时间：2023-07-07 16:10:56
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一、行政的涵义
“行政”一词在德文中称为Verwaltung，英文中被称为Administration，它是一个在行政学、政治学、行政法学等领域所广泛使用的术语。但它在我国的行政法学上有着形式与实质两种概括。一种是从形式意义上对行政的涵义加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一种是从实质意义上概括行政的内涵。现如今，在职权混合和职权交叉现象的冲击下，越来越多的学者屏除了两者对立的概括方法，转而提出两者统一的标准来解释行政。如认为行政是一种直接的，经常的国家职能，是一种组合、指挥、管理和协调活动。或者直接认为国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从实质上说，行政就是一种管理；从一般意义上讲，它就是国家的行政管理。在静态上，它可以指行使国家管理职能的机关或人员；在动态上，它可以指行使国家管理职能的活动或行为。[1]行政，正如德国社会学大师韦伯所说：“行政不完全是公法的概念。我们必须承认私人行政的存在，比如家庭、厂商内部的行政。同时，存在国家或其他公共机关的行政。”而行政法意义上的行政仅指公共行政，私人行政并不包括在内。这就好像形成了把公共行政完全等同于国家行政的“传统”。在笔者看来，作为现代行政法调整对象的公共行政并不仅仅是指国家行政，它还应当包括其他非政府组织的行政，即社会行政。这是由于其自身的演变规律决定的，只要有组织就有行政管理活动。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，管理是所有社会存在的必要条件。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家的组织去行使。但是，随着一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革的悄然兴起，公共性一举成为行政的首要特征，这就使得行政的研究对象进一步在细化，也就在这个时候，社会行政悄然地勃兴起来，成为公共行政下位的概念之一。于是，国家行政、社会行政和私人行政俨然成三足鼎立的态势了。
二、从行政的构成要素对三者的区分
（一）三者的分类标准
在人类历史的长河中，行政几乎是伴随着人类社会同时而来，它的发展自古就有三种形态：国家行政、社会行政和私人行政。历史上的行政主要是按国家行政----私人行政----社会行政及其三者的相互影响的轨迹而运行的。这种运行不是一般的简单的循环和交融，而是在更高层次上的不断的提升。自有国家以来，人类社会的每一个社会时期都绝对不存在某一种纯粹的行政形态，而是某种形态占主导地位。因为，在大多数情况下，三者是互补的在社会的不同层级上交互存在，这在很大意义上受国家对社会的整合程度以及国家和社会的变动关系的影响。正是由于这样的变动，我们有必要进行进一步的区分研究。
（二）三者的区分
1．行政的内容。国家行政是指国家行政机关为实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和权力（立法）机关意志的活动。它具有包容性，是三种行政形态中范围最广的。在历史上，国家行政在一段时期内曾今覆盖整个国家生活和社会生活。私人行政是指私法上的个人建立企业和团体的运行中所进行的行政管理活动。古代的家族和商人们的内部运作就体现了这种行政的特征，尤其是在人类的经济交易中得到充分的体现与发展。而所谓社会行政就是指非政府组织依照国家法律法规的授权，运用国家赋予的社会管理权限，为实现国家的社会目标和组织下每一个成员的利益而进行的管理和组织社会事务的有效活动。2．行政的主体。国家行政的主体原则上是国家行政机关，此外，近代法律还创造了其他一些国家行政的主体，如政府间的国际组织，它们也被称为公共行政的主体或叫公法人。私人行政中的私人企业和团体当然成为这一行政形态的主体，像现在的诸多的家族型企业就是它的表现。至于社会行政，那些依法而建立的法律法规授权组织是它的主体，一般像一些行业协会之类的自治组织等是它的表现。
3．行政的目的。一般而言，国家行政和社会行政所追求的目的都是要满足国家或政府所认定的公共利益，所不同的是，前者具体是整个国家大的公共利益，而后者是某一个具体的公共利益罢了，像律师协会的各项行政就是为的律师这一行业的公共利益而服务的。相比之下，私人行政所为之追求的目的是私人利益而已，虽然有时也有个别私人的偶然“越礼行为”。
4．行政的手段。众所周知，任何私人不能把自己的意志强加于人，私人企业和团体原则上只能通过合同方式来把他们的意图得以实施。公共行政一般在手段上是可以采取强制措施，而不问当事人是否同意，这种手段属于行政主体的特权。[2]但是，国家行政绝大部分是如此的，而社会行政相对就又弱一点，在于成员与组织间的关系主要是通过合同的方式来维护的。
5．行政主体与行政相对方的关系。国家行政中，行政相对方处于弱势地位，国家拥有强大的行政力量，行政主体和行政相对方的关系是不平等的，前者自身的强制性很容易对相对方造成心理上的强制，即便是在施行一些所谓的非强制行政行为，也容易形成事实上的强制。而在社会行政中，成员参与组织的行政过程，对组织的行政活动形成一种制约关系。尽管成员仍然处于一种相对弱势地位，但与国家行政相比，两者关系基本上是平等的。至于私人行政，就没有这样的问题，因为私人与其相对方完全是通过合同来维系他们之间的管理与被管理关系的，是在平等自愿的合意上达成的一种行政关系。
三、社会行政的意义与启示
（一）社会行政的历史意义
众所周知，英国是西方的“福利国家”路线的先行者，其社会福利的发展具有深厚的历史根源，它1834年颁布的“新济贫法”就成为社会行政的起源。随后，西方社会的理论界又通过对“福利应该是针对部分人的还是所有人的需要”的大讨论，通过对这样一个自由和平等之间的矛盾的比例选择的价值判断，逐渐形成了当今西方的“社会行政”概念，即从简单的公共/私人领域的大分法，从简单的政府部门/非政府部门的关系推展到个人参与到公共生活领域的公民权范畴，将社会弱势群体的需要同公民参与及社会整和加以联系。[3]资本主义制度确立后到二十世纪以前，国家对经济生活、社会生活的干预日渐增强，公共行政等同于国家行政。二战前后的时期，“政府干预的万能论”被无情地打碎，“政府失灵”的状况一再出现。于是，一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革就在全球范围内萌发，使得社会行政与国家行政成为公共行政的“双手”。如德法日等大陆法系国家的行政法学著作大多设专章专节研究这些“非政府的社会公共组织”，或是一些英美法系国家的行政法学著作在讨论正当程序原则时，大多会引用公立学校开除学生学籍或者给予其他纪律处分的案例，或律师协会拒绝给律师颁发执业执照或吊销开业律师执照的案例。[4]从这个意义上说，作为行政法的基本调整对象的国家行政即将被社会行政所取代，这是一举变以前的补充地位为如今的重要地位的飞跃，也是为将来的主导地位做好的一种铺垫。这种趋势也被我国学者所关注和研究。种种迹象表明，行政职能的社会化不但催生了社会行政，而且让它壮大了。这正是国家与社会分离、二元对立结构以及国家逐步还权于社会的历史必然，也就使得其历史意义凸现出来。#p#分页标题#e#
1．能改变以往的“行政国家”理念所带来的公共权力滥用、甚嚣尘上、行政效率低下等负面效应。众所周知，二战以后，在科技、经济和社会的迅速发展过程中，政府行政权力的急剧扩张，行政职能的日益强化，行政组织的作用和自明显扩大，使得“行政国家”的理念成为西方社会法治国时代的第一特征，这就意味着行政裁量的复杂化和行政职能的多样化，从而不可避免地对社会成员的基本权利和自由造成了众多的威胁。而社会行政的出现，恰恰是在政府与社会成员之间的一个缓冲器，一方面能抵制住政府的过分侵扰，另一方面又能对社会成员的权利与自由进行有效的保护。
2．能使社会成员在同等条件下获得更多的公共产品和服务，从而增加公众对行政的依存度。这些非政府的社会公共组织正在从各个层面、各种场合对大量的社会关系进行着有效而有益的梳理与调整，进而替代政府组织的很大一部分行政职能，并且不断地扩大行政职能的范围，即对社会成员提供更多的公共产品和服务。在如今一种“小政府、大社会”的时代面前，国家的政策终将会“以选择性而非普遍性的资源分配和分担式的支付方式，形成个人给付、部门（或单位）供款和市场供应的局面，社会行政将依赖于广阔的社会部门（如社区、社团）和企业化的社会组织来承担”，[5]以实现其所应有的功能与作用。所以，现阶段政府的任务，就是要积极立法来规范一些社会组织的职权与行为方式，如《律师法》等；同时，也要尊重一些社会部门自身的属性与规律，由其内部去制定行业规范，通过标准的行业规范来自律管理，如足球协会自己制定的自律规范等。
（二）给我国的启示
国家行政机关和非政府组织的管理活动，是一种公共权力的运用，也是为了实现公共利益目标的。而行政的对象是社会公共事务，它是从整个社会出发，对社会各方面进行的组织和管理。同时，公共利益是一定范围内不特定多数人的共同利益，产生于社会而又独立于社会。它始终是以谋求公共利益，维护公共秩序、增进公共福利为目的的。因而谋求公共利益是行政的目的，也是它的动力源泉。现在的社会行政也是不能脱离这样的目的和动力的。具体包括三个方面内容：
1．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政职能创新。政府的只能是掌舵而不是划桨，政府职能的转变是重塑政府的核心。即在政府和社会的关系上，要实现从强势国家的单独管理转变为国家和社会的共同治理，通过行政参与、非政府组织化，通过政府生产性和服务的转移，通过社会责任的共担，通过契约化和委外体制等多种方式，整和民间力量，释放其原动力，形成国家建设的协作网络，以推动国家发展。
2．借鉴社会行政的理论与实践，积极推进行政文化的创新。社会行政一般又称“服务行政”，不管是西方国家进行的“新公共管理运动”，或是我国所进行的行政体制改革运动，都在告诉我们：政府再造，最重要的在于塑造一个具有公共服务精神的政府。在传统行政体制下，我国政府更多的是一种统治和管理行政。政府扮演的更多的是生产者、监督者和控制者的角色，为社会和公民提供服务的职能和角色未发挥和体现出来。这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，使政府存在的正当性受到质疑和诘难，也导致和人民对政府的支持和信心的下降。因此，建立一个服务于人民的政府，以人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意为施政的目标将成为我国的行政改革的方向。
一、公共行政文化创新的现实意义
