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中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1006―1428(2010)01―0047―04
“在现代市场经济体制中，社会中间层主体是基于弥补市场缺陷和政府缺陷的需求而出现的。一般说来，市场缺陷可以由政府弥补，政府缺陷则由市场弥补，但市场和政府都难以弥补的缺陷仍存在，此时社会中间层主体既能履行了原来由政府承担的某些职能，也替代了原来由市场主体享有的某些职能，在一定程度上可以弥补双重缺陷。”长期以来，人们所形成的思维定式是金融监管与政府管制、金融监管权与政府公权力等同。经过多年的金融体制改革，市场化、自由化和全球化已经成为中国金融业的主旨，也是未来的发展方向，但是金融监管仍然未完全脱离计划经济模式和传统的行政管理模式。理论和实践表明，市场缺陷使得金融运作过程中的许多问题无法通过市场来解决，特别是金融业所具有的社会公共性、高风险性、风险传染性，决定了必须由行使社会公共权力的政府对金融业实行监管，以协调解决金融市场缺陷所导致的各种问题。美国的次贷危机就充分说明了这一点。但是，政府也有局限性，单纯依靠政府也无法完全弥补金融市场中失灵的问题。所以在金融市场发达的国家，形成了“政府监管――金融中间组织――金融市场――金融机构”的四层框架。处于金融转轨时期的中国，金融市场和政府对金融业的监管都不成熟，派生于政府监管和市场互动的金融行业自律组织还不甚完善与发达。在金融全球化和多元化背景下，面对世界严重的金融危机，如何发挥金融行业协会在金融监管中的作用是本文所要探讨的内容。
一、金融行业协会的法律界定
金融行业协会是由金融行业的组织成员为保护和增进共同的利益，在自愿基础上依法组织起来，共同制定章程(规则)，以此约束自己的行为，并实现金融行业内部的自我管理。金融行业协会主要包括银行业协会、证券业协会、保险业协会、期货业协会等。
(一)金融行业协会的法律属性
金融行业协会具有以下属性：一是民间性或非政府性。金融行业协会作为金融机构及其成员自律组织，独立于政府系统之外，与国家机关之间没有任何隶属关系，如美国的《金融服务现代化法》第322条规定，全美注册保险人和经纪人协会不代表美国政府，不是美国政府的一个机关，除非由国会依法解散，否则继续存在；二是自律性。行业协会通过制定章程或规则实行自我管理、自我服务、自我协调、自我控制以规范其成员行为。各国的金融行业协会，虽然没有对会员及其行为的行政监管权和行政执法权，但发挥着调整金融业内诸多复杂关系的积极作用。金融行业协会通过自身的活动，调整其成员行为和成员相互之间的关系，督促和监管成员执行法律，调解成员之间、成员与客户之间的纠纷，对违反法律、规则或章程的成员，作出纪律处分；三是非盈利性。金融行业协会不直接从事金融活动，不具有营利的动机和目的，是金融行业协会作为社团法人区别与其他企业法人的基本点之一。
(二)金融行业协会与相关概念的厘清
1、金融行业协会并非金融中介组织。
根据前面所述金融行业协会的三特性：非政府性、自律性、非盈利性，我们则能将其与市场经济中间层主体的盈利性的金融中介社会组织相区别。隶属于行业协会中的金融行业协会和隶属于中介组织中的会计师事务所、资产评估事务所、金融评级机构和律师事务所，二者之间首先是从事活动的法律依据不同。金融行业协会是以行业规章为主展开活动，而中介组织则是以委托合同为主要法律依据：其次是在与政府的关系上，一般金融中介机构只在纳税等商事行为方面表现其与政府的关系，而金融行业协会则具有多重功能，可表现在协助政府实现对金融的宏观调控和辅助政府对金融市场进行监管：最后是在资金来源方面，中介组织更多的是以实现利润的最大化为目的，而金融行业协会则是由金融机构或个体成员交纳的会费为主要活动资金，并由于其业绩大小而获得各类主体的赞助和资金支援。当然，也有些国家金融行业协会仍是半官方机构，由政府实行财政拨款，如中国。
2、金融行业协会并不等同于金融行业组织。
金融行业组织是由金融机构、其他组织或公民在自愿的基础上组成的一种非营利性民间组织。这种组织主要包括金融行业自律组织和市场自律组织两种类型。前者如银行业协会、证券业协会、保险业协会和期货业协会等；后者如证券交易所、期货交易所、外汇交易所等。金融行业组织其外延大于金融行业协会，即金融行业协会包含在金融行业组织之中。
二、金融行业协会与政府金融监管机构的契合
金融行业协会作为社会的中间层是介于政府与金融机构之间，承担部分国家职能和市场职能，在一定程度上弥补市场缺陷和政府缺陷。作为准自治性质的金融行业协会的功能主要在以下三个方面：一是服务功能；二是干预功能；三是协调功能。
(一)服务与监管功能
金融行业协会作为政府与金融市场、金融机构之间的中介，其服务功能主要表现为两方面：第一，为政府的金融监管部门的监管行为服务。金融市场关系错综复杂，追求个体利益的冲动使市场主体的行为与政府的行为产生冲突。博弈的结果是金融机构将部分权力让渡给政府的金融监管部门，而随着金融业的发展，政府又将部分权力让渡给包括金融行业协会的金融自律组织。因为，金融自律组织更接近市场，其组成人员具有各种专业优势，能保证其公正性和权威性。因此，金融行业协会的主要功能之一是接受政府监管部门的委托，对金融机构是否依照国家有关法律法规和产业政策行事进行调查；对金融机构向社会公布的各种经济信息进行测算核实，发表客观公正的核查报告；制订道德规范以约束金融行业从业人员等。
(二)干预与调控功能
在诸多国家干预经济手段中，宏观调控是被认为较好地与市场经济契合的一种措施。一方面，宏观调控仍是以承认市场作为资源配置首要手段为前提：另一方面，宏观调控也摒弃以行政命令为主的计划经济模式，更多的是强调通过财政的松紧，货币投放的多少来实现经济的均发展。宏观调控常被称为“国家宏观调控”，但事实上，并不是所有的宏观调控行为都是政府对市场主体进行，更多的是通过一些行业组织和其他中介组织来落实其调控政策。因此，在“国家――社会中间层――市场主体”的三元框架结构下，政府
通过包括金融行业协会在内中间组织落实其宏观调控政策。出现这种现象的根本原因主要是：
第一，实践证明，政府在经济调控中并不可能享有完全信息，调控过程也非静态博弈，而是与市场主体之间的连续不断的博弈过程。作为宏观调控的主要机构中央银行和其他金融监管机构，也并非能高效的进行决策和实施调控。相反地，金融行业协会更贴近现实经济行为，更能沟通政府与市场的关系，弥补政府在经济管理过程中的外在性缺陷，协助政府实现其调控目标。
第二，金融行业协会作为民间或半官方机构，它们并没有自己的利益，其生存状态主要依存社会对他们的满意度，因此金融行业协会能在其职责范围内，通过参与政府决策、监督政府行为、反馈市场信息，来影响和制约政府行为，避免政府宏观调控的失灵。金融行业协会具有干预和调控经济功能，在于其获取信息的充分性。市场主体对经济信息的反映与对产品的偏好和需求会传导到金融机构，随之金融机构又汇总到各自的行业协会。各金融行业协会将市场需求信息传送到中央金融决策机构，中央金融决策机构根据市场需求决定金融政策，然后又将金融政策通过金融行业协会进行分解和落实。
第三，政府与市场主体在宏观调控和市场干预过程中，是一个连续博弈的过程。政府在政策的制订和执行过程中，市场主体通过各种机会与渠道，不断影响甚至阻挠宏观调控措施，以达到政府和市场主体利益的平衡，实现市场主体利益最大化。然而，在政府实施宏观调控的博弈过程中，调控者面对的是众多的被调控者，这不仅增加了实施宏观调控的费用，也削弱了宏观调控的效果，同时分散了市场主体与充当宏观调控主体的政府进行沟通与博弈能力，不利于经济行为和社会行为的公平，而金融行业协会则刚好能够弥补这一缺陷。一方面，政府能通过金融行业协会落实宏观调控政策，减少调控过程中所产生的成本；另一方面，有助于将金融市场信息和需求反映至政府部门。金融行业协会帮助政府起草有关计划、规划、法规和政策，将金融机构和其他市场主体的意见和社会的诉求反映到政府政策中。
(三)协调与自律功能
金融行业协会的协调与自律职能是协调金融市场各种不同主体之间，市场主体与政府之间的关系，以有效地降低市场交易费用，提高市场运作效率。主要体现在：(1)协调各种金融机构之间、同种金融机构相互之间以及金融机构与中介机构之间、金融机构与投资者之间的关系，包括落实其法律法规、制订共同规则、解决相互之间的纠纷等。(2)协调金融市场和金融机构与政府的关系。具体表现为：在金融秩序政策上，作为金融行业的企业群体代表的行业协会，是市场机制和国家干预之后的第三方力量，有可能在市场和政府之外，形成一个透明度较高，责权利相结合的新的组织结构，协调国家与金融机构之间的关系，谋求社会经济效益最大化。(3)检查、监督会员日常经营活动，进行行业自律。协会可制订自律监管规则，并要求会员按期提交经营报告及有关统计资料，处理违法交易案件，有权给予违法会员以罚款、暂停或注销会员资格等惩罚。
三、各国金融行业协会发展趋势及对中国的启示
(一)世界主要国家金融行业协会的发展趋势
第一，金融行业协会的机构民间性质占主流。在一些代表性的国家。如美国、英国、日本和韩国，只有日本的金融行业协会为纯粹民间性质，其他国家的行业协会均具有官方或半官方性质。金融行业协会的这一特征，使得其制订的规则和所执行的监管具有正式性和权威性。并且法律一般都赋予了金融行业协会可以依法对市场违规行为处罚和对会员之间的争议进行仲裁的权利，所以金融行业协会已经日趋成为西方金融市场的主要监管主体。
