时间：2023-07-07 16:10:53
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公共管理的本质特征在于它的公共性，管理本质的服务性以及合作共治性。在发挥传统公共管理职能的基础上，公共管理在世界全球化的背景下，又具有着时代性的特征，成为了学界关注的焦点。本文先从公共管理的本质特征入手，从公共性、服务性以及合作共治性三个角度来阐述了公共管理的作用发挥，并结合经济全球化的背景，对公共管理的时代性特征作了详细的分析。其目的在于为公共事务管理的未来发展方向提供有价值的参考，并对公共事务的管理方法提出可行性的建议。
关键词:
公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对传统的公共事务管理提出了挑战，公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新世纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地位。
二、公共管理的本质特征
公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式;第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。
(二)服务性在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么?其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它:(1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。(2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。(3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用;反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示:政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面———去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。
三、公共管理的时代性:公共管理何以成为当代全球关注的焦点
全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。
技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置;国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长;传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实:全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。
全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战:首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化;其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化;再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果使得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社区组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移—向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。
从公共事务管理的发展历程来看，从简单的公共行政管理过渡到公共事务管理，并不是一种概念上的偷换，而是意味着公共事务管理在定义上和管理方式上的深刻变革。研究者们应该把目光聚焦到如何完善政府监督机制，以及与政府的合作来达到优化公共事务管理上来，为公共利益的最大化保驾护航。
参考文献:
［1］黄健荣．论公共管理之本质特征、时代性及其它［J］．公共管理学报，2010年03期
［2］武家磊．论公共管理的本质和目的———以社会契约论视角［J］．安徽职业技术学院学报，2013年01期
［3］马杰．公共事业组织伦理制度化与路径分析［J］．理论观察，2010年03期
［4］徐媛媛．公共管理模式嬗变的制度与权力走向［J］．求索，2010年03期
［5］孔伟．公共管理的实践和理论背景［J］．中国人民大学学报，2011年02期
关键词：公共管理；本质特征；时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
[1] [美]迈克尔・H・莱斯诺夫.二十世纪西方政治哲学家[M].北京：商务印书馆，2002：118.
[2] 武家磊.论公共管理的本质和目的――以社会契约论视角[J].安徽职业技术学院学报.2013（01）
[3] 张剑锋，刘秀荣.论“服务是管理的社会本质和自然本质”[J].江苏商论.2012（04）
[4] 肖燕，段刘伟.公共服务――公共管理的职能选择[J].商业文化（学术版）.2008（05）
公共事务管理在过去的很长一段时间内都不受重视，但是在当今时代，越来越被政府官员以及学者和政治界所重视。公共管理的概念随着上世纪七八十年代，由新的公共管理运动的推动而造成了变化，其理论和管理的模式正在逐渐与时代接轨。目前各国的政府改革运动正如火如荼，这对?传统的公共事务管理提出了挑战’公共行政需要在自我辩证否定的基础上进行批判性的继承，并延伸其内涵，自我超越，以前者从未有过的张力和活力迅速发展，奠定它在新担:纪从理论与实践的结合上继往开来，塑造、规制和导引当代公共事务管理的方向和运作方式的重要地
二、公共管理的本质特征
公共管理的本质特征主要体现在它的公共性、管理本质的服务性和政府与公民社会的合作共治性。下面笔者分别介绍这几个本质特征的内涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性
公共管理内的公共性，其含义主要涵盖两个层次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作为某一特定群体与阶层的意志实现工具的，它必须要肩负社会整体的公共利益，以实现全体大众人民的整体利益为首要。并且，公共性的宣示能够明确的表明，公共管理是一种能够实现与维护公共利益的一种方式；第二，公共参与性。公共管理的实行主体是大众，也就是说其中包括涵盖政府，同时还有公民与其他组织在内。现代的政治理念所昭示的政府合法性的基础是公共性，政府所实行的一切权利也都是公共权力，所以，公共性是公共权力的特征。这种权力只能用来提供与维护公共服务和公共物品，它不能成为实现某一阶层与群体利益的工具，政府也没有权力用它去剥削社会成员，更没有权力用它去维护自身的一己私欲。所以，合法的现代政府一定是具备秉持与坚守公共精神的，并会运用这种公共精神去规制着其的运行过程。
(二）服务性
在研讨公共管理服务性之时，非常有必须要再次审视一番其的概念。由现代意义去看，管理应该是什么？其实人们可以通过不同的视角去观察疏解它：（1)管理就是决策。管理中的一切活动，由最初的确立目标到最后的绩效评估，所有的一切活动都可以称之为决策。（2)管理就是服务。政府的协商、调控、强制、约束、指导活动，都是为实现政府目标而进行的措施，所以它是一种服务。其他组织管理也是如此。（3)管理就是协调。管理需要化解矛盾与冲突，需要协调所有万事万物间的一切矛盾与冲突，需要通过协调管理去创建和谐且有效率的运行体例，然后由这种运作体例去实现已经确立成型的目标。
(三）合作共治性