1、公共行政文化创新是推进行政制度变迁的心理基础。制度是调整人类行为的规则，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。行政制度变迁离不开行政文化的创新，它是推进行政制度变迁的心理基础。人们只有认清旧有行政制度的弊端，以及理想行政制度的优越性，并且及时转变行政思想、价值观念、行政情感和行政态度，进行行政文化的创新与转变，才会使人们积极主动地去观察、选择、采纳和制定新的行政制度与政策，才会使行政制度变迁更为科学，更为有效，才会使行政制度变迁更易于人们的理解与支持。
2、公共行政文化创新是降低公共政策执行成本的有效手段。所谓公共政策执行成本是指在政策整个执行过程中所消耗的人力、物力、财力、时间等费用的总和，也称之为“政策运行成本”。它既包括直接的实际耗费，也包含间接的财富损失，尤其是执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达等所消耗的资源，以及政策对象抵制和削弱执行效率、加大政策投入而引起的损耗部分。加强行政文化创新有利于降低政策执行成本，政策制定者和执行者能及时转变观念，解放思想，实事求是，与时俱进，认清社会发展的趋势和现时迫切需要解决的社会问题，科学地制定合理有效的公共政策，有利于加深政策执行者对公共政策的理解程度，从而增加政策执行的主动性、积极性和有效性，有利于降低政策执行的宣传、解释和传达成本，有利于调动广大人民群众对政策制定和执行的参与度和支持度，使人们思想紧跟时代步伐，认清实际情况，增加对政策及其执行的理解和配合，从而有效地降低政策的执行成本。
3、公共行政文化创新是塑造现代政府形象的重要途径。政府形象作为人们对政府提供“公共产品”的直观评价和内心体验，作为人们对政府客观存在的整体印象和自我认同，作为人们对公共行政的信任度和支持度，良好的政府形象是政府宏观调控、市场监控、社会管理和公共服务的重要资源，是减少政策制定压力和政策执行阻力、提高政策评估动力和政策实施效益的取之不尽的源泉。在信息化社会的今天，政府将由权力行政转变为服务行政，人们的意愿和利益要求成为政府行政的出发点和归宿点。因此要塑造现代政府形象，就必须进行行政文化创新，通过转变行政思想和行政价值观，树立现代行政理念，充分重视每个公民的政治地位和合法权利，促进公众与政府的平等交流与互动，提高公众对政府的合法性认同、有效性认可、全面性参与，以此来构建全新的现代政府形象。
4、加快行政文化建设有利于行政改革的深化。行政文化是促使行政系统内部有效整合的“凝聚剂”。我国的行政改革不仅包括政府体制的革新、政府机构的精简和政府职能的转变,而且在更深层意义上还蕴含着行政文化环境的变革。行政文化建设能够引导行政改革的发展方向,可以保证行政改革沿着正确健康的轨道顺利发展,从而促进和推动行政改革的深化。
5、加快行政文化建设有利于提高行政人员的素质。行政文化是一种特殊的文化形态。一方面,行政人员按照行政文化的发展要求不断地塑造自身的心智,是“化人”的过程；另一方面,行政人员又在不断地通过提高自身的素质来创造和推动新的行政文化产生和发展,即“人化”的过程。行政文化建设的目标就是要提高行政人员的思想政治觉悟,增强他们的使命感、责任感、自豪感和主人翁感。
二、实现公共行政文化创新的根本转变
1、由集权型行政向参与型行政转变。所谓参与型行政文化，即不仅行政活动是以行政主客体的积极参与而非消极应付为特征，而且行政客体对主体的行为内容及方式也会积极施加自己的影响。现代管理理论发展到今日，日益强调参与式的管理，强调激发被管理者的能动力量，我国《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》的颁布是参与式行政文化得到肯定、推广和保护的标志。传统的集权型行政文化导致了社会的高度整合和权力的高度集中、行政主体地位的缺失和行政客体的压制服从，导致了行政决策和政策制定的非民主性、国家运行机制的失衡、和腐败的产生。现代行政文化创新要求由集权型行政文化向参与型行政文化转变。伴随着网络社会的发展，公共行政的方式发生了深刻的变化，很大程度地推动了公共行政文化创新与理念转变。政府上网工程的启动要求集权型行政文化向参与型行政文化的转变，拓宽了行政参与渠道，提高了人们参政议政的积极性和主动性，体现了人们的民主地位和当家作主的民利。参与型行政文化要求一切公共行政活动必须反映和尊重公民的利益、需要、意志和目标，要求通过各种合法途径或渠道参与公共行政生活，并影响公共行政体系的构成、运行和决策过程等。
论文摘要：传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的．官僚制虽然有弊病，但现在还没有一种更能行之有效的行政管理模式来取代它。至少在目前，它应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制。麦当劳以其特有的管理方式赢得了世界各国的认可。并在当地扎下了根．这或许可以成为公共管理模式的借鉴。
从制度分析而言，公共行政的模式研究即是将各国公共行政的制度特征加以归纳，以这些特征为基点构建一个公共行政的普遍性模式。而历史来看，传统的公共行政模式是以韦伯的官僚制理论和政治与行政二分法为理论基础设计的，后来兴起的新公共管理模式则是以企业管理理论和经济学理论为基础的，奉行一种“管理主义”取向。无论是公共管理模式还是企业管理模式，它都应该是以效率为基础并能够适应国情文化和民俗的管理体制，尽管二者在价值目标取向上可以不同。因此，本文以企业管理中麦当劳的经营管理模式为参考，来探讨一下对于公共管理模式改进的可借鉴因素。
1政府公共管理模式的变迁
一般说来，政府的公共管理或公共行政模式，就是政府用怎样的手段来行使社会管理的职能。而公共管理与公共行政模式的区别重点不在文字上，而在政府治理的理念和方法手段上。因此可以说，政府治理模式与行政模式，抑或公共管理模式都是一种政府的社会组织管理方法。
传统的手段是“管制”，名目繁多的审批项目—办一件事，需要多次跑衙门、办手续、盖公章，是对这种模式的最好诊释。从行政思想的发展史来看，行政学或行政管理学大致经历了从公共行政学、新公共行政学和(新)公共管理学等阶段。这种学科研究阶段的变迁不仅仅是理论的变化，更是一种政府管理理念和管理模式的升级。由于新公共行政学缺乏理论上的连贯性和坚实的理论基础，只不过是在那个激进的年代做出的一种强烈的情绪反映而已，新公共行政学在传统行政学追求经济和效率的基础上，进一步提出公共行政并非是完全的价值中立，而要把社会公平也作为公共行政的目标追求，这种思潮并没有形成行政管理的模式。笔者认为，具有深刻影响的主要两个阶段是公共行政学、(新)公共管理学，并且已经和正在有自己相应的管理模式。
1.1传统的政府治理模式与传统的公共行政模式
传统的公共行政学有两个理论基础:政治一行政二分法、官僚制理论。当然，传统公共行政模式就会具有这两个理论精神下的特征。这里要特别指出的是，传统的政府治理模式与传统的公共行政模式实际上是同义语:一是产生的背景相同，二是理论基础相同，三是有共同的特征。而之所以用“治理”一词只不过是与新的政府治理模式相对罢了。传统的政府治理有六项主要特征:政治中立的公务员制度;层级制和规则;永久性和稳定性;制度化的公务员制度;内部管制;平等。
1.2新的政府治理模式与(新)公共管理模式
针对传统的政府治理模式，为了提高政府的效益、效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。而这种公共管理改革是要在探索中发现并建立一种新的模式。比如，B·盖伊·彼得斯教授对这些改革进行综合归纳后，将其分为市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制型政府四种改革模式，而且认为这四种模式是改善当代政府治理的主要方法。值得注意的是，新的政府治理模式是伴随着新公共管理的兴起而产生的。可以说，这种新的政府治理模式只是新公共管理的理论与实践尚处于发展阶段而提出的一种较有代表性的一种公共管理新模式。如果说，上述的传统政府治理模式等同于传统公共行政模式的话，那么，新的政府治理模式只是尚处于探索阶段的公共管理模式的一种较为新颖和有代表性的学术观点。
新公共管理的产生的根本原因在于传统的公共行政模式已经不再起作用。新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比修修补补地降低成本为目标的早期改革更为明确。新公共管理的目标在于取代传统模式，因此它不像“以前的”公共管理那样只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。经济合作与发展组织(DECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有:政府服务应以社会和公众的需求为导向;更加重视政府的产出、结果、效率和质量;主张放松行政规制，实行绩效目标管理，强调对绩效目标完成情况的测量和评估;政府应广泛采用企业中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给;重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。
总之，传统公共行政模式、传统的政府治理模式与(新)公共管理模式、新的政府治理模式二者是有本质区别的。在理论上，前者的学理基础是政治一行政二分法和官僚制理论;后者则是经济学理论和私营部门管理学。在行为主体上，前者是以政府的单一中心治理;后者是以各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的多中心方式。在治理方法上，前者是政府唯一地提供公共产品，并实行管制;后者是私营部门也被允许提供社会所需地公共产品，实行引导和管理。实际上，行政管理模式的变化也恰好说明了，在社会日益变革的今天，人们在强调效率的同时也在不断地追求着公平、服务与满意等人性化的价值，行政管理模式也随着人们的要求不断提高而变得越来越开放。恰恰对比，企业经营模式正式朝着人性化服务和开放式管理的路径在变革，我们不妨拿麦当劳的经营模式来做以参照对比。
2麦当劳经营管理模式的成功经验
现在，麦当劳快餐店及其许多衍生物已经无所不在，并很快在全美国成为可以辨认的象征，在世界许多地方的情况也是一样。麦当劳已经达到了它的崇高地位，因为事实上所有的美国人和许多其他国家的人在无数的场合经过它金色的拱门，麦当劳快餐店正在美国和世界其他地方努力地继续扩大其经营。
为什么麦当劳模式所向披靡?简单地说，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制。这也是麦当劳模式的特质所包含的几个不同侧面。