第二，金融业发达国家的行业协会独立性较强。在这些代表性国家中只有英国的行业自律性组织隶属于政府金融监管机构，其他国家均独立于政府监管机构。金融行业组织独立于政府监管机构使之拥有较强的独立性，因而在执行监管的过程中可以减少政府对其干预，从而有效发挥行业自律性组织的监管作用。虽然英国的金融行业组织隶属于政府监管机构，但是由于英国是一个重视行业自律的国家，并且其政府监管机构――FSA是一个私人性质的独立机构，所以其行业自律性组织――SFA的独立性也毫不逊色。
第三，构建政府监管与行业自律并重的监管机制。在这次世界性的金融危机爆发后，世界各国都开始从强调金融自由化的行业自律转向政府监管与行业自律并重。在金融行业协会的设置上，是期货业和证券业拥有同一自律性组织，而银行业和保险业协会则各自单独设立行业协会占主流地位。如英国、韩国，澳大利亚的期货业和证券业拥有同一个自律性组织，而美国则分开设立。日本在这一问题上比较特别，既建立交易所自律组织，又建立经纪商自律组织。分别对交易所和经纪商进行自律管理。
(二)外国金融行业协会发展对中国的借鉴
对中国金融行业协会发展现状反思后就会发现，中国金融行业协会缺乏独立性，也缺乏权威性，无法起到西方金融行业协会那种在金融监管中的作用。其根本原因是，中国金融行业协会不具有西方社会那样的行业自治基础，在登记管理机关和业务主管单位的双重管理下，金融行业协会扮演的是政府对金融业进行管理的执行人角色。这种角色定位，同其本应具有的行业利益代表人地位存在明显冲突，必然使得中国的金融行业协会难以发挥出应有的作用。
目前，中国金融行业协会包括：银行业协会、证券业协会、保险业协会、期货业协会。虽然从相关法律看，这些金融行业协会定位于自律性组织，是社团法人，但是事实上存在官方性质。问题是这种官方性又不表明中国的金融行业协会具备相应的权威性，各金融行业协会的地位和作用尚未在法律层面上得到足够的重视，也没有发挥行业协会的自我管理、自我服务、自我约束的功能。这种缺失主要表现在：其一，金融行业协会对金融机构的资格审查存在缺陷；其二，金融行业协会对“违规会员”缺乏有利的制裁手段；其三，金融行业协会对金融产品交易过程的监管存在缺陷。
面对中国金融行业协会的这些缺点与不足。我们应该从以下几方面进行改革：
第一，进一步深化市场经济体制改革。首先，市场经济的进一步改革对于中国行政化色彩过于浓厚的金融行业协会的转型具有主要意义。一方面。市场化的进程将进一步削弱或减少国家对金融领域资源过于集中的控制力，从而使社会与国家在资源的掌握上处于一个相对合理的安排，进而减少社会对国家的依赖，为金融行业协会的自治奠定了一个坚实的基础：另一方面，市场化的进一步改革将使中国涌现更多的产权明晰的金融主体，企业利益与个体利益将实现更大程度的契合，他们将会更关注自我利益的发展并将为此谋求更合理的制度安排，而金融行业协会的充分自治无疑将是他们达到目标的重要手段。其次，在国家以更积极的态度对待金融行业协会等民间组织的发展的同时，金融行业协会应当在国家对资源控制力减弱的过程中，在精神层面组建培育和生成自治的文化意识。最后，改革与市场经济不相适应的政策制度。从制度层面上可以考虑进行若干重要的制度变革和设计，改变社团登记的双重审批制，废止国家各部门对社团内部事务进行不当干预的若干文件和通知。从整个国家制定法的层面，需要对关于社团自治(包括行业协会)的法律文件进行全面的清理，从金融行业协会的法律制度安排的视角，改变目前金融法律制度中制约金融行业协会发展的障碍。
第二，增强中国金融行业协会的独立性。妥当安排政府部门尤其是金融监管部门与金融行业协会的关系，用立法的方式明确划定金融行业协会的自律管理权与监管部门的金融监管权的行使范围。
一、法制化是有效防范和化解金融风险的必由之路
在中国，目前反映出来的潜在的金融风险隐患除了违规操作衍生交易，呆账坏账率偏高，金融诈骗严重等国际共同的金融风险外，还具有主体资格不健全、部分金融机构资本率偏低、过度同业竞争、信贷资金违规炒作、不良贷款比例偏高等问题。中国现有金融风险隐患的成因，不外是体制的不健全与法制的不完备两个方面。
从体制方面看，中国金融市场呈现出明显的“过渡性”特征。其中，中央银行完全进行间接宏观调控的条件尚不具备。其一，国有商业银行短期内很难实行以资产负债比例管理和风险管理为特征的商业银行运作机制；其二，市场运行机制与市场体系尚不完善。一方面是金融市场呈现出资产多元化格局；另一方面，是市场运行机制缺乏完整的制度模式和架构，以至出现了种种问题。这些不正常现象若长期存在，并最终危及金融市场的健康发展。
从法制上看，中国的金融法制建设起步甚晚，制度不健全、法律规范的缺位，可以说是形成中国金融市场风险隐患的更为主要的原因。但金融市场的有效运作则必须以秩序为前提。因此，要实现中国金融市场建设应以统一开放、有序竞争、严格监管为最终目标，必须规范金融市场主体行为，建立金融市场秩序，协调金融关系、完善金融宏观调控手段。而这些只有在金融法制健全和完善的前提下才能进行。
二、金融风险防范与法律监管体制设置原则
金融市场的复杂性与其中枢地位，要求国家必须担负起金融管理的责任。而国家要建立和健全金融市场，必须遵循一定原则以维系金融法制的统一和金融市场秩序的稳定。一是促进金融市场健康发展，强化政府实施宏观调控的核心传递中枢。二是以竞争机制为手段进行资源优化配置。以“适度竞争”使市场保持一定活力，实现金融业健康有序发展。三是依法明确界定金融机构业务活动范围，并针对不同行为的特点分别实施监管。四是与国际惯例协调，在中国各项监管制度应与国际金融业通行作法保持一致。
按照以上原则设置的监管体制，就是以央行监管为主、金融行业协会自律为辅、中介组织协助的协调体系。不同的监管主体应取得相应的组织形式和法律地位，享有不同的职能权限，它们的活动范围和程序构成中国的央行式金融监管法律制度。法律应赋予央行金融行政立法和金融行政执法的基本权限。行业自律组织则在接受央行管理和指导的前提下，充当央行与金融机构间的桥梁和纽带。中介组织则通过协助方式为央行进行监管工作。
三、完善对金融机构的预防性监管
以央行为主的法律监管制度要完善对金融机构的预防性监管。第一，应加强对金融机构市场准入的监管。对申请设立金融机构特别是商业银行一定要从严控制，审批金融机构除应坚持法定条件外，还应对擅自设立金融机构的，应严肃查处。此外，还应对金融机构高级管理人员的任职条件、资格进行严格审查。第二，提高金融机构的资本充足率。主要可通过发行金融债券、金融机构股份制改造等多种途径筹集金融机构的资本金。第三，加强对金融机构清偿能力监管。清偿能力监管的核心问题是资本的流动性问题，其关键是对不同负债的对比。如果银行负债之间不保持一定的比例，那么就可能因资本流动不足而发挤兑风潮。如新加坡规定所有银行必须保持其负债基数6％的现金余额，还要求银行保持相当于其负债基数20％的流动资产。
四、尽快建立事后保护性监管制度
为避免金融机构因经营失败而给社会造成多种负面效应，保护存款人的利益及金融体系的安全，建立对金融机构的事后保护监管制度尤为必要。为此，我们建议：
1.建立存款保险制度。存款保险制度是保护存款人利益、稳定金融体系的事后补救措施。它要求吸收存款的金融机构将其吸收的存款按一定保险费率向存款保险机构投保，当投保存款机构经营破产不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。我国存款保险公司由政府举办更为适宜。只有将吸收存款的各种不同性质、不同类型的银行都纳入存款保险的范畴，才能真正维护整个金融体系的安全及金融机构的稳定，才能保护所有存款人的利益。当然，不同承保对象其资产负债情况及风险程序都不相同，因此，如何确定一个比较合理的费率则值得研究。
2.建立央行最后援助制度。在竞争下，金融机构因受各种金融风险的侵袭，因而破产倒闭在所难免。发达国家一般建立了最后紧急援助制度。即中央银行对仍有偿债能力、但已无法从贴现窗口和货币市场的正常渠道取得资金的“问题银行”提供紧急财务援助，以协调其解决暂时的财务困难。这不仅是中央银行的职责，而且也是其进行金融监管的“第三道防线”。当前建立符合中国国情的最后紧急援助制度实属必要。可供选择的做法有：第一，对出现流动性困难但仍有偿债能力的金融机构，由中国人民银行提供低利率贷款；第二，对金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益时，由中国人民银行予以接管；第三，对在金融业中占有较大份额、影响较大的金融机构，可由中国人民银行组织稳健的金融机构对其实施强制兼并。以上操作，中国人民银行不应违反市场经济的原则和要求而逆向操作，否则将会使金融机构丧失竞争的外在压力。