合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，这个特点意味着，在公共事务的管理中，治理的职责并不是单方面的，而是社会各界包括公民和政府相互配合，共同来承担的。这种思想极富创新性，在公共事务管理历史过程中具有划时代的意义，这种管理理念之所以会横空出世，原因在于人们看到了市场自发调节存在的局限性，而政府的宏观调控措施也不是尽善尽美的。靠市场单方面的调节，只能对资源配置起着基础性的作用；反之，仅仅依靠政府和政策，资源最优配置也是无望实现的。所以，治理思想不畏国家与政府权威，宣示社会唯一中心权力不是政府。治理思想明确表示：政府在面对与解决社会与经济问题的时候，因为受制于外部与内部客观条件，所以无法做到全知全能事事一肩挑，所以，这就造成了另外一种局面——去找寻且发挥其他资源的作用去弥补政府功能的不足，而这种资源则是民间与公共组织的可以当做权力主体的力量。
三、公共管理的时代性：公共管理何以成为当代全球关注的焦点
全球各个国家对公共管理与其变革的关注均是比较热切的。但是，这种局面并不是各个国家的政治家们与学者们在官邸与书斋以心智谋略演化而来的，而是人类社会现实生活发展的需求是造就的现象。其涵盖全方面意义的全球化发展，此中包括社会、文化、经济、政治，以致全球众多国家自上世纪中期至今一直面临的均是有着一定相似度的问题，只是问题严重程度有所不一而已。随着社会中不可治理性问题的频发，现代民主化进程发展，技术革命与知识经济的发展等问题的凸显，这些问题都以时不我与的紧迫态势步步紧逼各国，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能够推陈出新。
技术与经济的发展大幅度的推动着全球化的发展，全球化发展趋势主要体现在经济、政治、文化方面。全球范围内的资源随着全球化的发展已而得到相应配置与重新配置；国际间的合作与对话协商频次均有大幅增长；传播优势强的文化的渗透性与扩展性已得到增长。全球化问题早在上世纪中期就以迅雷不及掩耳之势的速度逼近人们。全球化发展也是自那时而逐渐进步的，政治与经济发展也愈加强劲。如果通过经济活动去观望全球化会发现，全球化涵盖经济生活中的各个方面，不管是从原材料到人力资源的转移，还是从金融到收入分配或者是市场营销，它们都是在一个全球化的模式上相互依存。上世纪中期到至今所凸显的种种问题证实，民族经济的整体性已在被全球化经济的发展所侵蚀，民族经济的自主权甚至也遭到了相当大程度的侵蚀，这种情况明确的证实：全球内没有一个国家是可以在不对国际信息深思熟虑且不找寻国际合作的前提条件下，去做出与本国经济发展战略与政策相关的任何决定的。
全球化理论为从世界的角度来观察社会活动的现象提供了理论基础。经济全球化的发展也在改变着很多国家决策者的战略决策，全球化的发展对于公共管理来说，既是机遇，也是挑战：首先，它影响着很多国家的外交策略，以及国际关系的变化；其次，国际竞争和国际的合作并存，使各国的公共事务管理的效率发生着变化；再次，全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，结果便得政府的权力运行方向发生着变化，将权力运行的方向转移到国际组织，或者与社E组织近距离接触。导致政府权力部分上移和下移一向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移。这些变化，都导致了传统公共事务管理已经不合时宜，不论是理论方面，还是管理的过程中，都出现了不可调和的矛盾，公共管理必须要进行自我创新才能适应全球化的趋势。
1大学学术权力与行政权力的内涵及其关系
对高校管理中的权利问题，目前为止仍然没有一个准确的概念。通常我们认为以校长、书记、处长等为代表的各职能部门、党政工团等组织拥有并行使的权力为行政权力。以学术委员会主任、专家咨询委员会主任、学术（科）带头人为代表的各种学术委员会、委员所拥有并行使的权力为学术权力。一般而言，行政权力是由上级领导或机关赋予，职位高则权力大，在其位才能谋其政。“下级服从上级”是必须遵守的办事准则。其价值取向是效率和约束，强调“照章办事”，具有鲜明的“官僚等级性”。学术权力则是建立在以个人的知识占有量和知识创新为核心、以学术水平为标志的学术地位上，学术水平高则影响力大。就能获得其他教师或学者的尊崇，在其从事的领域拥有较大的权威。其价值取向是平等和自由。
1.1 大学的学术权力与行政权力的内涵
1.1.1大学行政权力