首先，麦当劳提供了效率，或者说提供了从一点达到另一点的最佳方法。对于消费者而言，麦当劳提供了从饥饿到吃饱的最佳途径。在一个双亲均需工作和存在单亲家长的社会中，能高效地满足人们消除饥饿和许多其他需求，的确很有吸引力。
其次，麦当劳提供了可计算性，或者说强调的是销售产品的量的方面(份数、成本)，也强调提供服务的量的方面(得到产品所用的时间)。量成了质的对等物，有足够的量，或者能做到快速交递，这就意味着是好的。人们很容易将麦当劳出售的食物量化，并感到好像花了通常的钱买到了很多的食物。人们也会去计算他们开车去麦当劳、拿到食品、进餐以及回到家里的时间，然后，他们把这与自己在家里准备食物所花去的时间作比较。 第三，麦当劳提供了可预测性。亦即确保他们的产品和服务在不同的时间和地点都是一样的。在莫斯科的麦当劳与在北京的麦当劳其产品和服务都是一样的。无论是在今天吃，还是在明天吃，结果都是一样的。当知道麦当劳所提供的东西不会出现意外本身就是巨大的安慰。麦当劳模式的成功表明，许多人倾向于喜欢一个不会出现意外的世界。麦当劳系统的员工也是按照可预见的方式来规范自己的行为。他们遵照公司的规则和经理的指令行事，在许多情况下，不仅对于他们的行为而且对于他们的言谈都在很大程度上可预见。
第四就是控制。将这种控制施加于每一个进人麦当劳世界的人身上。在快餐店吃饭的人是受控制的，尽管这种控制通常显得很微妙。排队、有限的菜谱、很少的选择，这些都让来这里进餐的人不得不按照麦当劳的管理部门的设想去做—快吃、快走。此外，驾车到窗口购买的做法甚至让人们没吃就走。在麦当劳化的组织里，工作人员也受到高度的控制，通常他们比顾客受到的控制更为明显和直接。他们被训练得一丝不苟地按所吩咐的去做有限的几件事情。麦当劳所采用的技术以及它所建立的方式也再次增强了这种控制，经理和检查员的责任就是确保工作人员的工作没有一点的偏差。
以上对于麦当劳化的四个基本特征的讨论让我们明白关于为什么麦当劳快餐取得如此重大的成绩，以及为什么麦当劳化的过程有如此戏剧性的进展是有着很好的、实在的理由的。麦当劳化无疑带来了一些积极的变化。比如，比以前可以更为便利地获得商品和服务，获得这些东西现在不那么再依赖于时间和地理位置。比以前更多的人可以获得范围广泛的商品与服务。人们几函乎可以随时随地获得他们所想要和所需的东西。要想获得想要和所需的东西的确比以前方便多了。商品和服务的确比以前更加统一的质量标准;至少有些人可以获得比在麦当劳化以前更好的商品服务。在一个变化迅速、让人感到陌生而似乎又带有敌意的世界上，麦当劳化系统为我们提供一种相对安定、熟悉而安全的环境，这毕竟是对顾客的一种慰藉。由于产品已被量化，消费者可以较为容易地对那些相互竞争的产品进行比较，人们更有可能得到同等的待遇。
3麦当劳经营模式对行政管理模式的改进建议
从麦当劳的经营模式和策略中，麦当劳取得成功是因为它为消费者提供了效率、可计算性、可预测性和控制，其实这大大强调了管理的效率。同时，还有一个非常重要的一点，就是为什么麦当劳能够在世界各个角落扎根呢?很明显，它适应了当地的风俗与饮食口味和习惯。而文化这种无形的东西，是一种出奇制胜的硬件，有了它便能引领鳌头，否则市场规律必将使之淘汰。每年麦当劳都在世界各地研究各地的饮食习惯与口味，不断地推出适合当代口味的新食品。
如果说，强调效率，那么麦当劳与政府官僚制没有什么区别;而强调服务则是麦当劳是一马当先的，所谓建立服务型政府是后来的事情了。快捷、好吃是麦当劳的致胜法宝，那么作为一个政府如何提高办事效率和满足公众需要，应该是任何政府追逐的始终价值。
实际上，官僚制虽然有弊病，并且招致了诸多批评，但是现在还没有一种比它更能行之有效的行政管理模式来取代它。那是针对政府的效率来说，官僚制其实是一种极其理性化的管理体制，对于效率的追求永远是行政模式所追求的价值。而官僚制本身没有错，错在人为地不断破坏它。同时，人的有限理性使得官僚制不可能顾及到人们生活等方面，新的管理主义模式正是治疗官僚制所不及的。因此笔者建议:
(1)建立服务型政府。建立服务型政府是近年米理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位，政府管什么不管什么，全看社会和公民是否需要，并以此来作为政府职能定位的依据，它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较，是两种不同的管理理念和管理方式。
(2)建立面向市场的政府。建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同，都是指在政府与市场的关系上，凡是市场能发挥优势或能做的事，都应当由市场来做，充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场，将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系，促进政府职能转变，起好“掌舵”作用、催化剂作用、促进作用，而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向，放在加强宏观调控上，放在创造有效率的市场环境上，围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。
(一)行政权的国家性与管理论
行政法观作为国家行政的突出特征，行政的国家性是指行政以国家的强制力为后盾，以国家行政机关为代表而实施的对国家事务和公共事务进行各种管理活动。与此相应的管理论的行政法观认为:行政法确切的说就是国家管理法，管理主体对管理对象的影响，是借助于行政法规范来实现的。这一理论具有明显的片面性，它过分强调政府的集中管理，将行政相对人作为纯粹的管理对象和义务客体，剥夺了相对人参与行政程序的主体地位。因此，这种观点已经落后于现代国家民主与法治发展的总体水平，不具有导向性的积极意义。
(二)行政权的公共性与平衡论
行政法观由于纷繁复杂的社会生活中充满了单单由国家管理无法调和的矛盾，随着国家行政向公共行政的转变，行政权也日益从国家性演进至公共性。行政的公共性是现代国家行政最基本的特征，社会越进步，行政的公共性就越显著。平衡论的行政法观主张现代行政法应追求平衡，为了实现这种协调与均衡的价值主张，一方面，行政法从公益目的出发，在赋予行政机关必要的权力的同时，保证这些权力的有效行使;另一方面，行政法从私人权益保护目的出发，又必须赋予公民相应的行政参与和救济权利，完善行政程序，强化对行政权的监督，这两方面都不能偏废。
二、行政权公共性对行政权国家性的挑战
(一)从行政权国家性到公共性的转变
是历史的必然20世纪70年代起，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革席卷全球。社会模式开始转变，世界多数国家都把推进政府改革，提高行政效能作为提高本国综合实力的重要举措，导致行政权国家性虽与公共性并存于一个社会，但国家性的衰弱和公共性的渐强使行政权的公共性扮演了更为重要的角色。
(二)行政权公共性是行政的最高价值标准
自由竞争的社会中的个人或社会团体直接追求的一般是个体利益，这就需要公共权力对社会进行全面整体的协调和组织。行政公共性是指公共权力主体对公共事务的管理活动应该执行公共意志，代表公共利益并最终实现社会公共目的，如果行政权力主体盲目追求自身利益，忽视行政权的最高价值标准———公共性，就意味着公权力的腐败和灭亡。
三、行政权公共性下我国行政法发展
展望行政权从国家性到公共性的转变，带来了行政法研究视角的转换，在公共性下我国行政法的发展打破了传统观念界限，把满足公共利益作为行政行为的目的，具体而言，主要体现在以下几方面:
(一)行政法治观念
从管理行政到服务行政的革新在公共性的行政权下，管理行政逐步转化为服务行政，主张政府有效的为全体人民和社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作，即现代行政法应追求平衡，平衡行政主体与相对方的权利义务关系，平衡行政主体的权力与责任，平衡相对方的权利义务。
(二)国家行政机关与社会组织
行政主体并存公共性下的行政权要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，应将有利于公共目标实现的社会公共组织等加入公共事务管理领域。由社会组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家的诸如腐败、低效、滥用权力等弊端，而且，社会组织相比国家机关更加贴近公众生活，公民可以更加直接的参与其运作并对之监督。
(三)行政方式达到强制性与非强制性的并重
我国作为世界上最大的发展中国家，自上个世纪80年代以来，进入全面改革开放的发展新阶段。我国的现代化历程，是在世界上有很多发达国家成功的发展模式和实践经验的基础上发展的，所以行政生态学中关于发展中国际行政的异质性、形式主义和重叠性的现象在我国表现很突出。
一、中国行政生态的异质性
里格斯认为异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓“异质性”是指一个社会在同一时间里，同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。从历史纵向来看，中国的现代化进程时间较短，在基础起点很低的情况下，迅速掌握市场经济运行规律不可能，短期内迅速提高国民素质不可能、经济社会文化各方面都迅速达到发达国家那种状态更是不可能。从整体而言，我国处于典型的过渡性社会，既有传统因素的存在，又有现代的因素凸现。从区域发展状态来看，我国农村相对于城市而言，中西部相对于东部和南部而言，传统的农业社会的特征更显著，生产力水平十分落后。同时，现代工业文明又势不可挡的强力推进。东部沿海地区如上海广东深圳等地已经发展的相当充足，某些领域已步入后现代社会。
二、中国行政管理的形式主义
中国行政管理的形式主义行政生态理论认为所谓的“形式主义”，是指“理论与实际的严重脱节，应该的与事实的之间有一大段距离，政府有一套漂亮的宪法，但做的完全是另一套。”在过渡社会形态中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范的作用，仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制，但军人却把持着政权，宪法只是一种形式摆设。有法不依，执法不严的现象极为严重。而在改革开放后，我国的经济社会文化诸方面都在飞速发展，新的经济状态下，新的价值观和新的利益格局的出现，作为政府公共政策执行者的各级政府拥有越来越大的行政处置权，而实际的约束机制的法律和制度不能很好的贯彻，就加重了法律和制度的形式主义和行政事实行为与原则的偏离。正如里格斯所分析的那样，西方的行政体制、行政方法、行政技术以及文官制度等在一些新兴发展国家迅速建立起来后，在西方国家行之有效的这些制度在发展中国家收效甚微，以至于毫无功效，实际上源于行政环境的不同。