此次国际金融危机爆发以来，国际社会对银行监管理念、方式和实践进行了深刻反思，注重系统性风险防范、强化宏观审慎监管、加强系统重要性银行监管和危机管理、进一步完善风险管理、提高资本和流动性水平，成为此轮国际金融监管改革的重要组成部分。在2010年11月二十国集团首尔峰会上，金融稳定理事会要求对银行、证券和保险业监管的核心原则进行修订。2011年1月，巴塞尔委员会成立《核心原则》修订工作组，27个国家(地区)和国际货币基金组织、世界银行等8个国际组织派员参加了修订工作。银监会派员参加了巴塞尔委员会《核心原则》修订工作组，提出的许多意见和建议得到采纳。2012年9月，经第17次国际银行监督官大会审议通过后，巴塞尔委员会正式第三版《核心原则》。第三版《有效银行监管核心原则》体现了危机后国际社会加强银行监管的共识，吸收借鉴了危机以后国际银行监管改革的最新成果，并结合历年来FSAP核心原则评估经验，针对危机中暴露出的银行风险管理和监管中存在的重大缺陷，提高了风险管理和监管要求，主要表现在:将防范系统性风险与宏观审慎监管理念贯穿于各条原则;增加有问题机构的处置和危机管理相关内容;提高对银行公司治理和风险管理的监管要求;强化对银行信息披露和透明度的要求等。第三版《核心原则》将原《核心原则》和《核心原则评估方法》整合为一份综合性的文件，并将部分原则进行合并、分拆，归类为两大部分:一是监管权力、责任和职能，二是对银行的审慎监管要求，从而使《核心原则》的整体结构和内在逻辑更为清晰合理。此次修订之后，核心原则由原来的25条增加到29条，作为最低要求的必要标准占比由81%上升到94%。在银行审慎监管要求部分，第三版《核心原则》将全面风险管理原则调整到资本监管原则之前，形成公司治理、全面风险管理、资本监管、各类主要风险的管理(信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等)、内部控制与内部审计的逻辑顺序，体现了资本管理作为控制、抵御风险的一项手段，仅是全面风险管理体系的组成部分。为鼓励各国率先实施更高的监管标准，第三版《核心原则》将允许各国自愿选择同时对照必要标准和附加标准进行评估。
二、强化系统重要性金融机构监管
强化系统重要性银行监管的目的:一是降低系统重要性金融机构倒闭的概率，另一方面要减少其倒闭的影响。具体改革措施包括以下四方面内容:
(一)提高系统重要性金融机构的资本要求
2011年11月，巴塞尔委员会公布了《全球系统重要性银行评估方法论和附加资本要求》，从规模、关联度、跨境业务、可替代性和复杂度五个维度评估单家银行的全球系统重要性，并要求这些银行从2016年开始持有1－3．5%的附加资本要求，以强化损失吸收能力。2012年11月，巴塞尔委员会公布了根据2011年底数计算的28家全球系统重要性银行的名单和所适用的附加资本要求。中国银行仍是我国唯一入选该名单的银行，其适用的附加资本要求为1%。与2011年公布的全球系统重要性银行名单相比，2家银行(西班牙对外银行和渣打银行)新进入名单，而3家银行不再在名单内。该3家银行中，德克夏银行已经进入处置程序;德国商业银行和劳埃德银行集团因为全球系统重要性下降不再列入全球系统重要性银行名单。由于摩根大通银行的系统重要性分值明显高于其他所有银行，导致对其分组出现困难，目前巴塞尔委员会正在研究如何进一步完善全球系统重要性银行的评估及分组方法。2012年10月，巴塞尔委员会了《国内系统重要性银行政策框架》，建议从规模、复杂度、关联性和可替代性等维度评估单家银行的国内系统重要性。同时，建议各国管当局应当根据一家银行的国内系统重要性程度提出相应的附加资本要求，且附加资本要求应全部以核心一级资本来满足。巴塞尔委员会同时强调，其他政策工具，特别是提高系统重要性银行的监管强度，在控制系统重要性银行的负外部性方面也发挥着重要作用
(二)加强对系统重要性金融机构的监管
2012年11月，金融稳定理事会了第三份《加强监管有效性和监管强度》的年度报告。报告指出，目前一些全球系统重要性银行在风险控制方面依然薄弱，而监管当局在监管有效性、主动性与结果的专注性方面仍存在提高空间。报告提出了增强监管有效性和监管强度的一系列政策建议，包括公司治理、风险文化、操作风险管理、压力测试、收入流和业务条线风险，监管资源充分性的评估，监管方法有效性的评估等。
(三)建立风险处置框架
金融稳定理事会2011年11月了《有效处置制度的关键属性》，2012年对成员国实施《有效处置制度的关键属性》的进展进行了同行审议。评估结果表明，各国在建立有效处置的法规框架方面进展不一，全球系统重要性银行的恢复和处置计划制定进展缓慢。为此，金融稳定理事会将原定时间表(2012年底)推迟到2013年中，并且了《关于恢复和处置计划的指导原则:如何实施关键属性要求》(征求意见稿)，指导全球系统重要性银行制定恢复和处置计划。
(四)强化金融市场的基础设施建设以防止风险传递
2012年4月，巴塞尔委员会和国际证监会组织联合了《金融市场基础设施的原则》，其中对金融市场基础设施的定义、结构和功能做出了规定，并对金融市场基础设施识别、计量、管理各类风险提出了详细的要求，尤其针对交易成员出现违约时的处理程序提出了更加细化的要求，使得金融市场基础设施能够在市场发生重大变化、交易成员出现重大风险时依然保持稳健运行。
三、加强影子银行监管
影子银行体系蕴藏的风险是危机爆发的重要原因之一。金融监管改革的重要任务之一就是加强对影子银行体系监管，防范风险累积。2012年11月，金融稳定理事会的全球影子银行体系监测结果表明，危机之前影子银行迅速发展，在一些国家，其规模甚至超过了传统银行;危机之后，全球范围内影子银行发展速度有所降低。迄今为止，影子银行监管改革在五个方面取得了一些重要进展。
(一)监管银行与影子银行之间的联系
通过监管传统银行与影子银行机构之间的关联性，对影子银行体系实施间接监管。一方面加强并表审慎监管，将影子银行纳入并表监管的传统银行，压缩商业银行通过表外业务从事影子银行业务的空间;另一方面通过集中度或大额风险暴露限制，要求商业银行对影子银行的风险暴露设定限额，或者提高资本要求，以减少商业银行与影子银行之间的过度关联性。
(二)对货币市场基金进行监管
货币市场基金是金融市场上的一种重要投融资形式，占有巨大市场份额，在此次危机中暴露了严重缺陷。雷曼兄弟倒闭时，曾被视为超级安全的货币市场基金的资产价值跌破1美元的净值，引发市场挤兑。国际证监会组织提出了10条政策建议，主要包括监管框架、估值、流动性管理、鼓励固定净值的基金转变为可变净值的基金、外部评级的使用和风险披露等。但美国对将货币市场基金从固定净值转向可变净值这一核心建议持保留态度。
(三)对其他影子银行机构的监管
关键词：金融监管一体化；监管效率；对策建议
中图分类号：F832.0
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)09-0046-03
金融监管一体化模式的运用，世界各国一直存在争论，就是同一个国家在不同的经济、金融发展时期也有不同的做法。1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了金融服务管理局(FSA)，对金融机构和金融活动实行一体化监管。[1]随后，韩国、澳大利亚、日本等国纷纷效仿，掀起了“金融监管一体化改革”的浪潮。但由于金融监管体制的选择受政治、经济、文化、历史等多方面因素影响，不存在一个适应于所有国家或各种金融产品的一个完美的模式；不同地区、不同类型、不同所有制形式的金融机构所要求的监管技术水平和监管侧重点也不完全相同，因此，同一监管政策可能会产生不同的监管效应。我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，金融机构众多且组织形式复杂，金融风险及其表现形式也存在较大差异。对于我国是否适于实行金融监管一体化模式，能否实现一体化改革所倡导的监管标准和手段的统一，实施后的效果如何，是值得金融理论界认真思考的一个现实问题。
一、金融监管一体化的优势分析
从国际金融发展情况来看，具备下列条件的国家适合建立统一金融监管机构：经济发展水平高；资本市场发达；金融机构公司治理完善，内部控制水平高；混业经营在金融体系中居主导地位；监管人员综合素质高；金融监管水平高。统一金融监管有以下好处。
1.成本优势。一体化监管不仅能节约人力和技术投入，降低监管成本，更重要的是它可以降低信息成本，改善信息质量。
2.提高监管效率。一体化监管能够全面真实反映被监管机构所有经营业务，监管组织结构更具有优势。在一定程度上，金融机构已日益多样化，不同类型机构之间传统的职能分工已经消失。尽管有多种办法可解决多样化经营机构的全面审慎监管，但是一个一体化的综合监管机构可能更有效地监督这些机构的所有经营，而且可以更好地察觉不同业务潜在的风险危机。在日常监管中，一体化的监管机构可以用更加一致的监管规则和监管标准来加强监管，同时又能更有效地考虑各业务品种的区别，提高监管效率。
3.改善监管环境。一体化监管不仅可以避免重复机构体制容易引发的不公平竞争性、政策性的不一致性及监管的重复交叉与遗漏，而且能够避免由于监管者的监管水平和监管强度的不同，使不同的金融机构或业务面临不同的监管制度约束，可以使消费者在其利益受到损害时，能便利地进行投诉，降低相关的信息搜寻费用。
4.适应性强。随着技术的进步和人们对金融工具多样化要求的不断提高，金融业务日新月异，―体化监管能迅速适应新的业务。可以避免监管真空，有效降低金融创新形成的新的系统性风险，也可以避免多重监管，降低不适宜的制度安排对创新形成的阻碍。
