力分级除了要根据整理增加耕地系数来确定，还应考虑诸如地形地貌、生态效益、经济增长等方面的影响因素。
多管齐下，多渠道融资。就目前实施情况来看，增减挂钩项目资金的筹集仅依靠政府主导式的投入显然是不够的，必须利用多渠道筹措，可采用如下方式：把收取的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金整合使用；建立异地挂钩机制，实现地区间的用地指标平衡，耕地开垦费用由指标使用地区承担；以土地出让预期收益向金融机构贷款；制定优惠政策、建立激励机制，引导个人、企业等参与项目投资。
一、客观分析经济发展落后的现状及其原因
西部欠发达地区普遍受发展基础、地理位置、资金人才及政策等多种因素的影响和制约，临时以来。经济发展速度和质量与发达地区相比差别明显，分析其原因主要有四个方面：一是观念滞后，发展主动性、发明性欠缺。受激进观念影响，很长一段时间仅满足于对自然资源的低水平开发，市场经济意识不强，发展的主动性、发明性不够，不能很好地发挥、挖掘自身优势和潜力，没有形成区域性特色产业群体。加之新形势下，受交通、资金、人才、电力和城镇化等瓶颈制约，短期无法突破的影响，使经济发展处于相对停滞状态，城乡之间的经济差别不时拉大，二元经济结构突出。二是产业失衡，经济转方式、调结构迟缓。产业结构直接反映一个地区资源配置与生产力布局的合理水平。县经济发展中产业结构不合理、结构层次偏低的问题仍十分突出。三是财政弱小，自我促发展、保增长力弱。四是平台欠缺，新型城镇化、工业化进程缓慢。县和县以下的中小企业发展是转移农村剩余劳动力、扩大劳动就业、推进城镇化的前提和基础，也是县域经济发展的重点。由于县经济发展中中小企业发展非常缓慢，年底，产值过亿私营企业仅锦帛钰一家，同时作为非农就业主体的乡镇企业临时处于萎缩状态，导致农村经济发展受阻，农民收入增长缓慢，极大地影响了城镇化的发展水平。工业化、城镇化进程缓慢，水、电、路等基础设施建设滞后，城镇功能发挥不明显，仍然是制约县域经济发展的五大瓶颈之一。
二、充分认识新型城镇化建设的意义和作用
构筑县域经济发展平台的关键因素。城镇在县域经济发展中发挥着中心平台作用，加快新型城镇化建设。只有推进新型城镇化进程，才干使县域相关各行业实现生产要素的合理配置，提高集聚效益，形成本区域的主导产业优势，增强竞争力；同时集中人、财、物力进行县域内水、电、路以及居民住房等基础设施建设，由此促进经济发展。
统筹城乡经济协调发展的根本途径。城镇化水平太低，肯定制约激进农业向现代农业转变。因此，新形势下抓住城镇这一城乡经济的结合部和交汇点，努力推动新型工业化和现代服务业的发展，就可以形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的新格局,加快新型城镇化建设。进而促进县域经济不时壮大。
实现劳力转移促农增收的重要手段。像这样的欠发达地区农村贫困人口偏多，农民收入水平较低，居住分散，严重制约经济发展。推进新型城镇化，通过发展二、三产业来提供更多的就业岗位，大量吸纳农村剩余劳动力，尽量实现农民就地转移,加快新型城镇化建设。增加农民收入。同时也可为农业产业化发展发明条件，聚集能量，有效促进县域经济发展。
建设社会主义小康社会的迫切需要。城镇是农村政治、经济、文化、科技、教育和生活服务的中心，加快新型城镇化建设。沟通城乡交流的中介。推进新型城镇化，一方面促进乡村文明向农村辐射，引导农民获取新知识、树立新观念、形成新习惯，使其生活方式和文化意识得到更新，为新农村建设夯实基础。另一方面通过加强县与县以及县域范围内城乡之间的联系与互动，更大范围内为实现农业产业化、现代化提供平台，促进县域经济的全方位开放。
三、加快新型城镇化建设的具体措施
超前谋划，科学规划。推动新型城镇化健康发展。要推动新型城镇化健康发展，就必须在经济社会发展的总体规划、区域城乡体系规划、特别是县域经济发展规划的基础上，根据各地的产业基础、经济结构、交通条件、资源禀赋、地理环境、民风民俗和城镇布局，科学制定出能发挥地方优势和特色的县城、乡镇、行政村三级发展规划体系。
重点突出，合理布局。提高新型城镇化建设水平。要依照全县功能区划分，通过合理布局、重点发展中心镇，增强城镇的聚集效应和辐射效应，促进农村人口、生产要素向强镇集聚，全面提高农村城镇化水平，使城镇真正成为县域经济的发展平台。
凸显特色，增强新型城镇化建设实力。推进新型城镇化关键在于搞好定位，整合商业元素，培育支柱，发展特色经济，建设特色型城镇，增强城镇化建设的经济实力。城镇建设上要与农业结构调整、乡镇企业发展有机结合起来，充分体现为农服务的思想。同时，要结合乡情镇情，确立主导产业，并强力培育和开发，通过完善的市场体系，建成资源型和特色型的城镇发展格局。根据各地的区位优势、民族风情、自然生态旅游优势,因地制宜。大力发展与人民生活密切相关的第三产业，从而增加城镇建设的经济实力。