大学的行政权力是与职位联系的制度化的权力，大学的校长、副校长、处长、科长等部门是行政权力系统的组成部分。其通过行政权力来维持大学的运行。行政权力的主体主要是行政机构及行政人员，其客体是行政事务，主要通过法律、政策、指示、指令从自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。行政权力的核心是“权”，具有严密的科层式结构，上级对下级具有绝对的控制。
1.1.2 大学学术权力
学术权力指学术管理的权力，主要指高校的教学活动，科研，学科建设，课程设置，建材建设，师资培养等的管理权。学术权力的主体是拥有学术头衔的教授，副教授。学术权力的客体是学术事务。学术权力是大学内在的逻辑的客观要求，是大学本质的特性的外化，主要依靠学者自身的权威对客体产生影响。学术权力的核心是学术地位，力大权大。
1.2大学学术权力与行政权力的关系
学术权力和行政权力是两种不同性质的权力，各自有存在的合理性与必要性。大学的学术组织和学术人员的特点，决定了学术人员应该在大学中广泛参与管理学术事务。而行政权力也有其存在的合理必要性。大学的正常运行，大学的职能的多样化，大学组织的复杂化，需要强有力的行政权力，来协助学术权力的发展。学术权力在于确保大学教育，科研的基本属性。行政权力的作用在于协调大学各部门之间的互相关系。只有在两者共同的作用下，才能更好地实现学校的整体目标。
1.2.1行政权力与学术权力的统一性
行政权力和学术权力都是高校发展不可少的手段。学术权力是高校根本属性，大学作为一种学术组织，需要由学术权力管理大学的内部事务保持独立与自由。而行政权力的存在也是必不可少的，大学仅靠学术权力是无法完成社会功能，需要有专门的机构和人员来管理，行政权力是协调大学内部各部门之间以及与内外部之间的关系。
1.2.2行政权力与学术权力的相对独立性
内涵上相互区别：行政权力的核心为权，是组织的任命。但学术权力的核心为力，是专家的推崇。行政权力起外在的决定作用，而学术权力则起内在的支配作用。大学的行政权力只能在特定时间、特定范围、特定对象条件下才能发挥作用，其作用受时空范围局限性相对较大。其次行政权力和学术权力还存在必然的矛盾性：学术权力和行政权力的载体及追求目标存在必然的矛盾；主体所处的位置存在必然的矛盾。
1.2.3我国目前行政权力与学术权力的关系
学术自由是大学的灵魂，是大学得以生存的基础。在大学内部，学术权力和行政权力是一对矛盾。在我国，大学日益成为了一个官僚化的地方，陷入了种种的危机，包括资源危机，价值危机，制度危机，质量危机，公信危机。大学的行政权力超过了学术权力，学术权力慢慢地被腐蚀，行政权力膨胀，这对大学的发展和生存造成了严重的危机。所以，行政权力减少对学术性事务的干预，保证教学科研的顺利进行。同时，制度十分重要，制度化能让办事程序规范化，而规范化，将会大大提高学校管理的效率。
2从我国大学学术权力与行政权力的关系试析大学官本位现象
在我国高校，主要是行政权力压迫着学术权力，行政权力的泛化，学术权力的腐败，权力不公正平等，缺乏民主管理。
2.1高校官本位的表现
高校的官本位现象主要开始于我国市场经济化时代，行政在高校不断地剥夺教师的学术权力，从而形成目前的局势。在高校的管理层人员的思想官僚化，组织管理不断的行政化，从而大学由官本位的价值观代替了学术的价值，形成了高校官本位的现象，行政成为了大学的主导力量。
2.2学术权力行政化
我国高校的学术权力偏于行政化，学术评价脱离了学术的发展，学术之风在行政的道路上，不断地与学术的标准脱轨。学校资源配置行政化，相关行政管理者不懂学术，用简单粗暴的手段对待学术。所以，很多大学教授越来越在意位子，而不是学术与教学的质量。
2.3高校管理机关化
高校的行政人员越来越多，机构设置庞大。而在第一线的教学人员严重缺乏，从而影响整个学术与教学质量。高校本是公平平等的民主化管理，可是，高校的等级制度代替了民主化管理。高校的管理机关化使高校的活动主体本末倒置。
3消除大学官本位的政策
3.1树立“以人为本”的管理理念
这里的以人为本就是以师生的利益为本，使师生成为大学的主人。大学的发展目标必须与以人为本结合一起，激发师生的责任感和学术精神，使师生成为大学的主人，其学术自由与学术地位得到充分的保障。所以，行政部门必须以服务师生指导思想，为师生的发展创造更加有益的环境。树立以人为中心的思想，重视挖掘人的潜能和发挥人力资源的有效作用，使教师的学术能力发挥的淋淋尽致。