5.应变协调效率高。由于所有的监管对象被置于同一个监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。在处置金融风险的过程中，一体化监管机构更具有政策的一致性、协调的权威性和反映的及时性，能更加有效地利用监管资源处置、平息金融风险或金融危机。例如在1994年墨西哥金融危机中，银行管理委员会和证券管理委员会不仅在各自的管辖范围内对危机处理不当，而且当危机升级的时候，两家机构还配合不力，互相推委。危机过后，墨西哥立即统一了金融监管机构。1997年亚洲金融危机后的韩国也是如此。[2]
二、金融监管一体化的缺陷分析
虽然理论上一体化监管有诸多优势，但是没有证据表明统一监管机构的监管效率高于分业监管机构，而且实行金融监管一体化改革的国家至今仍面临诸多困难和障碍。
首先，尽管建立了统一的金融监管机构，但并没有真正实现监管标准和手段的同一，分业监管下的以机构为基础的监管仍在发挥作用。其次，已实行一体化监管的国家，其监管机构内部运行机制不够完善，相关的监管法律制度也不健全。绝大多数国家的一体化监管机构表示，他们目前遇到的一个主要问题是目标不明确、权责不清楚。由于各监管目标之间往往存在冲突，在法律没有明确规定的情况下，不仅难以达到强化监管责任的目的，而且使监管道德风险的情况更加严重。尤其是在转轨经济国家，由于操之过急，相关的配套改革措施没能及时到位，使改革跌入了片面化、简单化的陷阱。正如著名经济学家古德・哈特先生所说：改革没有充分体现出统一监管的好处，却集中了两者的坏处。最后，统一监管机构缺乏监管者之间的竞争，容易导致低效率，而且由于监管权力过分集中还容易产生，甚至滋生腐败现象。美联储主席格林斯潘先生认为，多家监管机构并存可以形成良好的竞争机制，从而促使金融监管工作不断创新。因而，美国在1999年实行混业经营后，金融监管体系并没有太大变革，美联储、货币监理署与证券交易委员会均在不同场合表示没有合并的打算，但是，美国却是世界上金融监管最为有效的国家之一。这也从某种意义上说明，混业经营不是建立统一金融监管机构的必要条件，多家监管机构并存同样能够提供高效率的金融监管服务。
三、我国金融监管正处于一个两难境地
1.从我国金融发展总体状况看，我国尚不具备金融监管一体化的条件。一是我国GDP总量虽然较大，但人均GDP较低，经济发展结构不平衡，经济发展质量较低，整体经济发展水平不高。二是我国资本市场虽然近几年取得了长足发展，但远未达到国际惯例所公认的发达程度，资本市场还不十分成熟和完善，投资者非理性表现较强，市场投机成分仍然较浓。三是国有金融机构的股份制改革尚在进行中，股份制银行还缺乏良好的公司治理，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，各种各样的案件发案率较高。四是金融法规还不十分健全，金融监管人员综合素质较低，对金融风险的识别、监测和分析能力不高，对国际上先进的风险监管计量模型掌握不精，运用也不娴熟，金融监管水平较低，金融创新处于较低层次。[3]
2.从我国金融业最近几年发展的情况看，似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观要求。一方面，随着我国成功加入世界贸易组织，无论是金融产品交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日益紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸现。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。
另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业经营法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪，例如，中信集团、中国光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等。而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。
目前，商业银行越来越多地参与证券资金的清算服务，而证券商进入银行同业拆借市场，允许银行开办券商股票质押贷款，允许保险资金通过投资基金进入股市等政策创新，则开辟了货币市场、资本市场、保险市场之间的资金流动渠道。不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。与此同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。
在保险业务方面，新的业务创新不断涌现，这些新的保险业务，既有投资功能，又有储蓄功能。[4]银行、证券、保险之间的业务融合，已初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、互利互惠、共同利用现有市场资源、共同发展的新格局，所有这些都在金融业的混业经营方面迈出了新的一步。作为前瞻性的金融监管建设，应积极做好混业经营监管的各项准备工作。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的必然。而各种形式的混业必然呼唤金融监管的统一。
尽管我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态，最近几年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但开放的规模和比例还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融混业的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还只是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚开始。除此之外，法律也还没有为混业经营提供畅通的途径。
通过上述分析可以看出，目前我国金融业发展的客观现状和现实条件都决定了金融监管一体化在短期内实施还缺乏稳固的基础。现实告诉我们，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，如果立即抛弃当前的金融分业管制结构，推行全面的、激进化的改革，可能会使我国陷入金融混乱之中。
四、当前我国金融监管需要做的重点工作
根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行效率，重点应做好如下几个方面的工作。
1.进一步完善金融监管立法，加强金融监管执法。金融监管法律法规是实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。在完善我国金融立法的过程中，应根据形势和客观条件的变化，不断完善金融监管法律体系，加强研究法律法规的可操作性。同时，应强化金融执法，赋予监管机构更大权利，并使其在运作上保持独立性，增强金融监管的严肃性，维护监管人员的正当权益，树立监管部门权威，更好地维护经济、金融秩序。当前，在金融监管立法方面，应重点做好如下工作：一方面，全面审视现行的金融法规，修改已不符合实际或不适应金融监管发展趋势的条款；另一方面，根据新形势、新业务的发展要求完善有关条文。
2.加强金融监管手段的创新，完善金融监管方法，提高金融监管效率。一是量化金融市场准入和退出标准，实现动态监管和现场监管的有机结合；二是建立金融监测、预警机制及金融风险的防范、化解机制；三是加大资金投入，加快金融监管手段的创新；四是制定和完善对金融监管人员的再监管措施，实行监管责任追究制度。
3.建立严于自律的监管客体系统，完善金融监管客体的自律机制。一是建立系统完整的自律机制；二是以完善各类责任制为契机，强化自率机制的真正落实，增强自律制度的执行力度；三是健全内审机制，增强自律机构的权威性；四是鼓励金融机构实施ISO9000标准，提高自我约束能力；五是加强银行同业公会的同业自律监督作用，对金融机构自律机制实行有效监管。
4.加强金融机构内控体系建设，尽最大努力把经营风险降到最低程度。一是重视内控制度建设，创造良好的内控文化氛围；二是建立相对独立和权威的内控机构，负责内控制度的制定和执行；三是明确各管理部门职责，建立权责制衡机制；四是建立对内部控制科学有效的综合评价体系。
5.加强各监管主体间的高效配合。在现阶段，三大监管机构各自独立行使监管职能，如何协调各个监管机构，提高监管质量与效率至关重要。应切实发挥联席会议制度的功能，定期或不定期就监管中的问题展开讨论，研究对策，建立公告制度、通报制度、督办制度、咨询制度、金融机构整体测评制度等，建立三者之间有效的信息共享机制。
6.加强金融监管的国际合作与交流。一是加强对证券业的合作监管；二是加强对金融衍生工具和对冲基金的风险监管合作；三是完善国际金融统计，加强会计与信息批露的国际合作与标准化；四是加强与国际监管组织和外国监管当局的合作与交流。
参考文献：
[1] 陈元.美国银行监管[M].北京：中国金融出版社，2000.
[2] 高鸿业.全球金融风险监管[M].北京：经济科学出版社，2001.