三、中国政府行政的重叠性
行政生态学认为过渡型社会即发展中国家的公共行政存在着严重的重叠性。所谓“重叠性”是指“一个结构并不一定产生其当有的功能行政行为往往受非行政行为的标准所主宰，而不受行政的标准所决定。同理，经济行为不受市场规律控制，而受非经济的因素所决定。”在过渡社会中，在组织和结构上，由于功能的分工不明，呈现出传统与现代的重叠。我国的政府组织结构脱胎于解放后的计划经济时代，改革开放后，随着社会经济文化各个方面的飞速发展，社会事务日趋庞杂，政府管理范围也随之扩张，政府的权力也急剧膨胀，这样原有的行政机构在不能很好的适应社会发展的需求，行政职能增加，行政机构扩大，增加和扩大并不是在提前计划好的状态下进行的，因此难免职能的重叠和机构之间争权夺利。而行政系统的改革，是远远难于经济改革的，行政改革是中国现阶段改革的最大难题。我国政府必须承担大量的社会职能，从而设立了庞大的行政机构。
四、行政生态学对中国行政管理的启发
社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”，其发展前途是以平等、成就、民主、功绩制等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。
1、参与行政
所谓参与行政，广义的解释是指公众参与社会公共行政管理的活动与行为;狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促进行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强;另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。
2、整合行政
作为行政运作的一种基本手段，整合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政系统，控制行政过程，将各种异质的要素、重叠的机构和行为有机地整合在一起，发挥行政系统的整体功能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文(霍布斯)。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。
3、服务行政
参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式即服务行政。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府的角度观之，政府既是作为人民的服务者而存在，理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向，站在社会的角度，权衡利弊得失，制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之，使自身的渗透能力得到不断提升;另一方面，从社会的角度来说，基于主权者的身份，社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿，参与到政府的管理活动中来，监督政府的行为，表达自己的意见和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，也使自身的参与能力越来越高。同时，服务行政还能有效地促进社会发育，提高社会的制度化、组织化和自主化程度，强化政府与社会之间的良性互动，促进各种异质性要素的整合，推动中国公共行政的不断发展。
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关键词：公共行政学；语言；图像；游戏；修辞
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0016-06
尽管在以追求实用为主要导向的公共行政学界，套用语言哲学的名言“没有语言学的本体论和认识论皆无效”来说明公共行政学的语言问题的重要性，不免显得危言耸听，但是当语言哲学的历史已跨过整个20世纪，将语言哲学的重要原理引进（同样具有百余年历史的）公共行政学，也许恰逢其时。本文正是基于上述考虑的一项尝试，即运用语言哲学的图像论、游戏论、修辞论，来说明公共行政学的语言与行政世界的关系，从而分别揭示出公共行政学语言的图像性质、游戏性质、修辞性质以及此三项性质的相互关系。
一、公共行政学语言的图像性质
语言的图像论，是前期维特根斯坦的核心观点。这一观点认为，语言如同图像那样摹画世界：语言与世界具有同构关系，语言具有意义和真假之别，伦理学（绝对价值）不可说、从而必须对其保持沉默。因此，依据语言的图像理论，可以推知公共行政学语言的图像性质，并需要基于公共行政学语言本身的特点对其予以说明。
（一）公共行政学的语言与行政世界同构
维特根斯坦所说的“世界”，不仅包括实际发生的事实，还包括在逻辑上可能的事态。他基于分析思维认为，事态由基本事态构成，基本事态由对象和对象组合而成。在与世界相对的另一面，语言由基本命题构成，基本命题由名称和名称组合而成。因此，语言与世界的同构关系表现为：名称代表对象，基本命题代表基本事态，在总体上，语言就像一幅图画那样，表现整个世界（包括逻辑上可能的世界）。
公共行政学语言所摹画的世界，同样包括已经发生的行政世界，以及还未发生的但在逻辑上可能的行政世界，前者构成公共行政学的实证研究对象，后者来自公共行政的“乌有乡消息”，它反映人们要在现实的周遭世界重建公共行政“乌托邦”的愿望。而无论对于公共行政的真实世界、还是对于公共行政的可能世界的描画，公共行政学的语言均可以被沿着“命题一基本命题一事物名称”的分析路径，追溯至公共行政的现实世界的具体对象。
对于公共行政的实证研究而言，泰勒、吉尔布雷斯夫妇等人在进行动作研究过程中，不仅记录了不同工人的动作流程，并且将这些动作流程分解成最小分析单位，然后进行定性和定量比较，最终得出“科学”的工作动作和流程。在此过程，他们使用的典型语言：“生铁搬运工弯下腰，搬起大约92磅重的生铁，移动数英尺……一名最优秀的适合从事这种工作的工人，一天中只有42%的时间有负荷”，直接由事物的名称和名称组合成基本命题，然后由基本命题，经过逻辑连接，得出一系列科学管理原理。西蒙在其《行政行为》第1版前言中说道：“我们必须能够用文字精确地描述管理型组织的面貌和运转状况。我试图构造一套能够进行上述描述的词汇，本书就记录了我从中得到的结论。”在这本前身为《行政科学的逻辑构造》的博士论文中，西蒙忠实的执行了深受前期维特根斯坦影响的卡尔纳普的语言哲学原理，他从“人类抉择的逻辑学和心理学中”导出“管理理论的词汇”，并逻辑地构造出有限理性决策理论。从宏观角度而言，我们可以列举里格斯行政生态学说、布坎南公共选择理论、奥斯本企业家政府理论等，这些理论均形象地为人们呈现出相应的公共行政图画，（例如里格斯借用光的折射图，摹画转型社会的行政模式；企业家政府理论认为某些优秀的政府部门正在像企业那样运作），这些图画或理论深刻描画了公共行政的真实世界的运作过程。
另一方面，公共行政学语言对于公共行政的可能世界的描画，不仅表达了公共行政在逻辑上的可能事态，而且同样可以分析为公共行政的真实世界的具体对象。在公共行政思想史上，新公共行政学集中地摹画了逻辑可能的公共行政的公平世界。对于作为公平行政世界要义之一的“比例公平”原则来说，不仅公共行政领域的任意两个人的收入和付出，均是现实世界的真实对象，而且各自的收入付出之比，也完全可能在逻辑上具有相等关系。同样，作为新公共行政学所倡导的机会公平、代际公平等原则的理论基础，罗尔斯的正义论的两个原则，也完全具备对象的真实性（宪法上的基本自由、每个人的经济、社会利益等）及其在逻辑上（如罗尔斯所说的那样）进行合理组合的可能性。同时，从上述例证也可以看出，新公共行政学理论志于在现实的行政世界构建“比例公平”、“机会公平”、“代际公平”以及罗尔斯在“无知之幕”下构建出来的“自由平等”、“差别原则”等理想状态之旨趣。
（二）公共行政学的语言具有意义和真假之别
维特根斯坦认为，语言中的名称的意义，是它指称的对象；由名称和名称合逻辑的组成的基本命题的意义，是它表达的基本事态（包括可能事态）；基本命题和基本命题符合逻辑地连接，组成（复合）命题；“命题只是就其在逻辑上有秩序的而言，才是事态的图像。”因而，命题的意义，就在于符合逻辑地表达事态（包括可能事态）。此外，命题的真假，取决于它所表达的事态是否与实在相符合：“若一个基本命题为真，事态就存在；如果一个基本命题为假，事态就不存在。”
由此可得，符合逻辑的说出一句公共行政学语言，是“有意义”的，即它逻辑地表达了某种公共行政的（可能）事态。它一方面意味着此句公共行政学语言包含着某种符合逻辑的“语义”（即“意思”），另一方面在其表达可能事态（或应然事态）的维度，还意味着此句公共行政学语言有“价值”。但是，符合逻辑的公共行政学语言，如果要是真的，还需要追加一个条件，即其表达的公共行政事态必须客观存在。如果人们无法确证公共行政学语言所表达的事态的真实性，那么就无法确证公共行政学语言的真假，这对于追求建立公共行政“科学”的人们来说是无法接受的。
在公共行政思想史上，表达公共行政应然事态的规范研究，确实是“有意义”的。正如作为一种典型的规范研究，新公共行政学不仅表达了公共行政的可能世界（公平世界）的语义，而且对于公共行政实践具有重要“价值”，它在事实上使得一社会公平，俨然已经作为当代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。而对于行政“科学”或实证研究来说，不仅需要其“有意义”，而且需要基于事实鉴别其“真假”，从而获得某种关于行政过程的真理性命题。例如，关于政治与行政二分的命题，古德诺既基于“政府机构的分立”的事实，证明其真理性，又基于“在各政府机构领地的交界地区都存在着‘公地’”的事实，证明政治与行政二分的虚假性，进而得出“政治与行政相协调”的命题。而西蒙作为行政科学研究的杰出代表，在其《行政行为》附录中直接表达了他关于管理科学的信念：“关于管理过程的命题若是科学命题，就可以从事实意义上判断其正误。反过来说，关于管理过程的命题若可以判断其正误，就是科学命题。”众所周知，西蒙的《行政行为》也确实是他关于管理科学的信念的真实写照。
（三）公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默
维特根斯坦哲学关于语言图像理论的一个重要特色，是它提出了伦理学不可说的观点。他在《逻辑哲学论》中指出：“伦理是不可说的。伦理是超验的。”而“对于不可说的东西我们必须保持沉默。”需要指出的是，维特根斯坦所说的伦理学，其实是指表达绝对价值的伦理学，不包括表达相对价值的伦理学，即维特根斯坦关于“伦理学不可说”的观点，是指“绝对价值不可说”，或者说“我们需要对于绝对价值保持沉默”。