3.2建立新的管理体制
我国高校内部中管理体制出现了校――院――系三级管理权限不清，难以发挥教学科研的主体作用，学术组织被高校机关化吞食，从而大大地影响了整个高校质量。大学的灵魂在于学术的力量与发展，是教学、科研、服务社会融为一体的学术机构。所以，必须建立一个以学术为中心思想的管理体制。建立教授治学的体制，由资深的教授对学术进行治理，不仅仅在学术专研上，同时也对高校的学术进行指导、管理及决策。加强高校学术指导委员会的建设，使教授治学与教师为学术主体进一步得到组织保障。精简大学的行政组织，强化管理，以人为本，配合大学的学术活动，使学术与行政之间能够得到一个完美的搭配。加强高校的学院建设，增加其活力，对学院进行宏观的指导，使学术权力更加的平等公正。
3.3创建新的学术管理制度
在学术的评价中要秉持公正与平等，学术的优汰劣胜，不是由政府来评定，而是由学术自我的标准来决定。加强学风的建设，不让腐败之风侵蚀学术的本质。
[关键词]：行政管理 成本控制 策略
0引言
行政管理的成本是行政效率高低与否的重要标志，也体现着相应的行政管理水平。这在整个管理工作运行中在反映着社会主义市场经济体制的运行成效，具有十分重要的现实意义，探讨行政成本控制的问题，提高行政开支的效率，是本文的重要议题。
1行政管理成本持续提升的主要原因
行政管理是国家依法行使国家权力、组织和管理国家事务的行为。行政管理成本则是政府机构行使行政管理职能所需要的成本，包括国家元首、国家权力机关、国家行政机关、公安检察机关、司法机关等的管理费、服务费的总和。总结我国政府机关铺张浪费，致使行政管理成本不断攀升的主观原因，主要表现在以下几方面：
1.1行政绩效考核制度不健全，政府浪费的责任主体不明确
公共资源产权主体和责任主体缺位，对政府行政成本考核不够重视。
1.2政府信息制定不公开，政府建设不透明
我国政府机构控制着80%的公共管理信息。容易形成“上级不好监督、同级不愿监督、下级不敢监督”的监督“死角”。
1.3惩治公共资源浪费无法可依
政府对公共资源配置的决策过程缺少公众参与，政府官员掌控着公共资源的定价和配置权，缺乏公众尤其是弱势群体利益表达和参与决策的机制，这也导致了行政成本的过快增长。
1.4财政管理体制不完善，预算的约束刚性差
预算约束软化和预算外资金大量存在。本来预算经人大批准后政府无权任意改变，但实际上政府部门不严格执行预算的情况屡见不鲜，预算执行弹性化和容易变通的特点为官员大手大脚地花钱提供了便利。
2影响行政管理成本的主要因素
行政管理成本是由行政管理行为所产生的各类费用支出的综合反映，因而影响行政管理成本的因素也是综合性的，主要影响因素有：
2.1社会因素
随着消费水平的提高，物价的上涨，即使管理支出的范围不变，也会引起行政管理费用支出总额的相应增加。首先，随着生活水平的普遍改善，行政管理支出的开支标准相应提高，如出差值勤补贴标准和住宿收费标准相应提高，机关工作人员的价格补贴数额增加等，这些因素都直接造成管理费用支出大幅增长。其次，受不良社会风气影响，机关干部淡忘了艰苦奋斗精神，追求奢侈享受，相互攀比，盖高档办公楼，购高档办公设备，违控购买小汽车、移动电话等，甚至“乡下谈工作、回城吃生活”，挥霍公款出入娱乐场所等。
2.2管理因素
管理制度是否健全，管理措施是否落实，是行政管理支出是否能有效控制的重要方面。管理滞后是导致行政管理支出增多的最大漏洞。一是行政费用支出范围不明确，行政费用的支出单位过多，学会、协会、基金会和临时机构的开支比较庞大；支出项目不规范，“搭车”现象严重，许多本不该列入行政管理支出的也搭车列支；二是内部管理不严格，一些机关单位的各种行政费用管理的规章制度不健全，没有落到实处，有章不循，假公济私，化公为私的问题较多
3控制行政管理成本建设节约型政府的对策
3.1深化行政体制改革是建设节约型政府的关键所在
在一定意义上可以说，行政管理体制性的障碍是最大的浪费，行政管理体制性的节俭是最大的节俭。行政管理体制改革的核心内涵与价值目标是从“部门行政”向“公共行政”转型。这就迫切要求大力推进政府管理创新，建立适应社会主义市场经济体制与构建节约型政府要求的社会主义公共行政体制。公共行政体制强调政府部门之间通力合作，是降低行政成本、实现“廉价政府”的制度保证。以社会主义公共行政体制作为我国行政管理体制改革的目标模式，是降低行政成本、建设节约型政府的必然选择。