伴随金融市场发展和金融制度变迁，新兴金融业态不断涌现，传统金融
在竞争日益激烈的格局中不断创新，新旧金融业态交织互动，共同推动着我国金融业态
的演变发展。
当前，我国金融业态总体上呈现四大
演变：一是金融组织形式演变。金融控股公
司陆续出现，各类新型的专业化、功能性金
融机构不断涌现。二是金融业务模式演变。
金融脱媒、利率市场化的叠加效应明显，跨
业、跨市场融合以及同业市场、理财业务创
新层出不穷。三是融资渠道演变。金融创新
的深化，使得直接融资与间接融资、资本市
场和货币市场的界限越来越模糊，融资渠道
脱媒化不断增强，传统的银行信贷渠道在货
币政策传导中的重要性逐渐下降。四是金融
新业态演变。阿里余额宝、腾讯微信支付、
P2P、网络银行等激烈角逐，互联网、电商巨
头竞相涉足金融领域。金融业态演变在促进
金融服务效率和水平提升的同时，也带来了
一系列问题，给银行业监管提出了一系列新
课题。
混业经营现实存在，监管体制如何在分业与混业间科学取舍
在我国，对于基于现实存在的混业经营，是分业还是统一监管的争论一直是业界热议的话题。实行分业监管还是混业监管，最核心的原则应该是对制度变迁成本（包括监管成本和执行成本）的考量，即这种变革是否能真正达到预期目标，能否有效解决混业经营格局下的监管真空问题，能否最大限度地降低金融业运行面临的监管成本，能否切实提高监管的有效性和效率。
因此，面对金融新业态下的混业经营，银行业监管除了强化内功、进一步转变监管方式外，还应着力处理好几个问题：一是强化监管协调机制，努力降低协调成本。以部际联席会议为基础，加强三家监管机构基于整体金融市场发展视角及不同子市场之间的协调，尽可能减少业务交叉和重复，降低监管成本。二是加快制度创新，建立和完善金融控股集团的监管制度，强化对金融控股集团的监管。三是强化功能监管，加快由机构监管向功能监管转换。三个监管部门在部际联席会议框架下，监管的视角应更注重于金
经济金融观察
融机构的业务活动及其所能发挥的功能。
影子银行与银行业转型如影随形，银行监管如何疏堵并济
影子银行是近年来业界热议的话题之一。社会各界对“影子银行”的概念、定义也不完全统一。国务院“107号文”从监管角度将我国的影子银行归纳为三类，但在具体细分上尚存分歧。其中第三类“持有金融牌照的机构”的部分业务，如部分理财业务、银信合作，被视为银行中的“影子银行”，在影子银行系统中占据核心地位。
客观地看，影子银行通过资产转移和证券化操作，拓宽了传统银行融资渠道，提高了资金流动性，对于盘活存量信贷资产和提高金融资源配置效率都发挥了重要作用，但同时，影子银行迫使银行增加表外业务，导致商业银行变得更加投机，影子银行体系中出现的金融风险可能会被传导至正规银行体系，增加了系统性风险。
因此，对影子银行的监管应疏堵结合。除了按照国务院“107号文”要求加强对理财业务、信托业务的监管外，关键是要推进制度创新，包括推进利率市场化、改革严格的量化贷存比和贷款额度要求等。要通过加快金融体制改革、发展直接融资、推进利率市场化改革，推动商业银行转型，使商业银行表内外理财产品进一步规范，促使其将一部分影子银行业务回归传统的存贷款业务。至于对小额贷款公司、典当行等影子银行的监管，需要制定全国统一的监管制度和经营管理规则，厘清相关部门的监管职责，加强相关部门的联动和信息共享。
互联网金融如火如荼，银行监管如何未雨绸缪
相较于传统金融行业，互联网金融涉及面更加广泛，业务更为多元化，创新层出不穷，互联网金融客户的泛空间性和风险依托互联网的快速传递性，使风险监管充满更多的不可控、不可测性。如何通过有效监管促进互联网金融和实体经济的协调发展，在互联网银行呼之欲出的情况下，银行业监管如何做到未雨绸缪，成为目前极富挑战性的重要课题。
首先，要科学设限。为了确保互联网金融服务于实体经济，金融监管要在有效创新和防范过度创新之间科学设限，努力寻求合理的平衡。互联网金融的发展，必须关注金融发展一般规律和国家特定禀赋之间的良好结合。要考虑到制度选择和发展过程当中的各种基本规律，还要结合特定国家在经济基础、文化特质和制度框架等方面具体的特征。在此基础上构建的效率性和稳定性相互统一的互联网金融体系，才有可能具有旺盛的生命力。
其次，要坚守底线。互联网金融的道德底线、风险底线，就是不能成为传统意义上的非法集资。互联网金融在迅速崛起的同时，也有不和谐音符。一些公司涉足P2P网贷，出现涉嫌非法集资的现象，打球；一些公司不注重长期可持续发展，而注重短期的拼规模，非常急功近利，也给这个行业带来很高的风险。因此，坚守上述底线，是维护互联网金融健康发展的前提。
第三，要坚持差异化监管。互联网金融有其独特的客户秉性和业务内涵，表现出与传统金融不同的风险特征，因此不能套用传统商业银行的标准监管互联网金融，否则互联网金融永远发展不起来。应根据互联网金融的特点以及它的风险结构，制定一个适合互联网金融成长和发展，同时又能保证人们财产安全的监管标准。
第四，要加快构建互联网金融监管体系。要完善互联网金融监管法律法规体系，要从金融消费者权益保护、社会信用体系构建、信息网络安全维护等方面加快相关法律的立法进程，强化行业准入，确定监管主体。逐步搭建起互联网金融发展的基础性法律体系。为了避免监管真空和重复监管，应尽快建立起正规监管与行业自律相结合，跨部门、跨地域的多层次互联网金融监管体系。应充分发挥互联网金融行业自律组织的作用。通过制定统一的行业标准和自律公约、督促会员贯彻法律法规和履行自律公约、维护市场竞争秩序和会员合法权益等方式，实现对互联网金融行业的自我管理，促进互联网金融行业健康发展。此外，要加强国际监管合作，积极与国外政府、金融监管部门开展交流与合作，对跨国性的金融交易实行统一的监管标准，共同打击跨境互联网金融犯罪，保护我国用户在国外、外国用户在我国的合法经济金融权益。
第五，要高度重视对互联网金融消费者的权益保护。在互联网环境中，信息采集、传播的速度和规模达到空前的水平，海量、复杂、非对称性的信息使得消费者识别有效信息的难度增大，消费者的知情权受到挑战；同时，网络安全隐患使得消费者各类交易信息如身份信息、账户信息、资金信息等在互联网传输过程中存在被非法盗取、篡改的风险，直接影响消费者的金融隐私权。因此，在互联网金融监管中，应极端重视对金融消费者的权益保护，把建立健全互联网金融消费纠纷解决机制列为互联网银行准入审查的重要内容。同时，应加强对金融消费者特别是互联网金融消费者的教育，完善信息披露制度，构建良好的互联网金融市场环境。
链接
在2月22日至23日在澳大利亚悉尼举行的二十国集团（G20）财长和央行行长会议上，中国人民银行行长周小川表示，“政府高度重视经济运行中存在的风险，参照和学习国际经验教训，对影子银行实行有效监管。中国影子银行总体规模不大，但近期增长较快，我们正谨慎应对。”
回首20世纪70年代以来的世界金融发展，其最为突出的特征就是金融创新风起云涌，新的机构、新的工具、新的市场、新的交易方式和管理不断推陈出新，极大地提高了金融效率，成为全球金融业发展的内生推动力量。但与此同时，伴随着金融创新的发展，全球性、地区性的金融危机和银行危机此伏彼起，金融安全问题也日益突出。在此情况下，如何兼顾安全与效率，处理好创新与监管的关系已成为世界范围内的重要课题。
金融创新与监管的关系，始终是矛盾的对立统一。一方面两者具有统一性：金融监管能支持和引导创新，能消除创新的负面效应，金融创新则包含和促进了金融监管的创新；另一方面两者又是对立的：金融创新增加了金融体系的不稳定性，削弱了金融监管的有效性，金融监管则可能抑制金融创新的效率。这种矛盾的发展过程，在现实中表现为两者之间的一种博弈。
金融创新与监管的博弈能否达到均衡，与监管当局对待金融创新的态度和监管方式密切相关。哪一个阶段金融监管支持金融创新，金融创新和银行业就会取得快速的发展；哪一阶段金融监管抑制金融创新，金融创新和银行业的发展就明显偏缓。而且，在不同的国家和地区之间也是这样。
一、中国银行业金融创新乏力：来自监管的滞后约束
改革开放以来，我国银行机构发生了重大变革，四家国有商业银行、多家股份制商业银行、城市商业银行和其他金融机构陆续建立，并在90年代后期开始引入了外资银行；在业务交易方面，除传统的存贷款业务外，创办了个人消费信贷、中间业务、同业拆借、银行债券和外汇交易活动等等。这些实际上都是金融创新。通过这些创新，我国银行业的金融资产品种逐步走向了多样化，不断满足居民、和金融机构追求利益和规避风险的需要。
但这只是自我从纵向上比较的结果，若同西方发达国家进行横向比较，就不难发现我国的金融创新水平还是十分低下的。
(1)国际金融衍生品工具已发展到1200种，外国银行大部分已从传统银行业务转向银行业务，但我国的金融衍生品工具和创新产品都非常之少，传统的存、贷款和结算业务仍然是中国金融服务业的业务主体。
(2)西方国家中间业务收入在银行营业收入中的占比不断上升，已普遍超过25％，而我国工、农、中、建四家国有商业银行中间业务收入在其全部营业收入中的占比分别仅为1．15％、0．9％、3．94％和1．08％。