如果以维特根斯坦关于伦理学不可说的标准，衡量公共行政思想史对于行政伦理的言说，可以得出：行政伦理学对于“相对价值”的言说，实际具有行政“科学”的属性，而行政思想史上存在的关于公共行政的“绝对价值”的承诺、争论和阐释，则由于越出语言的界限，成为一种无意义（无指称对象）的胡说。
例如，库珀在其饮誉全球的著作《行政伦理学：实现行政责任的途径》中，对于行政伦理的论述始终保持在“相对价值”的范围之内。库珀无论是对于行政伦理的思考层次、决策模式，还是对于行政责任的来源、责任冲突的化解途径、内外部责任控制机制等的论述，均以某种“事先设定的标准”，诸如具体的道德和法律规则、上级指示、公民利益、内心信念等，作为评判行政行为的伦理依据，从而均成为了相对价值判断。他至多在多元主义的后现代背景下，声称“我们还是需要自我组织起来”，“通过对话和协商来确定（具有相对价值属性——笔者注）价值观、信仰和伦理准则等行为标准，从而确保我们的生活世界富有意义”。对于“普遍的、‘神授’的价值观和伦理准则”，库珀认为其在后现代社会已“不再具有最终的立足基础”。由此可见，具有“相对价值”意义的行政伦理的确立，均可以被还原为特定的事实之间的关系（作为的事实的行政行为和作为事实的具体伦理准则之间的相对价值关系）或者具体的“对话协商”过程，从而正如维特根斯坦所言，“这里只有事实、事实，还是事实，而没有伦理学”，因而，作为纯粹事实判断、探讨“相对价值”的行政伦理学，便具备“科学”的性质。
另一方面，在公共行政思想史上，也存在关于公共行政的绝对价值的承诺、争论和阐释。在传统公共行政学时期，古利克宣称“效率是行政价值尺度上的最高原则。”到了新公共行政学时期，作为该学派哲学基础的罗尔斯正义论宣称：“公平的自由处于高于一切的地位”，因而“公平至上”便取代传统的“效率至上”，成为新公共行政学的“核心价值”。但是，如果依据维特根斯坦关于绝对价值不可说的观点来看，新公共行政学和传统公共行政学关于公共行政“核心价值”、“最高原则”的承诺和争论，就会由于并不存在指称对象，成为一种无意义的胡说。原因在于，西蒙已经从管理科学的角度，证明处于粗俗世界的人（而不是神），并不具备全面理性或寻求最优的能力，那种关于人类决策的最优化模型“也许可以当作老天爷的心理活动模型”。维特根斯坦也指出：“我们不能写出这样一本科学著作，它的主题在本质上就是最好的，是在其他主题之上的。”因此，如果要合理阐释新公共行政学和传统公共行政学的“公平至上”、“效率至上”价值观，我们就必须将其转变为或还原为特定语境下的相对价值判断来理解，即诚如古利克自己所说：“我们最终被迫根据政治价值尺度和社会秩序调节纯粹的效率概念”，或者如弗里德里克森所说：“在效率和经济之外，将社会公平看作公共行政的第三支柱”。由此，我们就从正反两方面论证了公共行政学的语言在阐述行政伦理之时，必须保持在相对价值的范围之内，或者说，公共行政学的语言必须对绝对价值保持沉默。
二、公共行政学语言的游戏性质
语言的游戏性质，是后期维特根斯坦和日常语言学派的重要观点。这一观点将语言置于日常生活之中，考察语言的多种多样的用法、语言的实际使用规则以及语言与日常生活之间的互动，得出了“意义即用法”、语言存在不同使用规则以及“言语行为”等重要原理。如果结合公共行政学语言本身的特点，那么公共行政学语言的游戏性质，可以表述为：公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法；公共行政学语言确认或修改行政生活的规则；公共行政学语言同时包含语义、语行、语效。
（一）公共行政学语言的意义是它在行政生活中的用法
后期维特根斯坦将语言与人类交往活动联系起来，动态地考察语言的意义，他把“语言和那些活动相互交织在一起的整体称为‘语言游戏’”。由于人类的交往活动或者生活形式纷繁复杂，因而，镶嵌在人类交往活动或生活形式之中的语言的用法（语言游戏）也就具有多样性。就是说，“要理解语词的意义，就是要掌握该语词是在怎样一种确定的活动中被使用……一个词的意义就是它在语言中的用法”，或者“一个名称的意义有时是通过指着它的承担者来说明的。”
运用“意义即用法”的原理，考察公共行政学语言，可以得出：公共行政学语言的意义，是它在行政生活中的用法。这意味着，公共行政学的语言不存在先验的固定的含义，它随着人类行政实践类型的变化而变化。例如，作为公共行政学的关键词，“行政”语词就存在不同用法。它在拿破仑时期的法国。是指对于“国王”意志的执行，在威尔逊时代的美国，是指对于“国家”意志的执行。在“洪宪帝制”（大帝）时代的中国，行政还具有“法外治权”的含义。在实行“议行合一”制的社会主义国家，行政往往具有表达国家意志的功能。在当前的行政学教科书中，一方面存在关于公行政与私行政的区分，另一面企业家政府的理论与实践又表明，企业管理方法同样可以被用来管理政府。凡此种种，我们均称之为“行政”。这实际上表明，存在多少种行政实践的类型，也就存在多少种“行政”语词的用法或意义。如果仅仅将“行政”单调地解释为“国家意志的执行”，那么无疑错过了“行政”语词的更为开放多样的意义或用法。
（二）公共行政学语言确认或修改行政游戏的规则
后期维特根斯坦在日常生活之中关注到语言与实践的互动关系，将语言与实践相交织的整体称为语言游戏。既然语言与实践遵循互动（而非受动）关系，就意味着语言既可能与实践玩一种同质性游戏（直接遵守实践游戏规则），又可能与实践玩异质性游戏，即语言试图对于实践游戏的规则作出修改。
公共行政学的语言在与行政生活互动过程中，同样会确认或修改行政生活规则。而且，基于行政思想史来看，公共行政学的语言往往同时具备上述两项功能，即特定的公共行政理论在确认（或修改）某种行政生活规则的同时，往往意味着试图修改（或确认）他种行政游戏规则。依据公共行政理论是以确认行政游戏规则为主、还是以修改行政游戏规则为主，我们可以将公共行政理论划分为三种类型：
其一，以确认行政游戏规则为主的公共行政理论。韦伯在迈向现代性的社会背景下，抽象出神秘型组织、传统型组织、官僚制组织的运作机制，倡导资本主义和社会主义均应当主要实行官僚制的组织形式，同时又希望借助于神秘型组织的“超凡魅力”，来补救官僚制组织的机械性和沉闷性弱点。里格斯在二战之后，经过实地调查，描述了农业社会、过渡社会和工业社会的行政游戏规则，但在其整个进化论式（现代化是由农业社会迈向工业社会的发展过程）的理论框架中，暗含着行政游戏规则应当从农业社会向工业社会转变的要求。西蒙基于人们的实际决策过程，发现了有限理性的决策模式，并进一步论证了制度理性的限度，从而也暗含对于全面计划经济的管理模式的批驳。
其二，以修改行政游戏规则为主的公共行政理论。它们以倡导规范性理论的新公共行政学和黑堡学派为代表。这两个学派均反对传统公共行政的管理主义模式，同时均倡导建立以主义、贤明治理和高度公民精神为主要特征的行政游戏模式。
其三，确认与修改行政游戏规则并重的公共行政理论。泰勒将“第一流工人”的动作流程制作成标准化的操作方法，强制性地推广到整个工作场所。麦格雷戈既认可对于贪婪、消极的庸人实行“强硬的”管理方法，又主张调动人性中的积极因素，实行温和的、参与式、授权式管理模式。登哈特基于美国传统的社区实践、公民精神和服务理念，批评企业家政府的“掌舵而不是划桨”模式，提出“服务而不是掌舵”的公共行政模式。
（三）公共行政学语言同时包含语义、语行、语效
语言游戏的“言语行为”理论，是深受后期维特根斯坦影响的日常语言学派的重要观点。这一观点道出了一个简明道理：人们说一句话（表达语义），通常怀有一定目的（语行），并希望取得相应效果（语效）。用语言哲学家奥斯汀的术语来讲：人们借助于语言表达，主要履行三种行为，即“以言表意行为”、“以言行事行为”（说话就是做事）、“以言取效行为”。
将公共行政学语言置于日常行政生活之中，考察作为一种学术语言的公共行政学语言的语义、语行、语效，可以得出：公共行政学的语言不仅包含理论上的含义（公共行政学的语言表达了一系列理论命题）、也不纯粹是一种理论活动、并会取得相应理论效果（做出理论创新），更重要的是，它同时包含对于日常行政生活的语义、语行和语效。
首先，公共行政学语言的语义，可以在日常行政生活之中被合理地理解。原因在于，公共行政学语言符合逻辑地说出了具有指称对象的命题，这些指称对象均现实地存在于行政生活之中，所以它们均能够获得日常生活意义上的语义。甚至那些（在科学意义上）对于公共行政的绝对价值的“胡说”，也可以在日常生活当中得以合理地理解，因为所谓公共行政的“核心价值”、“最高原则”在于“效率”或者“公平”，在日常生活意义上，不过是说效率或者公平对于公共行政“非常非常”重要（人们在日常生活之中通常并不进行严格的逻辑分析），因而它们必须获得足够地重视才行。
其次，公共行政学语言包含对于行政生活的“语行”和“语效”。但需要说明的是，以改造行政生活为主的公共行政理论，通常明确地表示其对于行政生活的语行和语效，而以解释行政生活为主的公共行政理论，其对于行政生活的语行和语效，便往往是一种言外之意。例如，威尔逊、泰勒、法约尔的公共行政学语言，明显地符合“说话就是做事”并取得相应语效的标准。威尔逊通过宣扬政治与行政二分，推进文官制度改革，取得了减少行败的效果。泰勒的科学管理理论、法约尔的一般管理理论本身即产生于工厂管理的实践，因而其理论生产和工场实践直接地合为一体，从而更为直接地表现出理论的“语行”、“语效”特征。另一方面，尽管在以解释行政世界为主要旨趣的西蒙决策科学理论、里格斯行政生态学等理论中，难以找到“祈使语句”，但如上所述，西蒙决策科学理论和里格斯行政生态学说，分别暗含对于全面计划经济管理模式的批驳以及行政游戏规则应当由农业社会向工业社会过渡的言外之意。另外，鉴于这些理论本身对于现实行政世界的巨大影响，因而对于解释世界的行政科学理论而言，也可以套用阿尔都塞的名言“理论也是一种实践”来说：行政科学理论也是一种实践。
三、公共行政学语言的修辞性质
科学语言特别是社会科学语言的修辞性质，是伴随科学语用学、科学社会学的兴起而获得人们重视的。它在当代全面复兴了亚里士多德的修辞观：“修辞学是辩证法的对应物”，“修辞术是分析科学和伦理方面的政治学的结合”，通过科学、修辞、伦理、民主的联姻，祛除了柏拉图一脉对于修辞的贬低态度。在柏拉图看来，修辞是运用语言技巧，进行煽动情感和鼓动舆论的活动，它传达具有相对性、或然性的“意见”，而不能发现普遍性和必然性的“知识”，从而修辞至多在其善说的意义上，成为表达真理的佐料，如果往坏里说，修辞干脆就是邪恶的诡辩。可是，当后现代科学语用学、科学社会学突显科学的语境性、协商性和伦理性（应然人际关系），科学也就成为一种相对性、或然性的“意见”；修辞则借此机会蜕变其诡辩气质、以符合伦理的认知面目跻身科学殿堂。至此，科学和修辞的结合，能够为我们认识公共行政学的语言提供情境性、或然性、劝说性、伦理性、辩证性等多方面的洞见。