3.2培养政府官员的管理成本意识和节约观念
在现行制度下，政府部门的隐性浪费严重。一些政府公务人员缺乏“浪费也是腐败”的节约意识，政府部门召开工作会议，大多选择在星级宾馆，会务费开销惊人；有些政府官员偏爱大排量公务车，油耗浪费很大；有些地方政府的办公大楼、培训中心越建越豪华却唯独忽视了节能。必须认识到，政府用度过度消耗不单是经济成本问题，而且还涉及其他一些深层次的问题。众所周知，作为发展中国家，中国的比较优势是低廉的劳动力，可以说我们的每一分利润，都是我们自己同胞的青春和生命凝成的。正是在这个意义上，建设节约型政府的活动大有拓展空间，应该拓展为节约每一分可以节约的钱，节约一切可以节约的政府管理成本。这样的节约有着深厚的人道情怀，它实际上是对于生命的敬畏，是对民族的未来负责。
3.3改管制型政府为服务与管理并重的有限政府
要在法治的前提下打造一个服务与管理并重的有限政府，从而改变政府“什么都想管、什么都难管好”的现状。有限政府不仅要求政府的规模、公务员数量和行政成本要受到严格限制，同时还要求政府的权力必须在法律框架下透明运转，并受到整个社会的有效监督。在有限政府的体制之下，要求建立民主决策程序和法制的财政管理体制。官本位和权力本位的思想将受到法律的限制，进而限制行政首脑一支笔的现象发生。滥建楼堂馆所、购置豪华车辆、公款宴请吃喝等奢侈浪费行为也就自然会销声匿迹。另外，我国政府管理成本从来都不考虑能源成本及能源消耗的社会机会成本，也就是说我国政府行政成本理念有偏跛和盲区。当然政府改革的最终目标是建设公共服务型政府，这就要求，政府与公民之间要建立服务与被服务的关系，政府向公民提供公共服务，公民向政府缴纳税收。
3.4建立节能产品的政府采购制度，降低政府采购成本
建立我国政府节能产品采购制度，有助于从源头上控制政府机构的消耗浪费，尤其是节能产品的政府采购制度必须严格执行。一是各级政府必须采购有节能认证的用能产品。如果同类产品中没有节能认证的，必须按照能源管理部门制定的目录选购能源效率比同类产品平均水平高25%的产品。二是各政府机构新建改建扩建建筑项目应将“节能认证”能效标准纳入指导流程。从而达到提高政府采购质量，有效节约采购成本的目标。
3.5制定出台“官员职务消费标准”，建立节能奖惩制度
完善制度是建设节约型政府的切入点。为遏制官员滥用公款、铺张浪费，政府必须制订出台“官员职务消费标准”，量化各级别官员可以使用的公款数额、用途标准。实行对政府机构及公务员物质奖励与精神奖励的双重机制，调动政府机构和公务员参与节约的积极性。实施政府节约绩效流程制度，对于政府机构节省的能源费用，可留成一部分用于奖励节能工作者和购买可再生能源。我国虽已制定了对各级别官员的公款消费数额、公款用途的定性和量化标准，但仍不能扼制公款报销的变通和延迟报销现象。这就要求我国必须设置相应的监督机构，并制定配套的监督实施细则和具体的惩戒办法。只有这样，公款吃喝和公务消费才会受到制度的制约，行政成本才能得到有效地控制。
3.6必须强化人大对于一切公共部门的监督和制约
进一步树立和巩固人大权威尤其是人大决定公共服务价格的权威，是建立节约型政府在体制上的重要突破口。因此，应将对财政上的监督和制约，公共部门存在的必要性和合理性，公共部门的职能范围，公共部门的定价，公共支出的效益分析等，都列入人大监督的范畴。在现代社会，没有谁可以离群索居而不要公共服务，没有哪个行业能够划地自限而不要公共服务。公共服务跟所有人、所有行业都息息相关，构成社会发展的基础条件。如何改进政府管理，降低公共服务成本，进而为经济减负，为社会减负，为公民的生命和健康减负，是一个值得全社会持久关注的命题。正是基于这样的视点，我们对于建设节约型政府活动，抱有热切的期待。
4结语
综上所述，我们们认为建立起对政府公职人员的成本制度约束机制。建立起政府成本考核制度和监督制度，实施成本目标责任制和追究制，强化对公职人员支出行为的约束，充分调动政府公职人员加强成本控制的积极性。
参考文献：
[1]闫迪.高速公路运营期行政管理成本控制研究――以J管理处为例[J].时代经贸，2014（1）：144-145.