(3)目前西方发达国家商业银行已基本形成表外业务同表内资产负债业务各占一半的发展格局，不少商业银行的表外业务收入已超过总收入的一半以上。而我国银行业的表外业务主要集中在传统的结算和业务上，其总量不足银行业务总量的5％。
(4)我国的消费信贷品种和规模非常有限，1999年末在银行各项贷款余额中的占比仅为2％，而西方发达国家银行的占比达到20％以上。
(5)我国外汇市场仅开设美元、港币和日元兑人民币的即期交易，而且只开上午场。西方国家的外汇市场则是全天候、全球性的市场，绝大多数货币都可进行交易，开有即期、远期、期货、期权等多种交易方式。
关于中国金融创新落后的原因，一些学者已进行，如受到体制制约、环境制约、管理制约、技术制约和观念制约；由于市场机制问题、管理体制问题，金融主体创新的意识不强等等，这些方面对我国银行业金融创新的确具有重要的。但是，从深的层次分析，则是金融监管和实践发展的滞后，导致了中国银行业金融创新乏力，制约了银行体系向更高级阶段发展。
其一，现行的合规性监管压制了金融机构创新的主观能动性。所谓合规性监管，就是把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，明确规定金融机构的业务经营范围，要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动，违规则要受到严厉处罚，处罚对象包括违规机构和相关责任人。这种合规性监管对于维护金融安全发挥了重要作用，但这种安全是以牺牲效率为代价的。特别是由于处罚时掌握政策及把握尺度的差异，同时各金融机构在理解法规和执行时的差异，导致这种监管方式极大地压制了金融机构创新的主观能动性。
其二，仍然存在的较为严重的金融管制扼制了金融创新的有效空间。金融管制的放松是金融创新至少需要的两个金融环境之一。从我国来看，在诸多方面仍存在严格的金融管制，这种管制压缩了金融创新的有效空间。首先，在业务范围上，实施严格分业经营、分业监管的抑制性金融监管政策。其次，利率水平还没有市场化，银行存贷款利率基本上是由中央银行确定的。第三，外汇管制十分明显。此外，由于政策把握力度不准，将强化监管等同于加强管制的现象也十分突出。
其三，缺乏创新的消极监管约束了金融创新的发展。所谓消极型监管，就是注重对金融机构的违规行为进行批评、训斥、处分、处罚，而不是对金融机构的合法有益的经营行为进行表扬、奖励；对金融机构各种超出现行规定的创新行为不是结合实际地进行具体分析，加以疏通和引导，而是不加研究地予以堵截和取缔。
其四，金融监管对创新的保护和激励机制尚未形成。监管激励是金融监管当局通过保护产权和推动相关制度措施来推动创新。如制订金融创新专利保护，维护金融创新成果的独立性；制订创新的相关条例，明确金融创新的有关程序和有关优惠政策；制订金融安全条例，引导金融机构正确处理好金融创新过程中安全与效率的关系。我国目前这些都是不完善的。
其五，被动的事后监管突出了金融创新的负面效应。监管部门总是在出了金融风险以后再去充当“消防队”，而不是在风险发生前，积极主动加强监管去控制风险。这种情况之下，金融创新的风险效应无疑被放大了，引致监管部门“急刹车”，采取严厉措施进行大规模的整治和规范，从而限制了金融机构的自主创新活动。
其六，忽视效率的单一目标监管创造不出竞争性的市场环境。公平竞争的市场是金融创新需要的第二个方面的金融环境，金融市场的竞争有助于培育创新的主体——熊·彼特意义上的金融企业家。但是在我国，四家国有银行仍然处于垄断地位。而且近年来，由于亚洲金融危机的爆发，我国更加突出了金融安全，安全已几乎成了金融监管的惟一目标，在防止金融机构之间恶性竞争的同时，一些合理的、有助于增进金融体系效率的竞争也遭到人为的遏制。
其七，监管当局自身能力不足，难以充当创新的“第一行动集团”。按照新制度学(New institutional economics)的观点，创新的首要步骤是形成“第一行动集团”。由监管当局担当“第一行动集团”是可行的。但是金融监管当局的创新能力却相对不足，由其主导的金融创新供给难以满足日益增长的创新需求，而且带有明显的政府“偏好”，降低了金融创新的市场针对性。
二、加速我国银行业金融创新：几个现实问题的思考
(一)金融创新：中国银行业竞争力提升的主要途径 从国外银行业的发展看，80年代以来，传统的银行业务已逐步进入衰退期，通过创新开发新的金融产品和提供新的金融服务，已成为国际银行业增强竞争实力、稳定和开拓市场的一个重要手段。我国银行业虽然尚未进入衰退期，但目前传统存贷款业务给商业银行带来的利润比重已在逐年下降，必须开拓新的利润增长点。随着我国加入WTO，银行业市场将逐步对外开放。因此，中资银行只有加速金融创新，才能增强中资机构的核心竞争力而立于不败之地。
(二)金融创新：新世纪中国金融发展的动力之源
从世界各国金融业的发展来考察，金融发展的主要推动力来自于两个方面：其一是改革推动；其二就是创新推动。我国银行业在由计划经济向市场经济转轨的过程中取得了前所未有的加速发展，主要归功于体制转换和改革政策的推动。但是，在新的世纪里，金融发展中改革政策因素、体制转换因素的推动力将逐渐减弱，中国金融发展必须依靠新的动力——金融创新。金融创新是金融发展的内生推动力量，通过金融体系内部各种要素重组或创造性变革所出现的金融创新，可以不断地创立更为合理的金融制度、更为先进的组织管理形式、更为全面和优良的金融业务、更为丰富的金融工具和更多类型的金融机构，由此推动整体金融业不断向前发展。
(三)我国银行业金融创新的基本原则与发展方向
金融创新是一把“双刃剑”，在提高金融业效率的同时对安全却产生了诸多的负面影响。要充分发挥金融创新对银行业发展的积极推动作用，而将其负面作用降至最低，主观方面要求我们从增强金融创新的规范性入手，在创新来临之前，确立正确的创新原则和方向。
1．银行业金融创新的基本原则。
(1)收益与风险对称原则。金融创新必须在有效控制风险和实现风险与收益均衡的条件下，既规范稳健，又灵活大胆地进行。
(2)满足金融需求原则。金融创新是为满足现实的金融需求，没有需求的创新是毫无价值的。
(3)国际通用性原则。随着中国加入WTO，商业银行的金融创新必须考虑到与国际接轨的问题。
2．银行业金融创新的发展方向。
其一：为实质经济发展服务的创新方向。金融与经济存在不可分离的依存关系，金融产业的基本功能就是满足实质经济运行中的投融资需求和金融服务性需求，脱离了实质经济运行，金融创新也就失去了实质性意义。因此，必须以开发和强化金融产业基本功能为立足点，以满足实质经济运行中的金融需求为出发点，坚持为实质经济发展服务的方向才能使商业银行的金融创新具有坚实的基础和真实的动力，才能使创新具有实质性意义。
其二：追赶国际领先水平的创新方向。戈德·史密斯和爱德华·肖等人认为，各种类型国家的金融发展大致沿着一条道路前进，只不过在不同的时间序列上处于不同的阶段。按照这种观点，发展中国家的金融业会逐步向发达国家靠拢，但是很缓慢。而金融创新的出现，改变了这种状况，它使发展中国家的金融发展有了一条相对的捷径。只要发展加强追赶发达国家水平的原创性创新，加快对发达先进金融领域的吸纳性创新，就能使发展中国家金融产生跳跃性的发展，从而缩短赶超发达国家水平的时间。
开放趋势下银行业的金融创新与监管制度创新（下）
2002-01-14
根据上述两个基本方向，从现阶段我国的具体实际来看，我国银行业应在以下领域尽快取得突破和发展。
银行。网络银行是运用信息技术及现代通信技术打破传统的银行组织界限，以网络为基础进行银行业务活动。它通过构建的“虚拟银行”，让人们从网络渠道取得、利用金融信息资源，从而提高银行的工作效率以及对客户服务的效用。我国商业银行发展网上银行业务，不仅可以突破传统银行服务时间和空间上的限制，而且可利用这次难得的发展机遇，降低业务成本，巩固和扩大客户群体与市场份额。
金融控股公司。全能型金融控股公司，是指拥有若干家从事不同金融业务的独立金融子公司控制权的金融集团。其优点是：控股母公司能运用组合理论、协同理论和能力理论对子公司进行战略协调和管理，子公司作为经营实体独立从事经营活动。因而金融控股集团在整体上可视作全能型银行，在分业经营体制下，提高自身整体竞争力，应对外资银行混业经营的挑战。
中间业务。随着商业银行从劳动密集型向知识技术密集型的转变，投资理财、信息咨询、资产重组和衍生金融工具等中间业务将成为现代商业银行发展的主流，也是商业银行竞争的“聚焦点”和经营利润的增长点，特别是外资银行进入后，将在这一领域形成严峻的挑战，中资银行如不加速金融创新，提高市场竞争力，在与外资银行的激烈竞争中将会迅速败下阵来，丧失这一新的利润增长点。
消费信贷。消费信贷是扩大内需、促进经济增长的重要措施。发达国家信贷消费在消费中的占比一般达40％以上，消费信贷在银行贷款中的占比在20％左右，形式多样；而我国目前仅有2％左右，形式非常单一，必须通过创新来满足不断增长的需求。