（一）公共行政学语言基于特定理论或实践情境进行言说
作为一种修辞的公共行政学语言，是在特定的理论或实践情境之下，有意识地针对特定问题进行的相对性言说，它无意于也无法超脱具体的历史情境、说出永恒真理。在公共行政思想史上，每一种公共行政理论均具有独特的修辞情境。传统公共行政学时期，威尔逊为了改进美国行政系统的工作效率，同时在理论上倡导创立一门“前所未有的行政科学”，发表了《行政学研究》。在这篇行政学的开山之作中，威尔逊提出了著名的政治与行政二分的假设。这一假设成为了古德诺的《政治与行政》的重要理论情境，即古德诺不仅对于政治与行政二分假设作了经典阐述和扬弃，而且基于美国总统制的政治情境，强调政党对于美国实现政治与行政相协调的独特功能。泰勒和法约尔均是在受雇于企业主的情境下，创立他们的管理理论的，因而他们的理论当然以追求效率、秩序、利润为基本目标。韦伯在工业化背景下，描述了组织的三种纯粹形态，并提倡现代社会应当主要实行官僚制组织形态。到了20世纪30年代，传统公共行政（学）的泰勒制、官僚制及其制度主义路向、经济人假设，开始遭到全面批判。在此情景下，梅奥、西蒙率先运用在当时社会科学界确立起来的行为主义方法论，分别创立人际关系理论、有限理性决策理论。二战以后的公共行政学，呈现出了更加复杂多元的修辞情境。里格斯在美国强行推销政治与行政文化遭到阻力之后，推出了行政生态学说；布坎南、奥斯本在政府应对财政危机过程中，推出了公共选择理论和企业家政府理论；福克斯、米勒在后现代的哲学旋风中，推出了后现代公共行政理论。由此可见，所有上述理论，均是置身于特定情境之下的真理，均带有显著的修辞情境印记，同时也均放弃了柏拉图式的寻求永恒真理的野心。
（二）公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说
行政世界的或然性，是指行政生活具有多样性或者不确定性。它归因于行政生活中的人们，能够对于行政生活作出多种选择或者筹划，从而能够创造出多种多样的行政生活形态。以行政组织为例，它具有官僚制、扁平型、网络化等不同组织形态，可能采取寻求满意、最优、改进等不同决策路径，还可能追求效率、法治、公平等不同价值观。这意味着，在具有多种可能性的行政世界，人们并不必然地选择过某一种行政生活。那么“行政生活向何处去”的问题，就给追求“语效”的公共行政理论，提供了一定的修辞或劝说空间。就是说，公共行政学面对行政世界的或然性，需要从中选择某一种行政生活样态，运用特定修辞策略展开劝说。从公共行政思想史来看，公共行政学基于行政世界的或然性进行劝说所运用的修辞策略，可以归纳为三种情形，即基于或然性的前提，经过或然性的推理，得出具有或然性的实践路向。
第一，公共行政学基于或然性的前提进行劝说。例如，在政治与行政的关系方面，传统公共行政学基于政治与行政二分假设，认为公共行政应当主要是一个关注技术理性的事务性领域。而后现代公共行政学基于政治与行政对话假设，认为公共行政应当走向民主治理模式。
第二，公共行政学通过或然性的推理进行劝说。这一点即便对于逻辑实证主义者来说也不例外。因为逻辑实证主义者的实证，只能是部分实证、或遵循不完全归纳逻辑，因而它在根本上就是可错的。西蒙经常以下棋为例，论证决策的有限理性；布坎南也将政治选择模拟为市场交易。可是，决策是否一定如棋，政治是否一定如市，都可以作进一步疑问。因而，在其不完全归纳意义上，我们甚至可以说西蒙、布坎南运用了“世事如棋”、“政治如市”的“比喻”或“类比”进行科学理论的论证，而比喻和类比已经是两种重要修辞格。其他诸如弗里德里克森、艾赅博、百里枫等人文主义者，常常阔绰地运用想象（弗氏援引“无知之幕”）、讲故事（百里枫讲述“大屠杀”）等手法，劝说行政人员乐善好施、弃恶从善，这使得公共行政学的人文主义著作，通常表现出更加显著的修辞特征。
第三，公共行政学得出具有或然性的实践路向。尽管法约尔的一般管理理论，似乎得出普适性的管理原则，但是在西蒙看来，这些管理原则其实是一些相互矛盾、成对出现的谚语，甚至法约尔自己也宣称“在同样的情况下，我们几乎从不重复使用同一原则”，况且“事态的变化决定了规则的变化”（此处规则即原则）。可见，一般管理理论得出的“一般性”管理原则，同样具有“或然性”，诚如法约尔所说：“管理方式绝不是死板和绝对的东西……重要的是应知道如何运用它，这是一门艰辛的艺术”。而在传统官僚制“破产”以后，公共行政学在精心诊疗“死了的政府”过程中，更是提出主义、社群主义、新管理主义以及话语模式等诸多甚至相互冲突的实践路向。这种状况集中表现了公共行政学语言基于行政世界的或然性进行劝说的特征。
（三）公共行政学语言基于行政世界的辩证性进行辩护
行政世界的辩证性，是指行政世界存在相互冲突、对立统一的行政生活样态，并且在历时性上呈现出不断扬弃的否定之否定进路。作为一种修辞的公共行政学语言，正是基于行政世界的辩证性，才能为相互冲突的行政生活模式提供辩护，同时避免公共行政学落人“怎么都行”的诡辩陷阱。
从共时性来看，同一时代的公共行政学，需要基于行政世界的对立统一性，为相互矛盾的行政生活样态提供辩护。在传统公共行政学时期，法约尔的一般管理理论提出了诸多管理原则，这些管理原则后来被西蒙批评为只是相互矛盾、成对出现的行政谚语，但是法约尔在创立一般管理理论之初，就已声明这些管理原则“完全取决于一个‘度’”。因而，法约尔的本意在于，人们需要辩证对待每一条管理原则的“度”，以使它能够与另外相对立的管理原则并行不悖。在新公共服务时期，登哈特夫妇依据“新公共服务运动”，提出“服务，而不是掌舵”、“服务于公民，而不是服务于顾客”等原则，与企业家政府理论倡导的“授权而不是服务”、“满足顾客需要，而不是官僚政治的需要”等原则，形成对垒之势。但是，新公共服务理论并非意图、实际上也无力将新公共管理理论置于死地而使自己获得新生。正如登哈特夫妇所说，新公共服务理论只是构成“思考公共行政的备选方法”。公共行政理论与实践的发展状况也表明，“新公共管理”与“新公共服务”实际上构成了公共行政（理论）世界的“双螺旋”结构，前者注重寻求公共行政的技术理性，后者逼问“谁来掌舵”、“为谁服务”等价值理性问题，从而使得二者均能够在公共行政世界的对立统一之中，为各自存在的合理性进行辩护。
从历时性来看，公共行政学需要通过扬弃手法，解决不同时代的行政生活模式之间的冲突及其在理论上各自获得同时代的公共行政学的辩护的悖论。由于后一时代的公共行政学、特别是后现代行政学，往往可以被看做对于传统公共行政学的颠覆史，因而，如果循着理论发展的脉络逆向检视，那么传统公共行政学对于传统行政生活模式（在当前看来已失去合理性）的辩护，就带有强烈的诡辩色彩。这显然是看待行政生活变迁的非辩证态度，并且是对于公共行政学语言的修辞性质的错解。原因在于，即便以政治与行政二分假设、官僚制、泰勒制等为代表的“传统治理模式已经死亡，尽管学术界不停地为其举行送葬仪式，但其灵魂仍徘徊于公共行政研究的上空，并在所有的管理理论方面以及在几乎每一个实际的公共机构中都能看到它的影子。”所以，无论作为传统治理模式特征的政治与行政二分假设、森严机械的官僚体制、单调偏狭的价值追求在现在看来多么不合理性，现今的人们也不愿重回政治与行政不分、腐败盛行、效率低下的前公共行政学时期（这正是传统公共行政学努力消除的弊端），而且当前行政学所倡导的政治与行政对话、分权治理、多元价值观，实际均以更加灵活的形式吸收了传统公共行政学的合理之处。因此，如果重回每一时代的公共行政学的历史情境，它们对于各自公共行政理论与实践的辩护，便会被看做一种正当的修辞、而非邪恶的诡辩；同时后一时代的公共行政学对于前一时代的公共行政理论与实践的批判，也会被看做一种扬弃而非抛弃。
（四）公共行政学语言基于行政世界的伦理性进行沟通
所谓行政世界的伦理性，是指行政世界的主体之间的应然关系属性。作为修辞的公共行政学语言，基于行政世界的伦理性进行沟通，不仅使得公共行政学的语言摆脱了传统修辞的邪恶认知面目（把坏的说成好的），而且使得行政世界的真理或者知识具备了协商、共识性质。传统公共行政学，在政治与行政二分的前提假设下，以追求效率为“首要的善”，经过泰勒的论证，效率更被说成是雇主和雇员的共同利益（相对于前公共行政学时期来说，以科学方式追求效率，的确增进了全体或几乎每一个人的利益）。由此便在当时情境下，赋予传统公共行政理论与实践以符合伦理的性质。但是，在政治与行政二分的假设之下，作为纯粹事务性领域的公共行政的真理，其实是由政治与行政过程的领导者（包括泰勒、法约尔那样的管理天才）以法律、命令、原则的形式“给定”的。这在相当程度上削弱了传统公共行政学语言的修辞性质，即传统公共行政学语言作为传统行政世界的主客体关系（行政雇员和行政相对人仅仅作为客体）的理论镜像，并不关涉行政世界的弱势群体对于应然行政关系的吁求。到了新公共行政学时期，弗里德里克森开始追问，优秀的管理为谁而做？为谁有效率？为谁符合经济的要求？从而明确提出行政世界的“主体间”关系问题。在弗里德里克森的影响下，行政民主理论、治理理论、话语理论等迅速登场，纷纷呼吁行政世界应当建立平等、对话、协商的主体间关系。这意味着后现代公共行政学对于行政世界的真理的设定，不再依赖于某一类主体的绝对命令，而是取决于行政世界的平等主体间的对话、协商和共识。由此，经过新公共行政学直至后现代公共行政学的努力，公共行政世界的真理或者说公共行政学的知识，越发取得社会建构或话语建构的属性（真理是主体协商和利益博弈的结果），从而使得公共行政学语言的修辞性质一时得以前所未有的勃兴。
四、公共行政学语言的三重性质的关系
辨析公共行政学语言的图像性质、游戏性质和修辞性质，可以得出公共行政学语言的此三重性质实际遵循辩证互补的逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。
一方面，在公共行政学的语言与行政世界的关系维度，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学语言作为行政世界的理论镜像（亦称逻辑图像），静态地反映了行政世界的现象或游戏，但其本身并不参与行政世界的游戏活动。公共行政学语言的游戏性质，不仅要求人们返回公共行政的日常生活世界，动态考察公共行政学的语义；而且意味着，公共行政学能够借助语言手段，参与到行政世界的游戏活动中去，它还可能表达对于行政游戏规则的修改要求，并主动追求相应的行政游戏效果。公共行政学语言的修辞性质，表示公共行政学的语言并不是在行政世界之外，而是在行政世界之中，对于行政世界的游戏活动作出镜式的静态“反映”，同时对于行政世界向何处去及其伦理属性，作出动态“反应”——劝说、辩护、沟通。质言之，公共行政学语言的图像性质，使得行政世界能够通过逻辑渠道、井然有序的进入语言世界成为可能；而公共行政学语言的游戏性质和修辞性质，使得公共行政学能够反过来通过语言的方式进入行政世界、并获得符合伦理的话语效果成为可能。