服务型政府是针对管制型政府存在的弊病而提出的新概念。传统管制型政府的运作方式是,坚持以政府部门及其公务员为本位,政府成为经济和社会活动的绝对主导者。在这种运作模式下,由于政府控制着经济和社会资源的绝对支配权,容易形成社会公众对政府的绝对依赖性。而服务型政府坚持以人为本、公民本位,政府必须按照人民意志施政。
二、从全能型政府走向有限型政府
当前,我国政府仍过多地参与了一些不该管也管不好的私人领域事务,而对一些应该由政府管理的公共领域事务,政府还需进一步强化自身的分内职责。从全能政府走向有限政府的过程,也是规范行政管理权力的过程,是要求不该伸手的政府部门“自断其臂”的过程,在改革中难免会遇到相当的阻力。
三、从划桨型政府走向掌舵型政府
从新公共管理理论看来,政府的基本职责是“掌舵而不划桨”。健康的公共治理有赖于政府组织、市场组织和非营利组织这三驾马车的联合驱动。不论是过分强化其中的一辆马车,还是有意弱化其中的另一辆马车,都无益于现代国家的健康发展。为了降低行政成本和提高行政效率,政府管理所扮演的角色是制定政策,即负责掌舵和导航;而企业组织和非营利组织则扮演着划桨者角色。
股市的红火吸引了所有人的眼球和钱包，所有人的关注点都集中于资产价格是否过热，中国经济是否会重蹈日本与泰国等国资产泡沫崩溃覆辙。在这样的追问中，我们忽视了中国金融体制与这些国家的本质不同之处，也可能使中国忽略了另一种可能更有效的尝试，比如，公司债与企业债市场是否可以成为中国的另一个“股市”?实际上，在一些发达国家，债券市场的融资额、占GDP的份额远远高于股市，企业债对于公司资金链条中的重要性，活跃金融市场的价值不亚于股市。
作为极为重要的融资手段，我国的债券市场尤其是公司债市场停留于纸面已有数年，直到现在，债券市场依然前景不明。企业债市场既受到重重管制，又遭遇层层分割，既被高层屡屡提及，体制却迟迟难以改进，金融市场至关重要的一个环节就此被打入冷宫。债券市场形象地展现出行政桎梏、利益分割、监管不力对于中国金融市场的影响。
发改委唱独角戏
企业债一直是央行、证监会、保监会等部门发泄对金融行政僵硬体制不满的重要管道，到现在为止，公司债发展的滞后依然让经济学界忿忿不平，认为它的不发展拖了资本市场与资本市场定价系统的后腿，甚至对于股市的单边畸高也难辞其咎，因为资金缺少分流渠道。
2005年10月20日，在高盛举办的“中国债券市场发展高峰论坛”上，央行行长周小川、保监会副主席魏迎宁、时任中国证监会研究中心主任的李青原、金融专家李扬等人集体炮轰公司债发展迟缓，周小川直接指斥债券市场的思维主线还是计划经济思想，无论是发行的审批、定价还是出现问题的处理方法都是行政性的，市场发挥的作用相当有限。
这番指责当然不是无的放矢，令主导中国债券市场的发改委官员只有招架之功。这些有实力的批评者指出了债券市场发展乏力的事实：目前美国的公司债市场余额是13万亿美元；而发轫于1984年，经历了近20年的发展，到2004年底，以各种形式存在的中国“企业债”市场余额总计1235亿。2004年美国公司债发行占整个债券存量的20％，中国当年发行的公司债仅占债券总量的1．2％。
“数量少、市场小”，背后反映的是公司债体制的极端滞后。导火索是上世纪90年代初期出现的企业债兑付风险，然后由国务院指定国家计委主管企业债的审批和管理，企业债市场由发改委唱独角戏。
2003年，由国家计委、经贸委、国务院体改办合并而成国家发改委，企业债的发行管理工作转由发改委财政金融司承担。1993年《企业债管理条例》出台，管制之严厉可为计划体制的典范――发行实行发行计划规模管理，债券发行实行实质性审批，限制债券利率区间，无法在债券之间、债券与其他金融品种之间形成合理的比价关系，募集资金必须投向固定资产投资计划。
这一沿用至今的老旧条例实际上使市场化的竞价等机制丧失了用武之地，企业申请企业债成为长达两年的漫长工程，即便申请到之后，由于利率不得高于同期存款利率的40％，对于债券投资者而言毫无吸引力，且资金用途主要在固定资产方面，一方面使许多企业与投资者兴味索然，另一方面，企业债由于有银行兜底担保，市场价格远远高于发行价，在股市不振时又成为多方追逐的稀缺资源，审批部门与债券市场大排长龙。