国际金融业务。随着金融经济的来临，金融已逐渐成为国际贸易发展的重要手段，在国际经济交往中的作用日益突出。与外资银行相比，我国商业银行在办理信用证、款项划拨及各类国际融资业务时都处于劣势，无论是清算服务还是结算业务，其速度和质量均不如外资银行。如不加速创新，迎头赶上，在与外资银行的竞争中将丧失这一规模不断壮大的业务领域。
投资银行业务。投资银行业务是近年来世界各大商业银行积极创新和发展的业务领域，它的兴起是银行业开始向规模化、全面化发展的重要标志。我国银行大力发展投资银行业务，对加快经济改革步伐，促进国有企业股份制改革有重要意义。
三、监管制度创新构想：提供促进创新的监管制度安排
(一)监管制度创新的原则
1．效率与安全相结合的原则。金融监管制度的创新要将安全与效率同时兼顾，不能重此轻彼。
2．规范性与灵活性相结合的原则。设计规范的监管标准是维护金融业公平竞争的前提，但是在不同的时期、不同的地区对不同的机构按单一的标准进行规范，则很可能会给一些经营情况良好的金融机构的形成桎梏。
3．短期性与长期性相结合的原则。既应注重在短期内维护金融安全，又要注意在长期内盯住发达国家的金融水平，鼓励追赶发达国家的金融创新。
4．放松管制与加强监管相结合的原则。既要放松管制，鼓励创新，又要针对放松管制和金融创新可能带来的金融风险加强监管，保持金融稳定。
5．适度监管的原则。监管过严即金融管制会抑制金融创新，阻碍金融业的发展。但是如果对金融创新活动不加监管，则会增加金融体系的不稳定性，危害金融安全，反过来也阻碍金融创新和金融业发展。因此，从促进创新的角度来看，把握适度的监管是极其重要的。所谓适度监管，如下图所示，就是使监管的收益——成本之差尽可能最大化的监管区域。
(二)适应我国银行业金融创新需要的监管制度创新构想
1．加快监管理念创新步伐，建立适合和支持金融创新的监管模式。
(1)在监管目标模式上，由合规性监管向目标导向型监管转变。金融监管应该是目标导向的，即监管者规定明确的目标，但不规定具体的做法，只要能够达到相应监管标准，商业银行便可根据自己的实际情况自由行为。目标导向型监管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。这种背景下商业银行易于获得相对宽松的金融创新环境。
(2)在监管上，由全面监管向重点监管转变，突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支付风险监管向资产风险监管转变，由传统业务监管向中间业务等创新业务监管转变。
(3)在监管方式上，由直接的监管检查向间接的考评监督转变，由普处向监测考评转变。变简单的检查和处罚为间接的监测监督和评价，变单纯的行政制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰，变一味的和行政处罚为将机构升降格、业务种类增减、高管人员准入退出等方面结合起来实施综合治理。通过这种诱导式、监测式监管，变较为直接和严厉的金融管制为间接和相对宽松的市场化监管，给商业银行一定的自主创新空间。
(4)在监管程序上，由风险事后控制监管向风险过程控制监管转变，建立实时监管制度。实时监管与事后监管的区别在于实时监管是对金融业务处理全过程的监管，不仅重视结果，更重视过程。实施实时监管有利于对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导，支持和促进金融创新的发展。
(5)在监管组织架构上，由单向被动式监管向双向互动式和联动式监管转变。加强监管者和被监管者进行沟通和交流，促使监管人员对商业银行作出更切合实际的评价，有利于被监管者充分了解相关的监管政策和标准，从而抵消和抑制金融创新的负面效应。
2．逐步改革现有分业经营、分业监管框架，为金融机构开展金融业务创新创造空间。打破“渐进式改革”的常规，实行“跨越式改革”，目标定位在世界金融业发展和监管的最新走势上，实施统一的监管，建立统一的监管框架。这不仅符合未来混业体制改革的需要，而且即使是在分业经营的情况下，实施统一监管也有利于促进金融创新和加强对各种类型金融创新活动的监管。
3．建立并启动经营绩效考评和差别监管体系，逐步构造支持商业银行优化发展、加速创新的激励机制。一是建立金融机构市场优化制度，形成有进有退、优胜劣汰的竞争机制。二是建立商业银行业绩综合考评体系，形成良性竞争、汰劣扶优的市场化监管机制。三是扶优限劣，建立差别监管制度，鼓励发展快、管理规范的机构加快创新。
4．建立并启动金融创新支持体系，逐步构造银行业良性有效发展的生长机制。一是规范金融创新业务市场准入制度。对有意逃避金融监管、转移风险和投机性强、潜在风险大的创新业务要严格限制，实行审批制度；对有利于增加有效利润、有利于增强竞争实力、有利于改进服务的创新活动要积极鼓励，实行报备制度。二是加强引导，建立金融创新目标导向制度。由中央银行《金融创新指导意见》和《金融创新风险管理指南》等，对商业银行的金融创新给予窗口指导，督促商业银行加强对创新业务的风险管理。三是建立创新业务绩效评价体系。通过各类创新业务的成本利润率、相关业务支持率、资产风险度、内控管理等指标，形成考评机制，真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务。
我国银行业外部监管环境的变化
央行提出社会融资总量概念并修订M2口径，货币政策调控目标发生变化。鉴于商业银行表外贷款和非金融机构融资规模成为重要的融资来源，长期以来新增人民币贷款已不能反映实体经济的融资总量，2011年初人民银行在其工作会议上首次提出社会融资总量的概念。这一指标纳入了委托贷款、信托贷款、企业债券发行、非金融企业股票发行、保险公司赔偿、保险公司投资性房地产及其他金融创新等多种融资形式。目前中国的货币存量已经非常庞大，央行的货币政策调控主要以数量工具为主，而非价格工具，这和发达国家更多依赖基准利率等手段来进行宏观调控形成鲜明对比，于是数量化的调控必然要求调控对象的精确化。从历史来看，央行往往在固定时间新增人民币贷款数据，并根据数据情况适时实施调控。但近年来金融总量快速扩张，银行体系外的直接融资比例增速很快，其他信托贷款等各种形式的融资规模上升，新增人民币贷款指标已不能完整反映金融与经济的关系，也不能全面反映实体经济的融资总量。因而，为了精确定位货币政策的调控对象，强化货币政策效果，需要引入社会融资总量作为补充指标。
在我国当前的金融结构中，间接融资仍占主导地位，银行信贷在整个社会融资总量中仍占据较大比重，调控银行信贷仍是央行重要的政策目标。从过往做法来看，央行主要将货币供应量指标M2作为货币调控目标。但在直接融资快速发展，第三方支付已经成为市场上重要兴起的支付形式的背景下，修订并扩充M2指标就成为央行面临的现实选择。根据央行设计的具体方案，扩充后的M2在现行现金、企事业单位活期存款和定期存款、居民储蓄存款计算口径之外，还将增加了一些口径。例如其他金融性公司在存款性公司的存款、住房公积金存款、委托存款，以及实体经济部门持有的银行理财、外汇存款、地方政府存款等。近年来，中国金融创新呈加速之势，很多金融产品实质是银行存款的一种替代，例如处于繁荣中的银行理财产品和货币市场基金等。这些存款替代工具的出现，导致传统的M2统计口径已经不能真实反映货币流动性的创造。事实上，我国货币政策框架一直对金融市场的关注程度不高，但近年间国内金融发展的广度和深度都有了非常大的变化，经济虚拟化程度越来越高，特别是居民的金融资产迅速增加以及企业债券、股票等直接融资占比迅速扩大，导致传统统计口径造成了对货币供应量的低估。这客观上要求央行革新广义货币供应量M2指标，监测并反映这些金融创新的内容，以便增加货币政策的针对性。社会融资总量概念和M2的扩充统计，将使央行的货币政策调控发生相应的变化，而作为政策调控的关联方，商业银行必须关注这些变化对自身的影响。
央行取消贷款规模转而采用动态差别存款准备金工具，银行信贷管理和调控方式发生转变。2010年，我国通货膨胀率高企，全年CPI达到了3.3%，超过了政府此前预设的目标值。尤其是下半年CPI节节走高，并呈难以控制的势头，并迫使政府将2011年CPI的控制目标提升为4%。在控制通货膨胀已经成为政府当前工作首要任务的背景下，为了从货币政策角度有效控制商业银行的信贷投放冲动，消除通货膨胀的货币基础，从2011年开始，人民银行一改以往在年初匡定各商业银行信贷规模的做法，转为采用动态差别准备金率进行信贷管理和调控。鉴于历史上每年年初银行业信贷投放的冲动较为明显，银行对于信贷规模管理往往能够变通执行，在央行的信贷规模管制并不十分有效的背景下，动态差别准备金工具很大程度上是一项转变银行信贷管理，有效体现监管当局流动性控制机制的常规工具。
根据人民银行的计算方法，
动态差别准备金率=银行稳健性调整参数×(按照宏观稳健审慎要求测算的资本充足率―银行实际的资本充足率)