另一方面，在公共行政学语言的图像、游戏和修辞性质的相互关系维度，作为图像的公共行政学语言是“前提”，作为游戏的公共行政学语言是“目的”，作为修辞的公共行政学语言只是“手段”。首先，人们只有遵守公共行政学语言的语法——镜式反映行政世界的规则，才可能基于正确而非误解的语义进行交流，也才可能顺利实现公共行政学的语行和语效。其次，人们发明公共行政学语言，并不只是为了正确反映行政世界，而是为了进一步对于现实行政世界作出合理反应。因此，作为游戏的公共行政学语言，以劝说人们遵守或修改行政世界的游戏规则为目的，从而使其呈现“语行力”性质。最后，作为修辞的公共行政学语言，基于特定理论或实践情境进行言说，并分别基于行政世界的或然性、辩证性、伦理性，进行劝说、辩护和沟通，均是运用修辞手段，以求达到公共行政学的“语行力”目的。换言之，作为修辞的公共行政学语言，仅是人们进行公共行政学语言游戏的手段。
五、结语
公共行政学语言具有图像、游戏、修辞三重性质。此三重性质遵循辩证互补逻辑，共同支撑公共行政学语言的健全功能的发挥。基于上文论述，我们可以得出如下启示：
第一，公共行政学语言的图像性质，意味着公共行政学研究有必要以分析的方式，厘清公共行政学语言的指称对象和命题表达的基本事态，同时需要将公共行政学语言保持在论述行政世界的相对价值范围内，以免说出非真非假、不可验证的公共行政学命题。
英国大学的公共管理专业是从公共行政专业演化来的,而公共行政专业则诞生于20世纪60年代末期的多科技术学院(Polytechnics)。英国传统的政府管理者多毕业于像牛津、剑桥这样古老而有名的大学,并取得政治学、法学或其他文科学位,这种状况一直持续到20世纪50年代,但是从50年代开始,情况有所改变。伴随地方政府规模的扩大和国家公共卫生体系的发展,政府部门迫切需要大量操作型管理人员。适应这种需求,在英国开始出现“市政管理专业证书”培训项目。“市政管理专业证书”起初仅是一种职业资格证明,并不是专业学位。但到60年代末期,多科技术学院作为职业大学在英国得到迅速发展,在这些多科技术学院中,“市政管理专业证书”培训项目便演化成最早的公共行政专业学位。当时公共行政专业的出现还有另外一个重要背景,即来自富顿(Fulton)委员会的建议。英国建立富顿委员会的目的是检查公共服务,在该委员会1968年的报告中首次提出公务员及其他各类公共服务人员都应该有明确的专业教育背景,而不单纯是为获得职业资格证书来接受大学毕业后的再教育。而且,当时富顿委员会自身也需要招募大批熟悉公共服务的大学毕业生。因而,正是在20世纪50和60年代英国地方政府和公共服务迅速发展,并要求公务员和公共服务人员职业化的背景下,英国的公共行政专业在多科技术学院里诞生了。英国的公共行政专业并不是从政治学专业中分化出来的,也不隶属于政治学,它从一开始就是为适应公共服务职业化的需要,产生于英国早期职业教育机构———多科技术学院之中,这也为英国公共行政专业后来进一步向更具实践和技能导向的公共管理专业转变埋下了伏笔。
1968年,英国第一个公共行政专业的学士学位在Sheffield多科技术学院被授予,到20世纪70年代末期,英国已经有8所多科技术学院可以授予公共行政学士学位①。虽然公共行政专业主要是为了培养职业公务员,但当时公共行政专业的学科基础仍建立在社会科学之上,以政治学为主,辅助以社会学、经济学、法律和社会政策分析等,已经在一定程度上体现出多学科交叉的特点[1]。与此同时,一些传统大学也开始设立起类似于公共行政的专业。传统大学的公共行政专业大致可以分为两种类型,一种是从政府研究的角度设置的相关专业和课程,典型的如Kent大学和伦敦经济学院,另一种是从公共政策和管理分析的角度设置的相关专业和课程,典型的如Aston大学和Birmingham大学。第一种类型偏向于政治学,第二种类型则已经开始倾向于经营和管理科学传统②。1979年以后,伴随英国新公共管理运动的兴起,政府开始要求公务员具有私人部门的管理风格和管理技术,要求公务员更像是具有企业家精神的公共管理者,而不是行政官员。公务员需求的变化直接冲击了多科技术学院和部分传统大学中公共行政专业的学科基础,使之开始由以社会科学为基础转向以经营和管理学科为基础,并且更为关注信息技术和其他技术的应用。新的课程,像经营战略、管理学、营销和财务管理等逐渐取代了传统的社会科学课程而进入公共行政专业的课程设置。在多科技术学院公共行政专业学科基础转换过程中,英国“商业和技术教育委员会”(BTEC)起了关键性作用。早在20世纪70年代初期,为了协调和监督职业教育的课程设置,英国政府建立了两个委员会,1973年建立了技术教育委员会(TEC),1974年又成立了商业教育委员会(BEC)。公共行政教育隶属于BEC。1983年,两个委员会合并,成立了商业和技术教育委员会。BTEC采纳了与一般商业教育更为一致的公共行政教育观点,使公共行政成为BTEC商业和金融课程体系的一个组成部分,并由BTEC下属的商业和金融分委员会负责。正是在BTEC的直接干预和支持下,当然更重要的是响应新公共管理运动对新型公务员的要求,职业技能训练取代社会科学知识成为公共行政课程的核心部分,公共行政教育更进一步体现出“通用技能”的要求和“学科交叉”的主题。BTEC曾对“通用技能”进行了明确界定,即“通用技能”是包括自我管理和开发、与别人一起工作、沟通、管理目标和解决问题、应用计算、应用技术、应用设计、创造在内的技能。BTEC要求其所属的多科技术学院的课程都必须围绕提高这些技能来设计。虽然英国传统大学并不受BTEC指导,可以自行设计课程,但由于BTEC在英国职业化教育中的权威性和巨大影响力,这使得传统大学中的公共行政课程也从强调理论知识和社会科学基础转向强调技能和经营管理基础。一场席卷整个英国教育系统的“技能运动”在20世纪80年代中期开始,在这场运动中,无论是多科技术学院还是传统大学的公共行政专业都更趋向于应用性和操作化,在课程设置和教学中,管理的自主性、效率和成本—收益分析成为永恒的主题③。正是这场“技能运动”促成了20世纪90年代以后英国大学中公共行政专业的彻底转型,也即由公共行政转变为公共管理。
1991年英国还有8所多科技术学院和5所传统大学授予公共行政学位,但到1997年,英国竟然没有一所大学再单独授予公共行政学位,在现有的16家进行公共部门研究和学位授予的高等教育机构中,公共行政学位已经被公共管理和公共政策两种学位所取代[2]。虽然公共行政专业向公共管理专业的转型是一个从20世纪70年代末期就已经开始的过程,但真正的突变却发生在1992年,这一年新的高等教育法案允许多科技术学院像传统大学一样自行决定专业和课程设置,提供高教产品,这使得相当一部分多科技术学院(包括授予公共行政学位的8所多科技术学院)得以升格为大学,人们习惯上称之为“新大学”。从1992年至1994年的两年间,几乎所有的公共行政学位名称都消失了[2]。从公共行政裂变而来的公共管理专业,在核心课程设置中更体现了管理学和经济学的学科特征,如战略管理、人力资源管理、市场营销、信息管理、决策科学和公共经济学等成为公共管理专业首选课程。即使在公共政策专业,技能导向也越来越明显,学科基础也更倾向于经济学,尤其是公共选择理论[1]。英国大学公共部门研究的专业和课程在20世纪90年代的重组,公共行政专业向公共管理专业的转变,究其原因,除了来自新公共管理运动的直接影响,以及由其引发的20世纪80年代“技能运动”和90年代高等教育放松管制的影响之外,来自英国大学商学院的竞争和冲击也是一个非常重要的原因。在多科技术学院和传统大学中,一直没有专门的公共行政硕士学位(MPA),相关的硕士学位专业和课程要么隶属于政治学或政府学系,授予文科硕士学位(MA),要么隶属于商学院,授予理科硕士学位(MSc)或MBA[3]。20世纪80年代席卷英国高等教育的“技能运动”,不仅影响到公共行政的学士学位课程,也直接影响到相关的硕士学位课程。萨切尔内阁支持公务员取得MBA学位,而不是与公共行政相关的硕士学位[2]。在这样的背景下,政治学或政府学系中与公共行政相关的MA学位的规模日益萎缩,而商学院中相关的硕士学位尤其是MBA课程却急剧增加,特别是进入20世纪90年代以后,英国大学商学院大量提供公共管理和公共政策类MBA课程,其名称为“公共部门MBA”(PublicSectorMBA),甚至像Birmingham大学的公共政策学院,它所授予的硕士学位也是MSc和MBA,而且尤以MBA占多数,竟然和商学院完全一样。而且,在课程设置上,英国大学的公共管理硕士学位课程也非常接近一般MBA课程。
例如,Aston大学商学院公共管理系硕士学位核心课程包括:组织行为学、战略管理、公共部门财务管理、组织变迁管理、营销管理、公共政策、客户服务和质量管理、应用研究方法;而Birmingham大学公共政策学院的硕士学位核心课程则包括:治理和管理、财务管理、组织分析、人力资源管理、公共部门营销管理、信息管理、政策分析。Aston大学和Birmingham大学的公共管理教育在英国大学中非常具有代表性。Aston大学是英国最早、也被认为是最为成功的在商学院中创办公共管理教育的大学之一,而Birmingham大学公共政策学院则是英国乃至欧洲最著名的公共管理教育机构。从这两所大学的公共管理硕士学位的核心课程设置上不难看出,英国公共管理教育的技能导向和非政治化色彩,其课程已经很难与一般MBA课程区别开来。某种意义上说,在研究生教育层次上,正是大量公共部门MBA阻止了MPA专业在英国的出现,反过来,也进一步限制了公共行政专业的发展空间①。因而,英国大学商学院大规模培养公共部门MBA也是促成公共行政专业20世纪90年代最终转向公共管理专业的重要原因之一。在英国,由公共行政教育演变而来的大学公共管理教育,与传统的公共行政教育相比,其显著差异体现在四个方面,即:(1)更强调实践导向,而非理论导向;(2)更注重政策实施的管理和评估,而不是政策制订;(3)从社会科学基础转到工商管理基础;(4)由重视知识到强化技能[1]。伴随专业和课程设置的转型,公共管理教学方法与公共行政相比也有明显不同。传统公共行政教学倾向于单向式教学,以教师和知识为中心,而公共管理教学则强调双向沟通式教学,以学生和问题为中心,更注重未来公共管理者所需要的技能、实际公共管理的活动过程及其所需各种实用技术(如计算机、信息技术等)的教育。因此,公共管理教学方法较之公共行政则更为灵活多样,已不限于单纯的课堂教学和讨论班。像商学院其他工商管理课程一样,在公共管理教学中,案例分析也处于核心地位,除此之外,还包括实地调研、实习(如三明治课程,其中包括一年到实际部门的实习)和计算机模拟等。目前,在英国大学的公共管理教育中,案例分析、模拟演练、灵活的教学模块和跨专业的联合或荣誉学位,已经构成其区别于传统公共行政教育的鲜明特色,公共管理教育在英国正在吸引着越来越多未来致力于公共服务的学生。
二、英国公共行政研究传统及其危机