毫不奇怪，企业债成为受发改委信任的某些大型央企的专利，资金使用效率令人生疑，而且它很多时候起到了补充国家的项目建设基金的作用，这与发改委又是固定资产投资的主管部门有关。发改委审核下的企业债一般以铁道部、大型国有企业集团为发债主体。2006年企业债发行规模较大的企业除了铁道部，还有像首都机场、华润总公司、三峡总公司这样的大型国有企业，以及负责地方政府基础设施建设的地方国有企业，比如北京市基础设施投资公司、重庆市开发投资有限公司、上海水务资产经营发展有限公司等。李扬因此认为，目前中国的公司债不是真正意义上的公司债，而成了“项目债”。公司债对于企业的财务作用几乎可以忽略不计,这与资金流动的市场秉性格格不入。
九龙治水
企业债的九龙治水格局早有端倪。管理条例明确规定，国家计委(注：该条颁布时，由国家计委主管)同中国人民银行、财政部、国务院证券委员会拟订全国企业债券发行的年度规模和规模内的各项指标，同时把利率及交易的不同监管职责交给了不同的部门，“中国人民银行及其分支机构和国家证券监督管理机构，依照规定的职责，负责对企业债券的发行和交易活动，进行监督检查”。三大部门交叉监管，并未能形成合力，局面更形芜杂。
要知道，有需求，但供给跟不上，就必然有替代产品出现。近年来央行、证监会都在各自的职责范围内，以可转债、短期融资券等名义开设了各种债券，绕开条例而行，对企业债进行了突破性的尝试。央行与证监会分工合作冲破企业债的行政围栏，从大方向上目标一致，在具体的市场博弈中争斗激烈。
2002年3月，证监会在上市公司的可转债方面取得了发行审核权。中国证监会的主要产品是可转换债券和证券公司金融债。2006年国内证券市场上共发行了8只上市公司可转债，但总规模只有40多亿元，11月以来推出了可转债的新品种――可分离交易可转债，即转债和权证相结合的产品，3家公司总计发行近百亿元。目前可转换债券已有长足进展，成为上市公司的常用财务武器。
也许是受此刺激，发改委的企业债审批有所加快，2005年比2004年增加一倍，达到654亿元；2006年发行规模首次突破千亿元，但项目债与国有大型企业的专利特色并未改变。实际上，不论何种名义的企业债，对于大型国企的偏爱从未改变。
有关部门一直表态要治理九龙治水的格局，最新的方案是发改委与证监会分掌公司债与企业债，但最终方案只要不出台，尘埃就无法落定，《企业债管理条例》修订稿历经七载仍未出台，各种替代品有各自不同的适用法律法规。在银行间市场公募发行的金融债、次级债、混合资本债以及短期融资券等，依据的是《人民银行法》、《商业银行法》以及人民银行和银监会颁布的部门规章；企业债的发行仍然依据1993年颁布的《企业债管理条例》。
目前，虽然围绕企业债最重要的3个部门对于发展企业债已经达成共识，但对于如何发展、如何市场化、由谁主导显然有各自的表述。
价格迷嶂
银行间债券市场是货币政策的重要操作平台，央行通过金融债券市场操作影响基础货币投放量，进而影响利率，货币价格。在所有发达国家，债券市场一个最重要的功能就是影响货币价格，也就是俗称的加息、减息，我国操作模式略有不同，但金融债的重要性依然举足轻重，这一价格提供了一个市场利率的基准。2007年开始实行的债券净价交易使市场利率真实地浮现在交易市场。
虽然我国债券市场并不发达，但并不妨碍债券市场的收益率成为最市场化的金融价格，二级市场的收益成为各类债券的定价基准，不同的市场主体可以据此选择不同的融资渠道。但企业债的发行价格却被人为抬高，与二级市场形成落差，成本上升利益流失到地下管道。据报道，2005年共计发行公司债券654亿元，利率却被人为压低，每年新发公司债券的票面利率，总要高出二级市场收益率约0．5个百分点。在公司债券二级市场收益率处于4％左右时，新发公司债券的票面利率仍行政性地定为4．5％以上，投资者从承销商手中购买的尚未上市的公司债券要比发行价高出50个基点，产生3．27亿元投资者和融资者都不应有的成本。资产价格抛弃市场自行其是，债券市场的行政色彩至此部分暴露出贪婪的面目。