这一式子反映出央行还是将资本充足率作为衡量银行信贷行为的主要参考因素，并通过对稳健性参数的调整，区分针对各类银行的具体监管行为。具体而言，银行稳健性调整参数主要考虑银行的稳定性状况和信贷政策执行情况。稳定性状况主要用流动性、杠杆率、拨备率等指标和年度审计结论，以及信用评级变动、内控水平和支付情况及案件等因素进行衡量。至于信贷政策执行情况则用银行的信贷投放领域，“三农”及中小企业方面的信贷投放等进行衡量。在计算公式中，按照宏观稳健审慎要求测算的资本充足率为8%的法定最低资产充足率、系统重要性附加资本和逆周期资本缓冲三者之和。而系统重要性附加资本和逆周期资本缓冲，正是全球金融危机后国际金融监管变革中“巴塞尔协议Ⅲ”引入的监管指标。根据央行的设计，确定系统重要性附加资本将考虑一系列因素，如银行资产规模、金融市场关联程度、交易对手种类及交易量、市场份额、客户群体影响程度以及替代性(提供支付、清算、托管等服务)。系统重要性附加资本涉及到系统性重要银行的确定，目前主要为工农中建交，其他银行是否列入这一范围则以交行为分界参照系确定。而对于逆周期资本缓冲，计算公式为：
逆周期资本缓冲=银行对整体信贷顺周期的贡献度×[银行贷款增速-(GDP目标增速+CPI目标增速)]
其中银行对整体信贷顺周期的贡献度，参考全部贷款/GDP的比率偏离长期趋势值的程度和银行对整体信贷偏离度的贡献两个指标。动态差别存款准备金的提出，体现出央行希冀借助这一指标将资本充足率监管和货币政策结合起来，起到抑制银行信贷的过度增长和波动，回收过多流动性的目的。虽然这一指标一度被认为过于复杂，操作也不够方便，但央行运用其作为新的信贷管理与调控手段的意图并没有因此改变，商业银行势必需要关注这个指标所带来的各方面影响。
银监会启动资本充足率、杠杆率、拨备率和流动性工具，银行业面临新的监管框架。我国的信贷调控一般由央行制定规模计划，再由各银行执行，而很多年份商业银行均突破了这一指标，调控效果存在差异。央行的货币政策工具主要是通过政策信号来调节预期，效果有一定的滞后性，不足以立竿见影地遏制商业银行投放冲动，这也是央行开始创新调控工具的原因。而鉴于银监会在逆周期资本监管和微观风险监管方面有更多的指标和手段，可以在特殊时期有效调节商业银行的投放节奏和行为，更能直接控制效果。如2009年银监会在银行信贷投放大潮中实施了一系列逆周期监管手段，对于银行业在快速扩张中守住风险底线，防范系统性风险，起到了重要作用。在保障信贷均衡投放的同时，也有助于商业银行防范风险和稳健经营。在这一背景下，2010年银监会首次被赋予了信贷投放的调控职能。根据全球金融监管改革的趋势，以及“巴塞尔协议Ⅲ”的出台的现实，银监会自2010年底开始制定了一系列新型监管工具，主要涉及资本充足率、杠杆率、拨备率、流动性四个监管工具。与以往相比，除了资本充足率之外，其他三个指标均是首次引入，属于新的监管指标。如对于拨备，目前国内普遍使用拨备覆盖率来衡量银行贷款损失准备金的计提比例，多数大型银行计提比例已经超过150%。在此基础上，此次又引入动态拨备率指标。这一指标定义分为拨备/信贷余额，初步的监管指标设定为2.5%，并对各类银行达标指定了期限。另外，此次引入的杠杆率指标定义为银行的一级资本除以表内外总资产。其中表内资产按名义金额确定，表外资产则通过换算纳入表内计算。而更为细化的是，对于非衍生品表外资产按照100%的信用风险转换系数转入表内，对于金融衍生品交易采用现期风险暴露法计算风险暴露。至于流动性指标，则用流动性覆盖率和净稳定融资比率衡量，这一指标主要用于维护银行的流动性不至于因为“黑天鹅”事件受到影响。可以预计，银行业采取新的监管指标体系后，商业银行所面临的约束将更为具体，对业务方面的影响也将较以往更为明显。
金融监管新格局下银行业的策略应对
资本充足问题将成为银行业发展的重要依托资源，这将促进银行业经营更多地考虑资本约束和资本管理。在新的金融监管格局下，资本是商业银行最重要资源的特点越来越明显。如央行在货币政策工具方面的一大创新，就是在差别准备金率方面引入资本充足率等监管指标，甚至将其作为重要考量指标，银行若要避免被执行差别准备金，要么减少贷款投放，要么只能提高资本充足水平或稳健程度。两相比较取其轻，银行要赢利就难以减少信贷投放，那么资本充足率就成为重要的业务保障。通过此举，央行完美地将资本充足率监管与货币政策相结合起来。可以预期，差别准备金率将成为今后央行制度化和常规化的政策工具。同时，银监会的四项新型监管工具也首先强调资本充足率，这使得对于资本的消耗考虑将成为银行业务发展的重要关注因素，今后银行资本约束和资本管理的难度将越来越大。从国际层面来看，2010年末的“巴塞尔协议Ⅲ”的主要内容，一是增加了由普通股和利润留存构成的核心一级资本指标，要求不得低于4.5%，并将一级资本充足率从现行的4%上调至6%，而资本充足率保持8%不变。二是为平滑经济周期和信贷周期带来的银行资本波动，引入资本缓冲运行机制，包括应对可能出现的经济危机的资本留存资本缓冲，以及与信贷过渡增长挂钩的逆周期资本缓冲。
目前可以看出，随着国内各项监管工具的逐步落实，商业银行的资本要求逐步增加是一个趋势，银行的资本已经是非常重要的资源。短期看，由于近年来中国银行业整体资本实力较强，流动性充足。如2010年末，我国商业银行整体加权平均资本充足率达12.2%，比年初上升0.8个百分点；加权平均核心资本充足率为10.1%，比年初上升0.9个百分点。截至2010年末，281家商业银行的资本充足率水平全部超过8%，符合“巴塞尔协议Ⅲ”的要求，表面看起来形势似乎比较乐观。但我们也应看到，目前国内经济增长对银行信贷的依赖程度并没有减轻，银行对公业务仍占据业务份额的绝大部分，导致银行的资本消耗仍很大。我国目前属于“巴塞尔协议Ⅱ”与“巴塞尔协议Ⅲ”同步实施的时期，今后一段时期也正值我国银行业发展面临严重不确定时期，银行发展中面临的资本约束问题可能越来越突出，必须特别关注银行业的资本约束和资本管理问题。如果银行的资本管理工作赶不上，此前信贷扩张的势头将就此打住，银行的高速赢利势头势必受到抑制。
银行业目前强调发展中间业务的战略受到挑战，现有发展思维和业务结构可能发生改变。银监会的动态拨备率和杠杆率两个指标的计算对象均以银行的全部资产余额为基础，这可能会影响银行的中间业务发展战略。如，不同于现行的不良资产拨备覆盖率，即将启用的动态拨备率指标以银行全部信贷余额的2.5%计提。另外，杠杆率指标的计算基础也明确为银行的表内外资产，表外资产也需要按照一定系数折算到表内。这两个指标的引入可能会引发银行对于发展思维和业务模式的重新思考。例如，现在各家银行强调对公业务和对私业务协调发展，纷纷大力发展零售业务，目的既是提高中间收入占比、改善收入结构，也是寄希望于通过发展零售业务降低资本消耗、缓解资本压力。但如按照动态拨备的监管要求，对公和对私业务均一视同仁，银行发展零售业务的一些优势将不可避免的丧失。另外，由于银行混业经营的趋势不断深入，表外资产变得越来越复杂，表外业务已经成为银行一项重要的中间业务。而杠杆率指标在防止银行从事大量表外产品交易引发的风险，特别是复杂衍生品投资所带来风险的同时，也可能降低银行从事表外业务的积极性，并进而导致各银行中间业务战略的改变。
我国金融监管部门引入的新监管工具，保持了国际监管中强调前瞻性和长期稳定性的特征，但这也会造成银行的放贷行为受到一定干扰。新的监管框架在加强银行风险控制，指导银行科学合理进行信贷投放的同时，一定程度上也将抑制商业银行信贷扩张的冲动，尤其是对于贷款效益相对低下的中小企业和涉农服务，未来银行可能会表现得比较谨慎。再加上中国银行业股东分红结构和未来再融资的情况也将会被新的监管指标所改变。这些将最终反映为银行发展思维和业务结构上的变化。
金融监管纳入宏观调控体系成为一种趋势之后，银行业现有风险管理的要求将增强。全球金融危机后，国际范围内的一些会议，例如G20峰会、IMF和巴塞尔委员会等，除了传统的财政货币政策搭配问题，这些会议的议题开始关注加强全球金融体系监管，如何建立更加完善的监管政策、实现更为有效的宏观审慎监管等内容，监管政策受到了前所未有的重视。将监管政策提升至与货币政策、财政政策同样重要的高度，并将其作为宏观调控政策组合的一部分，已经逐渐成为趋势，我国目前也正在顺应这一趋势。银监会的四大监管新工具和央行的一系列概念的提出，实际上也在遵循这一理念，商业银行必须适应这一变化。如央行在社会融资总量统计口径中，引入了企业债和股票发行两项重要的证券资产来源，这预示着未来货币政策的中介目标可能出现转变。即从控制通胀或经济增长的单一实体经济目标转移兼顾实体经济和金融稳定的双重目标上来，重视虚拟经济与实体经济的协调发展。而虚拟经济的调控则离不开金融资产价格，尽管目前我国的金融调控还未将资产价格作为货币政策的独立调控目标，但央行已将资产价格作为辅助监测指标纳入了货币政策操作的视野，这将影响银行风险管理的视角。而在银监会的监管取向中，四大监管工具的出台也正是在对房地产信贷和地方政府融资平台贷款进行风险控制的背景下出台。