英国公共行政研究传统的形成要早于大学公共行政专业的出现。20世纪初,英国公共行政作为一个学术研究领域是由Webb夫妇建立的,他们的经典研究工作是关于英格兰地方政府的系统研究。Webb夫妇具有实用主义形式的关于外在于政治过程的政府职能的研究工作,长时间主导着英国公共行政的研究风格[4]。在Webb夫妇的积极倡导下,1922年,英国皇家公共行政学会成立(RIPA),它作为一个独立的学术和咨询组织,旨在发展作为一种职业的国民服务和其他公共服务,并推动公共行政研究。RIPA创立的第二年,英国著名的《公共行政》杂志创刊。RIPA的创立和《公共行政》杂志的创刊,标志着公共行政作为一个学术研究领域在英国建立起来。RIPA早期主要致力于三个领域的工作:其一,运用案例研究探索和提升公共行政的职业实践;其二,将政治学、经济学和历史学理论引入公共行政研究,以便建立公共行政学科;其三,研究所有民主国家中公共行政所应遵循的原则[5]。为此,RIPA定期举办各类演讲和会议,与国外学术机构建立联系,支持个人研究,并与大学保持密切联系[6]。RIPA对于维系和促进英国早期公共行政研究起到了决定性作用。但是直到20世纪50年代,英国公共行政研究的规模都十分有限,真正从事公共行政研究的学者也很少,研究主题主要是对英国政府的历史描述和运作现状的批评,研究方法多采用历史案例分析,即通过历史史实来刻画和分析政府组织结构、职能以及中央和地方政府间的关系[7]。进入20世纪60年代,英国公共行政的研究状况发生了很大改观,整个60年代都被称为是英国公共行政研究的黄金时期,几乎所有英国政治学领域的著名学者此时都从事公共行政研究,如D.N.Chester、W.J.M.Mackenzie、S.E.Finer、W.A.Robson、A.H.Hanson等都活跃在公共行政研究领域[4]。在这个时期,英国公共行政的学术领域被定义为是研究提供公共服务的政府制度安排,换句话说,就是将公共服务看作由政府供给的产品,重点研究政府的制度结构和决策过程,它的学科基础是政治学。概括地说,这个时期英国公共行政研究的主要特征是:(1)集中于研究作为政府组成部分的公共服务;(2)相信政府“计划”可以弥补市场失败;(3)捍卫作为公共服务提供机制的科层制[8]。20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究领域的范围开始得到拓展,其主要推动力量是来自组织理论和公共政策分析两个学科的迅速发展及其向英国公共行政领域的广泛渗透[7]。
组织理论和它的分析工具在英国的本土化发展工作主要是由Aston大学的DerekPugh教授和他的同事们完成的,他们由此创建了组织理论学科发展史上世界闻名的Aston纲领和Aston学派。Aston学派早期的工作主要集中在1963年至1969年这段时间,他们运用大样本的制造业企业组织和其他类型组织进行比较研究,创造了一套组织理论中非常重要和基础性的概念及其测量方法,如规模、专业化、集权、规范化、标准化等等,用它们对组织结构进行测量,并在实证研究的基础上提出了著名的权变组织理论。Aston学派后期的工作是将权变理论运用于英国地方政府的组织和管理研究,开创了英国公共行政领域研究政府组织结构和行政管理过程的先河,并为英国公共行政领域中研究范式的转换创造了条件[9](p.90)。英国开始于20世纪60年代末70年代初的公共政策研究深受美国的影响,研究内容集中于政策过程而不是政府正式的制度安排,更强调在政策形成和传递过程中的组织和个人网络分析,同时也更为关注政策内容和结果评价以及与提高政策质量相关的各种问题。而且更为重要的是,公共政策研究的学科基础已经不局限于政治学,经济学尤其是公共选择理论的概念和方法开始进入政策分析领域。英国早期的政策研究主要集中于个案分析,如著名的清洁空气法案研究等,有名的政策研究机构包括Birmingham大学的地方政府研究所,Bristol大学的城市化研究所,Leeds大学的公共卫生和健康研究所等[7]。20世纪70年代中期以后,英国的公共政策研究开始形成自己的特色,典型的如政策评价、政策网络分析等至今在国际上仍颇具影响[10]。英国的公共政策研究起初虽然并不是隶属于公共行政的一个分支学科,但它的研究领域却与公共行政多有交叉,并在客观上起到了拓展公共行政研究领域的作用,同时也为该领域引进了新的理论和方法。在英国,组织理论和公共政策研究在拓展公共行政研究领域的同时,也使得基于政治学范式的公共行政面临潜在的危机。盖瑞和詹克森(Gray和Jenkins)曾经指出:“公共管理作为公共行政研究的替代者的威胁可以追溯到20世纪60年代末70年代初的多元主义时期,这个时期很多学者通过运用决策理论、组织理论和政策分析来研究英国的中央和地方政府。这种学术努力又恰与地方政府正致力于战略规划、预算改革和公共服务战略管理的努力相一致。此时,学者和实践者都相信通过运用战略管理、结构重组进行有效改革,可以创造出更具响应性和说明义务的行政单位,并发展起更好的人事管理系统。正是在这种共识的基础上,公共行政研究范围扩大了,其中不仅包括政治学者,还包括组织理论家、经济学家和其他管理研究专家。然而,也恰是从这时开始,传统的基于政治学范式的公共行政研究开始消退,而基于经济学和管理学范式的公共管理研究得以迅速发展。”[11]
胡德(Hood)也认为:“英国公共行政从70年代已经失去了其在公共部门研究中的统治地位,产生危机的原因就在于公共行政范式理论和方法的弱点。在公共行政研究中,真正的理论建构相当有限,通常所用的研究方法是历史案例分析,而且这些研究经常是建立在精明的常识而非明确的理论基础之上,这导致它极其易于遭受来自公共选择理论和公共管理理论的攻击。”[12]虽然20世纪60年代末和70年代,英国公共行政研究已经面临其他学科诸如公共选择和公共管理的挑战,但它的真正危机还是来自于70年代末80年代初的新公共管理运动。变化了的世界需要新的理论。英国新公共管理运动改变了政府行政管理理念和运作模式,改变了政府与市场的关系,重组了公共组织体系,政府已经不再是公共服务的垄断者。这使得公共行政范式在变化了的世界面前显得无所适从。传统的公共组织科层制模型是建立在等级制、规则和普遍有效性原则之上的,这些原则随着政府职能的分散化和公共服务主体的多元化,正日益面临严峻挑战。在新公共管理运动中,一些新的治理模式,像内部市场机制、竞争定价、合同外包等,正在不断涌现出来,公共组织的性质、目标、结构和相关利益领域也已经发生了根本性变化,这些公共部门和公共服务供给中的新现象和新问题,都迫切需要给予新的理论说明,而公共管理研究范式正是在这样的背景下涌现出来,并开始成为传统的公共行政研究范式的替代者。另外,从英国社会科学研究的主要经费来源———“经济和社会研究委员会”(ESRC)20世纪80年代所资助的两个重大研究项目中也不难发现从公共行政到公共管理的研究范式转换。这两个项目分别是“政府间关系研究”和“政府与产业关系研究”。政府间关系研究是依据政策、职能和活动领域的变化探索中央和地方政府间关系的新形式,并由此寻求对政府间关系、政策制订、实施和说明义务的新理解。政府与产业关系研究则是建立在政府间关系的框架上,探索不同类型组织之间、政府与市场之间的新型关系及其相关的政策网络形式[7]。可以说,ESRC所资助的这两个重要研究项目都远远超出了传统公共行政的研究范围,相反,却为公共管理和公共政策研究提供了更广阔的用武之地。
三、英国的公共管理研究范式
20世纪80年代英国公共行政研究的持续危机,到90年代终于酝酿出一场公共部门和公共服务研究的革命,也即范式转换。公共管理研究范式在英国公共部门和公共服务研究中取代公共行政范式的标志性事件,是存在了70年的皇家公共行政学会于1992年7月因破产倒闭而寿终正寝[6]。在20世纪90年代初英国的公共部门和公共服务研究中,公共管理就正式取代公共行政成为主导研究范式。英国的公共管理研究有两大理论支柱,即管理主义和新制度经济学[7]。管理主义的前提假设是私人部门的管理技术和方法在公共部门同样适用,为提高公共服务的质量和效率必须引入私人部门的管理。基于此,管理主义强调授权、职业管理、明确的标准和绩效测量、结果管理、货币价值、客户导向等等,这恰好为英国新公共管理运动中的3E标准(即节约、效率和效益)给出了合理性说明。而新制度经济学的前提假设是强调作为传统公共服务提供机制的科层制失败而不是市场失败,在公共服务中引入市场竞争是提高公共服务质量和效率的关键。基于此,新制度经济学强调化、合同外包、准市场和消费者选择,这为英国公共部门私有化、政府职能化作出了理论注解[13](p.47)。无论是管理主义还是新制度经济学,都已经不再将公共管理看作仅仅是政府的行政管理职能,也不仅仅等同于是单纯公共部门的管理,而是将其看作公共服务供给的整个过程中由各种不同角色所组成的复杂网络的治理,这些角色包括国家、区域和地方政府,政治和社会集团,压力、行动和利益集团,社会志愿组织,私人和商业组织等等。因此,公共管理研究实际上并不局限于研究政府做什么?公共部门做什么?公共管理研究致力于全面分析公共服务是如何供给的。基于这样的研究出发点,横亘在私人部门和公共部门、政府和市场、政府和其他公共组织之间的那些传统界限开始被打破,取而代之的是一个具有高度整合性的公共服务供给网络。在这个网络中,治理(gover-nance)成为核心问题。
治理并不等同于政府管理,而是政府、社会和市场之间关系实现秩序化的方式,它包含更为复杂的机制、过程、关系和制度,借此不同利益相关者通过集体行动表达他们的利益和调解他们的差异。在一个给定制度框架下,不同利益相关者保护其差异和表达其利益的能力是与他们在治理过程及其实施机制中的利益和权力配置相关的。因此,治理过程是否平衡、公平、透明、参与、负责、平等、具有说明义务和有效性,是在公共治理网络中谁行使权力及其行使权力的程度的函数①。一般地说,好的治理包括四个要素,即合法性(legitimacy)、说明义务(accountability)、能力(compe-tence)、尊重法律和保护人权(respectforlawandprotectionofhumanrights)[14](p.5)。好的治理所要达到的目标,不仅仅是对经济资源或公共服务的基于效率的狭义管理,而且还包括使政府更开放、更负责、更透明和更民主。从这个意义上说,作为公共治理的公共管理就不仅涉及公共资源的利用效率问题,更关心政府和人民之间的“说明义务”关系,亦即人民不仅仅是消费者或顾客,而且是公民,公民有权力要求他们的政府对其所采取的或没有采取的行动做出说明,公民确实需要有效的公共服务和理想的低税率,但同时他们更期望他们的权利能够得到保护,他们的声音能够得到倾听,他们的价值观和偏好能够得到尊重[14](pp.4-5)。20世纪90年代以来,英国公共管理研究主要是围绕着“公共治理”这一核心议题展开的。在这个议题下派生出一系列具体研究问题,如说明义务、国家或地方公共服务网络、伙伴关系、公共服务能力、政府能力、公共组织能力、机构、合同外包、政策网络等等。
